論人民政協(xié)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的屬性及其運(yùn)行機(jī)理

李 鵬

(中共廣東省委黨校 科學(xué)社會(huì)主義教研部,廣東 廣州 510001)

在中央政協(xié)工作會(huì)議暨慶祝人民政協(xié)成立70周年大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出，要把發(fā)揮人民政協(xié)在我國(guó)國(guó)家治理體系中的專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的重點(diǎn)任務(wù)。[1]對(duì)此，全國(guó)政協(xié)主席汪洋指出，要發(fā)揮人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，努力使專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)專(zhuān)出特色、專(zhuān)出質(zhì)量、專(zhuān)出水平，就必須明確人民政協(xié)在新時(shí)代的新定位，理清專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)在國(guó)家治理體系中發(fā)揮效能的機(jī)理。[2]從概念上看，理清專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)在國(guó)家治理體系中發(fā)揮效能的機(jī)理，也就是理清專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)在國(guó)家治理體系中的運(yùn)行機(jī)理。那么如何理清專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)在國(guó)家治理體系中的運(yùn)行機(jī)理呢？本文認(rèn)為：第一，人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)在國(guó)家治理體系中發(fā)揮效能的機(jī)理是以人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)在國(guó)家治理體系中所能發(fā)揮的作用和承載的功能為基礎(chǔ)的，因此，要理清專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)在我國(guó)國(guó)家治理體系中發(fā)揮效能的機(jī)理，就必須明確專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)在我國(guó)國(guó)家治理體系中的功能作用。第二，人民政協(xié)在國(guó)家治理體系中的功能作用是由人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)職能決定的，脫離人民政協(xié)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)職能，探討人民政協(xié)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)在國(guó)家治理體系中的功能作用有可能越位缺位，因此，分析專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)在國(guó)家治理體系中的功能作用必須緊扣人民政協(xié)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)職能。第三，人民政協(xié)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的職能及其在國(guó)家治理體系中發(fā)揮效能的機(jī)理歸根結(jié)底是由人民政協(xié)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)屬性決定的，因?yàn)槿嗣裾f(xié)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)屬性集中反映了建立人民政協(xié)的初心，是人民政協(xié)性質(zhì)定位的重要組成部分，這也正是習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)把握人民政協(xié)性質(zhì)定位是做好人民政協(xié)工作前提的原因。

一、關(guān)于人民政協(xié)機(jī)構(gòu)屬性的爭(zhēng)論

在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，新時(shí)代人民政協(xié)事業(yè)開(kāi)創(chuàng)了新局面。圍繞著人民政協(xié)是什么所形成的一系列重大論斷進(jìn)一步明確了人民政協(xié)的性質(zhì)定位，是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民政協(xié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的新概括，也是人民政協(xié)理論發(fā)展的新成就。人民政協(xié)是我國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，是我國(guó)國(guó)家治理體系的重要組成部分，是具有中國(guó)特色的制度安排。不論從加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)的工作任務(wù)來(lái)看，還是從堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求來(lái)看，都需要充分發(fā)揮人民政協(xié)在國(guó)家治理體系中的不可或缺、不可替代的重要作用，這是新時(shí)代賦予人民政協(xié)的新使命新任務(wù)，也是新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的新要求。然而，不論從實(shí)踐中推進(jìn)還是從理論上分析專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)在國(guó)家治理體系中的作用，都需要從理論上清晰地闡明專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)在國(guó)家治理體系中的運(yùn)行機(jī)理問(wèn)題。要闡明專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)在國(guó)家治理體系中的運(yùn)行機(jī)理，則必須闡明專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)職能。而專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)職能從根本上又是由專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)屬性決定的。因此，明確和把握專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)屬性就成為理清專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)在國(guó)家治理體系中的運(yùn)行機(jī)理的邏輯前提。

在我國(guó)憲法的規(guī)定中，人民政協(xié)不是我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)。但是在實(shí)際的政治生活中，人民政協(xié)似乎又被視作國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成部分，例如《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》中明確指出“中央和地方各級(jí)人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)本質(zhì)上都是政治機(jī)關(guān)”[3]，同時(shí)強(qiáng)調(diào)這些機(jī)關(guān)要彰顯國(guó)家機(jī)關(guān)的政治屬性。[3]黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》以及《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的方案》都把深化全國(guó)政協(xié)機(jī)構(gòu)改革與深化全國(guó)人大機(jī)構(gòu)改革和深化國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革并列，作為深化國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。[4]4同時(shí)，在日常習(xí)慣中人民政協(xié)也被視為黨政機(jī)關(guān)的組成部分，例如所謂“四套班子”即黨委、人大、政府、政協(xié)被視為我國(guó)黨政機(jī)關(guān)最主要的方面。以憲法、黨的領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話(huà)和黨內(nèi)重要文件對(duì)人民政協(xié)機(jī)構(gòu)屬性的判斷為基礎(chǔ)，形成了關(guān)于人民政協(xié)機(jī)構(gòu)屬性的三種代表性觀(guān)點(diǎn)：第一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，從憲法規(guī)定、黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重要論述以及政協(xié)的歷史來(lái)看，人民政協(xié)不是國(guó)家機(jī)關(guān)，也不屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)；第二種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，建國(guó)初期，人民政協(xié)作為協(xié)商機(jī)關(guān)的地位就已確定，協(xié)商機(jī)關(guān)不是權(quán)力機(jī)關(guān)，同理國(guó)家機(jī)構(gòu)也不可能都是政權(quán)機(jī)構(gòu)，所以人民政協(xié)作為協(xié)商機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，且是國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成部分；第三種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，憲法和黨的歷代領(lǐng)導(dǎo)人盡管強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)不是國(guó)家機(jī)關(guān)，也不是國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成部分，但是實(shí)踐中人民政協(xié)履行的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政卻是憲法賦予的參政權(quán)力，在我國(guó)政治生活中人民政協(xié)也發(fā)揮著具有權(quán)力屬性和政體特點(diǎn)的國(guó)家機(jī)關(guān)作用，因此有必要把人民政協(xié)的實(shí)際作用明確化、法律化，以從根本上解決人民政協(xié)法律地位和保障缺失的問(wèn)題。

