行政事業(yè)單位內(nèi)部控制探析

柳瑾

摘要：近年來，在我國行政事業(yè)單位不斷深化體制改革、轉變職能的大背景下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的重要性再一次提升到新的高度。文章主要圍繞行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的實際情況，就目前內(nèi)控工作發(fā)展現(xiàn)狀和改革難點進行分析，進而提出應對問題的建議對策，以更好地發(fā)揮行政事業(yè)單位的服務和管理職能。

關鍵詞：行政單位;內(nèi)部控制;問題;對策

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念與重要性

隨著政府機構“放管服”改革和行政事業(yè)單位體制改革的不斷發(fā)展，我國行政事業(yè)單位逐漸引入源自于企業(yè)管理制度的內(nèi)部控制制度，相關規(guī)章制度陸續(xù)發(fā)布，在全國范圍內(nèi)的行政事業(yè)單位均逐漸建立起內(nèi)部控制制度。

（一）概念與實施目標

內(nèi)部控制指的是在組織實體內(nèi)部范圍中實施的監(jiān)督和管理。內(nèi)部控制是一種科學合理的現(xiàn)代化管理機制，最初主要在企業(yè)內(nèi)實現(xiàn)，其主要目的是為了保證企業(yè)經(jīng)營目標的實現(xiàn)。在行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制，其目標是為了推動行政事業(yè)單位提高內(nèi)部管理水平和風險防范能力，順利實現(xiàn)預先設定目標，能夠有效提升行政事業(yè)單位管理水平，提高公共服務質(zhì)量和效率，加快服務型政府建設。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，內(nèi)部控制對行政事業(yè)單位的重要性也日益為政府及社會各界所重視。

（二）實施內(nèi)部控制的重要性

在我國現(xiàn)行體制中，行政事業(yè)單位是一類特殊的組織群體。它們是以政府部門為主體運用國有資產(chǎn)所設立，以社會公益為主要經(jīng)營目標的社會服務組織，特殊的性質(zhì)使得它們具有非營利性、業(yè)務單一等特點。行政事業(yè)單位經(jīng)費來源以財政劃撥為主，承擔組織實施政府政策的重要職責，以提供各種社會服務為直接目的，是我國地方政府履行責任、提供公共服務、實現(xiàn)管理職能的窗口。然而，與企業(yè)、非營利組織等其他社會法人組織相比，行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理狀況卻相對落后，因此在行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制制度有以下幾個重要作用。

1. 維護行政事業(yè)單位的社會公眾形象

合理保證資產(chǎn)的安全完整與資金使用效率，提高公共服務質(zhì)量，維護社會公眾利益，可以滿足社會環(huán)境對行政事業(yè)單位深化改革的強烈要求，對事業(yè)單位的外部形象發(fā)揮出積極影響。

2. 提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平

內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位管理工作中的重要組成部分，提高公共服務的效率和效果、有助于受托管理公共事務和資產(chǎn)目標責任的實現(xiàn)。內(nèi)部控制的有效運行不僅能夠提升事業(yè)單位內(nèi)部的發(fā)展活力，還能顯著提升單位內(nèi)部管理水平，優(yōu)化內(nèi)部管理結構。

3. 提高行政事業(yè)單位風險防范能力

完善的內(nèi)部控制，可以合理保證單位的財務信息及相關信息真實準確及各項資產(chǎn)的安全完整，是行政事業(yè)單位防范和管控各種風險，實現(xiàn)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的利器。

4. 預防和懲治行政事業(yè)單位的潛在舞弊行為

持續(xù)完善內(nèi)部控制制度，可以保證行政事業(yè)單位內(nèi)部各項經(jīng)濟活動的合法合規(guī)，能夠預防、發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位管理中存在的問題，避免貪污腐敗行為的發(fā)生。

二、目前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設存在的主要問題

自2014年1月1日起，財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》在全國開始執(zhí)行，該規(guī)范的執(zhí)行大力推進了我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建設進程，初步搭建起與我國國情相適配的內(nèi)部控制制度基本框架。在行政事業(yè)單位的實際工作中，與相對完備的企業(yè)內(nèi)部控制體系相比，各行政事業(yè)單位目前都已經(jīng)開展了實施內(nèi)控制度的探索，但還處于起步階段，存在一些改革的難點和痛點。

