粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)的問題與對(duì)策研究

（山東社會(huì)科學(xué)院 政策研究室，山東 濟(jì)南 250000）

粵港澳大灣區(qū)是由我國(guó)著力打造的世界第四大灣區(qū)，是國(guó)家建設(shè)世界級(jí)城市群和參與全球競(jìng)爭(zhēng)的重要空間載體?；浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展不僅是為了應(yīng)對(duì)“逆全球化”思潮對(duì)珠江三角洲的影響，解決全球量化緊縮時(shí)代下區(qū)域資本與人力資源短缺危機(jī)、競(jìng)爭(zhēng)壓力加劇的問題，也是中央支持港澳融入國(guó)家發(fā)展大局、促進(jìn)內(nèi)地和港澳地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化交流，實(shí)現(xiàn)共榮發(fā)展的深度回歸途徑，其重要性也日漸趨增。世界銀行曾有一份報(bào)告顯示，全球經(jīng)濟(jì)總量中的60%來自港口海灣地帶及其直接腹地。因此，粵港澳大灣區(qū)的未來發(fā)展前景勢(shì)必像其他三大灣區(qū)一樣，成為帶動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極和引領(lǐng)技術(shù)變革的領(lǐng)頭羊。

一、粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)的戰(zhàn)略意義

2020年正值改革開放42周年，推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展，不僅是國(guó)家打開對(duì)外開放全新局面的新篇章，更是新時(shí)代提升對(duì)外開放水平的重大舉措，有著重要的戰(zhàn)略意義。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律來看，城市群是中國(guó)未來城市發(fā)展的重要方向，在經(jīng)濟(jì)全球化、市場(chǎng)化和政策引導(dǎo)的多重影響下，推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)既是粵港澳三地自身發(fā)展的內(nèi)在需要，也是完善國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略版圖、彌補(bǔ)國(guó)家戰(zhàn)略缺失的現(xiàn)實(shí)需要；同時(shí)，香港、澳門作為中國(guó)面向世界的重要窗口，打造灣區(qū)經(jīng)濟(jì)也是國(guó)家借助香港、澳門實(shí)施開放型經(jīng)濟(jì)新體制的重要探索，是支撐“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施、構(gòu)建國(guó)家“雙向”開放的重要平臺(tái)[1]；此外，這一戰(zhàn)略還是香港、澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力，對(duì)促進(jìn)港澳繁榮穩(wěn)定、促進(jìn)港澳發(fā)展融入國(guó)家大局、提升港澳的全球競(jìng)爭(zhēng)力都大有裨益。

（一）提升區(qū)域協(xié)同發(fā)展新戰(zhàn)略的重要實(shí)踐

在區(qū)域性城市化發(fā)展的圖譜上，城市群無疑是最醒目的標(biāo)識(shí)。近年來，國(guó)家依托城市群規(guī)劃重塑了我國(guó)經(jīng)濟(jì)地理的版圖，在拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)上重構(gòu)了城市與區(qū)域的空間形態(tài)。國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司副司長(zhǎng)陳亞軍表示，未來我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間布局或是城市群聚集我國(guó)約70%的城市人口，剩余人口與地區(qū)將采取點(diǎn)狀發(fā)展模式，形成積聚的空間布局形態(tài)[2]。可見，城市群的發(fā)展已經(jīng)成為我國(guó)未來發(fā)展的主體區(qū)。

當(dāng)前，珠三角灣區(qū)城市群、長(zhǎng)江城市群、京津冀城市群等規(guī)劃相繼完成，“十三五”規(guī)劃綱要提出建設(shè)的19個(gè)城市群已于2017年相繼完成。隨著各區(qū)域的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，尤其是在“一帶一路”的引領(lǐng)下，以重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)、經(jīng)濟(jì)帶、城市群為支撐，以主要發(fā)展軸帶為骨架，連接?xùn)|中西貫通南北方的多中心網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域開發(fā)總體框架正在逐步形成，我國(guó)區(qū)域一體化發(fā)展已經(jīng)開創(chuàng)新局面。但值得警惕的是，區(qū)域一體化發(fā)展過程中的區(qū)域分化、無序化開發(fā)等痼疾依然存在，“一畝三分地”思維依舊沒有打破，地區(qū)間惡性競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化、地區(qū)分割依舊很嚴(yán)重，越來越多的跨區(qū)域管治問題成為區(qū)域一體化發(fā)展的瓶頸，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域協(xié)同治理既是治國(guó)理政的基本發(fā)展理念之一，又將成為我國(guó)未來區(qū)域發(fā)展面臨的重大戰(zhàn)略問題[3]。因此，新時(shí)代我國(guó)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的主要任務(wù)，就是以市場(chǎng)為主導(dǎo)，打破行政區(qū)域規(guī)劃限制，樹立一體化發(fā)展意識(shí)，通過政府與市場(chǎng)的有機(jī)協(xié)同推進(jìn)，形成動(dòng)態(tài)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新體制機(jī)制，使落后地區(qū)補(bǔ)齊發(fā)展短板、發(fā)達(dá)地區(qū)克服瓶頸制約，關(guān)鍵領(lǐng)域“填平補(bǔ)齊”。