有關(guān)人民政協(xié)機(jī)構(gòu)屬性的不同認(rèn)識(shí)以及由此引發(fā)的爭(zhēng)論長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有引起足夠重視，導(dǎo)致人民政協(xié)到底是一種什么樣的機(jī)構(gòu)這一事關(guān)人民政協(xié)性質(zhì)定位的重大問(wèn)題至今莫衷一是，造成了人民政協(xié)作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的機(jī)構(gòu)和社會(huì)主義協(xié)商民主的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，其“機(jī)構(gòu)”角色在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位并沒(méi)有徹底講清楚，人民政協(xié)是不是國(guó)家機(jī)關(guān)也沒(méi)有徹底弄明白，由此引發(fā)的后果就是對(duì)人民政協(xié)為什么是我國(guó)政治體制的重要組成部分？為什么是國(guó)家治理體系的重要組成部分？為什么是具有中國(guó)特色的制度安排等事關(guān)人民政協(xié)性質(zhì)定位重大論斷的分析不夠明晰，解釋不夠到位，乃至出現(xiàn)了認(rèn)為人民政協(xié)是非官方機(jī)構(gòu)、民間組織、民間機(jī)構(gòu)等令人啼笑皆非的看法，嚴(yán)重制約人民政協(xié)作用充分發(fā)揮，嚴(yán)重影響人民政協(xié)事業(yè)健康發(fā)展。因此，要講清楚人民政協(xié)作為社會(huì)主義協(xié)商民主的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)在國(guó)家治理體系中的作用，必須首先講清楚人民政協(xié)是什么樣的機(jī)構(gòu)，因?yàn)槿嗣裾f(xié)的機(jī)構(gòu)屬性是確立人民政協(xié)職能作用的前提和基礎(chǔ)。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，把握人民政協(xié)性質(zhì)定位是做好政協(xié)各項(xiàng)工作的前提，只有明確人民政協(xié)的機(jī)構(gòu)屬性，才能在此基礎(chǔ)上明確人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的職能，保證人民政協(xié)在國(guó)家治理體系中發(fā)揮作用既不越位，也不缺位。

二、人民政協(xié)性質(zhì)定位決定專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)屬性

人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)在國(guó)家治理體系中的運(yùn)行機(jī)理是由人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的屬性決定的。人民政協(xié)不是我國(guó)的政權(quán)機(jī)關(guān)，也不是我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成部分，人民政協(xié)是我國(guó)的黨派協(xié)商機(jī)關(guān)，是統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的組織機(jī)構(gòu)。這就要求人民政協(xié)在我國(guó)國(guó)家治理體系中發(fā)揮專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，必須符合人民政協(xié)的機(jī)構(gòu)屬性，在運(yùn)行過(guò)程中必須緊扣人民政協(xié)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的屬性，既不能越位，也不能缺位。明確人民政協(xié)機(jī)構(gòu)屬性是理清專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)在我國(guó)國(guó)家治理體系中運(yùn)行機(jī)理的邏輯前提。

首先，人民政協(xié)不是我國(guó)的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，決定了人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)不是我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成部分?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第三章明確規(guī)定我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)是由國(guó)家和各級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)，也就是通常所說(shuō)的權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)構(gòu)成。[5]45憲法對(duì)我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的規(guī)定是由我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)決定的，即我國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的，人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家。我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)決定了人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的政體，是我國(guó)的根本政治制度，人民代表大會(huì)是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)。國(guó)體和政體的規(guī)定性決定了我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力配置的特點(diǎn)是以人大為核心，其他國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)行人大的決定，由人大授權(quán)來(lái)履行行政、監(jiān)察、審判、監(jiān)督等權(quán)力，并就履行權(quán)力的過(guò)程和結(jié)果接受人大的監(jiān)督。如果人民政協(xié)也成為政權(quán)機(jī)關(guān)，我國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)將會(huì)“二元”化，人大作為我國(guó)權(quán)力核心的地位將不復(fù)存在，我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力配置會(huì)因?yàn)檎f(xié)成為政權(quán)機(jī)關(guān)而變得失衡，人民代表大會(huì)制度的政體屬性和根本政治制度的地位將面臨挑戰(zhàn)，工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)在理論上也將難以自洽。

