我國流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹贫冉?gòu)

張瑞萍

(甘肅政法大學(xué) 司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心蘭州基地，甘肅 蘭州 730070)

我國政府在《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計(jì)劃》[1]中明確要求建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，這是實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑，也是踐行“綠水青山就是金山銀山”政策理念的重要方式。流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是綜合運(yùn)用行政手段和市場手段，調(diào)節(jié)流域上下游生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)受益者之間的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)利益補(bǔ)償和平衡，增強(qiáng)流域生態(tài)產(chǎn)品的供給能力，促進(jìn)人與自然和諧相處的制度安排。從20世紀(jì)90年代開始，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償就進(jìn)入了理論研究的視野，但其實(shí)踐要晚于森林生態(tài)效益補(bǔ)償、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域。21世紀(jì)初期以來，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)漸次展開。流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度關(guān)涉流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、不同主體的利益平衡目標(biāo)等多重價(jià)值目標(biāo)，需要立足試點(diǎn)實(shí)踐，以類型化、體系化思維對流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牡湫蜆討B(tài)進(jìn)行分析梳理，以規(guī)范法學(xué)的視角審視各類主體權(quán)利義務(wù)的配置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定、補(bǔ)償模式的建立及法律保障等。

一、流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償之理論蘊(yùn)含及屬性

流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕M成部分，社會各界和專家學(xué)者都沒有將其從生態(tài)補(bǔ)償制度中單獨(dú)分離出來，在國內(nèi)外也沒有專門系統(tǒng)的研究，缺乏權(quán)威表述和理論支持，只是在一些流域地區(qū)開展了相關(guān)試點(diǎn)的實(shí)踐，取得了較大的成效。但是在實(shí)踐研究中，需要對流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度進(jìn)行明確和界定，為我國繼續(xù)開展流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐提供有效的理論支撐。

橫向生態(tài)補(bǔ)償發(fā)生在不具有直接行政隸屬關(guān)系的同級行政區(qū)域和不同層級的行政區(qū)域之間，以享受和消費(fèi)更為優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品為目的，由生態(tài)環(huán)境受益的一方即生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品消費(fèi)方支付相應(yīng)的資金等，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一方即生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品提供方給予相應(yīng)的補(bǔ)償和回報(bào)，[2]通過運(yùn)用市場化等方法實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)外部成本內(nèi)部化，有效解決“白搭車”現(xiàn)象，具體明確不具有直接行政隸屬關(guān)系的地區(qū)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)間的公平公正，從而更好地保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境。[3]流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是以保護(hù)水生態(tài)環(huán)境和實(shí)現(xiàn)流域水資源可持續(xù)利用為目的，由流域下游水生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)拿出相應(yīng)的資金等，以流域上游水生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)為保護(hù)和治理流域水生態(tài)環(huán)境所付出的相應(yīng)成本和犧牲等為補(bǔ)償依據(jù)，運(yùn)用市場化等多元方式對流域上游地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，有效調(diào)動流域各地區(qū)群眾保護(hù)流域水生態(tài)環(huán)境的積極性和熱情，體現(xiàn)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)墓焦瑢?shí)現(xiàn)流域水資源可持續(xù)利用的一種制度設(shè)計(jì)。省際之間橫向流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式是一種典型的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，渭河流域跨省流域生態(tài)補(bǔ)償是這一模式的典型例證。2011年12月，渭河流經(jīng)區(qū)域的陜西省西安、寶雞、咸陽、渭南、楊凌示范區(qū)和甘肅省天水、定西等六市一區(qū)經(jīng)過協(xié)商達(dá)成協(xié)議，共同組建了“渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟”，簽訂了《渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟框架協(xié)議》[4]，設(shè)定：跨省、市出境水質(zhì)目標(biāo)，按水質(zhì)目標(biāo)考核并給予補(bǔ)償；各出境斷面的考核因子為化學(xué)需氧量和氨氮兩項(xiàng)；各考核斷面的出境水質(zhì)以兩省共同認(rèn)可的監(jiān)測結(jié)果為依據(jù)。自主協(xié)商談判以水質(zhì)目標(biāo)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的意義在于：第一，補(bǔ)償主體和受償主體以平等協(xié)商的方式達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐的創(chuàng)新和突破。第二，建立了上下游地方政府之間的協(xié)商平臺。第三，確立了流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t和框架。