珠三角地區(qū)一直是支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)的核心區(qū)域之一，其借助香港、澳門的國(guó)際窗口優(yōu)勢(shì)，以廣州、深圳為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，因此得到了較快的發(fā)展。作為珠三角的豪華擴(kuò)大版和泛珠三角的濃縮精華版，粵港澳大灣區(qū)更重要的意義在于應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)部發(fā)展過程中的種種挑戰(zhàn)，在原有區(qū)域協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)上探索提升新戰(zhàn)略，更好、更快地跨越“兩制”束縛、加速粵港澳三地一體化發(fā)展融合。從當(dāng)前正在研究制定的粵港澳大灣區(qū)城市群規(guī)劃中可以發(fā)現(xiàn)，有兩個(gè)特點(diǎn)明顯突出：一是強(qiáng)調(diào)發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟(jì)；二是提出城市群建設(shè)要以更大格局、更寬視野對(duì)區(qū)域戰(zhàn)略版圖進(jìn)行整體規(guī)劃與優(yōu)化完善。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的全局意義來說，灣區(qū)經(jīng)濟(jì)和城市群建設(shè)這兩大定位對(duì)于實(shí)現(xiàn)港澳與內(nèi)地、東中西部、自北往南三大城市群、國(guó)際國(guó)內(nèi)兩種空間的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展都具有重要意義。在港澳和內(nèi)地協(xié)調(diào)發(fā)展方面，推動(dòng)香港、澳門向前發(fā)展，必須保持港澳與珠三角的合作，這不僅有利于提升香港、澳門在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放中的地位和作用，還能有效推動(dòng)港澳與內(nèi)地的協(xié)同協(xié)調(diào)融合發(fā)展；在帶動(dòng)?xùn)|中西部協(xié)調(diào)發(fā)展方面，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的科技力量先進(jìn)、人力資源豐富，其金融業(yè)、制造業(yè)都將成為東部實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的領(lǐng)頭軍，同時(shí)粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)，還能有效帶動(dòng)珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶腹地發(fā)展，以此輻射中南、西南地區(qū)，有效推動(dòng)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)東中西部協(xié)調(diào)發(fā)展；在助力京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角協(xié)調(diào)發(fā)展方面，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)還能提升南方經(jīng)濟(jì)中心地位，與長(zhǎng)三角、京津冀城市群呈三角布局，有效促進(jìn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。此外，著力打造粵港澳大灣區(qū)世界級(jí)城市群的另一層戰(zhàn)略價(jià)值，是推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)成為國(guó)家和全球連接的門戶橋梁。從全球視野來看，粵港澳大灣區(qū)東接海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)和中國(guó)臺(tái)灣，西到廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)，南連東南亞、南亞，北接長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，提升粵港澳大灣區(qū)在泛珠江三角地區(qū)發(fā)展中的輻射帶動(dòng)能力，并形成輻射東南亞、南亞的重要經(jīng)濟(jì)帶，以此推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)有效利用國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩種空間資源，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)、國(guó)外聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

（二）提升新時(shí)代中國(guó)在全球價(jià)值鏈中地位的戰(zhàn)略選擇

發(fā)展是推動(dòng)人類社會(huì)全面進(jìn)步的根本動(dòng)力，又是當(dāng)今世界各國(guó)的首要主題、今日中國(guó)的主旋律?；仡櫴澜绨l(fā)展規(guī)律史可以發(fā)現(xiàn)：工業(yè)化推動(dòng)了現(xiàn)代化，經(jīng)濟(jì)全球化促進(jìn)了全球價(jià)值鏈。經(jīng)濟(jì)全球化經(jīng)歷了一個(gè)辯證演進(jìn)過程，即從主要有利于資本和單方面受惠，向既有利于資本又惠及東道國(guó)演進(jìn)，從跨國(guó)公司主導(dǎo)全球資源配置，向運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化資源配置演進(jìn)[4]。受益于經(jīng)濟(jì)全球化的中國(guó)，隨著國(guó)際垂直專業(yè)化分工體系的建立和發(fā)展，中國(guó)順利成長(zhǎng)為全球鏈中間品的最大供應(yīng)國(guó)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)也在順利融入全球價(jià)值產(chǎn)業(yè)鏈中扮演了關(guān)鍵的“樞紐”角色。