其次，人民政協(xié)不是我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)，也不是我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成部分，決定了人民政協(xié)的職能不以法定國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)為基礎(chǔ)。第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)后，人大成為我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，有人認(rèn)為這一變化并不影響政協(xié)繼續(xù)發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，主張賦予政協(xié)全國(guó)委員會(huì)等同于國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，解決人大召開(kāi)后政協(xié)的去留問(wèn)題。對(duì)此，毛澤東明確指出，“如果把政協(xié)全國(guó)委員會(huì)也搞成國(guó)家機(jī)關(guān)，那就會(huì)一國(guó)二公，是不行的。要各有各的職權(quán)?！盵6]200在《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)的談話(huà)提綱》中毛澤東再次強(qiáng)調(diào)，“如果把政協(xié)也搞成國(guó)家機(jī)關(guān)，那就成為二元了，這樣就重復(fù)了，分散了，民主集中制就講不通了。”[7]633十一屆三中全會(huì)以后，根據(jù)改革開(kāi)放和中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的需要，鄧小平指出人民政協(xié)的作用不能削弱還要加強(qiáng)。以時(shí)代發(fā)展以及黨和國(guó)家中心工作變化為背景，1980年中央啟動(dòng)了《政協(xié)章程》修改工作。在有關(guān)人民政協(xié)性質(zhì)定位的討論中，人民政協(xié)國(guó)家機(jī)關(guān)化的聲音再次出現(xiàn)。對(duì)此，鄧小平同志明確指出，“不要把政協(xié)搞成一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)。政協(xié)可以討論，提出批評(píng)和建議，但無(wú)權(quán)對(duì)政府進(jìn)行質(zhì)詢(xún)和監(jiān)督。它不同于人大。”[8]676無(wú)論從我國(guó)的憲法規(guī)定看，還是從毛澤東、鄧小平等老一輩領(lǐng)導(dǎo)人的重要論述看，人民政協(xié)都不是我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)，也不是我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成部分。盡管政協(xié)章程規(guī)定了人民政協(xié)的職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政，但是由于人民政協(xié)不是國(guó)家機(jī)關(guān)，也不是國(guó)家機(jī)構(gòu)，所以人民政協(xié)的職能并不以憲法賦予國(guó)家機(jī)關(guān)的剛性權(quán)力為基礎(chǔ)。

最后，人民政協(xié)是黨派協(xié)商機(jī)關(guān)，是統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的組織機(jī)構(gòu)。人民政協(xié)成立的初衷，是把握人民政協(xié)機(jī)構(gòu)屬性的重要依據(jù)。在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命行將取得最后勝利之際，中國(guó)共產(chǎn)黨號(hào)召召開(kāi)由各民主黨派和各界人士組成的政協(xié)會(huì)議，完成協(xié)商建國(guó)的使命。以人民政協(xié)為基礎(chǔ)的新中國(guó)成立初期，其階級(jí)屬性是各革命階級(jí)聯(lián)合專(zhuān)政，其中不僅包含了工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)，也包括了城市小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)，也正因?yàn)槿绱耍诘谝粚萌珖?guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)之前，我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)并不是社會(huì)主義的，而是各革命階級(jí)聯(lián)合專(zhuān)政的新民民主主義國(guó)家。直到第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)后，我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)才轉(zhuǎn)變?yōu)楣と穗A級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家。由此可見(jiàn)，人民政協(xié)成立伊始就是以統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的組織形式出現(xiàn)的，人民政協(xié)的機(jī)構(gòu)體系也是以承擔(dān)和發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織的職能為基礎(chǔ)逐步建立和發(fā)展的。同時(shí)，人民政協(xié)的構(gòu)成無(wú)法從理論上匹配馬克思主義關(guān)于社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)的階級(jí)屬性規(guī)定，也正因?yàn)槿绱?，人民代表大?huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人民代表大會(huì)是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，而人民政協(xié)作為具有中國(guó)特色的制度安排，不可能成為我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)，也不可能成為我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成部分。因?yàn)椋瑖?guó)家機(jī)關(guān)和由國(guó)家機(jī)關(guān)組成的國(guó)家機(jī)構(gòu)由國(guó)家的階級(jí)屬性決定，必須首先體現(xiàn)國(guó)家的政權(quán)歸屬即國(guó)家階級(jí)性。這也就決定了，人民政協(xié)性質(zhì)定位中，人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的組織性質(zhì)是理解人民政協(xié)性質(zhì)定位的根本出發(fā)點(diǎn)。對(duì)此，毛澤東則在全國(guó)政協(xié)一屆二次會(huì)議上明確指出，人民政協(xié)是我國(guó)黨派協(xié)商的機(jī)關(guān)，是協(xié)商機(jī)關(guān)。[9]315第一屆全國(guó)人大召開(kāi)后，周恩來(lái)則指出，第一屆人大召開(kāi)、憲法公布后認(rèn)為政協(xié)沒(méi)有存在的必要和仍然把政協(xié)視作政權(quán)機(jī)關(guān)的看法都根源于對(duì)政協(xié)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不清，沒(méi)有明白政協(xié)是黨派性的組織。[10]而劉少奇在關(guān)于“五四”憲法草案的報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是我國(guó)人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的組織形式。它曾代行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，這種職權(quán)今后當(dāng)然不再需要由它行使，但是它作為統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的組織將在我國(guó)的政治生活中繼續(xù)發(fā)揮它的作用?！盵11]人民政協(xié)是我國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的組織，決定了人民政協(xié)是我國(guó)政治生活中重要的政治組織和政治機(jī)構(gòu)，是黨派協(xié)商的機(jī)關(guān)。為了讓這一國(guó)家層面、自上而下、具有重要影響、發(fā)揮重大作用的政治組織和機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》《關(guān)于黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》等重要文件和重大決定都把人民政協(xié)納入其中統(tǒng)籌謀劃統(tǒng)一部署，同時(shí)也是從一個(gè)側(cè)面強(qiáng)調(diào)了人民政協(xié)不是局限于哪一個(gè)領(lǐng)域、哪一個(gè)部門(mén)、哪一個(gè)層次、哪一個(gè)地方的政治組織和機(jī)構(gòu)，而是滲透在我國(guó)國(guó)家治理各個(gè)重要環(huán)節(jié)、重要領(lǐng)域，具有不可替代的作用和優(yōu)勢(shì)的全國(guó)性政治組織和政治機(jī)構(gòu)，但這并不意味著在這些文件和決定中人民政協(xié)就變成了國(guó)家機(jī)關(guān)，成了國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要組成部分。

