地方政府、權(quán)利經(jīng)營(yíng)與流動(dòng)人口的市民權(quán)利獲得

楊富平

(上海大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，上海 200444；中共臺(tái)州市委黨校，浙江 臺(tái)州 318000)

一、問(wèn)題的提出

流動(dòng)人口市民身份與市民權(quán)利的獲得問(wèn)題，是中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期廣受關(guān)注的一項(xiàng)社會(huì)議題。自20世紀(jì)80年代初期起，伴隨戶籍管理制度逐步放寬，流動(dòng)人口在流入地城市逐步享受到了一些市民權(quán)利和基本公共服務(wù)，總體上看是一個(gè)從無(wú)到有、從少到多、從難到易的漸進(jìn)發(fā)展過(guò)程。與此同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)，即便是在同一個(gè)特定時(shí)期，流動(dòng)人口市民權(quán)利的獲得狀況比如獲得的難易程度、獲得的多寡情況也存在較大的差異性：一方面，在不同類型的流入地城市中，有的比較容易獲得市民權(quán)利，有的則較難獲得市民權(quán)利，比如吳開(kāi)亞、[1]張小勁[2]等學(xué)者關(guān)注到不同城市的“落戶門(mén)檻”存在差異性、[3]高低不同之別；[4]另一方面，在不同類別的流動(dòng)人口中，有的獲得較多市民權(quán)利，有的則獲得較少市民權(quán)利，臺(tái)灣學(xué)者吳介民曾提出“公民身份差序”概念，[5]觀察到農(nóng)民工在流入地城市中存在公民身份等級(jí)分化現(xiàn)象，即不同人群享有多寡不同的社會(huì)權(quán)利與公共服務(wù)。

面對(duì)上述現(xiàn)象，我們?cè)噲D揭示其背后的影響機(jī)制，即：改革開(kāi)放以來(lái)，影響中國(guó)流動(dòng)人口在流入地城市獲得市民權(quán)利的深層機(jī)制是什么？具體來(lái)講，這種深層機(jī)制是如何產(chǎn)生的，有什么樣的具體表現(xiàn)，有什么樣的發(fā)展演變，以及它帶來(lái)了怎樣的社會(huì)效應(yīng)？

二、現(xiàn)有理論闡釋

(一)三種基本的理論解釋

在流動(dòng)人口市民權(quán)利的獲得問(wèn)題上，或者說(shuō)在市民權(quán)利的發(fā)展動(dòng)力問(wèn)題上，大體上有以下三種基本的理論分析路徑：

第一，國(guó)家策略論。這是一種“國(guó)家中心”的分析視角，即采取自上而下的視角，認(rèn)為是國(guó)家的特定統(tǒng)治策略，決定了流動(dòng)人口的市民權(quán)利獲得。T.H.馬歇爾在《公民身份與社會(huì)階級(jí)》(Citizenship and Social Class)中，將公民權(quán)利區(qū)分為民事權(quán)利(civil rights)、政治權(quán)利(political rights)、社會(huì)權(quán)利(social rights)，認(rèn)為這三類權(quán)利在英國(guó)歷史進(jìn)程中是漸次進(jìn)化而成的，而且傾向于把公民權(quán)利的獲得看作是一種自上而下的授予模式。[6]后來(lái)，邁克爾·曼進(jìn)一步提出：公民身份的演變及其特定形式都是統(tǒng)治階級(jí)所采取的特定的統(tǒng)治策略的結(jié)果。[7]同樣，國(guó)內(nèi)很多學(xué)者也認(rèn)為國(guó)家層面的制度安排特別是戶籍制度的變革，是影響中國(guó)流動(dòng)人口市民權(quán)利獲得的根本性因素，也就是說(shuō)，正是戶籍制度的逐步改革才使得流動(dòng)人口開(kāi)始在流入城市獲得了一些市民權(quán)利和基本公共服務(wù)。

第二，公民行動(dòng)論。這是一種“社會(huì)中心”的分析視角，即采取自下而上的視角，認(rèn)為是流動(dòng)人口通過(guò)社會(huì)行動(dòng)、通過(guò)權(quán)利斗爭(zhēng)而獲得市民權(quán)利。吉登斯批評(píng)了T.H.馬歇爾的公民權(quán)利演進(jìn)論，認(rèn)為在公民權(quán)利的發(fā)展過(guò)程中，自下而上的社會(huì)運(yùn)動(dòng)起到了至關(guān)重要的作用。[8]布賴恩·特納則與邁克爾·曼展開(kāi)了一場(chǎng)爭(zhēng)論，指出邁克爾·曼強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治策略而忽視社會(huì)運(yùn)動(dòng)，提出公民身份權(quán)利發(fā)展存在4種動(dòng)力框架，包括自上而下的統(tǒng)治策略與自下而上的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)運(yùn)動(dòng)才是公民權(quán)利發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。[9]在分析中國(guó)流動(dòng)人口市民權(quán)利獲得時(shí)，不少學(xué)者關(guān)注到社會(huì)行動(dòng)特別是各種維權(quán)行動(dòng)、群體性抗?fàn)幨录?，?duì)流動(dòng)人口的市民權(quán)利獲得具有重要的推動(dòng)作用。

