事業(yè)單位內(nèi)控制度存在的問(wèn)題與對(duì)策

趙培

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，行政事業(yè)單位內(nèi)部深層次的問(wèn)題日漸凸顯。建設(shè)和完善合理有效的內(nèi)部控制制度，對(duì)于建立健全行政事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)，保障國(guó)有資產(chǎn)的安全完整等都具有重要現(xiàn)實(shí)意義。文章分析了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，在對(duì)其中存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入剖析后，提出完善事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的對(duì)策建議，希望能夠?yàn)橥晟菩姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;國(guó)有資產(chǎn)

在新形勢(shì)下，建立內(nèi)部控制制度可以有效地對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部的資金、人員、物品等進(jìn)行科學(xué)合理的分配、運(yùn)用和管理，避免出現(xiàn)無(wú)端的消耗和浪費(fèi)，并對(duì)其內(nèi)部權(quán)力制衡、提高公共服務(wù)效率，提升公共形象等都有著重要的作用。為了適應(yīng)行政事業(yè)單位內(nèi)控制制度建設(shè)的需要，我國(guó)財(cái)政部于2012年11月頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，規(guī)范明確規(guī)定了行政事業(yè)單位內(nèi)控的定義：“是組織通過(guò)制度的制定，措施的實(shí)施和程序的執(zhí)行來(lái)實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。”然而，部分單位對(duì)該政策的執(zhí)行流于形式，內(nèi)控制度沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控中存在的主要問(wèn)題

（一）人員的專業(yè)素質(zhì)參差不齊

行政事業(yè)單位建設(shè)內(nèi)部控制制度建設(shè)是否健全、執(zhí)行是否有效都與內(nèi)控人員的專業(yè)素養(yǎng)有著密不可分的關(guān)系。在一些行政事業(yè)單位內(nèi)部，許多會(huì)計(jì)執(zhí)業(yè)人員所學(xué)并非會(huì)計(jì)專業(yè)，沒(méi)有接受相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)的系統(tǒng)性培訓(xùn)不具備專業(yè)能力，只是在實(shí)際工作中學(xué)習(xí)和積累經(jīng)驗(yàn)，對(duì)內(nèi)控管理更沒(méi)有全面的了解，導(dǎo)致相關(guān)政策無(wú)法有效落實(shí)。另外，在行政單位的日常工作中，會(huì)計(jì)部門(mén)不能直接參與到單位的實(shí)際業(yè)務(wù)活動(dòng)中，對(duì)單位的決策執(zhí)行情況和業(yè)務(wù)流程缺乏監(jiān)控， 無(wú)法在實(shí)際操作過(guò)程中對(duì)內(nèi)控履行情況予以關(guān)注，降低了內(nèi)控執(zhí)行的有效性。

（二）內(nèi)控意識(shí)相對(duì)薄弱

部分行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控不夠重視，只是把內(nèi)控文件下發(fā)至各部門(mén)，卻忽視其后續(xù)執(zhí)行情況，這導(dǎo)致單位內(nèi)部沒(méi)有形成內(nèi)部控制的良好氛圍。員工內(nèi)控制意識(shí)薄弱，缺乏自主學(xué)習(xí)內(nèi)部控制的積極性以及對(duì)會(huì)計(jì)內(nèi)部進(jìn)行控制的能力，導(dǎo)致整個(gè)單位的內(nèi)控質(zhì)量難以提高，由于內(nèi)部控制無(wú)法產(chǎn)生直接的效益，甚至還需要財(cái)力、人力，增加單位成本，導(dǎo)致從領(lǐng)導(dǎo)到員工對(duì)執(zhí)行內(nèi)控的動(dòng)力不是很足，加之大部分職工對(duì)內(nèi)控認(rèn)識(shí)有偏差，認(rèn)為內(nèi)控就是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情，與自己沒(méi)關(guān)系，在一定程度上給內(nèi)控的執(zhí)行帶來(lái)阻礙。

（三）內(nèi)控機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理是許多行政事業(yè)單位目前存在的問(wèn)題，設(shè)置機(jī)構(gòu)時(shí)只重視歸口管理和領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)設(shè)置，即信息的上下溝通暢通，卻忽視部門(mén)之間的協(xié)作、依存關(guān)系，信息的橫向交流不暢，例如一項(xiàng)涉及業(yè)務(wù)部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)的事務(wù)，業(yè)務(wù)部門(mén)已經(jīng)按自己的決策執(zhí)行完畢，而財(cái)務(wù)部門(mén)卻毫不知情，等到財(cái)務(wù)核算環(huán)節(jié)才發(fā)現(xiàn)有不符合財(cái)務(wù)制度要求的地方，這時(shí)再去調(diào)整就費(fèi)時(shí)費(fèi)力了。所以，這種橫向交流不暢就導(dǎo)致了不同部門(mén)之間溝通不充分，不利于單位及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、防控風(fēng)險(xiǎn)。