三、專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)屬性決定專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的職能

人民政協(xié)的機(jī)構(gòu)屬性決定了人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的職能和發(fā)揮作用的方式。人民政協(xié)作為我國(guó)協(xié)商民主專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的職能是對(duì)人民政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能的綜合表達(dá)?！吨袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》第一章工作總則第三條規(guī)定中國(guó)人民政協(xié)協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)和地方委員會(huì)的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。[12]在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會(huì)的重要講話(huà)中，習(xí)近平總書(shū)記提出，人民政協(xié)要發(fā)揮協(xié)商民主專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的作用，要把協(xié)商民主貫穿履職全過(guò)程，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政建設(shè)。在中央政協(xié)工作會(huì)議暨人民政協(xié)成立70周年慶祝大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，在總結(jié)人民政協(xié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)揮人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，就必須把協(xié)商民主貫穿人民政協(xié)履職的全過(guò)程，堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主增進(jìn)團(tuán)結(jié)相互貫通、建言咨政、凝聚共識(shí)雙向發(fā)力，積極圍繞黨和國(guó)家決策部署開(kāi)展民主監(jiān)督。[1]由此可見(jiàn)，人民政協(xié)發(fā)揮專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，是把協(xié)商民主貫穿政協(xié)履職全過(guò)程的要求和體現(xiàn)；人民政協(xié)作為協(xié)商民主的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，綜合承載了人民政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能。其中，政治協(xié)商職能指的是對(duì)國(guó)家大政方針和地方的重要舉措以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中的重要問(wèn)題，在決策之前和決策之中進(jìn)行協(xié)商，是作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)職能的主要方面；民主監(jiān)督職能指的是區(qū)別于人民監(jiān)督權(quán)力機(jī)關(guān)、人大監(jiān)督行政、司法機(jī)關(guān)的協(xié)商式監(jiān)督，目的是協(xié)助黨和政府解決問(wèn)題、改進(jìn)工作、增進(jìn)團(tuán)結(jié)、凝心聚力。協(xié)商式監(jiān)督是黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記圍繞人民政協(xié)發(fā)揮協(xié)商民主專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)作用，對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督職能本質(zhì)和特點(diǎn)的新概括，是人民政協(xié)發(fā)揮專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)職能的重要方面；參政議政職能指的是對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活和生態(tài)環(huán)境等方面的重要問(wèn)題以及人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，開(kāi)展調(diào)查研究，反映社情民意，進(jìn)行協(xié)商討論，通過(guò)調(diào)研報(bào)告、提案、建議案或其他形式，向中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)和建議。

專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)是對(duì)新時(shí)代人民政協(xié)職能定位的綜合表達(dá)，人民政協(xié)的性質(zhì)定位需要通過(guò)人民政協(xié)發(fā)揮作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用體現(xiàn)出來(lái)，人民政協(xié)把協(xié)商民主貫穿履職全過(guò)程就是要發(fā)揮人民政協(xié)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用。習(xí)近平總書(shū)記指出人民政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，并且強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用。這一重要論述歷史地把人民政協(xié)自成立以來(lái)所擔(dān)負(fù)的職責(zé)集中地承載于人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的職能中，為明確人民政協(xié)的機(jī)構(gòu)屬性，為確定人民政協(xié)作為協(xié)商機(jī)構(gòu)的職能提供了前提和基礎(chǔ)。