流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償不同于流域縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，非上級政府對下級政府的財(cái)政補(bǔ)償，大多是跨行政區(qū)劃的，補(bǔ)償方與受償方之間并不存在直接的行政隸屬關(guān)系。流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾M成部分，除了具有與生態(tài)補(bǔ)償相同的特征，比如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜、補(bǔ)償方式多樣化等外，流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償還有其自身之屬性。

第一，無直接行政隸屬關(guān)系。流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償發(fā)生在沒有直接行政隸屬關(guān)系的兩方主體間，即在沒有直接行政隸屬關(guān)系的流域水生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)和流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)之間進(jìn)行補(bǔ)償。流域縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償發(fā)生在有行政隸屬關(guān)系的政府之間，往往采用的是政府財(cái)政補(bǔ)償?shù)姆绞?，比如中央對地方重要生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)的財(cái)政專項(xiàng)資金補(bǔ)償，各省級政府對隸屬地方政府的財(cái)政專項(xiàng)資金補(bǔ)償?shù)?。而流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w大多是不具有直接行政隸屬關(guān)系的地區(qū)，有些甚至是跨行政區(qū)劃的，流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)與受益地區(qū)既可能是同級平行的關(guān)系，也可能是不同層級的關(guān)系。

第二，生態(tài)損益關(guān)系明確。流域上下游地區(qū)之間開展流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐，依賴于流域水生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)與流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)這兩個(gè)區(qū)域之間緊密的直接或間接聯(lián)系，兩方主體間的生態(tài)損益關(guān)系較為明確。流域下游水生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)想要享受更多數(shù)量、更高質(zhì)量的流域水生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品，他們渴望流域上游水生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)更好地保護(hù)和治理流域水生態(tài)環(huán)境，改善流域水質(zhì)。因?yàn)榱饔蛳掠嗡鷳B(tài)環(huán)境受益地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，有足夠的資金等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，可以根據(jù)流域上游地區(qū)為了保護(hù)和治理流域水生態(tài)環(huán)境所付出的成本、讓步與犧牲等，運(yùn)用市場化等多元方式，進(jìn)行流域上下游之間的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

第三，市場交易發(fā)揮主導(dǎo)作用?？v向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是在具有直接行政隸屬關(guān)系的上下級政府之間展開的，采用中央財(cái)政專項(xiàng)資金支付和征收相關(guān)稅收等方式來進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。近年來，學(xué)者們根據(jù)補(bǔ)償內(nèi)容[5]、補(bǔ)償層次[6]、補(bǔ)償階段[7]、補(bǔ)償方式[8]等不同的視角對縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行不同的劃分和論述。而在流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中，流域上下游地區(qū)之間就通過市場化的交易運(yùn)作模式，充分發(fā)揮市場交易的主導(dǎo)作用，就流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方式和范圍等內(nèi)容進(jìn)行自主協(xié)商談判，最終達(dá)成一個(gè)雙方都能普遍接受的、相對公平公正合理的結(jié)果。

第四，參與主體相對較少。流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐工作主要發(fā)生在流域水生態(tài)環(huán)境權(quán)利義務(wù)關(guān)系比較明確的、提供流域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的保護(hù)地區(qū)和享受流域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的受益地區(qū)之間，參與主體相對較少。這樣反而更有利于流域生態(tài)環(huán)境的受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間就流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)慕痤~、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方式等展開平等的協(xié)商談判，有效地縮減協(xié)商談判的成本，降低協(xié)商談判的難度，大幅度提高流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男省?/p>

二、我國流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐檢視

我國多個(gè)省份已經(jīng)進(jìn)行了數(shù)年的流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，取得了階段性的進(jìn)展，也積累了很多經(jīng)驗(yàn)。但是從整體來看，我國的流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作還處在一個(gè)初步發(fā)展的階段，存在很多的問題和缺陷，比如合作協(xié)商機(jī)制平臺的缺乏、流域水環(huán)境保護(hù)意識的淡薄、具體補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)的模糊等，這些都在一定程度上影響了我國流域水生態(tài)環(huán)境的治理成效。