（四）預(yù)算管理不到位

預(yù)算是行為計(jì)劃的量化，這種量化有助于管理者協(xié)調(diào)、貫徹計(jì)劃，是一種重要的管理工具。預(yù)算是單位工作的起點(diǎn)和依據(jù)，是建立和實(shí)施內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)，單位所有業(yè)務(wù)最終都要通過(guò)預(yù)算管理銜接起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的全過(guò)程控制。而在當(dāng)前，行政事業(yè)單位的資金絕大部分是由政府下?lián)艿?，并不像企業(yè)單位那樣全部資金都是由經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)造的，這就可能會(huì)導(dǎo)致資金的使用效率無(wú)法得到有效保障。另外，在行政事業(yè)單位里所有的崗位都是按照編制設(shè)置的，專業(yè)的財(cái)會(huì)人員未必是專業(yè)的CFO，并不能保證對(duì)每項(xiàng)資金使用都能給予合理化建議，這同樣也會(huì)使資金使用效率不高、預(yù)算效果低下。

（五）信息化水平較低

信息系統(tǒng)在各行各業(yè)中的作用日漸顯著，但是這一點(diǎn)在不少行政事業(yè)單位依然沒(méi)有引起重視，如在業(yè)務(wù)辦理過(guò)程中沒(méi)有采用電子檔案，留作存檔的通常是客戶提供的紙質(zhì)材料，這不但使得檔案保管量增大，而且易于被替換，存在控制風(fēng)險(xiǎn);再如，辦公用品采購(gòu)?fù)ǔＰ枰紫扔墒褂貌块T(mén)提交申請(qǐng)，轉(zhuǎn)至部門(mén)主管、主管領(lǐng)導(dǎo)、采購(gòu)部門(mén)主管審核方能到達(dá)采購(gòu)人員，如果所有環(huán)節(jié)都需要在紙質(zhì)審批單上簽字落實(shí)，則申請(qǐng)部門(mén)經(jīng)辦人需要面見(jiàn)所有涉及人員方可辦結(jié)，如果使用OA網(wǎng)上辦公系統(tǒng)，審批人可以通過(guò)關(guān)注OA信息提醒明確自己需要審批的事項(xiàng)，申請(qǐng)部門(mén)則只需要時(shí)刻關(guān)注申請(qǐng)審批進(jìn)度即可，大大節(jié)省時(shí)間，提高效率。另外，傳統(tǒng)的工作方法使得財(cái)務(wù)管理、預(yù)算、業(yè)務(wù)執(zhí)行過(guò)程工作效率低下，并且時(shí)常出現(xiàn)低級(jí)差錯(cuò)，不能保證財(cái)務(wù)信息準(zhǔn)確性與內(nèi)控的有效性。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控問(wèn)題的解決對(duì)策

（一）建立完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)是指在一個(gè)特定的時(shí)間內(nèi)和一定的環(huán)境條件下，人們所期望的目標(biāo)與實(shí)際結(jié)果之間的差異程度。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是量化測(cè)評(píng)某一事件或事物帶來(lái)的影響或損失的可能程度，是內(nèi)部控制中重要的環(huán)節(jié)。目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較差，為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的有效開(kāi)展造成了一定程度的不利影響，所以想要提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作質(zhì)量，首先應(yīng)提高風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)者必須從思想上對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)”有正確的認(rèn)識(shí)、審慎的態(tài)度，能夠根據(jù)宏觀環(huán)境、行業(yè)環(huán)境的變化，對(duì)內(nèi)部各業(yè)務(wù)層次所面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行總體把控，積極識(shí)別來(lái)自外部的風(fēng)險(xiǎn)。另外，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)成立專門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，組長(zhǎng)由單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任，各業(yè)務(wù)科室科長(zhǎng)擔(dān)任組員，對(duì)單位內(nèi)部各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面識(shí)別，并評(píng)估那些影響內(nèi)部控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的不利因素。

（二）充分發(fā)揮單位內(nèi)部審計(jì)工作的作用

內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)是行政事業(yè)單位內(nèi)部所設(shè)置的履行獨(dú)立檢查職能的重要部門(mén)，其主要職責(zé)是為了對(duì)行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行檢查與評(píng)價(jià)，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)對(duì)單位意義重大。首先，單位應(yīng)科學(xué)設(shè)置內(nèi)審相關(guān)機(jī)構(gòu)，合理明確內(nèi)審機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系，使其在最大程度上保持獨(dú)立，執(zhí)行審計(jì)工作時(shí)不受內(nèi)部任何部門(mén)所左右。其次，應(yīng)選擇專業(yè)技能過(guò)硬，思想認(rèn)識(shí)較高，能夠忠實(shí)地維護(hù)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)制度權(quán)威、堅(jiān)決抵制各種違規(guī)違紀(jì)行為的人員擔(dān)任內(nèi)部審計(jì)人員，樹(shù)立審計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)威。有了獨(dú)立、權(quán)威的審計(jì)部門(mén)做強(qiáng)有力的支撐，內(nèi)部審計(jì)就可以有效地對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)展開(kāi)對(duì)應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控體系統(tǒng)的漏洞，通報(bào)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)及時(shí)采取措施進(jìn)行調(diào)整，確保內(nèi)控制度能夠在行政事業(yè)單位內(nèi)部的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮作用，從而提升內(nèi)部業(yè)務(wù)的合規(guī)性、合法性。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部控制制度建設(shè)的意識(shí)

