城中村出租屋治安風(fēng)險(xiǎn)“1+3”治理模式探析
——以蘭州水掛莊社區(qū)為例

姚朝君

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2018年年末我國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%，較1949年末提高48.94個(gè)百分點(diǎn)，年均提高0.71個(gè)百分點(diǎn)。①高速的城鎮(zhèn)化發(fā)展在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的同時(shí)，也帶來(lái)了一些潛在的社會(huì)治安問(wèn)題和治安風(fēng)險(xiǎn)?！俺侵写濉弊鳛槌擎?zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)物之一，原有的農(nóng)民失去了賴以生存的根基轉(zhuǎn)變成失地居民，為了謀求生存失地居民將自己原有閑置的房屋進(jìn)行簡(jiǎn)單改造、修繕后用于出租，從中收取一定費(fèi)用經(jīng)營(yíng)出租屋，這在一定程度上方便了人們的生產(chǎn)生活，同時(shí)也解決了部分“城中村”居民的就業(yè)難題。但由于城中村出租屋（以下簡(jiǎn)稱出租屋）特殊的地理位置和復(fù)雜的治安環(huán)境，存在很多影響社會(huì)治安秩序和社會(huì)大局穩(wěn)定的治安風(fēng)險(xiǎn)，出租屋所面臨的治安形勢(shì)依然嚴(yán)峻，治安風(fēng)險(xiǎn)治理的任務(wù)依然艱巨。出租屋治安風(fēng)險(xiǎn)治理已成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)和衡量社會(huì)治安狀況的“晴雨表”“風(fēng)向標(biāo)”，[1]是各個(gè)相關(guān)管理部門(mén)，尤其是公安機(jī)關(guān)進(jìn)行社會(huì)治安綜合治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，是在社會(huì)治理過(guò)程中必須面臨的重大挑戰(zhàn)和亟待解決的難題。

一、出租屋治安管理文獻(xiàn)回溯

通過(guò)CNKI期刊數(shù)據(jù)庫(kù)檢索篇名為“出租屋治安管理”的論文，發(fā)現(xiàn)從1960年至2019年發(fā)表的相關(guān)論文總共17篇，其中2005年發(fā)表論文3篇，達(dá)到歷年論文發(fā)文數(shù)量的高峰，在已經(jīng)發(fā)表的17篇論文中，剔除4篇與出租屋治安管理無(wú)關(guān)的論文、2篇工作紀(jì)實(shí)，共計(jì)6篇學(xué)術(shù)研究?jī)r(jià)值不大的論文，出租屋治安管理的相關(guān)論文在CNKI期刊數(shù)據(jù)庫(kù)中，學(xué)者對(duì)其直接進(jìn)行研究的成果較少。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理，發(fā)現(xiàn)對(duì)出租屋的治安管理大多數(shù)學(xué)者主要是圍繞流動(dòng)人口的管理和對(duì)出租屋本身的管理入手，在分析當(dāng)前出租屋治安管理過(guò)程中存在諸如現(xiàn)有的法律法規(guī)不健全、體制機(jī)制落后、管理部門(mén)的重視程度不夠，組織協(xié)調(diào)困難、經(jīng)費(fèi)無(wú)法保障等問(wèn)題的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地提出從完善現(xiàn)有的法律法規(guī)和體制機(jī)制、加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)，優(yōu)化資源配置、建立和優(yōu)化專業(yè)管理隊(duì)伍、加大出租屋管理的科技投入、加強(qiáng)宣傳和教育、加大管理經(jīng)費(fèi)投入等方面解決出租屋實(shí)際管理過(guò)程中存在的問(wèn)題。