(一)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰

《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確地將自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度作為第一項(xiàng)制度，[9]可見國家對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的重視。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的重要性體現(xiàn)在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的所屬是否明確，主體責(zé)任是否清晰，其所有人和使用人間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是否明確等。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的建立和完善直接影響我國自然資源的保護(hù)和可持續(xù)利用，關(guān)系到我國生態(tài)環(huán)境的安全。我國目前的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度存在不足，還沒有真正建立，導(dǎo)致了我國生態(tài)產(chǎn)品的所屬權(quán)限不清晰，自然資源資產(chǎn)的所有人缺位，流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w與受償?shù)闹黧w難以明確，致使流域生態(tài)產(chǎn)品很難通過自主協(xié)商談判或市場自由交易的方式得到合理有效利用。這些缺陷對于建立和完善我國流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度造成了許多的問題和障礙，增加了補(bǔ)償?shù)碾y度，使流域上下游之間難以進(jìn)行有效的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償。

(二)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式相對單一

要開展流域上下游地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，流域上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)提供的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品和流域下游生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)的需求應(yīng)相對應(yīng)，受益地區(qū)提供的補(bǔ)償能順利地彌補(bǔ)保護(hù)地區(qū)提供生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的成本，保證流域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品供給與需求、付出與回報(bào)的平衡。流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁Y金和物質(zhì)等需要在流域上下游之間順利地?fù)芨叮瑢?shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)馁Y金、技術(shù)和物質(zhì)的充分流動、充分利用。從實(shí)踐來看，我國對流域的保護(hù)手段單一，主要表現(xiàn)為自上而下的行政管制。在這種單向型手段中，政府部門是主角，工業(yè)企業(yè)、環(huán)保組織及社會公眾發(fā)揮的作用有限，未能調(diào)動社會各界共同保護(hù)流域的積極性。[10]此外，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償還需要流域上下游地區(qū)人民群眾廣泛的參與，充分發(fā)揮市場自由交易的作用。目前我國流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償仍以政府財(cái)政資金為主，其他的補(bǔ)償方式如政策的補(bǔ)償、項(xiàng)目的補(bǔ)償?shù)容^少，尤其是市場自由交易的補(bǔ)償更是缺乏，沒有實(shí)現(xiàn)多元化、市場化。從實(shí)踐來看，運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼和征收環(huán)境稅實(shí)現(xiàn)的政府補(bǔ)償和利益相關(guān)者自愿協(xié)商通過市場交易實(shí)現(xiàn)的市場補(bǔ)償，是我國生態(tài)補(bǔ)償中比較常見的兩種模式。[11]政府補(bǔ)償是基于補(bǔ)償機(jī)制、相關(guān)主體與運(yùn)作方式的考慮下，以政府為主體形成的生態(tài)補(bǔ)償模式，[12]政府補(bǔ)償模式體現(xiàn)為中央財(cái)政通過對省級政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償。現(xiàn)在政府的補(bǔ)償主要針對“三河三湖”(淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池)以及松花江、黃河中上游、三峽庫區(qū)及其上游、丹江口庫區(qū)及上游等區(qū)域，中央財(cái)政通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償。新安江流域跨省生態(tài)補(bǔ)償，第一輪和第二輪中央財(cái)政各支持3億元；汀江—韓江流域、九洲江流域跨省水環(huán)境補(bǔ)償，中央財(cái)政根據(jù)完成目標(biāo)情況獎(jiǎng)勵(lì)流域上游省份。地方層面如浙江、福建、河南、河北、遼寧、江蘇、山東、陜西、山西、廣東、湖南、江西等都進(jìn)行省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，出臺了相關(guān)政策和地方法規(guī)，整合中央、省級、市縣級財(cái)政資金和社會市場資金設(shè)“綜合補(bǔ)償資金”制度、上下游“雙向補(bǔ)償”制度、斷面考核獎(jiǎng)懲制度、“流域生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)資金”制度等。而市場補(bǔ)償模式源于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)商品化理念，具體指生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者通過市場化或準(zhǔn)市場化途徑給予生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者一定補(bǔ)償，促使其保護(hù)環(huán)境的運(yùn)行方式。[13]市場補(bǔ)償模式中的補(bǔ)償方式主要有水權(quán)交易方式、排污權(quán)交易方式、異地開發(fā)方式、對口協(xié)作方式以及通過協(xié)商達(dá)成的省內(nèi)和跨省資金補(bǔ)償準(zhǔn)市場化的方式。政府補(bǔ)償模式的“強(qiáng)制性”色彩與“輸血式”資金補(bǔ)償方式，短期補(bǔ)償效果明顯，卻會出現(xiàn)補(bǔ)償資金“供不應(yīng)求”的問題；市場補(bǔ)償中也存在交易主體的“自利性”、適用范圍上的局限性與交易成本較高等問題。兩種模式各有優(yōu)缺點(diǎn)，協(xié)同應(yīng)用才能產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償效果。[14]