第三，多元互構(gòu)論。當(dāng)然，更多的學(xué)者是持綜合的多元互構(gòu)論觀點(diǎn)，即認(rèn)為流動(dòng)人口市民權(quán)利的獲得，是國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)以及各種力量相互作用的結(jié)果。美國(guó)學(xué)者蘇黛瑞用公民權(quán)視角系統(tǒng)考察了中國(guó)農(nóng)民工問(wèn)題，她從國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)(農(nóng)民流動(dòng)者)三者之間的關(guān)系，分析了中國(guó)農(nóng)民工在城市中的身份與權(quán)利問(wèn)題。[10]10陳映芳認(rèn)為，與市民權(quán)相關(guān)的社會(huì)事實(shí)的成立和維持，一方面有賴于制度的安排，另一方面也與相關(guān)群體的身份認(rèn)同有關(guān)，并從制度安排與身份認(rèn)同兩個(gè)維度探討了農(nóng)民工在城市中的身份與權(quán)利處境。[11]王小章認(rèn)為，公民權(quán)的實(shí)質(zhì)是承認(rèn)和排斥的關(guān)系，農(nóng)民工獲取公民權(quán)的問(wèn)題就是一項(xiàng)努力應(yīng)對(duì)、克服各種排斥力量而爭(zhēng)取承認(rèn)的進(jìn)程，因此應(yīng)該放到各種具體的排斥力量和承認(rèn)力量的關(guān)系中加以考察。[12]胡杰成則基于社會(huì)互動(dòng)論視角，從理論和實(shí)踐層面分析了農(nóng)民工市民化的互構(gòu)機(jī)制，認(rèn)為影響農(nóng)民工市民化的社會(huì)結(jié)構(gòu)因素與農(nóng)民工主體因素之間是一種相互建構(gòu)的關(guān)系。[13]59-60此外，國(guó)內(nèi)還有很多學(xué)者盡管沒(méi)有提出一個(gè)清晰的理論框架，但他們都從綜合的、多元的視角分析了流動(dòng)人口的市民權(quán)利、社會(huì)權(quán)益的獲得問(wèn)題。[14]44-54[15]95-100[16]504-516[17]213-219[18]150-185[19]202-246[20]106-131

上述三種理論解釋，在特定場(chǎng)域中均具有一定的合理性，但是它們都存在一個(gè)問(wèn)題，即沒(méi)有充分關(guān)注地方政府在流動(dòng)人口市民權(quán)利獲得過(guò)程中所發(fā)揮的重要作用。諸多國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究表明，中國(guó)的地方政府在某種意義上是一個(gè)積極謀取自身利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，比如：戴慕珍的“地方法團(tuán)主義(local state corporatism)”[21][22]，魏昂德的“地方政府即廠商(Local Governments As Industrial Firms)”[23]、楊善華的“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”[24]、趙樹(shù)凱的“地方政府公司化”[25]等等。事實(shí)上，地方政府在處理流動(dòng)人口市民權(quán)利問(wèn)題上，同樣也是一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人，它會(huì)考慮其中的成本與收益，而正是這種利益考量在很大程度上影響了地方政府的行為決策，進(jìn)而又影響中國(guó)流動(dòng)人口的市民權(quán)利獲得。

(二)權(quán)利經(jīng)營(yíng)的相關(guān)研究

事實(shí)上，少數(shù)學(xué)者已經(jīng)關(guān)注到地方政府作為利益理性人對(duì)流動(dòng)人口市民權(quán)利獲得所產(chǎn)生的重要影響，其中陳映芳是代表人物。陳映芳在2005年就指出，“城市政府會(huì)設(shè)法根據(jù)自利自保的需要，制定相應(yīng)的吸納/排斥外來(lái)人員的政策……城市的逐步開(kāi)放市民權(quán)，依然是從自身的利益需要出發(fā)的?！盵11]在2014和2018年，她進(jìn)一步提出了“身份交易市場(chǎng)”概念，[26]認(rèn)為地方政府根據(jù)自身的發(fā)展需要和利益考量，設(shè)計(jì)了更為細(xì)致的、技巧化的身份等級(jí)制度，向不同類別的流動(dòng)人口“出售”不同的公共資源和基本服務(wù)。[27]但是，陳映芳對(duì)于“身份交易市場(chǎng)”更多是停留在抽象的理念層次，沒(méi)有深入分析它的生成緣由與發(fā)展演變，沒(méi)有建立更加細(xì)化的理論分析框架，比如沒(méi)有進(jìn)一步去研究：地方政府的“定價(jià)”策略，即哪些因素影響地方政府對(duì)市民權(quán)利的定價(jià)？流動(dòng)人口的“購(gòu)買(mǎi)”策略，即哪些因素影響流動(dòng)人口的市民權(quán)利購(gòu)買(mǎi)？以及權(quán)利經(jīng)營(yíng)到底產(chǎn)生了什么樣的社會(huì)效應(yīng)？等等。

基于上述理論，本文聚焦于地方政府的重要作用，提出“權(quán)利經(jīng)營(yíng)”概念，認(rèn)為：權(quán)利經(jīng)營(yíng)是理解中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期流動(dòng)人口市民權(quán)利獲得的一個(gè)重要理論視角。筆者將在陳映芳等人的研究基礎(chǔ)之上，先建立一個(gè)更加細(xì)化的權(quán)利經(jīng)營(yíng)理論框架，然后以流動(dòng)兒童教育權(quán)利特別是積分入學(xué)政策為案例進(jìn)行分析，旨在深入揭示中國(guó)流動(dòng)人口市民權(quán)利獲得的獨(dú)特邏輯機(jī)制。