在此過程中，中國(guó)對(duì)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家來說，盡管經(jīng)貿(mào)合作中“量”的感應(yīng)度得到大幅度提升，但其“質(zhì)”的影響力沒有得到明顯提升。對(duì)于新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)的其他地區(qū)而言，經(jīng)貿(mào)合作中“量”的感應(yīng)度和“質(zhì)”的影響力均有所提高。在三次產(chǎn)業(yè)中可以發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)并沒有發(fā)生太大變化，只有第二產(chǎn)業(yè)伴隨經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的演進(jìn)，其感應(yīng)度和影響力有明顯增高的趨勢(shì)。研究表明，經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展規(guī)律是由低級(jí)推向高級(jí)，這個(gè)過程是完全受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律所左右和支配的。從經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展規(guī)律來看，社會(huì)發(fā)展需要參與深度全球化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要伴隨經(jīng)濟(jì)全球化，經(jīng)濟(jì)全球化不僅有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)潛力，加快了科技創(chuàng)新步伐，促進(jìn)了開放發(fā)展，還促進(jìn)了世界多邊貿(mào)易體制的形成，優(yōu)化了全球范圍內(nèi)的資源配置，促進(jìn)了商品和資本自由流動(dòng)，從而加快了國(guó)際貿(mào)易的增長(zhǎng)速度。然而，經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展并沒有按照西方國(guó)家所劃定的發(fā)展模式和發(fā)展軌道運(yùn)行，尤其是在國(guó)際金融危機(jī)的拖累下，西方國(guó)家推進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化的意愿逐漸減弱，反經(jīng)濟(jì)全球化思潮開始涌動(dòng)，并逐漸升級(jí)為政治行動(dòng)。從國(guó)家層面來看，全球化的發(fā)展讓發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際分工體系中由于承擔(dān)角色的不同而引發(fā)了新的矛盾；從民間層面來看，面對(duì)日益壯大的發(fā)展中國(guó)家，面對(duì)國(guó)際上不同國(guó)家間的發(fā)展不平衡，西方國(guó)內(nèi)不同層次、群體間的收入分配不均、貧富差距日益加大，造成越來越多的人開始質(zhì)疑并抵制全球化。

“逆全球化”思潮凸顯了少數(shù)資本主義國(guó)家主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)全球化所包含的深刻矛盾，暴露了西方國(guó)家社會(huì)矛盾不斷加劇的現(xiàn)實(shí)以及西方民主政治的弊端[5]?！澳嫒蚧彼汲?，不僅伴隨著民粹主義影響越發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，更讓一個(gè)完整的世界被分割成支離破碎的區(qū)域部分，最終只會(huì)導(dǎo)致世界回歸到以民族國(guó)家為中心的重商主義時(shí)代。從目前來看，西方當(dāng)前的所作所為是赤裸裸掠奪性資本主義，其結(jié)果只會(huì)導(dǎo)致各國(guó)之間依附性發(fā)展與全球不平等狀況，也由此引發(fā)了當(dāng)前盛行的貿(mào)易保護(hù)主義，強(qiáng)化了國(guó)家間的貿(mào)易壁壘，這些問題從當(dāng)前的中美貿(mào)易沖突中足以證明。經(jīng)濟(jì)全球化是一個(gè)動(dòng)態(tài)演化的進(jìn)程，經(jīng)過多輪擴(kuò)張、博弈、萎縮與調(diào)整后，今天已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的擴(kuò)容與重構(gòu)階段[6]。中國(guó)和世界許多國(guó)家一樣，既是經(jīng)濟(jì)全球化的受益者，又是經(jīng)濟(jì)全球化的貢獻(xiàn)者，這其中的主要原因是中國(guó)一直在堅(jiān)持不斷地?cái)U(kuò)大對(duì)外開放。2018年是“十三五”規(guī)劃實(shí)施的第三年，進(jìn)入新時(shí)代的中國(guó)處于艱巨的轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻堅(jiān)期，面臨去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。黨的十九大提出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)[7]。從當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析來看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)資本積累到了臨界點(diǎn)，邊際收益接近于零，而技術(shù)進(jìn)步又尚未轉(zhuǎn)型為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的主要新動(dòng)能。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)模式仍屬于粗放式數(shù)量型增長(zhǎng)，主要依靠增加資本、勞動(dòng)等生產(chǎn)要素的投入驅(qū)動(dòng)，而非通過提高技術(shù)水平的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)增長(zhǎng)的效率型增長(zhǎng)。同時(shí)，當(dāng)今經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展脫實(shí)向虛的趨勢(shì)愈發(fā)明顯，虛擬經(jīng)濟(jì)自我循環(huán)、過度膨脹、與實(shí)體經(jīng)濟(jì)脫離等相關(guān)問題較為凸顯，“中等收入陷阱”亟須依靠技術(shù)創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)來沖破“技術(shù)陷阱”。此外，“逆全球化”思潮也讓中高端制造業(yè)向歐美國(guó)家回流，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也面臨供給側(cè)成本高、資源環(huán)境惡劣等多重挑戰(zhàn)。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)外形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜的情況下，中國(guó)需要加大對(duì)外開放的力度，建立健全鼓勵(lì)尖端的科研和技術(shù)人才脫穎而出的機(jī)制，打造高度國(guó)際化水平的對(duì)外開放平臺(tái)，還需要優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的創(chuàng)新發(fā)展模式，構(gòu)建更加國(guó)際化、開放型區(qū)域創(chuàng)新體系。而粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部的優(yōu)勢(shì)整合，正好具備上述條件，推動(dòng)大灣區(qū)發(fā)展就能抓住全球價(jià)值鏈重構(gòu)的機(jī)遇，擴(kuò)大中國(guó)在參與全球治理以及國(guó)際事務(wù)中的影響力。