(三)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場化運(yùn)作機(jī)制缺失

市場化交易運(yùn)作機(jī)制能有效地彌補(bǔ)流域上游水生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)的付出成本，激發(fā)其保護(hù)流域水生態(tài)環(huán)境的熱情，有效地形成流域上游保護(hù)水生態(tài)環(huán)境的激勵(lì)機(jī)制；能約束流域下游水生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)肆意浪費(fèi)和揮霍流域水生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品，幫助其培養(yǎng) “誰受益誰補(bǔ)償”“誰消費(fèi)誰付費(fèi)”的流域水生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的消費(fèi)價(jià)值觀念，有效地避免和克服流域水生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品領(lǐng)域的“白搭車”和“公共地悲劇”等現(xiàn)象。從實(shí)踐來看，省際之間開展的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐微乎其微，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償不足，補(bǔ)償?shù)氖袌龌潭鹊?，因?yàn)榱饔驒M向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場化運(yùn)作機(jī)制中生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的雙方在數(shù)量和身份方面有時(shí)難以確定，存在多人受益的情形，基于利益最大化這一市場交易本質(zhì)特征，追求較短期補(bǔ)償行為，補(bǔ)償協(xié)議的雙方主體更多關(guān)注的是個(gè)體利益而非生態(tài)利益。在幾種市場化的流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工具中，對于市場方式能運(yùn)用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、具體工具形式等依然缺乏統(tǒng)一法律規(guī)定，這一現(xiàn)實(shí)增加了市場生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行的不穩(wěn)定性。[15]104在試點(diǎn)實(shí)踐中，往往是上游地區(qū)積極性高，特別是上游生態(tài)環(huán)境好、水質(zhì)比較好的地區(qū)，要求補(bǔ)償?shù)囊庠父?；與上游地區(qū)形成明顯對比的是，下游地區(qū)補(bǔ)償意愿不足。在自上而下的“科層制”體制架構(gòu)下，省際之間互不存在隸屬關(guān)系，跨區(qū)域的協(xié)商平臺缺失，使得省際之間溝通協(xié)調(diào)不暢。

