推動(dòng)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展
——基于高校項(xiàng)目支出預(yù)算管理的思考與建議

（北京師范大學(xué)，北京 100875）

穩(wěn)步推進(jìn)由以規(guī)模擴(kuò)張為特征的外延式向以質(zhì)量提升為核心的內(nèi)涵式發(fā)展，是深化高等教育領(lǐng)域綜合改革、加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國的時(shí)代任務(wù)。這種轉(zhuǎn)變對高等教育治理體系和能力建設(shè)提出了新的迫切要求。高校預(yù)算管理水平的全面提升既是高等教育事業(yè)內(nèi)涵發(fā)展的重要保障，也是深化財(cái)稅體制改革和改進(jìn)預(yù)算管理制度的內(nèi)在要求，更是高等教育治理體系能力建設(shè)的應(yīng)有之義和關(guān)鍵抓手。然而，受到眾多因素的制約，高校預(yù)算管理水平還不適應(yīng)內(nèi)涵建設(shè)和高等教育事業(yè)改革發(fā)展的要求，特別是在項(xiàng)目支出預(yù)算編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)存在比較嚴(yán)重的問題，突出表現(xiàn)為財(cái)事匹配度和教育經(jīng)費(fèi)的使用效益不高。本文從內(nèi)外因作用的辯證關(guān)系中論述了高校預(yù)算管理在高等教育內(nèi)涵式發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)重要性，對當(dāng)前高校項(xiàng)目支出預(yù)算管理和執(zhí)行的困境及有益探索進(jìn)行闡述，并從高校組織行為特征的角度進(jìn)行深層次的行為邏輯分析，進(jìn)而結(jié)合實(shí)際工作提出關(guān)于全面提升高校預(yù)算管理水平的思考和應(yīng)對舉措。

一、強(qiáng)化預(yù)算管理是高校內(nèi)涵式發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求

高等教育是支撐國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。因應(yīng)時(shí)代變化實(shí)現(xiàn)更高水平的發(fā)展，通過知識創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、智力支持等在實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”偉大奮斗目標(biāo)的進(jìn)程中發(fā)揮更大的作用，是高等教育作為社會(huì)事業(yè)的重要組成部分所應(yīng)有的功能定位和歷史使命。從根本上講，高等教育是社會(huì)現(xiàn)象，不能脫離社會(huì)而存在，社會(huì)發(fā)展需要也是高等教育發(fā)展革新的動(dòng)力源泉。[1]因而，作為一個(gè)相對獨(dú)立的體系，高等教育必然受到來自社會(huì)諸多方面，特別是國家決策部門多種形態(tài)外在力量的介入。且從早期現(xiàn)代大學(xué)產(chǎn)生及其不斷發(fā)展的歷史進(jìn)程來看，宗教團(tuán)體、政府部門、社會(huì)組織等各種力量就在功能的演進(jìn)中扮演著推動(dòng)者的角色。高等教育內(nèi)涵式發(fā)展作為事業(yè)改革發(fā)展的國家戰(zhàn)略行為被逐步確定，①在很大程度上就是政府外在作用的產(chǎn)物。而預(yù)算制度作為政府進(jìn)行財(cái)政資金配置的重要手段，自然地在加快實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的行為中發(fā)揮支配作用，是國家意志得以充分體現(xiàn)的集中著力點(diǎn)。結(jié)合全面深化教育領(lǐng)域綜合改革特別是現(xiàn)代化教育治理能力提升的實(shí)際，內(nèi)涵式發(fā)展對高校預(yù)算管理的外推力量著重體現(xiàn)在如下三個(gè)方面。

1.推進(jìn)預(yù)算管理制度改革的要求

十八大以來，預(yù)算制度改進(jìn)作為深化財(cái)稅體制改革三大任務(wù)之首，在頂層設(shè)計(jì)和制度安排上基本形成了 “全面規(guī)范、公開透明”的定位。具體舉措包括通過完善預(yù)算立法強(qiáng)化預(yù)算約束，預(yù)算審核重點(diǎn)由收向支轉(zhuǎn)變，編制中期預(yù)算建立跨年度平衡，完善轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，健全預(yù)算體系加大統(tǒng)籌力度，清理掛鉤事項(xiàng)提升資金效率等。[2]2014年，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理體制改革的決定》對改革的重要性、緊迫性、總體方向、各項(xiàng)工作進(jìn)行了總體部署。在整個(gè)國家的預(yù)算撥款體系當(dāng)中，高等教育作為國家教育事業(yè)的重要組成部分被納入財(cái)政預(yù)算撥款的范疇。在預(yù)算制度的操作層面，高校是政府一般公共預(yù)算和編制的責(zé)任主體，高校預(yù)算撥款制度是高等教育財(cái)政政策的重要內(nèi)容，也是我國高等教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制的核心構(gòu)成部分。相應(yīng)地，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國家財(cái)稅體制改革，按照十九大關(guān)于 “建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”的明確要求，加快高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，高校經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理必須要遵循和體現(xiàn)國家預(yù)算管理制度改進(jìn)的要求。