（三）對(duì)接“一帶一路”重要支撐區(qū)

從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡中可以發(fā)現(xiàn)，推動(dòng)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大標(biāo)志：工業(yè)革命和全球化背景下的“新科技革命”。15世紀(jì)至20世紀(jì)初，歐美國(guó)家曾以兩次工業(yè)革命為支點(diǎn)，以金融、貿(mào)易和機(jī)械制造業(yè)為代表的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)作為支柱，迅速帶動(dòng)了環(huán)大西洋貿(mào)易繁榮發(fā)展，催生了紐約大灣區(qū)。20世紀(jì)中期至21世紀(jì)初期，隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)不斷發(fā)展，以“信息技術(shù)”為主導(dǎo)的第三次科技革命迅速帶動(dòng)了環(huán)太平洋貿(mào)易繁榮發(fā)展，催生了舊金山灣區(qū)和東京灣區(qū)[8]。當(dāng)前，隨著印度洋經(jīng)濟(jì)體崛起，尤其是伴隨著中國(guó)對(duì)外開放的不斷深化，粵港澳三地以扎實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能力以及瀕臨南海、背靠中國(guó)大陸、面向東南亞的海上絲綢之路戰(zhàn)略要沖地位，已經(jīng)成長(zhǎng)為我國(guó)唯一地處南海的主要經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，同時(shí)還將成為“一帶一路”建設(shè)的重要支撐區(qū)和核心發(fā)力點(diǎn)、引領(lǐng)環(huán)印度洋貿(mào)易圈的領(lǐng)頭軍。

“一帶一路”建設(shè)作為世界經(jīng)濟(jì)一體化格局之下的中國(guó)體系，以秉持共商、共建、共享原則，高度投射構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系、引領(lǐng)合作共贏，這一核心理念受到沿線各國(guó)的認(rèn)可和支持。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程不斷加快，我國(guó)同世界各國(guó)的互聯(lián)互動(dòng)已經(jīng)變得空前緊密，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)際社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)效應(yīng)已經(jīng)滲透到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)。與此同時(shí)，受全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局深刻變化的影響，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)也在發(fā)生著深刻變化，需要更加積極參與國(guó)際專業(yè)化分工和全球價(jià)值鏈體系，充分發(fā)揮我國(guó)的經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)國(guó)際高端技術(shù)，借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用國(guó)際資本來推動(dòng)發(fā)展國(guó)際貿(mào)易，以此轉(zhuǎn)型升級(jí)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。尤其是發(fā)揮大國(guó)經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)展并提高制造業(yè)水平，全面提升在全球價(jià)值鏈中的位置，可以說變局時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)正面臨著進(jìn)一步融入和引領(lǐng)全球化的多重挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“善于統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，利用好國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”。這就要求我們發(fā)展中國(guó)經(jīng)濟(jì)要加快構(gòu)建更高水平的開放型經(jīng)濟(jì)新體制，優(yōu)化對(duì)內(nèi)對(duì)外布局，著力構(gòu)建全方位、多層次的對(duì)外開放新格局[9]。而粵港澳大灣區(qū)建設(shè)就是以構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制為準(zhǔn)則，以“互聯(lián)互通”的理念建立新的合作機(jī)制，推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)不斷走向深化，實(shí)現(xiàn)粵港澳三地“人流、物流、資金流、信息流”四要素自由流動(dòng)。此外，粵港澳大灣區(qū)城市群的建設(shè)目標(biāo)，不僅是成長(zhǎng)為世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，還包括打造世界現(xiàn)代化、國(guó)際化創(chuàng)新型城市和國(guó)際科技、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心，宜居、宜業(yè)、宜游的世界著名優(yōu)質(zhì)生活圈，以及全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具活力的經(jīng)濟(jì)區(qū)。因此，大灣區(qū)建設(shè)不僅有助于中國(guó)經(jīng)濟(jì)更穩(wěn)健持續(xù)增長(zhǎng)，還可以為全球治理體系改革和建設(shè)提供新動(dòng)力，為促進(jìn)形成更加公正合理的國(guó)家新秩序貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和方案，這也剛好符合國(guó)際社會(huì)期待中國(guó)在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮越來越重要的作用的美好愿望。