首先，應(yīng)提高單位領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控制度意識(shí)，靠其權(quán)威通過(guò)發(fā)布各種指令來(lái)推動(dòng)內(nèi)控制度的實(shí)施，讓各個(gè)部門(mén)、每名員工都肩負(fù)起內(nèi)控實(shí)施過(guò)程中各自的職責(zé)，真正參與到控制活動(dòng)中來(lái)，改變內(nèi)控是財(cái)務(wù)的事兒這種觀念。從上而下建立起良好、透明、正能量的內(nèi)部控制氛圍，讓所有的內(nèi)控制度不再僅僅停留于紙面，切實(shí)走進(jìn)每一項(xiàng)實(shí)際工作流程中。其次，利用多維度的培訓(xùn)手段來(lái)向職工傳遞內(nèi)控制度的相關(guān)知識(shí)。在日常工作中，絕大部分的員工通常都是知道“內(nèi)控”這個(gè)概念，可其具體內(nèi)容是什么通常一無(wú)所知，通過(guò)全面的培訓(xùn)可以提升員工對(duì)內(nèi)控制度的了解程度，讓員工知其然，也知其所以然，從而更好地推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)工作。

（四）加強(qiáng)預(yù)算控制

加強(qiáng)預(yù)算的編審、內(nèi)部批復(fù)、執(zhí)行、決算和評(píng)價(jià)五個(gè)環(huán)節(jié)的管理，強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)算約束，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的控制。首先，在編審環(huán)節(jié)，由預(yù)算管理委員會(huì)或財(cái)務(wù)部門(mén)來(lái)制定年度預(yù)算指導(dǎo)總方針，向各個(gè)部門(mén)下達(dá)預(yù)算指標(biāo)，各個(gè)部門(mén)根據(jù)總體預(yù)算的分解方案去制定各自部門(mén)的預(yù)算計(jì)劃。重視提高預(yù)算編制人員的專業(yè)素質(zhì)，使之對(duì)編制預(yù)算過(guò)程中所涉及到的各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集精準(zhǔn)而有效，從而提升預(yù)算編制的質(zhì)量。其次，倡導(dǎo)“零基預(yù)算”，一切從實(shí)際需要出發(fā)，不受往年支出情況或預(yù)算的影響。在內(nèi)部批復(fù)環(huán)節(jié)，財(cái)務(wù)部門(mén)嚴(yán)格審核部門(mén)預(yù)算，對(duì)于費(fèi)用支出項(xiàng)目是否合理進(jìn)行復(fù)核，將不合理的支出項(xiàng)目直接刪減。最后，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，建立完善的授權(quán)批準(zhǔn)控制制度，合理分配權(quán)責(zé)，設(shè)置授權(quán)審批AB崗，提高審批效率。所有支出項(xiàng)目嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，不得輕易做出改動(dòng)，維護(hù)預(yù)算的權(quán)威性。評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，能夠把單位所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)執(zhí)行結(jié)果都納入績(jī)效評(píng)價(jià)，用預(yù)算目標(biāo)來(lái)引導(dǎo)各部門(mén)的工作行為。

（五）提高信息系統(tǒng)運(yùn)用水平

建設(shè)與單位業(yè)務(wù)流程、內(nèi)部管理制度相適信息系統(tǒng)。將所有業(yè)務(wù)活動(dòng)的流程納入到信息系統(tǒng)之中，起到以電子系統(tǒng)控制業(yè)務(wù)執(zhí)行，減少人為操作違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的作用。充分利用OA網(wǎng)上辦公系統(tǒng)，既可簡(jiǎn)化事項(xiàng)審批流程，又可做到事事留痕。

總之，鑒于行政事業(yè)單位在國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系中的重要性，建立和完善內(nèi)控制度就顯得尤為重要。事業(yè)單位要從權(quán)力制衡、保證資產(chǎn)的完整性和安全性，提高工作效率的角度去制定和執(zhí)行內(nèi)部控制制度，運(yùn)用好評(píng)價(jià)與監(jiān)督及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度的不足，促進(jìn)內(nèi)部控制有效運(yùn)行和不斷完善，保證各項(xiàng)日常活動(dòng)能順利進(jìn)行。

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（作者單位：張家口市住房公積金管理中心）