2.高等教育投入體制改革的要求

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中，高等教育經(jīng)費(fèi)投入呈現(xiàn)出由政府包攬向投入主體多元化發(fā)展變化的趨勢，但政府財(cái)政撥款投入一直扮演著極其重要的角色，確保了高等教育經(jīng)費(fèi)持續(xù)穩(wěn)定大規(guī)模投入。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，高等教育投入中財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入的比例較高，而且總量呈階段性快速增長。例如，2017年高等學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)約11 108億元，其中國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)約6899億元，占比為62%；而一般公共預(yù)算安排的教育經(jīng)費(fèi)約6328億元，占財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例為92%。然而，隨著高等教育實(shí)行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、高等學(xué)校多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制②在《中華人民共和國高等教育法》中進(jìn)一步明確，未來財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)將更加注重投入增加與結(jié)構(gòu)優(yōu)化相結(jié)合。而且在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，如果國家財(cái)政收入增幅隨經(jīng)濟(jì)增速放緩而變小，高等教育預(yù)算內(nèi)財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的增幅也將隨之發(fā)生變化。因此，按照重點(diǎn)投入、優(yōu)先保障的原則，用好增量盤活存量，特別是充分發(fā)揮財(cái)政資金的激勵(lì)和引導(dǎo)作用，向管理要效益、要質(zhì)量，對強(qiáng)化預(yù)算管理以保證高等教育內(nèi)涵式發(fā)展提出了新的要求。

3.高等教育內(nèi)在動(dòng)力激發(fā)的要求

改革開放以來，我國高等教育事業(yè)實(shí)現(xiàn)了長足的發(fā)展。單純從規(guī)模數(shù)量的發(fā)展趨勢來看，在學(xué)總?cè)藬?shù)和毛入學(xué)率分別從1978年的228萬人和2.7%增長到2018年的3833萬和48.1%。[3]但因應(yīng)新時(shí)代國家重大戰(zhàn)略實(shí)施的需要，高等教育在服務(wù)創(chuàng)新型國家和人力資本強(qiáng)國建設(shè)、服務(wù)走近世界舞臺中央等方面還存在很大的不足，需要苦練內(nèi)功。內(nèi)涵式發(fā)展正是基于對高等教育事業(yè)發(fā)展基本規(guī)律和基本現(xiàn)狀的深刻認(rèn)識與準(zhǔn)確把握形成的方向性判斷，也是對新的歷史階段高等教育事業(yè)發(fā)展中內(nèi)因重要性的時(shí)代性審視。即要從遵循事物發(fā)展內(nèi)因通過外因起作用的基本規(guī)律，實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)部治理能力提升，以便充分利用外在推力，進(jìn)而激發(fā)高等教育系統(tǒng)及其基本單元更加澎湃的內(nèi)生動(dòng)力。在經(jīng)費(fèi)要素的層面，預(yù)算管理體現(xiàn)了高等教育現(xiàn)代治理體系建設(shè)中政府與高校的關(guān)系，也作為高校內(nèi)部治理的構(gòu)成部分體現(xiàn)了預(yù)算管理能力全面提升的要求。進(jìn)一步講，就是要積極適應(yīng)國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的階段性轉(zhuǎn)變，按照有質(zhì)量的高水平發(fā)展要求，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，通過科學(xué)合理的預(yù)算管理，來提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的使用效益。

二、當(dāng)前高校預(yù)算管理存在的突出問題與有益探索

高校是高等教育體系的基本活動(dòng)單元，也是財(cái)政撥款的基本預(yù)算單位。在政策的層面，無論 “211”“985”工程還是 “雙一流”建設(shè)，都以高等學(xué)校作為直接實(shí)施載體。從這個(gè)意義上講，高等教育內(nèi)涵式發(fā)展也是高校有質(zhì)量的內(nèi)涵式發(fā)展。隨著全面改革的不斷深化，中央和地方不斷改革完善高校預(yù)算撥款制度機(jī)制，③在財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入使用的過程中，雖然高校內(nèi)部的經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制在一定范圍內(nèi)和程度上發(fā)生了積極的變化，但是從經(jīng)費(fèi)的總量和使用規(guī)則來看，并沒有太大的實(shí)質(zhì)性變化，突出表現(xiàn)為高等學(xué)校層面預(yù)算執(zhí)行困難，尤其是項(xiàng)目類資金預(yù)算執(zhí)行梗阻，經(jīng)費(fèi)使用效益不高，矛盾之處就在于財(cái)事匹配度不夠。