一些地區(qū)結(jié)合自身社會(huì)治安形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平狀況，逐步摸索符合實(shí)際情況的出租屋管理模式，總結(jié)形成了相對(duì)成熟的出租屋管理經(jīng)驗(yàn)。廣東和深圳作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、出租屋和旅館業(yè)發(fā)展繁榮的代表地區(qū)，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索，形成了具有地域特色的出租屋管理模式。深圳市對(duì)于出租屋推行“旅業(yè)式”管理，[2]廣州市推行的一卡、一號(hào)、一網(wǎng)、一格、一窗的“五個(gè)一”模式為出租屋的治安管理提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。[3]廣州市逐漸完善與出租屋有關(guān)的法律法規(guī)和制度規(guī)范，使得對(duì)于出租屋的管理有據(jù)可依，為有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)于出租屋的管理提供了有力的法律支持。

現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)、實(shí)踐中已有的出租屋管理模式和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于加強(qiáng)出租屋的治安管理有著重要的理論和實(shí)踐的借鑒意義。但是對(duì)于出租屋的治安管理和治安風(fēng)險(xiǎn)治理很少有學(xué)者進(jìn)行專門(mén)的研究。因此，筆者以分布在蘭州市水掛莊這一典型的“城中村”社區(qū)中的出租屋為研究對(duì)象，試圖梳理出出租屋存在的治安風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上探索如何加強(qiáng)出租屋治安風(fēng)險(xiǎn)的治理。

二、治安風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)治理

（一）治安風(fēng)險(xiǎn)

治安風(fēng)險(xiǎn)由“治安”和“風(fēng)險(xiǎn)”兩個(gè)詞組成。有學(xué)者認(rèn)為，隨著近代警察制度的產(chǎn)生和逐步發(fā)展，治安的含義逐步發(fā)展為兩個(gè)方面，一是指維護(hù)社會(huì)秩序社會(huì)活動(dòng)，即治安工作；二是指社會(huì)秩序，即基于人的社會(huì)活動(dòng)形成的、由一定的規(guī)則所調(diào)整的、具有社會(huì)安定和公共安全內(nèi)容的社會(huì)客觀狀態(tài)。[4]也有學(xué)者認(rèn)為，治安是指在國(guó)家的主導(dǎo)下，通過(guò)公眾參與，共同維護(hù)國(guó)家的政權(quán)穩(wěn)定，公眾的人身、生命，財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)的善良風(fēng)俗不受侵害，人們的生產(chǎn)與生活方式處于有條理、不紊亂的狀態(tài)。治安的根本目的是為了通過(guò)社會(huì)控制建立和維系一個(gè)安全、無(wú)危險(xiǎn)、不紊亂的社會(huì)狀態(tài)，即良好的社會(huì)秩序。[5]基于以上觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為治安就是運(yùn)用一定的手段和方法維系社會(huì)秩序，使之處于一種相對(duì)穩(wěn)定和井然有序的狀態(tài)。

對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的理解，目前理論界有多個(gè)層次的理解。一種觀點(diǎn)認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是事件未來(lái)可能結(jié)果發(fā)生的不確定性，將風(fēng)險(xiǎn)定義為在給定的條件和某一特定時(shí)期未來(lái)結(jié)果的變動(dòng)，或者稱為事物可能結(jié)果的不確定性。另一種觀點(diǎn)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的理解側(cè)重于損失發(fā)生的不確定性，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是指損失發(fā)生的可能性，是由風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成要素相互作用的結(jié)果，利用不確定性的隨機(jī)性特征來(lái)定義風(fēng)險(xiǎn)。此外有學(xué)者從主觀和客觀兩個(gè)層面對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行闡述。主觀學(xué)說(shuō)認(rèn)為不確定性是主觀的、個(gè)人的和心理上的一種觀念，是個(gè)人對(duì)客觀事物的主觀估計(jì)，而不能以客觀的尺度予以衡量?？陀^學(xué)說(shuō)則是以客觀存在為前提，以風(fēng)險(xiǎn)事故觀察為基礎(chǔ)，以數(shù)學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)觀點(diǎn)加以定義，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)可以用客觀的尺度來(lái)衡量。[6]筆者認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)是指風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成各要素相互作用形成的一種不穩(wěn)定狀態(tài)和損害結(jié)果發(fā)生與否的不確定性。因此風(fēng)險(xiǎn)具有兩個(gè)基本特征：一是不穩(wěn)定性，正常情況下組成事物的各個(gè)要素之間處于一種原始的、相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，而風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)或者存在破壞了各要素間原有的平衡，造成各個(gè)要素之間和整個(gè)系統(tǒng)處于一個(gè)不穩(wěn)定的狀態(tài)；二是不確定性，風(fēng)險(xiǎn)的存在會(huì)造成損害結(jié)果，而這種損壞結(jié)果的發(fā)生與否是不確定的，損害結(jié)果的發(fā)生與否會(huì)受到其他因素的影響，比如國(guó)家政策、法律規(guī)范的寬嚴(yán)和完善程度，是否采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施等等。

