基層治理法治化視域下的公民參與研究

李 懿

（廣西師范大學(xué)法學(xué)院，廣西 桂林 541006）

問(wèn)題的提出

基層是國(guó)家的基礎(chǔ)和重心，基層治理是國(guó)家治理的根基所在。2020 年9 月，習(xí)近平總書記在基層代表座談會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)，“十四五”時(shí)期，要在加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作、提高基層治理能力上下更大功夫[1]。“基層社會(huì)治理是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，運(yùn)用包括政府在內(nèi)的多種力量向基層轄區(qū)居民提供民生保障、公共服務(wù)、利益協(xié)調(diào)、矛盾糾紛化解、創(chuàng)造平安和諧舒適生活環(huán)境的活動(dòng)”[2]①關(guān)于“治理”最具權(quán)威性和代表性的定義出自全球治理委員會(huì)的研究報(bào)告《我們的全球伙伴關(guān)系》，該報(bào)告提出，治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。對(duì)于“基層治理”這一概念，尚無(wú)統(tǒng)一定義。筆者從人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、共產(chǎn)黨員網(wǎng)、光明網(wǎng)等網(wǎng)站中廣泛搜集了習(xí)近平關(guān)于城市治理和城鄉(xiāng)基層治理的重要講話以及其他相關(guān)文獻(xiàn)，本文所使用的定義是筆者在參考《光明日?qǐng)?bào)》相關(guān)表述基礎(chǔ)上總結(jié)得出的定義。。

公民是基層治理的見(jiàn)證者和參與者。公民參與是指“公民通過(guò)合法的途徑或者方式，以政策主體和客體的雙重身份直接或間接地參與到公共政策過(guò)程中，提供信息或表達(dá)自身利益訴求和意愿，通過(guò)與行政機(jī)關(guān)的互動(dòng)，影響社會(huì)資源和利益分配的行為”[3]②近年來(lái)，學(xué)界對(duì)于“公民參與”這一概念在表述、翻譯和界定上存在分歧。《公共政策過(guò)程中公民參與研究的回顧與展望——基于2003—2017 年 CSSCI 文獻(xiàn)的分析》一文運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量法，選取2013 年—2017年中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(kù)（CNKI）共143 篇有效中文文獻(xiàn)作為樣本來(lái)源，以公民參與為研究對(duì)象，就其研究方法、內(nèi)容、視角及相關(guān)概念在學(xué)界中的普遍接受度進(jìn)行了定量分析與驗(yàn)證探索，提出了“公民參與”的定義，筆者認(rèn)為該定義具有一定代表性，故采用此定義。。在基層治理活動(dòng)中，發(fā)揮自身技能及優(yōu)勢(shì)，貢獻(xiàn)自身力量，從而強(qiáng)化基層社區(qū)功能，促進(jìn)基層治理有序化、規(guī)范化發(fā)展。

基層治理法治化與公民參與是彼此依賴、互相促進(jìn)的。一方面，基層治理離不開(kāi)公民參與。在法治化進(jìn)程中，如果沒(méi)有公民參與，其本質(zhì)只是一種制度安排，無(wú)法反映基層實(shí)質(zhì)問(wèn)題及民眾基本訴求。而公民參與是基層治理民主化的重要體現(xiàn)，關(guān)注的是公民個(gè)體權(quán)益的保障及社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)，可以及時(shí)反映基層群眾的民生訴求，維護(hù)基層社會(huì)和諧穩(wěn)定[4]。另一方面,公民參與離不開(kāi)基層治理。公民參與需要廣闊的平臺(tái)、暢通的渠道和完備的制度體系作為支撐?；鶎又卫韯t要求治理重心下移，建設(shè)多主體參與、多元化發(fā)展的治理模式，這為公民參與提供了良好契機(jī)。

當(dāng)前，我國(guó)公民參與與基層治理在一定程度上和一定范圍內(nèi)仍然存在公民參與熱情度不高、主動(dòng)性及自覺(jué)性不強(qiáng)，監(jiān)督反饋機(jī)制不完善、公民信息接收不全面、參與深度有限等問(wèn)題，面臨著理論、制度、實(shí)踐與實(shí)效等不同層面的治理困境[5]。公民參與是基層治理制度化、民主化、科學(xué)化、規(guī)范化的內(nèi)在要求和外在保障，公民參與的廣度、高度和深度直接影響了基層治理法治化的效果和水平。因此，公民參與基層治理的著力點(diǎn)應(yīng)該放在提高公民主體意識(shí)、完善權(quán)利保障機(jī)制、拓寬公民參與的深度與廣度上，主動(dòng)預(yù)防和有效解決參與困境的問(wèn)題。