1.以項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行難為典型表征的預(yù)算管理困境

政府一般公共預(yù)算的教育經(jīng)費(fèi)支出是高校財(cái)政性教育的主要來源，即政府對高校的預(yù)算內(nèi)撥款。從高校自身的支出分類來看，包括維持機(jī)構(gòu)教學(xué)科研和日常工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出與高校為了完成特定工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的項(xiàng)目支出，兩者存著一定的占比，如中央高校的預(yù)算中二者的比例約為6∶4。[4]基本支出主要包括人員和公用支出兩大類，項(xiàng)目支出的種類則相對較多，比如中央高校預(yù)算管理制度改革所重構(gòu)的項(xiàng)目支出體系主要為六大項(xiàng)。在預(yù)算過程中，人員支出通常按照財(cái)政部制定的政府支出經(jīng)濟(jì)分類科目進(jìn)行編制，公用支出基本上按照生均 （綜合）定額的方式進(jìn)行編制和撥付使用，存在的問題主要就在于預(yù)算下達(dá)的時(shí)間不夠及時(shí)。

更大的問題則存在于項(xiàng)目支出的預(yù)算管理，應(yīng)該說這種按項(xiàng)目的專項(xiàng)投入方式具有很好的針對性。對于高校在特定的領(lǐng)域進(jìn)行持續(xù)建設(shè)，進(jìn)而形成特色和有質(zhì)量的發(fā)展，是極為必要的。但與此同時(shí)，由于多種因素加持所導(dǎo)致的項(xiàng)目管理過程中的問題，在實(shí)踐中產(chǎn)生了一個(gè)十分顯著的負(fù)面效應(yīng)，就是在一定程度上導(dǎo)致學(xué)校對資源的關(guān)注超過了對教學(xué)科研本身發(fā)展規(guī)律的關(guān)注。專項(xiàng)資金的投入與管理方式，讓學(xué)校內(nèi)部的運(yùn)轉(zhuǎn)卷入項(xiàng)目的申請、執(zhí)行、評估等持續(xù)重復(fù)和繁雜的事務(wù)性工作中。也就是說對于高校而言，爭取到盡量多的項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)往往成為其優(yōu)先組織行為目標(biāo)。但是在隨后項(xiàng)目實(shí)施的階段，就出現(xiàn)了預(yù)算經(jīng)費(fèi)按時(shí)間和事項(xiàng)計(jì)劃執(zhí)行的困難，預(yù)算支出壓力匯集到財(cái)務(wù)管理部門。

2.解決項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行困難的預(yù)算管理改進(jìn)探索

項(xiàng)目支出的預(yù)算撥款屬于專項(xiàng)性質(zhì)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，在資源配置的意義上，同納入預(yù)算的基本建設(shè)和人員支出一樣，項(xiàng)目支出的預(yù)算撥款學(xué)校是沒有再次分配權(quán)的。[5]但作為實(shí)現(xiàn)推動(dòng)高校有質(zhì)量的內(nèi)涵式發(fā)展極為重要的資源，為了盡可能地充分予以利用，高校會(huì)努力發(fā)揮相關(guān)職能部門的作用在預(yù)算工作上進(jìn)行管理統(tǒng)籌，在實(shí)際工作中表現(xiàn)為呈遞進(jìn)關(guān)系的三種試探性預(yù)算管理改進(jìn)辦法。