三、權(quán)利經(jīng)營(yíng)論

(一)權(quán)利經(jīng)營(yíng)的生成演變

1980年代初期開(kāi)始，隨著戶籍管理制度的逐步松動(dòng)，中國(guó)從“不離土不離鄉(xiāng)”的靜態(tài)社會(huì)逐步轉(zhuǎn)向“既離土又離鄉(xiāng)”的流動(dòng)社會(huì)，形成了從農(nóng)村流向城市、從中西部流向東部沿海的龐大外出務(wù)工經(jīng)商流動(dòng)大軍。而在城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度下，中央政府在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期里，在流動(dòng)人口的市民權(quán)利與基本公共服務(wù)問(wèn)題上，采取的是放責(zé)放權(quán)的政策態(tài)度，即將流動(dòng)人口市民權(quán)利問(wèn)題主要交給流入地政府去自行具體處理，市民權(quán)利成為一個(gè)地方化問(wèn)題。[28]面對(duì)中央的放責(zé)放權(quán)，流入地政府作為謀取型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者，一方面出于客觀資源約束，當(dāng)?shù)刎?cái)政能力、承載能力相對(duì)有限，教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)資源難以滿足全部外來(lái)人口需求；另一方面出于主觀利益驅(qū)動(dòng)，在財(cái)政包干體制和政治晉升錦標(biāo)賽之下，[29][30]地方領(lǐng)導(dǎo)基于自利自保原則且以缺乏市民化成本分擔(dān)機(jī)制為由，開(kāi)始將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的商品化、市場(chǎng)化做法移植到社會(huì)權(quán)利領(lǐng)域，將西方社會(huì)用于跨國(guó)移民的綠卡做法移植到國(guó)內(nèi)移民領(lǐng)域，以經(jīng)營(yíng)城市、經(jīng)營(yíng)土地的方式來(lái)經(jīng)營(yíng)市民權(quán)利，旨在謀取當(dāng)?shù)刎?cái)政與經(jīng)濟(jì)的最大化增長(zhǎng)。由此，轉(zhuǎn)型中國(guó)產(chǎn)生了一種獨(dú)特的權(quán)利經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象(見(jiàn)圖1)，即：市民權(quán)利和公共服務(wù)被“商品化”與“財(cái)政化”，流入地政府對(duì)其“定價(jià)”并向流動(dòng)人口“出售”，而流動(dòng)人口則只能根據(jù)自身情況通過(guò)“購(gòu)買(mǎi)”來(lái)獲取相應(yīng)市民權(quán)利。

圖1權(quán)利經(jīng)營(yíng)生成邏輯的示意圖

當(dāng)然，地方政府的權(quán)利經(jīng)營(yíng)在不同時(shí)期其形式與程度是不一樣的，1980年以來(lái)大體經(jīng)歷了三個(gè)階段：1980—2001年是公開(kāi)交易時(shí)期，此段時(shí)間流入地政府是明碼標(biāo)價(jià)，以城市建設(shè)增容費(fèi)等名目，相繼公開(kāi)買(mǎi)賣(mài)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)(1980)、自理口糧戶口(1984)、藍(lán)印戶口(1992)，殷志靜、郁奇虹曾詳細(xì)描述了當(dāng)時(shí)地方政府的出售買(mǎi)賣(mài)情況；[31]2002—2017年是隱蔽經(jīng)營(yíng)時(shí)期，以2002年上海取消藍(lán)印戶口、實(shí)行居住證為標(biāo)志，流入地政府開(kāi)始通過(guò)居住證、積分制等形式，表面上不再將市民權(quán)利與具體金額直接掛鉤，但背后仍依照流動(dòng)人口的投資、納稅、學(xué)歷、技能等情況交換相應(yīng)市民權(quán)利；2018年開(kāi)始在某種程度上進(jìn)入消除經(jīng)營(yíng)時(shí)期，中央在《關(guān)于督查〈推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案〉落實(shí)情況的通知》(2018)、《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》等文件中，提出壓實(shí)地方責(zé)任，要求地方政府以居住年限、參保年限為主要標(biāo)準(zhǔn)提供公共服務(wù)和市民權(quán)利，而不能以投資、技術(shù)等為主要依據(jù)，珠三角中山、東莞、珠海等少數(shù)城市率先有所響應(yīng)并取消積分入戶，但從全國(guó)看各地政府的行動(dòng)響應(yīng)尚不明顯仍有待進(jìn)一步觀察?？傮w來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)流入地政府的權(quán)利經(jīng)營(yíng)行為呈現(xiàn)了從明到暗、從強(qiáng)到弱的一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展過(guò)程。

(二)權(quán)利經(jīng)營(yíng)的分析框架

一般而言，權(quán)利經(jīng)營(yíng)的分析框架包括四個(gè)基本部分(見(jiàn)圖2)：

圖2權(quán)利經(jīng)營(yíng)分析框架的示意圖

第一，權(quán)利經(jīng)營(yíng)的基本邏輯。地方政府會(huì)根據(jù)流動(dòng)人口的品質(zhì)特征，比如人力資本(學(xué)歷、技能)、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)(投資、創(chuàng)業(yè)、納稅)、社會(huì)服務(wù)(表彰、榮譽(yù)、義工)、違法情況等情況，向不同流動(dòng)人口“出售”不同層級(jí)的市民權(quán)利和基本公共服務(wù)。流動(dòng)人口市民權(quán)利獲得的層級(jí)，從低至高可簡(jiǎn)單分為四層：第一層級(jí)，不享有市民權(quán)利，即無(wú)權(quán)享受流入地城市的基本公共服務(wù)；第二層級(jí)，享有基礎(chǔ)性市民權(quán)利，比如義務(wù)教育權(quán)利、公共就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等；第三層級(jí)，享有拓展性市民權(quán)利，比如義務(wù)教育后的權(quán)利(參加中考高考資格)、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、家屬參保等等；第四層級(jí)，享有完全的市民權(quán)利，也即允許落戶，取得與戶籍人口完全相同的市民權(quán)利。