(四)制度化的流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制缺失

我國流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制目前還處在探索和實(shí)踐中。試點(diǎn)實(shí)踐雖然取得了階段性的成果和實(shí)效，但仍存在很多不足。各地都有自己的一套補(bǔ)償方法和標(biāo)準(zhǔn)，國家層面沒有相應(yīng)制度和政策來制定標(biāo)準(zhǔn)、引導(dǎo)和規(guī)范地方間的流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。在試點(diǎn)實(shí)踐中，流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償大多是在中央政府專項(xiàng)財(cái)政資金的支持下，地方政府通過協(xié)商談判最后達(dá)成互利共贏的合作關(guān)系，共同拿出相應(yīng)的地方政府資金組成補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)資金。如果沒有國家層面的制度和政策的支持，在流域上下游地區(qū)兩方平等主體進(jìn)行協(xié)商談判失敗或者進(jìn)行不順利的時(shí)候，已經(jīng)開展的流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償就會因?yàn)檠a(bǔ)償資金、物質(zhì)等的難以持續(xù)而出現(xiàn)后續(xù)動力的不足，導(dǎo)致補(bǔ)償工作的失敗，增大流域水生態(tài)環(huán)境惡化反彈的風(fēng)險(xiǎn)。而且全國各地開展流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆e極性也不同。比如我國已經(jīng)開展的新安江流域、渭河流域、九洲江流域和灤河流域等流域的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中，作為流域下游地區(qū)的浙江省、陜西省、廣東省和天津市等，對流域水生態(tài)環(huán)境的需求大、依賴性強(qiáng)，開展流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆e極性就很強(qiáng)烈。而有些地區(qū)，流域水生態(tài)環(huán)境對其影響不大，下游地區(qū)對該流域沒有足夠的需求和依賴性，就沒有補(bǔ)償?shù)闹鲃有院头e極性。尤其是在開展的跨省跨流域橫向補(bǔ)償中，由于缺少流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，流域上下游的關(guān)系復(fù)雜，各地區(qū)權(quán)利義務(wù)關(guān)系難以明確，嚴(yán)重影響了我國流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的建立和完善。

三、我國流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的完善

(一)建立健全流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策和法律法規(guī)

國外的流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐工作之所以能夠合理有序地開展和進(jìn)行，是因?yàn)槟軌蚋嗲赖鼗I措補(bǔ)償資金、采用市場化交易運(yùn)作模式、多元主體積極參與到補(bǔ)償工作中來。而我國目前開展的試點(diǎn)工作都是流域各地區(qū)政府之間協(xié)商談判的結(jié)果，都是“各自為政”開展的實(shí)踐探索，在國家層面上并沒有相應(yīng)的政策和制度的扶持和保障。我國于2016年由國家財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等四部門聯(lián)合制定并頒布的《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》[16],可以說是國家專門針對流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐工作而出臺的政策性文件。該指導(dǎo)意見對流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等做出了規(guī)定，要求加快建立和完善我國流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐工作，實(shí)現(xiàn)流域水資源的可持續(xù)利用。在此基礎(chǔ)上，需要盡快出臺相關(guān)的流域補(bǔ)償?shù)呐涮渍吆椭贫?，從?guī)范層面、技術(shù)層面以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系等方面提供具體的指導(dǎo)和建設(shè)性意見，加快我國流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)文明體制的建設(shè)。同時(shí)，根據(jù)我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐發(fā)展需要，在前期立法準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，還需要盡快出臺《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》《水污染防治法》《水法》等法律法規(guī)，對流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定予以細(xì)化，確定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對各方主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行均衡配置，以增強(qiáng)其可操作性和實(shí)效性，為我國繼續(xù)進(jìn)行流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐提供法律依據(jù)。

(二)完善我國流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹贫瓤蚣?/h3>

1.明確流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w

流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作在權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明晰的流域上下游地區(qū)開展，依據(jù)“誰受益，誰補(bǔ)償”原則，由流域下游水生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)即流域水生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品消費(fèi)地區(qū)擔(dān)負(fù)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。根據(jù)受益地區(qū)的社會組成成分，將受益地區(qū)這個(gè)補(bǔ)償主體分為流域下游地區(qū)的地方政府、私人企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用竦热?。但無論是考察國外開展的流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐，還是考察我國已經(jīng)進(jìn)行的流域補(bǔ)償試點(diǎn)工作，都可以看出，流域下游水生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)的政府大多數(shù)承擔(dān)著補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。比如渭河流域的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)踐中，陜西省的寶雞市和西安市等地方政府承擔(dān)了補(bǔ)償主體的責(zé)任。除此之外，有些受益地區(qū)承擔(dān)補(bǔ)償主體責(zé)任的是該地區(qū)的上級人民政府，比如新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐和九洲江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐等試點(diǎn)工作，就是由流域下游地區(qū)的上級人民政府浙江省和廣東省承擔(dān)補(bǔ)償主體的責(zé)任。在難以具體確定流域下游水生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)誰消費(fèi)了流域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品、享受了優(yōu)質(zhì)的流域水生態(tài)環(huán)境的情況下，流域下游水生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)的政府就需要來承擔(dān)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體的責(zé)任。