一是校內(nèi)職能部門一次性統(tǒng)籌下達(dá)預(yù)算。通常的預(yù)算方式是經(jīng)由學(xué)校相關(guān)項(xiàng)目領(lǐng)域的職能部門進(jìn)行預(yù)算管理，如科研項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算撥款由諸如科技處或社科處等部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的申報(bào)組織和額度管理，按照部門工作節(jié)奏進(jìn)行項(xiàng)目的安排，分解預(yù)算。但其突出的問題就是職能部門預(yù)算下達(dá)比較緩慢，以至于有的項(xiàng)目接近年底仍在安排預(yù)算；同時(shí)，這種預(yù)算下達(dá)的方式對于具體的預(yù)算執(zhí)行部門或者說經(jīng)費(fèi)的直接使用者——各院系所而言，因不掌握資金的數(shù)量和使用的總體情況而無法統(tǒng)籌考慮人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)的規(guī)劃，造成院級學(xué)術(shù)部門忙于跑機(jī)關(guān)、填報(bào)表、查經(jīng)費(fèi)的局面，預(yù)算執(zhí)行因?yàn)槭聞?wù)性的內(nèi)耗而執(zhí)行率低。故而出現(xiàn)了預(yù)算統(tǒng)籌下達(dá)的辦法，即各職能部門把預(yù)算一次性分配到各院系所，財(cái)務(wù)部門匯總職能部門的預(yù)算分配單，一次性下達(dá)全部經(jīng)費(fèi)。

二是推行作業(yè)成本預(yù)算編制和預(yù)算直達(dá)。一次性統(tǒng)籌下達(dá)預(yù)算的方式通過化零為整，在一定程度上解決了由職能部門預(yù)算管理分散引起的低效和遲滯問題。但這種學(xué)校行政職能部門預(yù)算管理下沉式的轉(zhuǎn)移又面臨學(xué)校二級業(yè)務(wù)單位院系所承接和綜合管理能力不足的問題；且預(yù)算經(jīng)費(fèi)下達(dá)到院系所之后，還存在院系所經(jīng)費(fèi)管理能力與使用權(quán)之間的不匹配，以至于實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題就是院系所動(dòng)力不足，項(xiàng)目申報(bào)慢，預(yù)算編制的錢和事不相匹配、碎片化，項(xiàng)目具體任務(wù)不清晰、不追責(zé)或弱問責(zé)的分錢現(xiàn)象比較突出，項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行仍然困難。對此，相應(yīng)的辦法就是加大預(yù)算安排，建立預(yù)算直通車，對院系所新增經(jīng)費(fèi)需求預(yù)算，單獨(dú)申請和單獨(dú)論證。由學(xué)校財(cái)務(wù)部門直接建立與院系所的對接機(jī)制，減少中間環(huán)節(jié)。在預(yù)算編制方法上推行作業(yè)成本法，按項(xiàng)目活動(dòng)編制預(yù)算，對項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格論證，力求通過解決預(yù)算財(cái)事不結(jié)合的問題提升預(yù)算執(zhí)行效率。

三是監(jiān)測與考評為主導(dǎo)的項(xiàng)目預(yù)算評審。高校預(yù)算執(zhí)行慢，表面看和學(xué)校財(cái)務(wù)部門休戚相關(guān)，實(shí)質(zhì)上則是整個(gè)學(xué)校內(nèi)部管理上的問題。應(yīng)然的意義上各個(gè)行政職能部門代表的是學(xué)校的總體行政管理支持體系，但在預(yù)算工作中更多地從自身業(yè)務(wù)管理的立場分額度、要經(jīng)費(fèi)，以維持行政機(jī)構(gòu)的影響力，而主觀不太注重和客觀上難以注重預(yù)算的執(zhí)行和項(xiàng)目績效。對院系所而言，在項(xiàng)目預(yù)算和執(zhí)行環(huán)節(jié)回避內(nèi)部矛盾，也更注重 “切蛋糕式”分錢。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人則按照經(jīng)費(fèi)額度盡可能地 “編寫”支出預(yù)算，而不用也難以完全考慮項(xiàng)目本身的真實(shí)需求。就算預(yù)算執(zhí)行得不好，職能部門和院系所也無需承擔(dān)直接責(zé)任，于項(xiàng)目承擔(dān)人直接利害也不大。對此，可采取的辦法就是加大監(jiān)測與考評。成立獨(dú)立的預(yù)算評審中心專門加強(qiáng)對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行可行性與合理性等方面的支持與服務(wù)性評審，按月或季度對各職能部門、院系的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行考評，年底評估考核結(jié)果與新的預(yù)算申請掛鉤，執(zhí)行不好的實(shí)施經(jīng)費(fèi)收回統(tǒng)籌，考評結(jié)果不好的項(xiàng)目扣減下一年度預(yù)算額度。