1 基層治理法治化中公民參與的現(xiàn)實(shí)境遇

1.1 公民主體意識(shí)存在單薄

黨和政府歷來(lái)重視從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與。2000 年10 月，黨的十五屆五中全會(huì)第一次在黨的文獻(xiàn)中提出“擴(kuò)大公民有序的政治參與”這一命題。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)公民參與進(jìn)一步得到肯定和認(rèn)可。一方面，黨和政府準(zhǔn)確識(shí)變、科學(xué)應(yīng)變、主動(dòng)求變，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，建立社會(huì)治理新格局,為公民參與提供制度保障。另一方面，權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)使公民認(rèn)識(shí)到只有選出自己信任的“當(dāng)家人”，才有可能通過(guò)合理、合法的途徑改變決策不當(dāng)、機(jī)會(huì)不均等問(wèn)題，但這也反映出了以下幾個(gè)矛盾。

第一，公民參與的主觀意愿較弱。公民往往只愿意關(guān)心與自身有血緣、地域關(guān)系的事情，無(wú)法從心理上改變對(duì)參與基層治理的情感、態(tài)度及價(jià)值取向[6]。

第二，公民參與的客觀能力有待加強(qiáng)。由于公民自身在教育背景、專業(yè)技能和個(gè)人能力等方面存在位勢(shì)差，公民對(duì)基層治理中政策及問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和解讀不夠全面，很多民眾在意識(shí)、理論、實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)及技術(shù)等方面缺乏分析評(píng)估能力。金字塔尖的專家們的結(jié)論又很難被普通公民理解，導(dǎo)致公民無(wú)法適應(yīng)和處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展中日益積累的基層治理問(wèn)題，從而產(chǎn)生抗拒表達(dá)個(gè)人看法和建議的觀念。由此可見(jiàn)，公民的主觀認(rèn)知和客觀能力已然成為推進(jìn)基層治理的主要障礙因素之一。

1.2 決策參與深度有限

在社會(huì)變遷進(jìn)程中，我國(guó)公民在參與基層治理決策方面面臨一系列新挑戰(zhàn)。其一，政府開(kāi)放的參與空間不足。減負(fù)放權(quán)給基層治理打了一針“強(qiáng)心劑”，把政策紅利、民生保障、公共安全更貼近民生，但與公民自我服務(wù)、自主管理、互相監(jiān)督、互惠互助的現(xiàn)實(shí)需求仍有一定差距。其二，公民參與組織性不強(qiáng)。公民參與大多是集體行為，個(gè)人動(dòng)機(jī)并不可能完全一致。如果缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、管理和協(xié)調(diào)，內(nèi)部發(fā)生沖突時(shí)，集體行為容易成為個(gè)別人滿足個(gè)人私欲的工具。利用暴力或非理性手段實(shí)現(xiàn)公民訴求或目的，不僅無(wú)益于合理需求的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，也影響了正常的治理秩序，造成無(wú)序參與的局面[7]。其三，缺乏系統(tǒng)規(guī)范的決策參與鏈條。部分公民認(rèn)為參與行為是零星、松散和非系統(tǒng)性的，對(duì)決策不會(huì)有實(shí)質(zhì)性的影響，這種想法導(dǎo)致部分公民意見(jiàn)很難被納入決策考量范疇。

1.3 信息傳播情況復(fù)雜

隨著新媒體的普及化發(fā)展，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)成為公民參與和獲取信息的主要途徑之一。通過(guò)各類門戶網(wǎng)站及官方微信公眾號(hào)、微博賬號(hào)，可以實(shí)時(shí)了解政務(wù)信息和基層治理動(dòng)態(tài)，但這也引發(fā)了一些參與難題。