2.明確流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶ο?/p>

流域上游地區(qū)為流域沿岸地區(qū)提供了優(yōu)質(zhì)的流域水生態(tài)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品，為了保護(hù)和治理流域水生態(tài)環(huán)境付出了大量的資金、物質(zhì)和時(shí)間，喪失了相應(yīng)的發(fā)展機(jī)會，應(yīng)該成為流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶ο?，即受償主體。除此之外，對于放棄開發(fā)利用水資源的保護(hù)者和因流域水生態(tài)環(huán)境污染受到侵害地區(qū)的公民，可以按照“誰保護(hù)，誰受益”的原則對他們進(jìn)行補(bǔ)償。但是我國的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度有所欠缺，無法具體明確流域水生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的所有者，即無法確定流域水生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的“主人”。需要盡快完善我國的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，為具體明確流域水生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的補(bǔ)償對象提供制度的保障和支持。

在我國已經(jīng)開展的流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)踐中，流域上游地區(qū)的地方政府往往是流域水生態(tài)環(huán)境的治理者和保護(hù)者，積極發(fā)揮自己的作用，籌措大量資金用于相關(guān)設(shè)施的采購和工程的建設(shè)，因此其應(yīng)當(dāng)是流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶ο?，?yīng)當(dāng)接受相關(guān)的補(bǔ)償。比如新安江流域補(bǔ)償工作和東江流域補(bǔ)償工作，就是流域的受益地區(qū)作為補(bǔ)償主體對流域上游地方政府安徽省和江西省進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)，流域上游水生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)的私人企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用竦?，為了流域的保護(hù)和治理付出了相應(yīng)的成本：私人企業(yè)為了保護(hù)流域水生態(tài)環(huán)境、改善流域水質(zhì)，執(zhí)行了更為嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn)和治理標(biāo)準(zhǔn)，采用了清潔的生產(chǎn)方式和技術(shù)的創(chuàng)新與升級，增加了生產(chǎn)的成本；流域上游的居民，為了保護(hù)和改善流域水生態(tài)環(huán)境和水質(zhì)付出了相應(yīng)的治理成本。他們也應(yīng)當(dāng)成為流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶ο蟆?/p>

3.確定合理可行的流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

在國內(nèi)外開展的流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中，流域上下游地區(qū)通過協(xié)商談判這種利益博弈的方式來確定流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)木唧w補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然這需要綜合考慮流域上下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，流域上游地區(qū)為保護(hù)和治理流域水生態(tài)環(huán)境而實(shí)際付出的直接成本和放棄相應(yīng)發(fā)展機(jī)會、做出讓步和犧牲的間接成本等因素。流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)受多種因素的影響和制約，無法進(jìn)行精準(zhǔn)量化，無法直接測算出這些間接的付出成本。流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定要考慮流域上游付出的成本是多少，以及生產(chǎn)出來的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的效用是多少，由流域生態(tài)服務(wù)的受益者和供給者之間充分協(xié)商，確定最后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。比如德國與捷克的易北河流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，就是德國與捷克基于自身的發(fā)展需求，以互利共贏為理念，通過協(xié)商談判，達(dá)成并簽訂了補(bǔ)償協(xié)議，并組成了雙邊治理和補(bǔ)償?shù)暮献鹘M織。該協(xié)議約定，作為流域下游受益地區(qū)的德國每年需撥付給流域上游水生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)的捷克補(bǔ)償資金，用于污水處理廠的建設(shè)和流域的治理、保護(hù)。在該協(xié)議生效期間，圍繞易北河流域，德國和捷克兩國先后建立了兩百多個(gè)自然保護(hù)區(qū)和國家級公園，禁止在該區(qū)域內(nèi)從事一切影響該流域水生態(tài)環(huán)境的作業(yè)和活動，流域水生態(tài)環(huán)境得到了有效的保護(hù)和治理。我國的新安江流域、九洲江流域和韓江流域等流域的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，就是流域上下游地區(qū)通過協(xié)商談判，得出一個(gè)雙方都能接受的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如新安江流域補(bǔ)償措施體現(xiàn)為按照上游流域保護(hù)治理成本的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)完善市場化補(bǔ)償措施，第一期試點(diǎn)中央財(cái)政每年拿出3億元，均撥付給安徽，用于新安江治理，每年新安江跨界斷面水質(zhì)達(dá)到目標(biāo)，浙江劃撥安徽1億元，否則安徽劃撥浙江1億元；第二期試點(diǎn)中央財(cái)政三年分別安排4億元、3億元、2億元，繼續(xù)撥付給安徽省，逐步退坡，兩省的補(bǔ)償力度則增加至每年2億元。經(jīng)過兩輪試點(diǎn)，流域水質(zhì)不斷向好，千島湖營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)逐步下降。兩省簽訂補(bǔ)償協(xié)議，試點(diǎn)繼續(xù)進(jìn)行具體的流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作。這些都實(shí)現(xiàn)了以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為紐帶促進(jìn)流域上下游統(tǒng)籌保護(hù)和協(xié)同發(fā)展的目的。正在推進(jìn)建立的東江、汀江、九洲江、潮白河以及長江等跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，總體上都沿用了新安江模式。