首先，黨的十九大報(bào)告指出，“有事多商量眾人的事情眾人商量是社會(huì)主義民主的真諦?！盵13]早在新中國(guó)成立初期，毛澤東就指出，“國(guó)家各方面的關(guān)系都要協(xié)商?！薄拔覀冋男愿?，是跟人民商量辦事的”，“可以叫它是個(gè)商量政府”。[14]178進(jìn)入新時(shí)代，堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，維護(hù)人民當(dāng)家作主的地位，彰顯社會(huì)主義優(yōu)越性，要求中國(guó)共產(chǎn)黨在治國(guó)理政時(shí)領(lǐng)導(dǎo)人民內(nèi)部各方面進(jìn)行廣泛商量，把決策建立在最大社會(huì)公約數(shù)的基礎(chǔ)上。對(duì)此，黨的十九大報(bào)告指出，協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。[13]統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)是黨的事業(yè)取得勝利的重要法寶，新時(shí)代愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)是包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者、擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛(ài)國(guó)者的最廣泛的聯(lián)盟。人民政協(xié)發(fā)揮協(xié)商民主的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)作用，內(nèi)在地要求人民政協(xié)發(fā)揮好作為統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織形式的作用，通過(guò)人民政協(xié)的界別、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)等特有機(jī)構(gòu)和一系列體制機(jī)制安排，牢牢把握大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的主題，堅(jiān)持一致性和多樣性的統(tǒng)一，找到最大公約數(shù)，畫(huà)出最大同心圓，凝聚起堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的磅礴力量。

其次，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的新型政黨制度，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全國(guó)委員會(huì)第一次全體會(huì)議的召開(kāi)標(biāo)志著這一制度的確立。人民政協(xié)作為社會(huì)主義協(xié)商民主的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，也是民主黨派成員唯一以各自黨派代表身份開(kāi)展政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的政治組織。但是從人民政協(xié)作為協(xié)商民主的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)所容納的協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容上看，又不僅僅只包括政黨協(xié)商，從人民政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，全國(guó)政協(xié)34個(gè)界別中，黨派只是其中一部分。因此作為社會(huì)主義協(xié)商民主的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，都指的是人民政協(xié)這一組織機(jī)構(gòu)，但是，從內(nèi)容上看，人民政協(xié)作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)所承載的職能，只是人民政協(xié)作為我國(guó)協(xié)商民主專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)承載職能的組成部分。因此，發(fā)揮人民政協(xié)作為社會(huì)主義協(xié)商民主專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的作用，內(nèi)在地要求人民政協(xié)發(fā)揮好作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商重要機(jī)構(gòu)的作用。

再次，人民政協(xié)是協(xié)商民主的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，是對(duì)人民政協(xié)作為我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主重要形式的具體化。人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見(jiàn)，是中國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式。要發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，就必須不斷促進(jìn)社會(huì)主義選舉民主和協(xié)商民主，使兩種民主形式互為補(bǔ)充、互相促進(jìn)。而要發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主的作用，就要促進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，形成程序合理環(huán)節(jié)完備的社會(huì)主義協(xié)商民主體系。其中，人民政協(xié)作為社會(huì)主義協(xié)商民主重要渠道和專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的作用不可替代，而作為“機(jī)構(gòu)”的人民政協(xié)，是其發(fā)揮重要渠道作用的載體，如果人民政協(xié)的機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全、地位難保障、職能難發(fā)揮，人民政協(xié)的協(xié)商民主重要渠道作用也就無(wú)從談起。

最后，人民政協(xié)作為社會(huì)主義協(xié)商民主專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，其獨(dú)特的機(jī)構(gòu)屬性和承載的協(xié)商職能以及由此形成的一系列體制機(jī)制，使人民政協(xié)成為中國(guó)共產(chǎn)黨的偉大創(chuàng)造，成為具有中國(guó)特色的制度安排和國(guó)家治理體系的重要組成部分。對(duì)此，全國(guó)政協(xié)主席汪洋在十三屆全國(guó)政協(xié)第三次會(huì)議閉幕式上指出，作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治組織和民主形式，人民政協(xié)運(yùn)用社會(huì)主義協(xié)商民主優(yōu)勢(shì)，有效組織各黨派團(tuán)體和各族各界人士共商國(guó)是，建言資政、凝聚共識(shí)，有利于把堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)與多黨派合作有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，有利于把充分發(fā)揚(yáng)民主與正確實(shí)行集中、有序政治參與有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，有利于把切實(shí)增進(jìn)團(tuán)結(jié)與推動(dòng)工作落實(shí)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。這是一種實(shí)質(zhì)性的、建設(shè)性的、植根中國(guó)社會(huì)土壤的人民民主。中國(guó)式民主的特色和優(yōu)勢(shì)在國(guó)家治理中發(fā)揮了重要作用。我們要提升人民政協(xié)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的制度效能，推進(jìn)具有共同思想政治基礎(chǔ)、共同目標(biāo)追求、共同根本利益的政治共同體建設(shè)，更好為國(guó)家治理添助力、增合力。[15]