通過(guò)以上對(duì)治安和風(fēng)險(xiǎn)的梳理和界定，筆者認(rèn)為治安風(fēng)險(xiǎn)是指影響社會(huì)治安秩序穩(wěn)定的各要素相互作用形成的一種不穩(wěn)定狀態(tài)和損害結(jié)果發(fā)生與否的不確定性。

（二）風(fēng)險(xiǎn)治理

風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生、存在和風(fēng)險(xiǎn)損害結(jié)果的發(fā)生與否都會(huì)對(duì)社會(huì)秩序的正常運(yùn)行和社會(huì)的安全穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響和嚴(yán)重威脅。[7]隨著風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的多元化、危害后果的不斷惡化，人們防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)不斷增強(qiáng)，防范能力的不斷提升，對(duì)于可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)預(yù)測(cè)，對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)或者危害后果加以管控成為當(dāng)前應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)的必然趨勢(shì)和應(yīng)然要求。風(fēng)險(xiǎn)治理是指針對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)或者已經(jīng)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)人為的干預(yù)避免危害結(jié)果的發(fā)生或者降低危害程度。風(fēng)險(xiǎn)治理的首要任務(wù)是要明確存在哪些風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上才能夠根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)類型和風(fēng)險(xiǎn)損害程度采取相應(yīng)的治理措施避免危害結(jié)果的發(fā)生或者降低危害程度。

三、出租屋治安風(fēng)險(xiǎn)及成因

水掛莊社區(qū)是在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中形成的具有典型特征的城中村社區(qū)，位于蘭州市安寧區(qū)中部，北臨安寧西路與蘭州交通大學(xué)和甘肅政法大學(xué)相對(duì)，南臨濱河北路和黃河相望，東面是西北師范大學(xué)，西面為孔家崖社區(qū)。[8]分布在其中的出租屋潛藏著一系列影響社區(qū)和社會(huì)秩序穩(wěn)定的治安風(fēng)險(xiǎn)。

（一）法治風(fēng)險(xiǎn)

依法管理出租屋和明確出租屋的屬性和法律地位符合法治化建設(shè)和法治化進(jìn)程的要求，出租屋的管理必須要有相關(guān)配套的法律規(guī)范作為依據(jù)和支撐，但是筆者發(fā)現(xiàn)直接關(guān)于出租屋的法律規(guī)范和條文很少，相關(guān)的規(guī)定只是散見(jiàn)于其他規(guī)范中，并沒(méi)有完整的關(guān)于出租屋的法律規(guī)范。蘭州市對(duì)于出租房屋的相關(guān)規(guī)定還是2009年8月頒布的《蘭州市城市房屋租賃管理辦法》，②其中很多規(guī)定已經(jīng)與時(shí)代發(fā)展不相適應(yīng)，而且該管理辦法中的很多條款規(guī)定比較粗略，出租屋的管理缺乏相應(yīng)的法規(guī)保障，給實(shí)際的管理工作造成了困擾。