三、基于高校獨(dú)特組織行為特征的預(yù)算管理邏輯

國家預(yù)算制度改革強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)化和公開透明，在加強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行上要硬化預(yù)算約束，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識。高校作為預(yù)算編制和執(zhí)行的責(zé)任主體，盡管有財(cái)務(wù)部門主導(dǎo)的諸如上述項(xiàng)目預(yù)算管理改進(jìn)的實(shí)踐探索舉措，但預(yù)算執(zhí)行難的問題依然難以得到有效解決。筆者認(rèn)為對問題的根本癥結(jié)和其內(nèi)在邏輯有待進(jìn)一步認(rèn)識和把握，改革的辦法和改進(jìn)的舉措才能做到有的放矢，達(dá)到硬化預(yù)算的效果。

1.基于組織行為特征的高校預(yù)算管理邏輯闡釋

作為一種類型的社會(huì)組織，高校具有一般組織的共性特征，但其獨(dú)有特征也非常鮮明。就組織激勵(lì)而言，大學(xué)作為一個(gè)非營利性組織，是一個(gè)每人都承擔(dān)一些責(zé)任但沒有任何一部分人對自己的行為負(fù)全部責(zé)任的典型利益相關(guān)者組織。[6]在組織行為上兼具理查德·斯格特的理性系統(tǒng)、自然系統(tǒng)和開放系統(tǒng)組織的特征界定。即尋求具體目標(biāo)且結(jié)構(gòu)形式化程度較高，參與者尋求著相同或不同的多種利益但認(rèn)識到組織作為一項(xiàng)重要資源永久存在下去的價(jià)值，植根于其運(yùn)行的環(huán)境并且參與者之間不斷變換相互依賴的關(guān)系。[7]從組織內(nèi)部治理的意義上講，主要表現(xiàn)為在政府外在作用下高校內(nèi)部行政和學(xué)術(shù)力量在相互作用中對資源的控制與組織總體目標(biāo)的達(dá)成。盡管研究分析表明，現(xiàn)代大學(xué)治理日益從政府管控走向法人化治理，從具有集權(quán)色彩走向市場取向的分權(quán)，在以校長為核心的管理團(tuán)隊(duì)和以外部人士為主組成的董事會(huì) （理事會(huì)）在大學(xué)治理中的地位與作用不斷上升的同時(shí)，學(xué)術(shù)人員在校內(nèi)行政和學(xué)術(shù)事務(wù)中的權(quán)威和影響力在逐步下降。[8]但是，作為高校主要功能得以實(shí)現(xiàn)的基本也是核心力量的學(xué)術(shù)性個(gè)體，以及這些個(gè)體通過正式和非正式組織形成的 “部落化”學(xué)術(shù)群體，在 “重大和重要的事情”上往往主動(dòng)或者被動(dòng)地通過一種 “消極的力量”釋放自己的影響，進(jìn)行行為和力量的制衡。

現(xiàn)在看來，由高校行政和學(xué)術(shù)部門以及學(xué)術(shù)行為個(gè)體參與的預(yù)算就是這樣一種 “重要的事情”。就預(yù)算工作本身的專業(yè)性和復(fù)雜性而言，的確需要由專門的機(jī)構(gòu)組織開展工作和進(jìn)行預(yù)算的管理，代表學(xué)校進(jìn)行資源的整體配置。其對于高校的核心功能來說屬于派生性的保障服務(wù)，而且也是隨著教育事業(yè)和經(jīng)費(fèi)規(guī)模不斷發(fā)展而形成的。但是，在我國高等教育行政化的大氣候中，隨著專業(yè)化行政力量逐漸強(qiáng)大，預(yù)算職能部門利益逐漸凸顯，而且具有資源控制型的影響力，于是預(yù)算就具有很強(qiáng)的管控性色彩。同時(shí)，代表學(xué)術(shù)力量的院系所和個(gè)體是經(jīng)費(fèi)支出事項(xiàng)的計(jì)劃者和執(zhí)行者，具有自己的專業(yè)能力和工作立場，但對于參與預(yù)算過程中的事務(wù)性工作較為業(yè)余和難以勝任，在預(yù)算編制過程中就會(huì)以自身利益最大化為行事原則予以積極或消極應(yīng)對。更為要害的是，所有參與預(yù)算的部門和個(gè)人都不對預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)可行性和最終效果負(fù)完全責(zé)任。因而，就產(chǎn)生了上述高校預(yù)算執(zhí)行因財(cái)事不夠匹配而效率低的問題和難以有效改進(jìn)的預(yù)算困境。而這一邏輯背后的根本制約就在于兩種力量與生俱來的特性和趨利避害的利益行為沖突。