二、粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)的現(xiàn)狀及主要存在問題

（一）粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)概況

粵港澳大灣區(qū)由“9+2”城市組成，包括兩個(gè)特別行政區(qū)（香港和澳門）、兩個(gè)副省級(jí)城市（廣州和深圳）以及7個(gè)地級(jí)城市（珠海、中山、東莞、江門、佛山、惠州、肇慶）?？偯娣e約為5.59萬平方公里，常住人口約為6958萬（實(shí)際管轄人口或超8500萬人），2017年GDP約為10.0156萬億，全國(guó)占比1/8。從近年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的權(quán)威數(shù)據(jù)來看，2001—2017年，粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長(zhǎng)趨勢(shì)，即使在2008年國(guó)際金融危機(jī)的陰影籠罩下，其經(jīng)濟(jì)增速仍保持在7%以上。截止到2017年底，粵港澳大灣區(qū)城市群本地生產(chǎn)總值為15134.2億美元，實(shí)質(zhì)增長(zhǎng)7%，人均生產(chǎn)總值為21750美元，空港旅客吞吐量為20169.1萬人次，空港貨郵吞吐量為795.6萬公噸，港口貨柜吞吐量為6648.0萬標(biāo)箱，第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重65.6%[10]，初步形成了以香港、澳門、廣州、深圳為核心，珠江三角洲“二區(qū)九市”為主體區(qū)域的城市群。

大灣區(qū)主要城市第三產(chǎn)業(yè)占比高于全國(guó)平均水平，但灣區(qū)內(nèi)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度存在較大差異。2017年，灣區(qū)第三產(chǎn)業(yè)增值比重為65.6%，其中香港第三產(chǎn)業(yè)比重為92.2%，澳門第三產(chǎn)業(yè)比重為93.4%，均已超過90%；廣州第三產(chǎn)業(yè)比重為70.9%，深圳第三產(chǎn)業(yè)比重為58.6%，東莞第三產(chǎn)業(yè)比重為52.3%，均已超過50%，這些城市已從工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向服務(wù)經(jīng)濟(jì)模式邁進(jìn)；從對(duì)外出口占比來看，香港2017年以4972.9億美元高居榜首，遙遙領(lǐng)先其他城市，占整個(gè)大灣區(qū)比重45.6%，深圳以2446.2億美元排第二位，占整個(gè)大灣區(qū)比重22.4%，東莞以1039.7億美元排第三位。從第二、第三產(chǎn)業(yè)分布來看，珠海、中山、江門則相對(duì)均勻；深圳2017年第一產(chǎn)業(yè)增加值為18.54億元，較去年增長(zhǎng)52.8%，浮動(dòng)比較大；第二產(chǎn)業(yè)增加值為9266.83億元，增長(zhǎng)8.8%；第三產(chǎn)業(yè)增加值為13153.02億元，增長(zhǎng)8.8%。同期香港本地生產(chǎn)總值為26626.37億港元，增長(zhǎng)3.8%[11]。肇慶、惠州、佛山三市在第二產(chǎn)業(yè)中的傳統(tǒng)制造業(yè)上的發(fā)展優(yōu)于第三產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，這就為灣區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了條件，也是城市間錯(cuò)位發(fā)展的基礎(chǔ)。

（二）粵港澳大灣區(qū)建設(shè)主要存在的問題

1．不同行政體制讓跨區(qū)域協(xié)同管治成為難題。首先，香港、澳門與廣東省在體制機(jī)制、行政權(quán)力機(jī)構(gòu)、行政權(quán)力等級(jí)結(jié)構(gòu)、政府規(guī)劃自主決策權(quán)力等方面都存在顯著差異。這些差異衍生出來的經(jīng)濟(jì)制度、法律體系、行政體系是大灣區(qū)內(nèi)部合作的主要障礙。一方面，香港、澳門與廣東在發(fā)展規(guī)劃、行政程序等方面有著明顯差別，港澳擁有高度自治權(quán)，受國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)程度較小，發(fā)展策略也主要以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長(zhǎng)提供基本要素為主，更多偏向于特區(qū)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)，由此導(dǎo)致的粵港澳三地的決策機(jī)構(gòu)和行政程式不同，難以找到合作的對(duì)接機(jī)構(gòu)[12]。另一方面，廣東省在宏觀上主要對(duì)接國(guó)家制定的“十三五”規(guī)劃，很多決策的制定都需要先匯報(bào)給國(guó)家并取得大力支持后，才可以推行實(shí)施，并且非政府組織的力量較為薄弱，限制了合作推進(jìn)的效率和靈活性[13]，由此產(chǎn)生的三地權(quán)力不同步、不協(xié)調(diào)問題，導(dǎo)致粵港澳合作難以有實(shí)質(zhì)性發(fā)展。

其次，由于歷史原因，港澳目前擁有獨(dú)立的司法體系，不僅運(yùn)作模式有很大差別，其司法公務(wù)人員的法律思維也有差異。香港的法律體系屬于“海洋法系”，澳門是“大陸法系”，由此產(chǎn)生的司法判決和法律常規(guī)差異都會(huì)對(duì)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部產(chǎn)生的法律事件判決產(chǎn)生影響。一方面，港澳的法院在處理法律事件時(shí)主要以港澳基本法為基礎(chǔ)，在依據(jù)世界各地和港澳本地對(duì)法律事件的性質(zhì)相似的判例作出分析后給予判決，其多數(shù)判決并沒有成文法的形式。而內(nèi)地法院的判決主要由法官依照憲法及立法精神作出判決，由此產(chǎn)生的法律差異給粵港澳大灣區(qū)發(fā)展帶來極大挑戰(zhàn)。另一方面，粵港澳三地的法律語言不同也給合作帶來不少困難。香港當(dāng)前以英文為主，澳門以葡文為主，盡管雙方都在推行雙語立法體系，但依然在一定程度上影響了雙方的溝通，帶來了交流的不便。