對(duì)于出租屋的屬性和地位界定不明確。水掛莊社區(qū)的出租屋大多數(shù)是由原來(lái)的民居改造而來(lái)，居民自住和出租他住的現(xiàn)象普遍存在，房屋用途和性質(zhì)界限模糊。在后續(xù)的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中有的出租屋幾經(jīng)轉(zhuǎn)手，相關(guān)手續(xù)并未及時(shí)更新完善，很多房屋產(chǎn)權(quán)不明晰，存在所有人與經(jīng)營(yíng)者脫離的情況，一旦發(fā)生治安事故，由于手續(xù)不全、人證不相符，會(huì)給后期的管理工作帶來(lái)不必要的麻煩。

（二）容易引發(fā)矛盾糾紛

《蘭州市城市房屋租賃管理辦法》第七條規(guī)定城市房屋租賃雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依法訂立書(shū)面房屋租賃合同。但是通過(guò)走訪和調(diào)查發(fā)現(xiàn)將近90%以上的租賃雙方當(dāng)事人之間并未簽訂書(shū)面合同，房屋出租后除了收取和繳納租金外，屋主與租客之間并無(wú)太多交集。雙方一旦發(fā)生糾紛，在協(xié)商無(wú)效的情況下，要么屋主將租客驅(qū)逐，要么租客拖欠租金，長(zhǎng)此以往，糾紛如果得不到妥善有效的解決，往往會(huì)因此積攢更深的矛盾。

水掛莊社區(qū)臨近金牛街商業(yè)中心和安寧高校區(qū)，外來(lái)人口較多。本地人口與外來(lái)人口在文化、生活習(xí)慣、社會(huì)歸屬和身份認(rèn)同等方面存在較大差異。馬斯洛將人的需求分為五個(gè)不同的層次，即生理的需求、安全的需求、社交的需求、尊重的需求和自我實(shí)現(xiàn)的需求，外來(lái)人口和本地人口在需求層次上存在較大差異，需求層次的差異性容易觸發(fā)利益沖突，引發(fā)矛盾糾紛，影響社區(qū)秩序穩(wěn)定和發(fā)展。

（三）滋生違法犯罪

“破窗理論”告訴我們，社會(huì)控制和管理的斷層或者凹陷往往會(huì)給違法犯罪可乘之機(jī)。城中村社區(qū)地理位置相對(duì)偏僻，社區(qū)環(huán)境復(fù)雜多樣，往往是社會(huì)控制的薄弱部分，是“臟、亂、差”的代名詞，一直以來(lái)是違法犯罪的高發(fā)地和重災(zāi)區(qū)。分布其中的出租屋受整體居住環(huán)境復(fù)雜、管理層面職責(zé)不清、分工不明、空間封閉等因素影響，往往容易滋生違法犯罪，且不容易被發(fā)現(xiàn)，查處和打擊的難度大。賣(mài)淫嫖娼、吸毒販毒、入室盜竊等案件屢見(jiàn)不鮮，出租屋這扇無(wú)人重視的“破窗”往往更容易藏污納垢，很多違法犯罪和犯罪嫌疑人都將其作為“根據(jù)地”和“避難所”，進(jìn)一步加劇了窗戶的破損程度。水掛莊社區(qū)中出租屋的管理一直是公安機(jī)關(guān)管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，蘭州市公安局安寧分局及下轄派出所為此投入大量人力物力和財(cái)力對(duì)水掛莊的出租屋進(jìn)行治理。雖然取得了一些成績(jī)，但是沒(méi)有從根本上改變?cè)械幕靵y局面?！罢窘峙焙凸矙C(jī)關(guān)之間“打游擊”常態(tài)化，“一打就走，蟄伏一段時(shí)間又來(lái)”，屢禁不止，嚴(yán)重破壞了社會(huì)治安管理秩序，影響了社會(huì)穩(wěn)定。

（四）安全風(fēng)險(xiǎn)