因此，流域上下游地區(qū)就需要積極地進(jìn)行協(xié)商談判，依據(jù)自己的真實(shí)情況和實(shí)際所需進(jìn)行利益的博弈，最終協(xié)商出一個(gè)雙方都能接受的、近乎于公平公正合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而以此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體的補(bǔ)償實(shí)踐。

4.拓寬流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的來源渠道

流域生態(tài)補(bǔ)償資金主要來自政府的專項(xiàng)財(cái)政資金和轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)該盡快建立跨區(qū)域間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，設(shè)立多層級的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償公共基金，同時(shí)，由政府設(shè)立合理的生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)征收制度，對自然資源的受益者征收生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)。[17]在我國已經(jīng)開展的流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)踐中，流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁Y金主要是中央政府的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金和地方政府的專項(xiàng)補(bǔ)償資金。流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償注入中央政府引導(dǎo)資金，中央政府加強(qiáng)對上下游地方政府之間協(xié)商談判的指導(dǎo)。在提升財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí)，還應(yīng)拓寬生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的來源渠道(作為主體的個(gè)人、集體、企業(yè)、政府、其他組織均可作為流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的來源)，引導(dǎo)社會資金積極參與到流域生態(tài)補(bǔ)償中，還應(yīng)當(dāng)拓展市場化的補(bǔ)償運(yùn)行模式，如成立專門的生態(tài)環(huán)境治理或環(huán)境污染防治公司，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)榷嘣a(bǔ)償方式相結(jié)合。

(三)完善監(jiān)督管理和考核評估體制

1.健全和完善流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督管理體制

我國的流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中，政府除了積極參與，也應(yīng)憑借自身優(yōu)勢對流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)工作進(jìn)行積極的監(jiān)督管理。流域上游水生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)和流域下游水生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)作為流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹苯娱_展者，也應(yīng)該互相監(jiān)督。還需要加強(qiáng)引導(dǎo)與流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐沒有直接利害關(guān)系的第三方主體，使他們也積極參與到流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督管理中，同時(shí)將具體的監(jiān)督管理結(jié)果及時(shí)地公開，以便實(shí)現(xiàn)人民群眾的知情權(quán)。

健全和完善我國流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督管理體制，具體來說包括以下幾個(gè)方面：對于流域上下游地區(qū)簽訂的補(bǔ)償協(xié)議，需要監(jiān)督流域上下游地區(qū)是否依據(jù)此協(xié)議進(jìn)行了實(shí)際的補(bǔ)償活動；對于流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)該確定其是否公平、公正和合理；對于流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)莫?jiǎng)勵(lì)資金和專項(xiàng)基金的具體使用和真實(shí)去向進(jìn)行監(jiān)督，確定其真正地用于流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中去；最后還要對流域上游水生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)提供的流域水生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品是否優(yōu)質(zhì)、流域水生態(tài)環(huán)境和流域水質(zhì)是否得到改善和提升等進(jìn)行具體的監(jiān)督和管理。