最后，粵港澳三地的法治化水平參差不齊，讓原本缺失的法律基礎(chǔ)與現(xiàn)行的法律存在沖突。從橫向維度來說，目前粵港澳三地存在多種國(guó)際合作與多邊合作的協(xié)定，盡管區(qū)域合作以憲法作為基礎(chǔ)保障，基本法、WTO協(xié)定、CEPA協(xié)定及各種合作協(xié)議并存，但每個(gè)協(xié)定條款內(nèi)容、保護(hù)水平及合作條文都不盡相同，整體性法律條文存在碎片化傾向，導(dǎo)致三地法治化水平高低不齊。從縱向維度來說，城市內(nèi)部法治發(fā)展在立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)的形式上也存在沖突，缺乏立法先行的法治思維讓粵港澳三地的“差序法治”格局愈演愈烈，這樣將導(dǎo)致粵港澳大灣區(qū)的法律基礎(chǔ)更為薄弱，也會(huì)在一定程度上阻礙灣區(qū)城市群的法治協(xié)同發(fā)展。

2．發(fā)展目標(biāo)和利益訴求的差異給協(xié)調(diào)發(fā)展制造障礙。在當(dāng)前逆全球化思潮涌動(dòng)、貿(mào)易保護(hù)主義盛行的條件下，粵港澳大灣區(qū)跨境協(xié)調(diào)治理、跨境一體化合作非常重要。然而，當(dāng)前推動(dòng)其發(fā)展的主要問題就是區(qū)域協(xié)調(diào)性不夠強(qiáng)、跨境治理有難度。這一現(xiàn)象，不僅體現(xiàn)在同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，也存在發(fā)展目標(biāo)不同、利益訴求差異、市場(chǎng)分割嚴(yán)重、行政封鎖壟斷等現(xiàn)象。

從發(fā)展理念的差異性來看，港澳的體制機(jī)制決定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政府宏觀調(diào)控的模式，即當(dāng)下積極實(shí)行的“不干預(yù)政策”，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼贊譽(yù)為“自由經(jīng)濟(jì)制度的堡壘”。在這一政策下，香港利用良好的經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境，用了不到20年時(shí)間，就從一個(gè)區(qū)域性國(guó)際金融中心演變成一個(gè)世界級(jí)的全球金融中心。與此同時(shí)，這種體制機(jī)制的弊端也決定了當(dāng)市場(chǎng)失效、資本市場(chǎng)無法發(fā)揮功能、靠自身調(diào)節(jié)失靈的狀況下，香港政府是不能對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和市場(chǎng)發(fā)展起到指導(dǎo)和推動(dòng)作用的，也就只能是所謂的“有限政府”。除此之外，現(xiàn)有的體制機(jī)制還導(dǎo)致港澳政府掣肘多、效率低等問題，多數(shù)決策無法有效落實(shí)，為港澳與內(nèi)地合作造成了不同步、不匹配現(xiàn)象[14]。而相比之下，內(nèi)地政府則高度重視“政府”和“市場(chǎng)”的關(guān)系，不僅堅(jiān)持“有效市場(chǎng)”與“有為政府”的有機(jī)統(tǒng)一，還把GDP增長(zhǎng)列為政府領(lǐng)導(dǎo)班子與領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的一項(xiàng)指標(biāo)。在加之中央政府的深化改革決心和各種“五年計(jì)劃”的政策實(shí)施，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，都具有十分重要的指導(dǎo)意義和帶動(dòng)作用。

從利益訴求的差異性來看，粵港澳三地因追求不同，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)也較為激烈。以共建金融合作區(qū)為例，當(dāng)前兩地政府對(duì)建立粵港澳金融市場(chǎng)試驗(yàn)區(qū)已達(dá)成共識(shí)，但珠海橫琴島和深圳前海地區(qū)都定位為金融合作區(qū)，其具體的方向、分工都還不明確，面臨很多競(jìng)爭(zhēng)甚至利益沖突的情況。同時(shí)，粵港澳三地的合作目前僅保持著政府對(duì)政府、企業(yè)對(duì)企業(yè)的合作，而政府和非政府組織之間卻少有合作[15]。盡管當(dāng)前粵港澳已簽署《大灣區(qū)框架協(xié)議》，要求三地在產(chǎn)業(yè)分工上要有錯(cuò)位發(fā)展，但從現(xiàn)有的城市經(jīng)濟(jì)功能定位來看，按照框架規(guī)劃邏輯發(fā)展的趨勢(shì)還不是很明顯，更多的則表現(xiàn)出市場(chǎng)競(jìng)合的結(jié)果。