第二，地方政府的定價(jià)策略。地方政府會(huì)根據(jù)自身城市特征(城市規(guī)模等級(jí)、財(cái)政承受能力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位等)與外部環(huán)境情況(中央政府政策、周邊城市政策、人口結(jié)構(gòu)變化等)，確定不同層級(jí)、不同類型的市民權(quán)利和基本公共服務(wù)的“要價(jià)”，最終形成一份“權(quán)利價(jià)目表”，我們可以將之理解為一份關(guān)于市民權(quán)利的菜單。當(dāng)然，不同城市的“權(quán)利價(jià)目表”不一樣，同一個(gè)城市在不同時(shí)期對(duì)同一市民權(quán)利也會(huì)有不同“定價(jià)”，有時(shí)會(huì)調(diào)高定價(jià)，有時(shí)降低定價(jià)。簡(jiǎn)言之，“權(quán)利價(jià)目表”因時(shí)因地而發(fā)生變化，即不同城市、不同時(shí)期的“權(quán)利價(jià)目表”不一樣。

第三，流動(dòng)人口的購(gòu)買(mǎi)策略。面對(duì)地方政府提供的“權(quán)利價(jià)目表”，流動(dòng)人口會(huì)有一個(gè)“購(gòu)買(mǎi)”策略，而購(gòu)買(mǎi)能力和購(gòu)買(mǎi)意愿則最終決定流動(dòng)人口的“購(gòu)買(mǎi)”行為。不同的流動(dòng)人口會(huì)出現(xiàn)不同的“購(gòu)買(mǎi)”行為：他們可能會(huì)因具備購(gòu)買(mǎi)條件而購(gòu)買(mǎi)獲得相應(yīng)的市民權(quán)利，也有可能因?yàn)椴痪哂小百?gòu)買(mǎi)”能力而撤出所在城市、轉(zhuǎn)至其他城市，或者不撤出而處于無(wú)權(quán)狀況；他們有的會(huì)比較消極，即有多少能力就買(mǎi)多少權(quán)利，而有的則屬于積極的爭(zhēng)取者，即會(huì)不斷提高自身的購(gòu)買(mǎi)能力，以此爭(zhēng)取買(mǎi)到更高等級(jí)的市民權(quán)利和基本公共服務(wù)。

第四，權(quán)利經(jīng)營(yíng)的社會(huì)效應(yīng)。在這里，權(quán)利經(jīng)營(yíng)是一個(gè)中性的理論概念，它的產(chǎn)生有其特殊的歷史背景和結(jié)構(gòu)背景，既有積極的一面，也有消極的一面，由此需要辯證地去看待。一般而言，地方政府的權(quán)利經(jīng)營(yíng)在20世紀(jì)80、90年代具有積極效應(yīng)，它沖破了外部宏大結(jié)構(gòu)制度的約束，為流動(dòng)人口的市民權(quán)利獲得提供了可能途徑；但是隨著外部宏觀結(jié)構(gòu)制度的逐步改變，地方政府在新世紀(jì)特別是十八大以來(lái)仍然恪守權(quán)利經(jīng)營(yíng)，其消極效應(yīng)正在變得日益明顯，已反轉(zhuǎn)成為阻礙流動(dòng)人口獲得市民權(quán)利的強(qiáng)大阻力。

(三)權(quán)利經(jīng)營(yíng)的解釋力度

我們認(rèn)為，權(quán)利經(jīng)營(yíng)理論揭示了轉(zhuǎn)型期流動(dòng)人口市民權(quán)利獲得的深層邏輯，具有較大的解釋力：一是能夠解釋改革以來(lái)流動(dòng)人口市民權(quán)利獲得的變遷歷程，流動(dòng)人口市民權(quán)利的獲得總體上是由無(wú)到有、由少到多的過(guò)程，當(dāng)然也可能出現(xiàn)波動(dòng)倒退，背后原因就在于流入地政府根據(jù)外部宏觀制度環(huán)境不斷地在調(diào)整權(quán)利定價(jià)；二是能夠解釋在不同流入城市獲取市民權(quán)利的難易程度差異、不同流動(dòng)人口獲取市民權(quán)利的多寡程度差異，差異性的背后是地方政府權(quán)利定價(jià)高低的不同、流動(dòng)人口權(quán)利購(gòu)買(mǎi)能力的不同。

四、經(jīng)驗(yàn)分析：流動(dòng)兒童積分入學(xué)作為一種隱蔽化的權(quán)利經(jīng)營(yíng)