第一，信息傳播面及傳播效果不穩(wěn)定。首先，網(wǎng)絡(luò)媒體具有開(kāi)放性和復(fù)雜性，無(wú)法自動(dòng)篩選和辨別有效信息，而現(xiàn)有法律制度在規(guī)范和約束網(wǎng)絡(luò)行為上也存在一定空白，繼而導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)信息來(lái)源的合法性存疑[8]。其次，網(wǎng)絡(luò)使用主體越來(lái)越向低學(xué)歷、低齡化發(fā)展。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示①據(jù)2020 年4 月發(fā)布的第45 次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》和2020 年5 月發(fā)布的《全國(guó)未成年人互聯(lián)網(wǎng)使用情況研究報(bào)告》提供的數(shù)據(jù)，截至2020 年3 月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模為9.04 億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)64.5%。2019年我國(guó)未成年網(wǎng)民規(guī)模為1.75 億，未成年人互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)到93.1%，其中，32.9%為小學(xué)生。，目前我國(guó)未成年網(wǎng)民數(shù)量較多，不少未成年網(wǎng)民在學(xué)齡前就開(kāi)始使用互聯(lián)網(wǎng)，信息傳播的受眾面不夠穩(wěn)定。同時(shí)，即使在網(wǎng)絡(luò)如此發(fā)達(dá)的當(dāng)下，還是存在部分地區(qū)信息設(shè)施落后，公民不會(huì)使用電子產(chǎn)品而無(wú)法上網(wǎng)的情況，信息傳播的效果不穩(wěn)定。

第二，政務(wù)信息公開(kāi)范圍有限。以環(huán)境信息公開(kāi)為例，《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》（國(guó)家環(huán)?？偩至畹?5 號(hào)）規(guī)定環(huán)保部門必須主動(dòng)公開(kāi)的事項(xiàng)有17 項(xiàng)，企事業(yè)單位必須主動(dòng)公開(kāi)的事項(xiàng)有13 項(xiàng)，但公開(kāi)的信息與公民需求不對(duì)應(yīng)的情況屢見(jiàn)不鮮。

1.4 公民監(jiān)督渠道不暢

監(jiān)督權(quán)是公民參與基層治理的基本權(quán)利。公民參與決策、表達(dá)訴求和反饋意見(jiàn)，實(shí)際也是對(duì)民主決策進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程。隨著基層治理的深入推進(jìn)，公民監(jiān)督各項(xiàng)工作取得積極成效，特別是2019 年5 月修訂的《政府信息公開(kāi)條例》以專章對(duì)信息的監(jiān)督和保障內(nèi)容作了較為系統(tǒng)的規(guī)定，為基層群眾參與治理活動(dòng)指明了方向。與此同時(shí)，公民監(jiān)督也面臨著新情況新問(wèn)題。

第一，監(jiān)督過(guò)程形式化。雖然公民可以通過(guò)信件、郵箱、舉報(bào)熱線或網(wǎng)站留言的方式進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)議，但法律規(guī)定過(guò)于原則化，沒(méi)有保障實(shí)施的細(xì)則及監(jiān)督程序。個(gè)別地區(qū)和部門對(duì)公民常態(tài)化監(jiān)督不重視，不少項(xiàng)目在立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)及可行化分析階段少有公民參與，而主要集中在實(shí)施前期，以小型聽(tīng)證會(huì)或座談會(huì)等形式為主。公民向上級(jí)機(jī)關(guān)反映或舉報(bào)時(shí)，可能面臨時(shí)間長(zhǎng)、舉證難、效果差等困難，監(jiān)督的實(shí)效性也將大打折扣。

第二，監(jiān)督反饋機(jī)制不完善。目前相關(guān)法規(guī)中缺乏針對(duì)監(jiān)督反饋的法律責(zé)任規(guī)定，對(duì)政府聽(tīng)取意見(jiàn)、合理采納政見(jiàn)、重大決策參與協(xié)商等義務(wù)的回應(yīng)與反饋沒(méi)有具體的約束性要求和硬性規(guī)定[9]，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)懶政怠政等消極現(xiàn)象。公民參與而無(wú)用，監(jiān)督而不得反饋，長(zhǎng)此以往，容易損害公民與政府間的政治信賴關(guān)系。