四、從專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的屬性和職能出發(fā)把握專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)理

人民政協(xié)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的屬性決定了人民政協(xié)的職能定位及其在國(guó)家治理體系中的功能作用。把握人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)理，就必須從人民政協(xié)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)屬性出發(fā)，把握人民政協(xié)承擔(dān)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)職能、發(fā)揮專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用的頂層設(shè)計(jì)、方法路徑、體制機(jī)制，確保專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)在工作實(shí)踐中性質(zhì)定位不偏不倚，職能作用充分發(fā)揮，目標(biāo)任務(wù)全面完成。為此，需要以專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)屬性為基礎(chǔ)和前提，從三個(gè)層次把握人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)理。第一個(gè)層次是從我國(guó)政治體制尤其是權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)中把握專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)理；第二個(gè)層次是從我國(guó)協(xié)商民主體系對(duì)人民政協(xié)發(fā)揮專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用的任務(wù)和要求中把握專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)理；第三個(gè)層次是從人民政協(xié)制度本身看專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的內(nèi)部組織運(yùn)行制度，尤其是那些服務(wù)于專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)職能的特有的體制機(jī)制安排。

首先，從我國(guó)政治體制的結(jié)構(gòu)中把握專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)理。作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的人民政協(xié)，是具有中國(guó)特色的制度安排，是我國(guó)政治體制的重要組成部分。因此，人民政協(xié)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)理，最根本的依據(jù)和基礎(chǔ)就是我國(guó)政治體制的權(quán)力配置方式及其關(guān)于人民政協(xié)運(yùn)行方式的總體性安排，其最鮮明的特征就是：“三個(gè)系統(tǒng)”的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)也即黨的系統(tǒng)、政權(quán)系統(tǒng)、政協(xié)系統(tǒng)。黨的系統(tǒng)也即黨的各級(jí)機(jī)關(guān)和各級(jí)組織。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，享有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，該權(quán)力在憲法中確認(rèn)，受憲法保障，其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主要通過(guò)中央和各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的設(shè)置，讓黨的干部擔(dān)任各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和重要崗位，執(zhí)行黨中央制定的方針政策，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家機(jī)器的領(lǐng)導(dǎo)；把黨的組織建立在各層次、部門(mén)、各行業(yè)，讓黨員滲透在各地方、各領(lǐng)域、各方面，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)全社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)方式還由中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系確認(rèn)，并將其置于國(guó)家根本領(lǐng)導(dǎo)制度、在整個(gè)國(guó)家制度體系中發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用的地位。政權(quán)系統(tǒng)也即各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的總和。依照憲法的有關(guān)規(guī)定，按照權(quán)力職能的不同，中央和地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，分為立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等，各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)按照人民代表大會(huì)制度組織、分配、運(yùn)作國(guó)家權(quán)力，因此民主集中、議行合一成為政權(quán)體系運(yùn)行的主要特點(diǎn)。政協(xié)系統(tǒng)，即從全國(guó)政協(xié)到省、市、縣區(qū)四級(jí)政協(xié)組織體系，其存在和運(yùn)行受憲法保障，但是其運(yùn)作不以國(guó)家權(quán)力為依托，不運(yùn)作國(guó)家政權(quán)。在三套系統(tǒng)中，黨的系統(tǒng)深深嵌入國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，而人民政協(xié)的系統(tǒng)則相對(duì)超脫，它以柔性協(xié)商的方式對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家政權(quán)的運(yùn)作提出批評(píng)建議，開(kāi)展民主監(jiān)督，目的是在現(xiàn)有政治共識(shí)的基礎(chǔ)上讓黨和國(guó)家各項(xiàng)工作更好。正因?yàn)槿绱?，人民政協(xié)不是權(quán)力機(jī)構(gòu)，而是協(xié)商機(jī)關(guān)。這就決定了作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的人民政協(xié)在運(yùn)行過(guò)程中，必須以協(xié)商為主要方式，以協(xié)商為主要特點(diǎn)，以協(xié)商為主責(zé)主業(yè)，必須堅(jiān)持把協(xié)商民主貫穿于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政、凝聚共識(shí)的全過(guò)程，進(jìn)而體現(xiàn)人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)在我國(guó)政治生活中的唯一性和不可替代性。