流動(dòng)兒童的教育權(quán)利是流動(dòng)人口最為關(guān)心的一項(xiàng)市民權(quán)利。我們將從權(quán)利經(jīng)營(yíng)視角分析流動(dòng)兒童的教育權(quán)利獲得。1990年代中期至2010年，可以說(shuō)是公開(kāi)化的權(quán)利經(jīng)營(yíng)時(shí)期，流動(dòng)兒童要想在流入地取得教育權(quán)利，必須額外繳納一筆價(jià)格不菲的借讀費(fèi)或贊助費(fèi)，以此購(gòu)買(mǎi)取得流入地的就學(xué)權(quán)利。2010年12月24日，教育部公布《教育部關(guān)于修改和廢止部分規(guī)章的決定》，刪除了《小學(xué)管理規(guī)程》中第十二條中的“可按有關(guān)規(guī)定收取借讀費(fèi)”。但是，借讀費(fèi)的明令禁止，并不意味著地方政府停止了權(quán)利經(jīng)營(yíng)行為，只不過(guò)是由原來(lái)的“明碼標(biāo)價(jià)的公開(kāi)化經(jīng)營(yíng)”轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)下的“積分折算的隱蔽化經(jīng)營(yíng)”。2010年左右起，越來(lái)越多的沿海城市開(kāi)始實(shí)行“居住證積分入學(xué)政策”，該政策在某種意義上可謂是一種隱蔽化的權(quán)利經(jīng)營(yíng)。因此我們將重點(diǎn)以上海市居住證積分入學(xué)政策為例，揭示其背后的隱蔽化權(quán)利經(jīng)營(yíng)邏輯。

(一)積分入學(xué)的基本情況

我們先對(duì)居住證制度和居住證積分制作個(gè)簡(jiǎn)要回顧。居住證制度最早于2002年在上海和深圳率先出現(xiàn)。居住證積分制最早則產(chǎn)生于2009年的中山市，也就是那時(shí)開(kāi)始出現(xiàn)了積分入學(xué)和積分入戶。之后，居住證積分制于2010年在廣東全省推開(kāi)，2013年上海、天津等城市也開(kāi)始試行居住證積分制。2014年，國(guó)家開(kāi)始啟動(dòng)新型戶籍制度改革，2015年底出臺(tái)《居住證暫行條例》，2016年則開(kāi)始正式進(jìn)入到了國(guó)家版的居住證時(shí)代。目前，各個(gè)省份基本上都出臺(tái)了居住證管理辦法，其中不少城市則出臺(tái)了居住證積分管理辦法。至今，實(shí)行居住證積分入學(xué)政策的有上海、廣東、浙江等省份的大部分城市，以及蘇州、廈門(mén)等城市。

(二)積分入學(xué)的基本邏輯

我們認(rèn)為，積分入學(xué)在較大程度上體現(xiàn)了權(quán)利經(jīng)營(yíng)邏輯(見(jiàn)圖3)。積分入學(xué)的實(shí)質(zhì)，就是地方政府以居住證為載體，根據(jù)流動(dòng)人口的品質(zhì)特征(比如人力資本、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、社會(huì)服務(wù)、違法情況等情況)進(jìn)行打分，這樣每個(gè)流動(dòng)人口都會(huì)有高低不等的分值；然后，地方政府又對(duì)不同層級(jí)的教育權(quán)利進(jìn)行“定價(jià)”，出臺(tái)一份“教育權(quán)利的價(jià)目表”，層級(jí)越高的教育權(quán)利所需的分值也越高；最后，流動(dòng)人口根據(jù)自身分值高低情況“購(gòu)買(mǎi)”取得相應(yīng)等級(jí)的教育權(quán)利，這直接決定了其隨遷子女在流入城市有無(wú)入學(xué)資格、入讀哪類學(xué)校、有無(wú)中考資格、有無(wú)高考資格。

(三)地方政府的定價(jià)行為

同樣實(shí)行積分入學(xué)政策，不同城市有不同定價(jià)，不同時(shí)期有不同定價(jià)。上海自2014年開(kāi)始實(shí)行居住證積分入學(xué)，相比2008—2013年，對(duì)流動(dòng)兒童教育權(quán)利的定價(jià)明顯提高了，而定價(jià)變化則與地方主要領(lǐng)導(dǎo)的變更、外部政策環(huán)境的變化、上海自身的城市屬性等因素是緊密相關(guān)的。

圖3流動(dòng)兒童教育權(quán)利的經(jīng)營(yíng)邏輯示意圖

2013年開(kāi)始國(guó)家提出要“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”，這直接導(dǎo)致了上海對(duì)流動(dòng)兒童教育權(quán)利的定價(jià)調(diào)整。大體上看，上海對(duì)流動(dòng)兒童教育權(quán)利的“定價(jià)”，集中體現(xiàn)在兩張表上即“個(gè)人積分評(píng)分表”和“教育權(quán)利價(jià)目表”。2013年7月,上海開(kāi)始實(shí)施《居住證管理辦法》(上海市人民政府令2013年2號(hào))和《居住證積分管理試行辦法》(滬府發(fā)[2013]40號(hào))，在《積分管理試行辦法》中確定了“個(gè)人積分評(píng)分表”；2014年1月，上海市教委等四部門(mén)出臺(tái)《關(guān)于來(lái)滬人員隨遷子女就讀本市各級(jí)各類學(xué)校實(shí)施意見(jiàn)的通知》(滬府辦發(fā)[2013]73號(hào))，開(kāi)始正式施行“居住證積分入學(xué)政策”，同時(shí)確定了“教育權(quán)利價(jià)目表”。