2.高校預(yù)算工作的兩種基本模式及其利弊與應(yīng)對

放眼世界，基于高校組織行為特征和預(yù)算邏輯的預(yù)算工作模式可以概括為各有利弊的兩種：一種是以學(xué)校職能部門為主導(dǎo)的預(yù)算模式，另一種是以院系為主體的預(yù)算模式。比較形象地對應(yīng)于學(xué)界所討論的 “大學(xué)辦院和院辦大學(xué)”的兩種情形，美國的哈佛大學(xué)和麻省理工學(xué)院可以分別作為兩種情形比較典型的代表。大體而言，兩種預(yù)算模式各有利弊，都會(huì)面臨同樣的挑戰(zhàn)，即預(yù)算過程的分散性，原因就在于幾乎學(xué)校每個(gè)學(xué)科方向和研究領(lǐng)域的每一位教師（學(xué)術(shù)個(gè)體）都是一個(gè)決策的主體。

具體而言，以學(xué)校職能部門為基礎(chǔ)的預(yù)算模式，其顯著的優(yōu)點(diǎn)就在于其基于學(xué)校教學(xué)、科研、學(xué)科建設(shè)、國際交流、社會(huì)服務(wù)等方面專業(yè)化管理，通過相應(yīng)的職能部門進(jìn)行專門、專職和專業(yè)的預(yù)算組織與管理；其突出的弊端就表現(xiàn)為對經(jīng)費(fèi)實(shí)際需求的項(xiàng)目內(nèi)容及其執(zhí)行計(jì)劃難以進(jìn)行專業(yè)判斷和掌握，有隔靴搔癢的意味。另一個(gè)不足之處就在于難以科學(xué)合理有效地充分辨識和體現(xiàn)學(xué)科之間的差異性。以院系為主體的預(yù)算模式，其顯著的優(yōu)點(diǎn)就在于預(yù)算編制和執(zhí)行中資源的配置更加貼近教學(xué)科研等學(xué)術(shù)性工作的實(shí)際需要，預(yù)算能夠較為充分體現(xiàn)不同學(xué)科的特點(diǎn)，有利于發(fā)揮院系所和個(gè)人的專業(yè)活動(dòng)自主性；但缺點(diǎn)在于各自為戰(zhàn)的分散性和碎片化，不利于在學(xué)校層面整體統(tǒng)籌規(guī)劃，而且還受制于院系所的實(shí)際管理能力。

這兩種不同利弊的預(yù)算模式，是高校內(nèi)部高度專業(yè)化的教學(xué)科研體系與行政職能管理部門之間天然的矛盾使然，也充分體現(xiàn)在了當(dāng)前高校預(yù)算工作的困境當(dāng)中。從組織內(nèi)部治理的意義上講，兩種預(yù)算模式及其利弊特征與高校內(nèi)部院校兩級管理的運(yùn)行機(jī)制密切相關(guān)。而影響這種院校管理機(jī)制的因素有以下三個(gè)方面。一是高等學(xué)校學(xué)科的專業(yè)化程度與學(xué)科差異。以專業(yè)為基礎(chǔ)的院級管理源于和適應(yīng)這種學(xué)科的專業(yè)化和差異性。二是高等學(xué)校的規(guī)模。對任何一個(gè)組織來說，隨著規(guī)模的擴(kuò)大，受管理幅度的限制，必然增加管理層級。三是學(xué)校與院系權(quán)責(zé)利的變化與劃分。而在此過程中，突出的問題就在于學(xué)校與院系權(quán)責(zé)利邊界模糊不清，導(dǎo)致管理低效與預(yù)算軟約束的問題。[9]

因此我們認(rèn)為，由于高校教育活動(dòng)產(chǎn)出成果的多樣性、連帶性、滯后性，可細(xì)化和可量化難度大，而且項(xiàng)目計(jì)劃通常要根據(jù)研究推進(jìn)進(jìn)行必要的調(diào)整，在以學(xué)校職能部門為主導(dǎo)的預(yù)算模式下，定額制也許是一個(gè)相對比較有效的選擇。而在以院系為主體的預(yù)算模式下，則要著重于對組織和個(gè)人的有效激勵(lì)，解決好院系管理能力弱、責(zé)任體系不明確、生產(chǎn)分散化的問題，特別是要建立職能部門、院系所、教師個(gè)體等各行為主體激勵(lì)與約束平衡的體制。