3．“兩制差異性”讓港澳同胞對(duì)三地融合發(fā)展心存疑慮?！耙粐?guó)兩制”是保持港澳繁榮發(fā)展的政治基礎(chǔ)，沒有“一國(guó)兩制”的制度保障，就沒有港澳的國(guó)際金融中心、航運(yùn)中心、貿(mào)易中心以及世界旅游休閑中心。從宏觀層面來看，跨越“兩制”的城市群建設(shè)，國(guó)際上雖有類似案例，但結(jié)合中國(guó)區(qū)域特色的研究還很缺乏，內(nèi)地及港澳同胞對(duì)大灣區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略意義還認(rèn)識(shí)不足，這也是筆者拿出很大篇幅重點(diǎn)闡述大灣區(qū)意義建設(shè)的目的所在。從微觀層面來看，據(jù)筆者走訪及調(diào)研的港澳情況發(fā)現(xiàn)，目前部分香港居民仍然處在彌留政治因素陰霾中，沒有認(rèn)識(shí)到粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展對(duì)香港來說能夠帶來什么，更擔(dān)心粵港澳三地的融合發(fā)展會(huì)給自身生活帶來巨變乃至“不方便”。這些問題從根源上來說，還是港澳人士對(duì)大灣區(qū)發(fā)展的重要意義理解不全面，僅從自身利益視角看待其發(fā)展。因此，這也給制定粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃的高層帶來了新的課題，即如何兼顧粵港澳大灣區(qū)決策的效率與港澳高度自治的融合問題。最后，需要特別說明，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)發(fā)展是要逐步實(shí)現(xiàn)港澳在政治上“兩制”，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)上“一制一體”，從這個(gè)視角出發(fā)，我們需要特別注重粵港澳居民在生活方式上的差異，在下一步規(guī)劃中要著重落實(shí)三地居民的利益保障。

三、提升粵港澳大灣區(qū)城市群競(jìng)爭(zhēng)力的政策建議

通過對(duì)粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略意義及主要存在問題研究分析，可以發(fā)現(xiàn)，逆全球化時(shí)代背景、兩制三區(qū)、利益訴求及發(fā)展目標(biāo)差異作用下的灣區(qū)空間除了傳統(tǒng)的區(qū)位空間的阻礙外，在行政體制、經(jīng)濟(jì)制度、司法體系、文化體系等方面也存在短期內(nèi)無法融合的鴻溝。市場(chǎng)化、國(guó)際化、開放化是粵港澳三地最顯著的特征，也是推動(dòng)其發(fā)展的根本動(dòng)力與合作基礎(chǔ)。提升粵港澳大灣區(qū)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的核心原則，就是讓市場(chǎng)化在資源配置中起主導(dǎo)作用，讓國(guó)際化在世界競(jìng)爭(zhēng)力中起推動(dòng)作用，讓開放化在對(duì)外合作中起引領(lǐng)作用。在大灣區(qū)整體規(guī)劃、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、司法體系融合、國(guó)際合作加深上，一方面，要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)其區(qū)域資源配置的自發(fā)調(diào)節(jié)作用，避免使用行政命令促進(jìn)大灣區(qū)人流、物流、資金流、技術(shù)流、信息流等各類資源要素自由流動(dòng)；另一方面，要充分利用港澳開放經(jīng)濟(jì)體及國(guó)際化優(yōu)勢(shì)，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)粵港澳三地內(nèi)部融合發(fā)展，尋求對(duì)外合作與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“中國(guó)道路”，引領(lǐng)打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的新增長(zhǎng)極。

（一）創(chuàng)新體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展

粵港澳大灣區(qū)一體化發(fā)展的核心就是要改革現(xiàn)有的體制機(jī)制，它既是大灣區(qū)推動(dòng)先前的政策問題，也是大灣區(qū)建設(shè)的實(shí)踐問題。當(dāng)前大灣區(qū)發(fā)展，跨制度、多中心既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。