1.消防安全隱患

水掛莊社區(qū)的出租屋是由原來(lái)的民居改造而來(lái)，在改造的過(guò)程中本身就存在著消防安全隱患。沒(méi)有留有足夠的消防通道和明顯的消防安全通道指示標(biāo)識(shí)，即使留有消防安全通道也被大量的雜物堆積堵塞，通過(guò)實(shí)地走訪發(fā)現(xiàn)大多數(shù)出租屋各個(gè)樓層的樓道和樓梯很窄，一旦發(fā)生事故很難在短時(shí)間內(nèi)快速逃生。

為了在有限的空間面積上追求最大的經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)營(yíng)者未經(jīng)有關(guān)部門(mén)的批準(zhǔn)許可，擅自進(jìn)行大規(guī)模的擴(kuò)建，為了節(jié)約成本，使用不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的建材，已經(jīng)成為出租屋主要的安全隱患之一。在水掛莊社區(qū)隨處可見(jiàn)在頂層用彩鋼搭建的違章建筑，這些違章建筑本身不符合消防安全標(biāo)準(zhǔn)，存在消防安全隱患。大多數(shù)彩鋼房屋內(nèi)臨時(shí)亂拉電線、線路雜亂無(wú)章、電線老化，這些都存在影響社區(qū)安全的事故風(fēng)險(xiǎn)，隨時(shí)都可能引發(fā)安全事故。

出租屋經(jīng)營(yíng)者大多數(shù)是由原來(lái)的農(nóng)民轉(zhuǎn)化而來(lái)的居民，接受教育的水平較低，基本上以初高中為主，甚至有些人連小學(xué)水平都不到，缺乏基本的安全消防意識(shí)，經(jīng)營(yíng)出租屋只是他們?cè)诔鞘谢l(fā)展過(guò)程中的權(quán)宜之計(jì)，沒(méi)有接受過(guò)全面的安全教育和培訓(xùn)，缺乏基本的應(yīng)急處突能力，由于受經(jīng)濟(jì)狀況的限制，水掛莊社區(qū)中的出租屋基本上沒(méi)有一家配備或者完整配備相應(yīng)的消防設(shè)施和消防器材，一旦發(fā)生事故很難在短時(shí)間內(nèi)采取有效的應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行自救，更多的是消極被動(dòng)地等待外部救援。水掛莊社區(qū)有北面、西北面和東南三個(gè)入口，但是入口狹窄，道路崎嶇不平，消防車(chē)輛很難快速到達(dá)。出租屋相對(duì)封閉的環(huán)境、密集雜亂的分布格局，使得外部救援很難及時(shí)達(dá)到，這些都延緩了風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的應(yīng)急處理，進(jìn)一步加劇了風(fēng)險(xiǎn)損害程度。

2.人身和財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)

出租屋的管理涉及市場(chǎng)監(jiān)督管理、土地、環(huán)境、城管、城建、公安等各個(gè)政府主管部門(mén)，但在實(shí)際的管理工作中，對(duì)于出租屋的管理基本上是公安一家單打獨(dú)斗，其他政府主管部門(mén)介入較少，在警力不足的情況下，公安機(jī)關(guān)對(duì)于出租屋的管理只能是被動(dòng)應(yīng)付或者是事后處理和責(zé)任追究，很少抽出專門(mén)的力量進(jìn)行事前的管控和全過(guò)程的監(jiān)督，更多的是進(jìn)行階段性的突擊檢查和集中整治，很難從根本上解決問(wèn)題。由于牽扯很多管理部門(mén)，各個(gè)部門(mén)在管理和信息共享層面存在壁壘，很難形成部門(mén)管理合力和實(shí)現(xiàn)信息的及時(shí)共享，容易造成“九龍治水”的局面，有利可圖時(shí)各個(gè)部門(mén)爭(zhēng)著搶著管，當(dāng)可能損害自身利益時(shí)，相互扯皮推諉的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。管理層面的力量分散和信息共享程度不足，很容易造成管理覆蓋面的漏洞和管理手段的滯后，帶來(lái)諸如高空墜物、尋釁滋事等一系列影響人身和財(cái)產(chǎn)安全的治安風(fēng)險(xiǎn)。