其次，從協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)中把握專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)理。習(xí)近平總書(shū)記指出，有事多商量，眾人的事情眾人商量是社會(huì)主義民主的真諦。推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，需要推進(jìn)和完善政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、探索社會(huì)組織協(xié)商。[16]同時(shí)，還要構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會(huì)主義協(xié)商民主體系。在七種協(xié)商領(lǐng)域和協(xié)商渠道中，人民政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。因此，要把握人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)理，就必須理清政協(xié)協(xié)商與其他六種協(xié)商之間的關(guān)系，回答人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)在社會(huì)主義民主體系中如何運(yùn)作，如何體現(xiàn)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)地位的問(wèn)題。第一，從構(gòu)成上看，社會(huì)主義協(xié)商民主體系包含人大、政府等機(jī)構(gòu)的協(xié)商。與人民政協(xié)相比，人大、政府盡管也要開(kāi)展協(xié)商，但是人大、政府的協(xié)商只是為了推進(jìn)和完善人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)尤其是立法職能和政府作為行政機(jī)關(guān)的行政職能的一個(gè)環(huán)節(jié)，一種方式，一個(gè)手段。從職能上看，人大、政府都不以協(xié)商為主業(yè)主責(zé)，立法權(quán)力、行政權(quán)力的運(yùn)行也不以協(xié)商為主要方式和特點(diǎn)。因此，在社會(huì)主義協(xié)商民主體系中，只有政協(xié)是專(zhuān)門(mén)從事協(xié)商、以協(xié)商為主要運(yùn)行方式的機(jī)構(gòu)。第二，從構(gòu)成上看，社會(huì)主義協(xié)商民主體系還包括政黨、人民團(tuán)體和社會(huì)組織。與政協(xié)相比，人大、政府、政黨、人民團(tuán)體、社會(huì)組織都是協(xié)商主體，而政協(xié)不是協(xié)商主體，人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，其運(yùn)行方式的重要特點(diǎn)同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)其機(jī)構(gòu)職能的重要方式就是將自身作為協(xié)商平臺(tái)，讓政黨、政府、人大、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在人民政協(xié)，按照政協(xié)協(xié)商的各種體制機(jī)制和方式方法，圍繞國(guó)家政治生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生事業(yè)等重大問(wèn)題開(kāi)展協(xié)商交流、提供意見(jiàn)建議、開(kāi)展批評(píng)監(jiān)督、凝聚各方共識(shí)、推動(dòng)各項(xiàng)工作。第三，從構(gòu)成上看，社會(huì)主義協(xié)商民主體系還包含基層協(xié)商。從政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商的關(guān)系來(lái)看，政協(xié)由界別構(gòu)成，一定程度上對(duì)應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)，界別委員來(lái)自社會(huì)各方面，既具有廣泛代表性，也聯(lián)系著社會(huì)各方面，因此，政協(xié)協(xié)商要真、要實(shí)，就必須把政協(xié)協(xié)商延伸到基層，讓政協(xié)委員在認(rèn)真調(diào)查研究、深入聯(lián)系群眾的基礎(chǔ)上，建言建到點(diǎn)子上，議政議到關(guān)鍵處；同時(shí)，基層社會(huì)治理的一個(gè)突出短板就是基層社會(huì)矛盾化解的體制機(jī)制不健全，調(diào)節(jié)利益糾紛，廣泛匯集民智的辦法不多，而人民政協(xié)是專(zhuān)事協(xié)商的機(jī)構(gòu)，具有專(zhuān)事協(xié)商的人員，推進(jìn)協(xié)商的各種措施辦法和經(jīng)驗(yàn)。政協(xié)協(xié)商延伸到基層，不僅能有效地引導(dǎo)、示范、帶動(dòng)和推進(jìn)基層協(xié)商，同時(shí)也進(jìn)一步彰顯了人民政協(xié)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用。