“個(gè)人積分評(píng)分表”是用來(lái)給流動(dòng)人口打分的，看其到底為上海作出多大貢獻(xiàn)以及能夠作出多大貢獻(xiàn)。從評(píng)分表的構(gòu)成看，它主要的分值是在學(xué)歷、技能、投資、納稅、社保繳納等項(xiàng)目上，還有就是直接將有違法犯罪前科的流動(dòng)人口直接排除在權(quán)利之外。這里，我們可以明顯看出地方政府在積分設(shè)置上的投資偏向、技能偏向，背后體現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)利益動(dòng)機(jī)與權(quán)利經(jīng)營(yíng)邏輯。

所謂“教育權(quán)利價(jià)目表”，它規(guī)定了什么樣的分值才能購(gòu)買(mǎi)到哪個(gè)層級(jí)的教育權(quán)利。在實(shí)行積分入學(xué)政策的城市中，上海的價(jià)目表最精細(xì)、最復(fù)雜、也定價(jià)最高。它大體上將流動(dòng)兒童教育權(quán)利劃分為6個(gè)依次遞升的層級(jí)，不同層級(jí)有高低不同的“定價(jià)”，也就是說(shuō)：越高層級(jí)的教育權(quán)利，則“要價(jià)”也越高，即需要的積分分值越高；一般來(lái)講，如果流動(dòng)人口沒(méi)有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分120分，那么就買(mǎi)不到較高層級(jí)的教育權(quán)利。

具體來(lái)看，2014年上海對(duì)流動(dòng)人口教育權(quán)利的定價(jià)可分為六個(gè)層級(jí)：第一層級(jí)的教育權(quán)利——取得義務(wù)教育資格，即取得在上海接受義務(wù)教育的權(quán)利，它的條件是“要有居住證”，或者“有臨時(shí)居住證+連續(xù)3年靈活就業(yè)登記”；第二層級(jí)的教育權(quán)利——入讀公辦學(xué)校資格，那些有“居住證+積分達(dá)到120分”的，將優(yōu)先安排入讀義務(wù)教育公辦學(xué)校，反之則可能安排到納民學(xué)校；第三層級(jí)的教育權(quán)利——取得中職考試資格，即取得在上海參加中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校自主招生考試資格，要有“居住證+隨遷子女在上海接受3年初中教育”，或者“有臨時(shí)居住證滿3年+連續(xù)3年靈活就業(yè)登記+隨遷子女在上海接受3年初中教育”；第四層級(jí)的教育權(quán)利——取得中考考試資格，即取得在上海參加中等學(xué)校高中階段招生考試資格，要有“居住證+積分120分”；第五層級(jí)的教育權(quán)利——取得高職考試資格，即取得在上海參加專科層次自主招生考試資格，要有“居住證+隨遷子女參加上海中職考試+并有上海中職完整學(xué)習(xí)經(jīng)歷”；第六層級(jí)的教育權(quán)利——取得高考考試資格，即取得在上海參加普通高等學(xué)校招生考試資格，要有“居住證+積分120分+隨遷子女參加上海中考+有上海完整高中學(xué)習(xí)經(jīng)歷”，或者“有居住證+持證滿3年+積分120分+隨遷子女有上海完整高中學(xué)習(xí)經(jīng)歷”。

(四)流動(dòng)人口的購(gòu)買(mǎi)行為

面對(duì)地方政府的“教育權(quán)利價(jià)目表”，流動(dòng)人口會(huì)有哪些不同的“購(gòu)買(mǎi)”行為呢？以上海為例，根據(jù)流動(dòng)人口對(duì)教育權(quán)利的購(gòu)買(mǎi)情況，我們進(jìn)行了不同群體的類型區(qū)分。

大體來(lái)看，可將流動(dòng)人口劃分為兩類人群：一類是“規(guī)則遵從者”，他們不對(duì)地方政府的教育權(quán)利價(jià)目表提出異議；另一類是“權(quán)利行動(dòng)者”，他們是“議價(jià)者”，即對(duì)價(jià)目表的合理性正當(dāng)性提出異議甚至抗議。從實(shí)際情況，絕大部分流動(dòng)人口都是規(guī)則遵從者，僅有極少部分是權(quán)利行動(dòng)者。

現(xiàn)在，我們重點(diǎn)關(guān)注“規(guī)則遵從者”，其內(nèi)部又可細(xì)分為不同的子群體(見(jiàn)表1)。我們?cè)谶@里，又用了兩個(gè)大的維度：一個(gè)是流動(dòng)人口的“購(gòu)買(mǎi)”意愿，即是否有隨遷子女的教育需求，具體分為有需要和無(wú)需求，有需要又再細(xì)分為義務(wù)教育需求、義務(wù)教育后需求(中職需求、中考需求、高職需求、高考需求)；另一個(gè)是流動(dòng)人口的“購(gòu)買(mǎi)”能力，即是否符合積分條件，具體分為不符條件和符合條件。這樣交叉起來(lái)，我們就可以看到“規(guī)則遵從者”的內(nèi)部分化情況。

表1 流動(dòng)人口對(duì)教育權(quán)利購(gòu)買(mǎi)情況的類別區(qū)分

實(shí)際上，我們最為關(guān)心的是那些“有隨遷子女教育需求，但是不符條件的那些流動(dòng)人口”，也就是“買(mǎi)不起教育權(quán)利的那群人”。對(duì)于這類流動(dòng)人口群體，需要做進(jìn)一步的區(qū)分與識(shí)別。