四、服務(wù)內(nèi)涵式發(fā)展的高校預(yù)算管理提升建議

當(dāng)然，高校內(nèi)部高度專業(yè)化的教學(xué)科研體系與行政職能管理部門之間的沖突性矛盾并非不可調(diào)和，而是需要有一種體現(xiàn)價(jià)值共識和文化認(rèn)同的預(yù)算模式選擇，進(jìn)而尋找一種具有針對性的解決辦法或者說有效的制度安排與機(jī)制設(shè)計(jì)。

黨的十九大明確指出 “中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”這一新的歷史方位。一個(gè)顯著的特點(diǎn)就是我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一矛盾反映在高等教育事業(yè)的發(fā)展要求上，總體上體現(xiàn)為由數(shù)量規(guī)模不足向質(zhì)量效益提升轉(zhuǎn)變的迫切需要。預(yù)算管理困境的破解當(dāng)然緊緊圍繞和服務(wù)于高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，服務(wù)于高校不斷加快提高質(zhì)量以在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、人才強(qiáng)國等重大戰(zhàn)略的實(shí)施中提供智力支撐和人才保障。結(jié)合深層次的行為分析和邏輯闡述，我們在預(yù)算模式利弊改進(jìn)意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出助力高校內(nèi)涵式發(fā)展的高校預(yù)算管理提升建議。

1.系統(tǒng)強(qiáng)化對高校預(yù)算科學(xué)合理性的認(rèn)識

旨在解決國家預(yù)算制度改革的政策舉措在高等教育領(lǐng)域、在高校內(nèi)的行政職能部門和院系所，以及在個(gè)人中間 “落地”的問題。除了預(yù)算的嚴(yán)肅性和重要性，還要在科學(xué)合理性上通過可行的辦法形成社會(huì)共識和預(yù)算參與者之間的共識。發(fā)揮預(yù)算管理的助力作用，破除和掃清各種有形和無形的束縛與阻力。特別是關(guān)于經(jīng)費(fèi)預(yù)算細(xì)化程度的問題，鑒于高校教學(xué)科研活動(dòng)具有很大程度的任務(wù)和成果產(chǎn)出的不確定性，極為精細(xì)的預(yù)算編制是不切實(shí)際的，一刀切的強(qiáng)制性細(xì)化、量化預(yù)算管理的綜合成本非常高，而且因?yàn)轭A(yù)算的編制難和執(zhí)行難，預(yù)算管理的收益非常小?？梢钥紤]根據(jù)實(shí)際情況和效果，以適度粗放的原則，進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算的額度管理與范圍管理。

2.全面提升預(yù)算管理部門的服務(wù)意識與能力

旨在解決高校預(yù)算工作流程中 “行政化”的負(fù)面影響，形成良好的預(yù)算制度改革和有效的預(yù)算管理氛圍。這包括高校預(yù)算工作所對接的其外部政府相關(guān)職能部門和高校內(nèi)部行政職能部門的預(yù)算服務(wù)意識與能力。關(guān)于政府職能部門的相關(guān)內(nèi)容在預(yù)算制度及政府職能改革的頂層設(shè)計(jì)和政策舉措中有相關(guān)的要求，更為重要的是進(jìn)一步落實(shí)。而高校內(nèi)部預(yù)算相關(guān)行政職能部門服務(wù)意識的回歸，屬于高校去行政化改革的內(nèi)容。另外，在制度安排的層面，建議通過職與責(zé)的進(jìn)一步明確和執(zhí)行，對職能部門的權(quán)力進(jìn)行規(guī)范化約束，與財(cái)務(wù)和院系所等部門進(jìn)行預(yù)算效果責(zé)任的捆綁式追究，推動(dòng)其與院系所及個(gè)人之間建立協(xié)商的預(yù)算管理態(tài)度與能力。

3.建立院系所財(cái)務(wù)管理成本中心與責(zé)任體系

旨在解決高校預(yù)算管理中院系所部門利益最大化、職責(zé)不匹配、預(yù)算參與能力不足的問題。理想的預(yù)算管理在于有一套機(jī)制，可以確保無論是以職能部門為主導(dǎo)的預(yù)算工作模式還是以院系所為主體的預(yù)算工作模式，都能對院系所參與預(yù)算管理的行為形成直接和有效的激勵(lì)。因而，我們建議在院系所的財(cái)務(wù)管理上強(qiáng)化實(shí)施全成本核算，預(yù)算的編制上讓經(jīng)費(fèi)跟著事走，從項(xiàng)目總體實(shí)際需求出發(fā)，避免預(yù)算的貪大求多，克服碎片化的分錢沖動(dòng)。通過明確院系財(cái)務(wù)管理規(guī)范、責(zé)任人和會(huì)計(jì)崗位職責(zé)以及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的職責(zé)，形成自主權(quán)大責(zé)任也大和有權(quán)必?fù)?dān)責(zé)的責(zé)任分擔(dān)體系，扭轉(zhuǎn)預(yù)算低效而 “罰不責(zé)眾”的局面。