最后，從專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)制度體系中把握專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)理。中共中央《關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》對(duì)人民政協(xié)制度的內(nèi)涵進(jìn)行了界定，同時(shí)也為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的制度建設(shè)提供了依據(jù)?！兑庖?jiàn)》指出，人民政協(xié)制度以憲法和相關(guān)政策為依據(jù)，以政協(xié)章程為基礎(chǔ)，以協(xié)商制度為主干，覆蓋政協(xié)黨的建設(shè)、履職工作、組織管理、內(nèi)部運(yùn)行等各方面的制度。其中，“以協(xié)商制度為主干”[17]強(qiáng)調(diào)的協(xié)商制度就是專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)制度。在中央政協(xié)工作會(huì)議暨慶祝人民政協(xié)成立70周年大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記指出，發(fā)揮好人民政協(xié)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，需要完善制度機(jī)制。[1]具體而言，發(fā)揮好人民政協(xié)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，需要人民政協(xié)在運(yùn)行過(guò)程中準(zhǔn)確體現(xiàn)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位，充分實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的目標(biāo)任務(wù)。而人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)在運(yùn)行過(guò)程中能否實(shí)現(xiàn)自身職能定位，必須依靠專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的一系列體制機(jī)制和制度安排來(lái)支撐和保障。因此，把握人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)理，必須弄清楚體現(xiàn)和支撐專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)職能、定位的專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)制度的內(nèi)容及其運(yùn)行機(jī)制。從專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的制度體系中把握專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)理，一是從專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)運(yùn)行的根本原則中把握運(yùn)行機(jī)理。專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)是政治機(jī)構(gòu)，所以堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是其必須恪守的根本政治原則，因此，專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)必須把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)運(yùn)行的全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)黨組織和黨的工作對(duì)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)人員和工作的全覆蓋，保障專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)沿著中國(guó)特色社會(huì)主義方向凝心聚力、履職盡責(zé)。對(duì)此，中共中央關(guān)于《新時(shí)代加強(qiáng)人民政協(xié)黨的建設(shè)的意見(jiàn)》提出了明確的要求。二是從專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的協(xié)商任務(wù)中把握運(yùn)行機(jī)理。把握專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)，即確定專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)協(xié)商什么的制度。協(xié)商內(nèi)容制度的核心是議題提出和提議選擇制度，專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)圍繞中心服務(wù)大局，能不能議政議到關(guān)鍵處，建言建到點(diǎn)子上，議題提出和議題選擇制度是關(guān)鍵。因此，專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的運(yùn)作的起點(diǎn)就是，黨委、人大、政府、民主黨派、人民團(tuán)體等提出議題，黨委和政府有關(guān)部門(mén)要就有關(guān)重要決策、重要法律法規(guī)等，在專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)聽(tīng)取相關(guān)界別委員意見(jiàn)建議，專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)據(jù)此會(huì)同黨委政府制定協(xié)商事項(xiàng)目錄和年度協(xié)商計(jì)劃。三是從專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的協(xié)商方式中把握運(yùn)行機(jī)理。專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)以什么樣的方式開(kāi)展協(xié)商的制度即專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)協(xié)商形式的制度。中共中央《關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》指出，專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的協(xié)商議政格局是以全體會(huì)議為龍頭，以專(zhuān)題議政性常務(wù)委員會(huì)會(huì)議和專(zhuān)題協(xié)商會(huì)、協(xié)商座談會(huì)、遠(yuǎn)程協(xié)商座談會(huì)等為重點(diǎn)。[17]其中，會(huì)議協(xié)商是專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)最常見(jiàn)的協(xié)商形式，全體會(huì)議是專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)履職的最高形式。除此之外，還包括對(duì)口協(xié)商、提案辦理協(xié)商、界別協(xié)商等。四是從專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)運(yùn)行的規(guī)范中把握運(yùn)行機(jī)理。協(xié)商規(guī)范是專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)理的直接表現(xiàn)形式。當(dāng)前，專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)范的總體要求是“協(xié)商中不各說(shuō)各話(huà)、流于形式，要有互動(dòng)、有商量，使協(xié)商對(duì)凝聚共識(shí)、優(yōu)化決策起到作用”[1]，這就要求專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)要協(xié)商在決策之前，把協(xié)商貫穿決策實(shí)施之中；專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)根據(jù)議題對(duì)協(xié)商范圍、議事規(guī)則、基本程序、交流方式作出規(guī)定；專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)全過(guò)程參與協(xié)商成果辦理、采納、反饋、督查、考核工作。第五，從專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的主體和動(dòng)力中把握運(yùn)行機(jī)理。如果說(shuō)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)特有的界別制度、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)制度、協(xié)商方式、協(xié)商規(guī)范等支撐起了專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的基本框架，那么按照專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的各種制度規(guī)范推動(dòng)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)履行職能、發(fā)揮作用的，就是專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)中的專(zhuān)門(mén)協(xié)商人員。正因?yàn)槿绱?，?zhuān)門(mén)協(xié)商人員即政協(xié)委員成為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的主體，是專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的動(dòng)力源。專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)運(yùn)行過(guò)程中不偏離方向，需要政協(xié)委員牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”、提高“四個(gè)自信”，準(zhǔn)確理解和把握人民政協(xié)性質(zhì)定位；專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)要圍繞中心服務(wù)大局，需要政協(xié)委員密切聯(lián)系群眾，善于學(xué)習(xí)，深入調(diào)查研究，做到知情明政；專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)要在共同的政治共識(shí)基礎(chǔ)上化解矛盾凝聚共識(shí)，需要政協(xié)委員會(huì)協(xié)商、善團(tuán)結(jié)，在尊重多樣性的前提下尋找一致性……總而言之，需要政協(xié)委員懂政協(xié)、會(huì)協(xié)商、善議政，講規(guī)矩、守紀(jì)律、重品行。最后，從專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)生存發(fā)展的土壤中把握運(yùn)行機(jī)理。專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)運(yùn)行的土壤，就是符合專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)運(yùn)行的協(xié)商文化。專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期運(yùn)作，需要文化環(huán)境的滋養(yǎng)，而中國(guó)特色社會(huì)主義文化，就是專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)得以建立、專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)制度得以形成、專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用得以發(fā)揮的基礎(chǔ)和條件。因此理解了中國(guó)特色社會(huì)主義文化中的協(xié)商文化，尤其是兼容并蓄、求同存異、天下為公、民為邦本等理想和主張，就能夠從更廣闊的視野把握我們?yōu)槭裁葱枰獙?zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，我們需要什么樣的專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用，專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)需要和能夠用什么樣的制度支撐，專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何運(yùn)作，專(zhuān)門(mén)協(xié)商人員應(yīng)該如何履職等問(wèn)題，才能在最大限度獲得協(xié)商文化滋養(yǎng)和支持的同時(shí)，不斷培育和豐富適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要、符合專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)使命擔(dān)當(dāng)?shù)膮f(xié)商文化。