目前，討論更多的是，有義務(wù)教育需求(小學(xué)需求、初中需求)、但不符積分條件(根據(jù)2018年新規(guī)定，需滿足“居住證+上海職工社保6個(gè)月”)的人。這些人中：一部分流動(dòng)人口撤離了上海，既有被動(dòng)的，也有主動(dòng)的，隨遷子女可能是回老家讀小學(xué)或者初中(如父母不一同撤離的話，則將成為新的留守兒童)，也可能是轉(zhuǎn)移到其他“教育權(quán)利定價(jià)偏低”的城市去了；另一部分流動(dòng)人口并沒(méi)有撤離，我們看到了不少積極的爭(zhēng)取者，他們雖暫時(shí)“購(gòu)買(mǎi)不起”教育權(quán)利，但想盡辦法提升自己積分、提升“購(gòu)買(mǎi)”能力；同時(shí)，我們也看到一些消極的無(wú)權(quán)者，他們不撤離也不爭(zhēng)取，導(dǎo)致適齡隨遷子女滯留上海且處于失學(xué)狀態(tài)，他們是最為可憐的流動(dòng)兒童，小小年紀(jì)卻無(wú)法享受基本的教育權(quán)利。

其實(shí)，我們也需要關(guān)心那些有義務(wù)教育后需求(中職需求、中考需求、高職需求、高考需求)、但不符合積分條件(政府定價(jià)是積分需達(dá)到120分)的人。在這些人中：更多的流動(dòng)人口可能選擇主動(dòng)撤離，也就是送隨遷子女回老家讀高中并在老家參加高考。但在不撤離者中，我們也看到了一些積極的爭(zhēng)取者，也就是努力爭(zhēng)取達(dá)到120分的群體，他們?cè)噲D通過(guò)獲取大專、本科文憑、考取中級(jí)職稱甚至繳納多倍社保等方式，取得標(biāo)準(zhǔn)分120分，爭(zhēng)取讓隨遷子女在上海參加中考和高考或者讀中職、高職。最后，也有消極的無(wú)權(quán)者，即隨遷子女滯留上海但直接放棄義務(wù)教育后的學(xué)校教育，這些流動(dòng)兒童值得關(guān)注，初中畢業(yè)但未滿18周歲又處于失學(xué)狀況。

簡(jiǎn)言之，我們?cè)噲D通過(guò)類型劃分，看到地方政府的權(quán)利定價(jià)對(duì)不同流動(dòng)人口的影響，以及不同流動(dòng)人口的行動(dòng)策略是怎樣的。在這里，我們可以看到那些需要重點(diǎn)關(guān)注的流動(dòng)人口群體，比如說(shuō)：那些被動(dòng)的撤離者、消極的無(wú)權(quán)者、積極的爭(zhēng)取者，還有那些無(wú)法享受基本教育權(quán)利的流動(dòng)兒童以及返回老家的“新留守兒童”。

(五)積分入學(xué)的社會(huì)效應(yīng)

地方政府以積分入學(xué)為形式的教育權(quán)利經(jīng)營(yíng)，到底產(chǎn)生了什么樣的社會(huì)效應(yīng)？大體上存在兩種不同看法：一方認(rèn)為是正面的。積分入學(xué)是現(xiàn)實(shí)使然，是限定條件下務(wù)實(shí)、理性的政策選擇。[32]因?yàn)榱魅氲氐墓k教育資源是相對(duì)緊缺的，難以覆蓋日益增多的所有的流動(dòng)兒童，并且也缺乏或者沒(méi)有較好落實(shí)相應(yīng)的成本分擔(dān)機(jī)制。[33]此外，有人認(rèn)為這體現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等，讓那些作出更大貢獻(xiàn)的流動(dòng)人口優(yōu)先享有教育權(quán)利，是公平合理的。[34]另一方認(rèn)為是負(fù)面的。積分入學(xué)體現(xiàn)差異賦權(quán)，將造成更加細(xì)化的教育權(quán)利等級(jí)分層。[5]地方政府以學(xué)歷技能、投資納稅等為導(dǎo)向的權(quán)利交換，[35]根據(jù)外來(lái)人口貢獻(xiàn)大小賦予差別化的公民待遇，將導(dǎo)致新的公民身份等級(jí)分層體系，[36]那些底層流動(dòng)人口將被拋棄在社會(huì)權(quán)利和基本公共服務(wù)之外，這是社會(huì)底線的失守。[37]

我們認(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)具體情勢(shì)去辯證地看待積分入學(xué)。在國(guó)家二元戶籍管理較緊的情況下，地方政府實(shí)行積分入學(xué)具有積極意義，它至少為流動(dòng)兒童獲取良好教育條件提供了可能渠道。而在國(guó)家大力推進(jìn)新型戶籍制度改革的新情況下，地方政府倘若仍然恪守積分入學(xué)，那么它就成為了一種阻礙流動(dòng)兒童平等獲取教育權(quán)利的負(fù)面力量。

五、總結(jié)與討論

(一)簡(jiǎn)單的總結(jié)