4.項(xiàng)目庫常態(tài)化建設(shè)與績效管理區(qū)別化實(shí)施

旨在解決高校預(yù)算管理中項(xiàng)目科學(xué)設(shè)立和績效短期難以評估，不同類型的項(xiàng)目產(chǎn)出績效難以衡量的問題。建議強(qiáng)化預(yù)算項(xiàng)目建設(shè)常態(tài)化，將專業(yè)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目庫建設(shè)真正結(jié)合起來，確保高校的預(yù)算與財(cái)務(wù)管理同大學(xué)學(xué)科發(fā)展、科研緊密結(jié)合。適應(yīng)國家預(yù)算改革的要求，要強(qiáng)化預(yù)算的績效管理。但目前存在的一個(gè)根本性問題是，大學(xué)教學(xué)科研的效果具有滯后性，無法評價(jià)真正的長期效果。另外，學(xué)科績效指標(biāo)的全面性則倒逼預(yù)算的切塊化、碎片化。為了切實(shí)的績效管理，建議進(jìn)行財(cái)務(wù)績效與業(yè)務(wù)績效的區(qū)分實(shí)施。也就是按計(jì)劃支出完成的財(cái)務(wù)績效，實(shí)施短期評價(jià)；按計(jì)劃支出帶來的效果業(yè)務(wù)績效，進(jìn)行中長期評價(jià)。

注釋：

①1999年高等教育擴(kuò)招政策實(shí)施，高等教育毛入學(xué)率在2002年實(shí)現(xiàn)15%，進(jìn)入大眾化階段。2010年中共中央國務(wù)院印發(fā) 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（簡稱 《中長期教育綱要》），提出 “樹立以提高質(zhì)量為核心的教育發(fā)展觀，注重教育內(nèi)涵發(fā)展，鼓勵(lì)高校辦出特色、辦出水平”。2012年3月，為貫徹落實(shí)胡錦濤在慶祝清華大學(xué)建校100周年大會(huì)上的重要講話精神和 《中長期教育綱要》，教育部發(fā)布 《關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》，明確提出 “堅(jiān)持內(nèi)涵式發(fā)展”，要求“牢固確立人才培養(yǎng)的中心地位，樹立科學(xué)的高等教育發(fā)展觀，堅(jiān)持穩(wěn)定規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化特色、注重創(chuàng)新，走以質(zhì)量提升為核心的內(nèi)涵式發(fā)展道路”。同年，十八大報(bào)告進(jìn)一步明確“推動(dòng)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的重大決定》要求深化教育領(lǐng)域綜合改革，針對高等教育提出要 “創(chuàng)新高校人才培養(yǎng)機(jī)制，促進(jìn)高校辦出特色爭創(chuàng)一流”。2017年，十九大報(bào)告指出要 “加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”。

②隨著高等教育事業(yè)發(fā)展情況的變化和全面深化改革的推進(jìn)，2015年和2018年進(jìn)行了《中華人民共和國高等教育法》的兩次修改，將1998年頒布實(shí)施的 《中華人民共和國高等教育法》第六十條第一款內(nèi)容 “國家建立以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制”修改為 “高等教育實(shí)行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、高等學(xué)校多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制”。

③關(guān)于高校預(yù)算管理改革是一以貫之的。在制度建設(shè)上，修訂了高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)制度，按照一個(gè)專項(xiàng)對應(yīng)一個(gè)資金管理辦法的原則制定了中央本級教育項(xiàng)目資金管理辦法；在強(qiáng)化預(yù)算管理上，根據(jù) 《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》編制教育三年滾動(dòng)支出計(jì)劃，強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束，提高預(yù)算編制的前瞻性、可持續(xù)性；在規(guī)范資金分配管理上，中央財(cái)政一般公共預(yù)算教育支出的中央本級支出進(jìn)行了基本支出體系的優(yōu)化和生均定額撥款的完善以及項(xiàng)目支出體系的重構(gòu) （13個(gè)項(xiàng)目整合為6個(gè)）。轉(zhuǎn)移支付上，中央對地方進(jìn)行了清理、整合、歸并，地方參照中央規(guī)范省本級支出和省以下轉(zhuǎn)移支付。