從制度創(chuàng)新層面來看，體制機(jī)制是大灣區(qū)建設(shè)的社會(huì)治理工具，決定著整個(gè)灣區(qū)公共資源的配置。推動(dòng)現(xiàn)有的“行政異城”向未來的“經(jīng)濟(jì)社會(huì)人文同城”轉(zhuǎn)變，就必須深化改革到體制機(jī)制的每一個(gè)點(diǎn)，尤其是在政策溝通、資金融通、貿(mào)易暢通、人文相通的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)灣區(qū)內(nèi)部的體制機(jī)制創(chuàng)新。當(dāng)前，粵港澳三地各自為政，沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，要跨越兩制的瓶頸發(fā)展區(qū)域一體化，筆者建議應(yīng)盡快建立一個(gè)統(tǒng)籌粵港澳大灣區(qū)發(fā)展建設(shè)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，在粵港澳三地政府間各派專員負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大問題，機(jī)構(gòu)中心可下設(shè)金融、港口、法務(wù)、教育、科技、交通等專責(zé)事務(wù)局，同時(shí)建議粵港澳三地每年召開一次高層領(lǐng)導(dǎo)峰會(huì)，主要是統(tǒng)一發(fā)展意識(shí)，協(xié)調(diào)解決粵港澳大灣區(qū)城市群在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中面臨的體制機(jī)制等深層次問題，此外還要定期召開三地司法、教育、港口、金融、科技、交通等部門對(duì)部門的聯(lián)席會(huì)議，主要解決粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的一般性經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)問題，努力填補(bǔ)粵港澳三地在合作中的制度差異，盡快打破灣區(qū)內(nèi)部的行政體制障礙。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面來看，區(qū)域一體化是粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展目標(biāo)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的快與慢檢驗(yàn)著大灣區(qū)的發(fā)展成效。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須消除灣區(qū)內(nèi)部阻礙人流、物流、資金流、技術(shù)流、信息流等各類資源要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙。筆者認(rèn)為，灣區(qū)內(nèi)部的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展并不是簡(jiǎn)單意義上的個(gè)別區(qū)域簡(jiǎn)單化平衡發(fā)展，而是建立多圈多核的經(jīng)濟(jì)區(qū)，以經(jīng)濟(jì)區(qū)為中心，輻射聯(lián)動(dòng)周邊城市一起發(fā)展，通過加深對(duì)各個(gè)城市之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共享各類生產(chǎn)資源要素，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的目標(biāo)。一方面，要以香港為中心，發(fā)揮其國(guó)際金融優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)港深政策協(xié)調(diào)和規(guī)劃銜接，打造以“港深”為中心的粵港澳金融經(jīng)濟(jì)區(qū)；另一方面，充分發(fā)揮廣東港、深圳港、香港港這三個(gè)世界級(jí)集裝箱港口優(yōu)勢(shì)，以珠海港、東莞港等周邊港口為支撐點(diǎn)，在現(xiàn)有的東西兩岸物流格局中，建設(shè)錯(cuò)位發(fā)展、三港聯(lián)動(dòng)、多港助力的世界級(jí)港口群，進(jìn)一步鞏固香港港的國(guó)際航運(yùn)中心地位，強(qiáng)化廣州港、深圳港的國(guó)際門戶樞紐港功能，優(yōu)化港口布局，進(jìn)一步提升粵港澳大灣區(qū)的港口群綜合國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而提升整個(gè)珠江三角洲、港澳以及中國(guó)與東盟自貿(mào)區(qū)的整體影響力。

（二）整合三方發(fā)展目標(biāo)和利益訴求，打造灣區(qū)命運(yùn)共同體意識(shí)

利益是團(tuán)結(jié)的力量?；浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展的關(guān)鍵就是凝聚力量，團(tuán)結(jié)發(fā)展。當(dāng)前粵港澳三地，不僅有制度障礙，還有思維差異。香港、澳門處在資本主義體制下，其發(fā)展目標(biāo)和利益訴求也與廣東省大不相同。因此，推動(dòng)大灣區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵就是打破行政體制障礙，在灣區(qū)內(nèi)凝聚各城市的政府、企業(yè)乃至所有公民的“合力”意識(shí)，共同努力走出本位主義的本體化思維，推動(dòng)灣區(qū)命運(yùn)共同體建設(shè)。這其中最為關(guān)鍵的就是把粵港澳大灣區(qū)和“一帶一路”進(jìn)行有效對(duì)接，充分利用港澳的國(guó)際化和開放經(jīng)濟(jì)體優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)合作，進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)際化、法治化、便利化的營(yíng)商環(huán)境。

（三）講好大灣區(qū)利好故事，打消部分港人對(duì)灣區(qū)融合的疑慮

因歷史遺留問題，部分港人對(duì)灣區(qū)內(nèi)融合發(fā)展的看法褒貶不一。推動(dòng)大灣區(qū)發(fā)展，不僅要提高大灣區(qū)發(fā)展的“硬實(shí)力”，更要增強(qiáng)其“軟實(shí)力”，不僅要對(duì)內(nèi)講好大灣區(qū)建設(shè)對(duì)港澳未來發(fā)展的美好前景，更要對(duì)外講好大灣區(qū)對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家也會(huì)帶來發(fā)展新機(jī)遇。這要求我們充分利用各類媒介資源，大力宣傳粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的重要意義，告訴港澳同胞及“一帶一路”沿線國(guó)家加強(qiáng)區(qū)域合作的重要性，提高國(guó)際社會(huì)對(duì)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的認(rèn)識(shí)和理解。同時(shí)，要不斷加強(qiáng)粵港澳三地政府部門、學(xué)術(shù)界、媒體界、企業(yè)界和民間多層次間的溝通與交流，讓大家逐步形成思想與行動(dòng)的共識(shí)。通過聯(lián)誼各方資源、各方渠道共同為講好粵港澳大灣區(qū)建設(shè)發(fā)展的好故事貢獻(xiàn)力量，讓大灣區(qū)的好故事既入腦、又入心，既深入人心、又打動(dòng)人心。