1.中國(guó)轉(zhuǎn)型期，流動(dòng)人口市民權(quán)利的獲得問(wèn)題是極受關(guān)注的一項(xiàng)重要議題。那么，影響流動(dòng)人口市民權(quán)利的獲得的深層機(jī)制到底是什么？我們認(rèn)為，現(xiàn)有的三種基本解釋即國(guó)家策略論、公民行動(dòng)論、多元互構(gòu)論，雖在特定場(chǎng)域中各有其解釋力，但都沒(méi)有充分關(guān)注到地方政府在流動(dòng)人口市民權(quán)利獲得過(guò)程中所發(fā)揮的重要作用。事實(shí)上，地方政府在某種程度上也是一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人，特別是在客觀資源約束與主觀利益驅(qū)動(dòng)之下，使得在處理流動(dòng)人口市民權(quán)利問(wèn)題上也會(huì)考慮其中的成本與收益，而正是這種利益考量在較大程度上影響了流動(dòng)人口的市民權(quán)利獲得。質(zhì)言之，地方政府的權(quán)利經(jīng)營(yíng)行為是理解中國(guó)流動(dòng)人口市民權(quán)利獲得的一個(gè)獨(dú)特視角。

2.權(quán)利經(jīng)營(yíng)的基本邏輯，是地方政府在特定歷史背景和制度結(jié)構(gòu)下將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)化、商品化做法轉(zhuǎn)移到社會(huì)權(quán)利領(lǐng)域，致使市民權(quán)利和公共服務(wù)被“商品化”、“財(cái)政化”，流入地政府對(duì)其“定價(jià)”并向流動(dòng)人口“出售”，而流動(dòng)人口則根據(jù)自身情況進(jìn)行“購(gòu)買(mǎi)”。在權(quán)利經(jīng)營(yíng)分析框架中，最為關(guān)鍵的是地方政府的定價(jià)策略和流動(dòng)人口的購(gòu)買(mǎi)策略。所謂地方政府的定價(jià)策略，指地方政府會(huì)根據(jù)自身城市特征、外部宏觀環(huán)境等因素，確定各類市民權(quán)利和基本公共服務(wù)的“要價(jià)”，形成一份“權(quán)利價(jià)目表”，而定價(jià)結(jié)果的不同直接表現(xiàn)為不同城市之間獲取市民權(quán)利難易的差異性。所謂流動(dòng)人口的購(gòu)買(mǎi)策略，指面對(duì)地方政府確定的“權(quán)利價(jià)目表”，流動(dòng)人口會(huì)根據(jù)自身的購(gòu)買(mǎi)能力和意愿決定“購(gòu)買(mǎi)”行為，而購(gòu)買(mǎi)結(jié)果的不同直接表現(xiàn)為流動(dòng)人口內(nèi)部市民權(quán)利獲得多寡的差異性。

3.通過(guò)權(quán)利經(jīng)營(yíng)理論框架，我們解析了流動(dòng)人口最為關(guān)心的一項(xiàng)市民權(quán)利即流動(dòng)兒童的教育權(quán)利。在流動(dòng)兒童教育權(quán)利問(wèn)題上，實(shí)際上經(jīng)歷了從“明碼標(biāo)價(jià)的公開(kāi)化經(jīng)營(yíng)”到“積分折算的隱蔽化經(jīng)營(yíng)”的一個(gè)發(fā)展過(guò)程。我們認(rèn)為，當(dāng)前沿海城市較為盛行的積分入學(xué)政策，背后隱藏的就是一種“隱蔽化權(quán)利經(jīng)營(yíng)”邏輯。積分入學(xué)的實(shí)質(zhì)是，地方政府根據(jù)流動(dòng)人口學(xué)歷技能高低、所作貢獻(xiàn)大小(特別是投資納稅等經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn))等情況“出售”不同等級(jí)的教育權(quán)利。面對(duì)“教育權(quán)利價(jià)目表”，流動(dòng)人口在“購(gòu)買(mǎi)”行為上出現(xiàn)了高度分化：絕大部分是“規(guī)則遵從者”，不會(huì)提出異議，而極少部分是“權(quán)利行動(dòng)者”，將對(duì)權(quán)利交換提出異議與抗?fàn)?；在“?guī)則遵從者”中，因“購(gòu)買(mǎi)”能力不同而出現(xiàn)了市民權(quán)利獲得的等級(jí)分化，部分底層流動(dòng)人口因不具購(gòu)買(mǎi)條件，而被拋棄在社會(huì)權(quán)利和基本公共服務(wù)之外。

(二)進(jìn)一步的討論

1.權(quán)利經(jīng)營(yíng)理論揭示了中國(guó)流動(dòng)人口市民獲得的獨(dú)特邏輯，但因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)資料掌握不夠、理論提煉能力不夠，這個(gè)理論框架還是比較初步的，有待于進(jìn)一步去研究與論證。此外，權(quán)利經(jīng)營(yíng)理論如何與西方社會(huì)的公民權(quán)利理論進(jìn)行有效的對(duì)話，也沒(méi)有深入地進(jìn)行探討。

2.當(dāng)前地方政府權(quán)利經(jīng)營(yíng)的負(fù)面影響正在日愈凸顯，不利于底層流動(dòng)人口群體獲得權(quán)利，導(dǎo)致社會(huì)權(quán)利出現(xiàn)了異化分化。我們的建議是：在新時(shí)代，要進(jìn)一步完善成本分擔(dān)機(jī)制與加強(qiáng)地方督查機(jī)制，杜絕地方政府的權(quán)利經(jīng)營(yíng)行為，回歸權(quán)利不可商品化的本原，真正讓流動(dòng)人口享有均等化的市民權(quán)利。當(dāng)前，中央政府的決策正朝著這一方向進(jìn)行努力，盡管在地方政府具體執(zhí)行上可能仍將面臨阻力，但我們相信，流動(dòng)人口享有均等化市民權(quán)利的那天必將到來(lái)。