四、出租屋治安風(fēng)險(xiǎn)“1+3”治理模式

出租屋存在的諸多治安風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重影響了城中村社區(qū)的秩序和整個(gè)社會(huì)治安大局的穩(wěn)定。關(guān)注出租屋存在的治安風(fēng)險(xiǎn)，探索出租屋治安風(fēng)險(xiǎn)治理模式，已顯得尤為必要。本文在借鑒廣州和深圳對(duì)出租屋在實(shí)踐管理層面作出的一些有益嘗試的基礎(chǔ)上，提出出租屋治安風(fēng)險(xiǎn)治理的“1+3”治理模式。所謂的“1+3”治理模式就是在對(duì)出租屋按照空間布局和治安狀況好壞程度的基礎(chǔ)上進(jìn)行劃片分區(qū)、確定等級(jí)這個(gè)“1”的基礎(chǔ)上，根據(jù)治安風(fēng)險(xiǎn)類型，治安風(fēng)險(xiǎn)的損害程度等因素進(jìn)行治安風(fēng)險(xiǎn)的治理，努力實(shí)現(xiàn)出租屋治安風(fēng)險(xiǎn)治理的“三化”，簡(jiǎn)易理解如下圖所示。

對(duì)于出租屋的風(fēng)險(xiǎn)治理要改變?cè)械乃季S模式，創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)治理的方式和方法?，F(xiàn)階段對(duì)于出租屋的管理和風(fēng)險(xiǎn)治理大多數(shù)以“堵”為主，“堵”可在短時(shí)間暫時(shí)性地改變出租屋管理和治安風(fēng)險(xiǎn)治理的困境，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，很難從根本上解決問(wèn)題，對(duì)于出租屋的管理和治安風(fēng)險(xiǎn)治理只是“病急亂投醫(yī)”，并沒(méi)有找準(zhǔn)癥結(jié)，對(duì)癥下藥。出租屋治安風(fēng)險(xiǎn)的治理不能一概而論，而是要根據(jù)出租屋經(jīng)營(yíng)規(guī)模的大小、現(xiàn)存的治安風(fēng)險(xiǎn)和治安隱患、總體的治安狀況等因素將出租屋劃分為不同的類別和等級(jí)，在此基礎(chǔ)上根據(jù)行政區(qū)劃，秉持管理方便、因地制宜、因屋施策的原則進(jìn)行劃片分區(qū)，由各個(gè)社區(qū)和社區(qū)警務(wù)室結(jié)合自身的情況和存在的治安風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，以梯度分層、積分累計(jì)的方法進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，有的放矢，重點(diǎn)管控。對(duì)于處于梯層中下層、積分較低、變化幅度較大的出租屋予以重點(diǎn)關(guān)注；對(duì)于處于高層、積分較高、整體穩(wěn)定的出租屋可以適當(dāng)?shù)販p少人物財(cái)力的投入；對(duì)于長(zhǎng)期處于底層、積分為負(fù)且整改后無(wú)明顯改善的出租屋，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制其退出，從而進(jìn)一步減少不必要的投入，降低管理成本和難度，提高管理效率。

（一）加強(qiáng)治安風(fēng)險(xiǎn)治理的制度化建設(shè)