（一）重視不夠

在現(xiàn)行體制下，行政事業(yè)單位的領導和管理人員的思想理念往往能夠決定整個單位的前進方向和發(fā)展目標。而部分領導由于思想意識的局限，將內(nèi)部控制完全等同于財政預算，這就導致內(nèi)部控制制度在單位內(nèi)部流于形式。更有甚者，由于領導班子對內(nèi)部控制的不重視，一些行政事業(yè)單位內(nèi)部甚至出現(xiàn)了管理混亂、分工模糊的現(xiàn)象。另外，由于行政事業(yè)單位具有較強的公益性特征，不以營利為目的，導致內(nèi)部控制制度實施的動力和緊迫感不如企業(yè)，這也是造成對內(nèi)部控制建設缺乏足夠重視的原因之一。因此，在這一類行政事業(yè)單位中，雖然建立了內(nèi)部控制部門，但是其體制是不健全的，也無法取得任何工作成效，這就相當于構建了一個虛設的、沒有發(fā)揮任何作用的內(nèi)部控制部門。

（二）制度不完善

目前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設中存在的突出問題就是制度不完善，具體表現(xiàn)在以下三個方面。

1. 相關法律法規(guī)還有待完善。雖然國家相關部門已經(jīng)頒布了《內(nèi)部會計控制規(guī)范》、《會計法》和《會計準則》，但這些文獻都對具體工作細節(jié)予以明確的地方較少，且大多缺乏法律效用和實操性，這些問題導致國內(nèi)不少行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設無法可依、無章可循、難以落地，也不利于內(nèi)部控制制度的后續(xù)完善和效果提升。

2. 內(nèi)控管理手段落后，結構系統(tǒng)失衡。與西方國家相比，我國的行政事業(yè)單位還存在內(nèi)部控制管理手段較為落后的問題，部分地方單位尚采取人工管理模式，信息技術的發(fā)展還有較大的發(fā)展空間，財務管控的結構系統(tǒng)存在失衡，后續(xù)的審計工作仍不到位。

3. 單位內(nèi)控制度尚未建立。當前部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度仍未建立，或是直接用財政部門預算來取代內(nèi)部控制制度，或是以文件落實文件，空有文件而無實際工作制度也無專職人員及臺賬。

（三）人員短缺、素質(zhì)不高

有一些行政事業(yè)單位在成立內(nèi)部控制部門的時候，常常是直接從財務會計部門或管理會計部門調(diào)一批員工過來，這就導致這些工作人員在還未有充分的專業(yè)儲備的情況下就參加內(nèi)部控制工作，自然無法真正保障內(nèi)部控制工作的進行。而部分在崗人員的學習積極性較差，不主動更新自已的專業(yè)知識，不努力提高自已的專業(yè)素養(yǎng)，不能針對所處單位的實際工作情況對內(nèi)部控制提出見解，不能對相關職責做出科學合理的處理。

（四）監(jiān)督不力

內(nèi)部控制中的監(jiān)督與評價是內(nèi)部控制體系中的一項重要收尾工作，指的是對內(nèi)部控制的執(zhí)行成果所進行的評價。大部分單位由于人員不足，把內(nèi)部控制工作交由內(nèi)部審計部門接管，而內(nèi)審部門的職權地位與其職責的重要性出現(xiàn)了矛盾反差，因此一旦涉及到領導干部的不法行為，內(nèi)部審計人員很難真正落實監(jiān)管控制，內(nèi)部控制的實施目標自然不能很好地實現(xiàn)。

三、解決我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題的若干對策

針對我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題，筆者根據(jù)在行政事業(yè)單位的實際工作經(jīng)歷及個人思考提出以下幾點相關對策建議。

（一）提高重視程度

統(tǒng)一思想認識、提高重視程度，首要在于行政事業(yè)單位的領導者要充分重視內(nèi)部控制對于提高單位管理的重要作用，要對內(nèi)部控制制度進行系統(tǒng)的學習，在單位內(nèi)部帶頭指導，發(fā)動全體員工提高對于內(nèi)部控制的思想認識和熟悉了解。其次，行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作者也需要提高自身思想認識，不斷提高思想站位，嚴格落實好內(nèi)部控制全流程工作。最后是加強宣傳培訓，提高行政事業(yè)單位的全體工作人員對內(nèi)部控制的認識，夯實內(nèi)控工作在行政事業(yè)單位的思想基礎和群眾基礎。