2.健全和完善流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目己嗽u估機(jī)制

要健全和完善我國流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)測考核和評估機(jī)制，更高效率地進(jìn)行流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐工作，更好地保護(hù)和治理流域水生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)我國流域水資源的可持續(xù)利用。需要對流域上游水生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)所提供的跨界斷面水質(zhì)和流域水量進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)測，確保流入流域下游地區(qū)的水質(zhì)達(dá)標(biāo)、水量充足，能夠滿足流域下游地區(qū)的用水需求；需要對流域上游地區(qū)涵養(yǎng)水源的植樹造林率、退耕還林還草實(shí)際面積等補(bǔ)償指標(biāo)進(jìn)行具體的監(jiān)測，將其納入到流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目己嗽u估機(jī)制中去；還需要完善現(xiàn)有的政府部門績效考核方法，將流域水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理實(shí)際成效納入到政府部門的績效考核中去，促使政府部門加強(qiáng)流域水生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督和管理，建立績效考核評估體系，按縣域進(jìn)行補(bǔ)償資金的獎(jiǎng)扣，結(jié)合河長制的實(shí)施，在各級地方政府的政績考核中，完善生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)指標(biāo)體系及權(quán)重賦予。[18]要建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施效果評估機(jī)制，通過環(huán)保監(jiān)測制度、環(huán)境影響評價(jià)制度等對相關(guān)流域進(jìn)行持續(xù)的跟蹤式評估。

(四)建立和完善我國流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)募?lì)機(jī)制

在我國開展的流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中，政府發(fā)揮了積極的引導(dǎo)作用，廣泛吸收社會各種閑散資金等，用于流域水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理。但是對于長期的保護(hù)和治理工作而言，政府缺乏一個(gè)有效的激勵(lì)機(jī)制激發(fā)流域各地區(qū)的熱情，促使流域各地區(qū)全身心的投入到流域水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理工作中。政府除了設(shè)立專門的補(bǔ)償資金用于流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償外，還可以設(shè)立專門的獎(jiǎng)勵(lì)資金等。對于流域水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理工作做出貢獻(xiàn)的地區(qū)，可以對其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，比如給予相應(yīng)的獎(jiǎng)金、榮譽(yù)稱號和政策的優(yōu)惠等具體的獎(jiǎng)勵(lì)方式；對于流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理成效顯著地區(qū)的居民，頒發(fā)給他們相應(yīng)的榮譽(yù)稱號等；對于流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理成效顯著地區(qū)的企業(yè)，給予獎(jiǎng)金、政策的適度優(yōu)惠等獎(jiǎng)勵(lì)方式。通過激勵(lì)機(jī)制，可以調(diào)動各方積極性，更好地進(jìn)行流域水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理。國外主要通過付費(fèi)和補(bǔ)貼等資金上的激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行上下游水資源利用，達(dá)到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效果。歐盟國家普遍采用的是協(xié)商確定保護(hù)規(guī)范、保護(hù)責(zé)任和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法，由下游水資源區(qū)域給上游區(qū)域付費(fèi)，限制上游對水資源的開發(fā)利用，達(dá)到保護(hù)流域水源的目的；澳大利亞采用聯(lián)邦政府出資對各省提供補(bǔ)貼、各省負(fù)責(zé)所在流域的水源保護(hù)的方式；南非是政府出資雇傭社會貧困和弱勢人員對流域?qū)嵤┥鷳B(tài)保護(hù)工作，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)安全保護(hù)與扶貧的有效結(jié)合，政府每年需要付出兩億美元的代價(jià)。[19]這些都可以為我國流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)募?lì)機(jī)制提供思路。

此外，流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中，特別是跨省、跨行政區(qū)劃流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中，流域沿岸各地區(qū)地理環(huán)境、地質(zhì)水文狀況等存在很大的差異，但是當(dāng)?shù)鼐用褚驗(yàn)殚L期生活在流域附近，對流域的地質(zhì)水文等情況掌握得較為詳細(xì)，應(yīng)該堅(jiān)持公眾參與制度，廣泛聽取流域當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖娊ㄗh，積極探索公眾參與流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)那篮头绞剑瑪U(kuò)大公眾參與流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶屯緩?，使決策更加科學(xué)化、民主化。