制度化是指為了讓一定范圍內(nèi)相互關(guān)聯(lián)的各個(gè)要素最大限度地發(fā)揮自己的作用和功能，達(dá)到“1+1＞2”的效果，通過(guò)建立一定的規(guī)則，規(guī)范各個(gè)要素的行為，從而實(shí)現(xiàn)某種特定的目的。出租屋治安風(fēng)險(xiǎn)的治理必須加強(qiáng)制度化建設(shè)，各級(jí)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)于出租屋治安風(fēng)險(xiǎn)治理的重視程度和頂層設(shè)計(jì)，建立和完善相關(guān)的規(guī)則制度，建立健全出租屋治安風(fēng)險(xiǎn)治理從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)以及后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)處置工作的體制機(jī)制。在各自管轄范圍內(nèi)的出租屋一旦出現(xiàn)影響社會(huì)秩序的治安風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)部門(mén)和人員可以根據(jù)治安風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源和類型、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生與否、風(fēng)險(xiǎn)損壞程度等在第一時(shí)間內(nèi)快速有效地選擇應(yīng)急處置預(yù)案，調(diào)動(dòng)處置力量在最短時(shí)間內(nèi)采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)處置措施避免風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)或者將風(fēng)險(xiǎn)損害程度降到最低，以免造成不可挽回的損失，引發(fā)新的矛盾糾紛。

（二）提升治安風(fēng)險(xiǎn)治理的信息化水平

在信息化建設(shè)的大背景下，提升對(duì)于出租屋風(fēng)險(xiǎn)治理的信息化水平勢(shì)在必行，[9]在現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐下，管理者和決策者應(yīng)充分利用信息資源，及時(shí)把握警情處置時(shí)機(jī)，有效組織機(jī)構(gòu)資源，實(shí)現(xiàn)信息的有效及時(shí)溝通，服務(wù)于公安機(jī)關(guān)戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)決策統(tǒng)籌安排。[10]公安機(jī)關(guān)對(duì)于出租屋的風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)進(jìn)一步加大現(xiàn)代科技的應(yīng)用，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、大情報(bào)，盡可能加大對(duì)于信息的搜集和研判，提前感知和預(yù)判治安風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)源，在此基礎(chǔ)上，對(duì)于可能出現(xiàn)的治安風(fēng)險(xiǎn)和損害后果，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)類型及時(shí)采取相應(yīng)的處置措施，避免風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生或者盡可能降低風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損害程度。

在加強(qiáng)現(xiàn)代科技應(yīng)用的同時(shí)，也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到出租屋的經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，作為一種權(quán)宜之計(jì)的謀生手段，經(jīng)營(yíng)者不愿意投入較多的資金安裝管理設(shè)備。[11]因此，在這一過(guò)程中公安機(jī)關(guān)等有關(guān)政府部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)與有關(guān)技術(shù)部門(mén)、現(xiàn)代龍頭信息企業(yè)和科研高校的交流合作，在“智慧城市”、“數(shù)字公安”、“金盾工程”、“雪亮工程”等已有的基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，在各級(jí)政府政策的大力支持下，依托信息企業(yè)的資金和技術(shù)，在科研院校智力成果的幫助下，研發(fā)專門(mén)的掌上手機(jī)APP，或者借助微信、微博等現(xiàn)代社交平臺(tái)，建立專門(mén)的微信公眾號(hào)、微信群等，降低出租屋風(fēng)險(xiǎn)治理的成本，調(diào)動(dòng)出租屋屋主配合風(fēng)險(xiǎn)治理的積極性，能夠在第一時(shí)間內(nèi)快速地將信息反饋給公安機(jī)關(guān)等有關(guān)部門(mén)，為治安風(fēng)險(xiǎn)治理的決策提供有力依據(jù)和支撐。

（三）促進(jìn)治安風(fēng)險(xiǎn)治理社會(huì)化

出租屋特殊的地理位置和復(fù)雜的治安環(huán)境，決定了出租屋的治安風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源和類型復(fù)雜多樣，單單依靠政府管理部門(mén)很難實(shí)現(xiàn)對(duì)治安風(fēng)險(xiǎn)的有效管控和治理?，F(xiàn)階段對(duì)于出租屋治安風(fēng)險(xiǎn)治理主要以轄區(qū)派出所為主要力量，在轄區(qū)面積較大、警情較多、警力有限的情況下，對(duì)于出租屋治安風(fēng)險(xiǎn)的治理心有余而力不足，導(dǎo)致出現(xiàn)了管理真空?！熬τ邢?，民力無(wú)窮”，出租屋廣泛分布于社區(qū)之中，有著良好的群眾基礎(chǔ)，對(duì)于出租屋的治安風(fēng)險(xiǎn)治理要充分認(rèn)識(shí)到人民群眾參與的重要性，依靠和發(fā)揮群眾的力量。通過(guò)建立完善合理的獎(jiǎng)懲和引導(dǎo)機(jī)制，鼓勵(lì)群眾積極參與出租屋治安風(fēng)險(xiǎn)的治理，發(fā)揮群防群治的作用。