（二）建立健全內(nèi)控制度

2015年，財政部印發(fā)了《關于全面推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》。各個行政事業(yè)單位要結合國家現(xiàn)行法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)章制度，結合工作實情，全面建立健全內(nèi)部控制制度。

1. 在法律法規(guī)方面細化制度制訂辦法。分別按行政單位、事業(yè)單位及各種行業(yè)細化，對預算管理等行政事業(yè)單位主要經(jīng)濟活動進行分析，提出對應業(yè)務流程層面的制度設計方案，從宏觀層面提高各行政事業(yè)單位對內(nèi)控工作的可操作性。

2. 優(yōu)化內(nèi)控管理手段。完善審查、決策、審批三權分立的單位議事決策機制和互相牽制的內(nèi)部控制體系，優(yōu)化內(nèi)控管理手段，通過信息化手段實現(xiàn)制度落地，實現(xiàn)內(nèi)部控制工作的程序化和常態(tài)化，改變并打破一把手一手遮天的不良“傳統(tǒng)”。

3. 建立健全單位內(nèi)控制度。遵循“自我約束，自我監(jiān)督，自我評價，自我改進”的發(fā)展趨勢，行政事業(yè)單位要將內(nèi)部控制的自我評價作為優(yōu)化內(nèi)部控制自我監(jiān)督機制的制度安排，建立健全專門的工作制度。如果是一些規(guī)模較大、業(yè)務較復雜的單位，建議可以成立專門的內(nèi)控部門，設置內(nèi)控專員，不隸屬于其他部門并做到嚴格區(qū)分。

（三）提高從業(yè)人員業(yè)務素質(zhì)

內(nèi)部控制工作對從業(yè)人員業(yè)務素質(zhì)要求較高，因此需要一批具有較高道德素養(yǎng)和職業(yè)素養(yǎng)的從業(yè)人員。事業(yè)單位應引進具有崗位資格證的工作人員，并且組織他們參與由審計單位負責的業(yè)務培訓，配合審計單位以聯(lián)合審核的方式對人員進行專業(yè)化訓練與培訓。單位內(nèi)部管理者要對培訓后專業(yè)技能沒有明顯提升的人員進行科學調(diào)整，合理分配，以保證內(nèi)部控制工作的開展為首要目標，優(yōu)化單位內(nèi)部資源，保證內(nèi)部控制工作順利進行。從業(yè)人員自身也應提高學習意識，主動學習、不斷提高會計業(yè)務能力，擴展工作視野，完善專業(yè)知識體系，以認真負責的工作態(tài)度做好內(nèi)部控制工作。

（四）大力加強內(nèi)外監(jiān)管的力度

內(nèi)部控制效果的最大化需要通過大力加強內(nèi)外監(jiān)督來實現(xiàn)。內(nèi)部監(jiān)督指的是行政事業(yè)單位通過信息化技術手段，對財務管理流程與相關的各項財務收支活動管控在實時監(jiān)控下，方便監(jiān)督控制，強化手段建設，進而完善電算化內(nèi)控策略。外部監(jiān)督則包括，行政事業(yè)單位可以通過聘請專業(yè)的審計機構或者相關人員對單位的內(nèi)控工作進行評價和分析，國家還可以建立相關法律法規(guī)來明確行政事業(yè)單位的信息披露制度，以保證國有資產(chǎn)的安全使用，完善財務信息體系，實現(xiàn)廉政風險防控，進而全面提升公共服務的效率。

四、小結

目前在新會計制度、稅收制度改革推行的背景下，我國要結合國情和行政事業(yè)單位的特殊性，借鑒相對完善的企業(yè)內(nèi)部控制準則以及國際公共部門內(nèi)控建設的經(jīng)驗，順應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，加大力度盡快完善行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設。對于各個行政事業(yè)單位而言，目前仍存在對內(nèi)部控制的重視不高、制度落實不完善、人員短缺素質(zhì)不高、監(jiān)督不力等問題，因此提高對內(nèi)部控制的重視程度，多舉措建立健全內(nèi)部控制制度，提高內(nèi)部控制從業(yè)人員業(yè)務素質(zhì)，大力加強內(nèi)外監(jiān)督的力度，可有效提高單位內(nèi)部管理質(zhì)量與公共資源的使用效率，提升社會服務質(zhì)量與水平，真正為響應深化改革作出應有貢獻。

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（作者單位：廣州公共資源交易中心）