與此同時(shí)，在城中村社區(qū)建立一定數(shù)量的社區(qū)警務(wù)室，將管理的力量由轄區(qū)派出所下沉至社區(qū)警務(wù)室，各種保障也進(jìn)一步向警務(wù)室傾斜，保證每個(gè)社區(qū)警務(wù)室至少有一名正式民警負(fù)責(zé)社區(qū)出租屋的日常管理和出租屋治安風(fēng)險(xiǎn)的防控。探索建立由社區(qū)民警擔(dān)任社區(qū)居委會(huì)或者街道辦黨委副書(shū)記，從社區(qū)志愿者隊(duì)伍中選拔一批有責(zé)任心、敢擔(dān)當(dāng)、勇作為的年輕志愿者作為網(wǎng)格員，動(dòng)員街道社區(qū)已經(jīng)退休的同志，尤其是黨員同志發(fā)揮先鋒模范作用擔(dān)任治安戶長(zhǎng)，在社區(qū)民警的帶領(lǐng)下以黨建為引領(lǐng)，政府相關(guān)部門(mén)為主導(dǎo)，社區(qū)或街道黨委協(xié)調(diào)各有關(guān)部門(mén)各司其職，做好自己分內(nèi)的事情，在劃分的責(zé)任區(qū)域范圍內(nèi)，以社區(qū)警務(wù)室為依托、網(wǎng)格員和治安戶長(zhǎng)深入出租屋內(nèi)部監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)上報(bào)給社區(qū)民警，由社區(qū)民警進(jìn)行督促整改，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)無(wú)法完成整改的，按照規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，幾次整改后仍不合格的由民警上報(bào)有關(guān)部門(mén)，配合有關(guān)部門(mén)撤銷(xiāo)已經(jīng)頒發(fā)的從業(yè)資格證書(shū)，強(qiáng)制責(zé)令退出出租屋經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)，在一定時(shí)間內(nèi)不能再次經(jīng)營(yíng)出租屋。在黨建引領(lǐng)下，社區(qū)民警、志愿者網(wǎng)格員、治安戶長(zhǎng)、社區(qū)居委會(huì)等主體共同參與出租屋治安風(fēng)險(xiǎn)治理，實(shí)現(xiàn)治安風(fēng)險(xiǎn)治理的社會(huì)化和多元化。

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)正處在改革的深水區(qū)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，各類風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重威脅社會(huì)安全和秩序穩(wěn)定，城中村社區(qū)作為社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，遍布其中的出租屋存在的治安風(fēng)險(xiǎn)不僅僅影響出租屋自身的發(fā)展，威脅屋主和租客的人身財(cái)產(chǎn)安全，而且對(duì)整個(gè)城中村社區(qū)乃至整個(gè)社會(huì)的秩序和大局穩(wěn)定都產(chǎn)生不利影響。在分析總結(jié)出租屋治安風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，探索出租屋治安風(fēng)險(xiǎn)“1+3”治理模式（如下圖所示），對(duì)于加強(qiáng)出租屋的管理和治安風(fēng)險(xiǎn)的治理有著重要的實(shí)踐意義，有利于維護(hù)城中村社區(qū)安全和社會(huì)秩序穩(wěn)定。

注釋：

①來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《新中國(guó)成立70周年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之十七》。

②來(lái)源于百度文庫(kù)，蘭州市人民政府令〔2009〕第4號(hào)，2009年8月19日發(fā)布。