1.5 權(quán)利救濟(jì)途徑單一

所謂“無(wú)救濟(jì)無(wú)權(quán)利”。參與權(quán)是憲法賦予公民參與基層治理的基本權(quán)利，但如果沒(méi)有相應(yīng)的救濟(jì)途徑，參與權(quán)就只是“紙張上的權(quán)利”。目前，公民參與治理的司法救濟(jì)主要來(lái)自《行政復(fù)議法》《行政復(fù)議法實(shí)施條例》和《行政訴訟法》等規(guī)定，但這些制度對(duì)參與權(quán)利的保障仍比較有限。

基層治理中的公民參與包括知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等綜合性權(quán)利。當(dāng)基層政府未履行對(duì)公民權(quán)利的尊重和保障義務(wù)時(shí)，公民很難就此提起行政復(fù)議或訴訟，這在一定程度上限制了公民權(quán)利救濟(jì)的行使條件[10]。

2 基層治理法治化中公民參與的守正創(chuàng)新

2.1 提升公民主體意識(shí)，激發(fā)公民參與活力

一是轉(zhuǎn)變公民主體意識(shí)偏向，必須要激發(fā)公民參與的自主性和自覺(jué)性。把民意、民生、民憂作為治理工作的中心，通過(guò)社區(qū)（村）居民座談會(huì)、基層事務(wù)線下討論及政策上門普及等形式，促進(jìn)公民參與意識(shí)的覺(jué)醒。二是增強(qiáng)公民政策分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力，強(qiáng)化基層治理人人有份的責(zé)任意識(shí)和使命感。三是強(qiáng)化基層社區(qū)功能，建立政府指導(dǎo)、社區(qū)自治的治理模式，明確社區(qū)治理權(quán)限及責(zé)任，以給實(shí)惠、立典型、建平臺(tái)的形式凝聚民心，激發(fā)公民主動(dòng)參與、愿意參與的意愿。

2.2 擴(kuò)大公民參與范圍，完善互動(dòng)參與鏈條

完善公民參與的長(zhǎng)效機(jī)制，開(kāi)發(fā)決策參與新模式，構(gòu)建民意征集、民疑回應(yīng)、民憂可訴的參與制度。明晰公民參與范圍、效果，將公民關(guān)心或希望獲得的參與空間與基層政府減負(fù)范疇有機(jī)結(jié)合。同時(shí)，引導(dǎo)公民建立管理有序、合法有效、組織性強(qiáng)的政務(wù)參與組織，了解成員參與動(dòng)機(jī)與主要訴求，建立統(tǒng)一的參與平臺(tái)和協(xié)調(diào)機(jī)制。通過(guò)搭建決策參與互動(dòng)鏈，闡釋決策立意、主旨及中心，認(rèn)真聽(tīng)取相關(guān)看法和觀點(diǎn)，形成友好的互動(dòng)交流模式，增強(qiáng)公民參與的有序性。

2.3 構(gòu)建信息傳播平臺(tái)，優(yōu)化公民參與渠道

豐富公民參與的信息化渠道，打造智能、便捷的信息傳播平臺(tái)。通過(guò)構(gòu)建開(kāi)放式信息收集和傳送平臺(tái)，細(xì)化信息公開(kāi)實(shí)施細(xì)則及配套舉措，有效回應(yīng)和解決公民關(guān)切的焦點(diǎn)、痛點(diǎn)和難點(diǎn)。優(yōu)化基層治理的大數(shù)據(jù)環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)新媒體技術(shù)的普及與監(jiān)管，搭建基層社區(qū)數(shù)字信息平臺(tái)，建立以收集梳理、督辦反饋和宣傳引導(dǎo)為一體的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，準(zhǔn)確掌握公民網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使用情況。每日定點(diǎn)推送政務(wù)管理資訊，強(qiáng)化公民網(wǎng)絡(luò)在線參與思維和能力。

2.4 健全監(jiān)督反饋機(jī)制，暢通民意表達(dá)渠道

公民參與應(yīng)當(dāng)在平等、自由、自愿的語(yǔ)境下進(jìn)行，注重公民監(jiān)督的辯論性、過(guò)程性和融入性。明確監(jiān)督程序及實(shí)施流程，合理界定公民參與的階段、事項(xiàng)、方式及內(nèi)容，將公民質(zhì)詢、評(píng)議、調(diào)查、反饋納入決策各階段。發(fā)揮新媒體、網(wǎng)絡(luò)科技、民間組織等第三方力量的監(jiān)督作用，在線上線下同步開(kāi)展熱點(diǎn)評(píng)議團(tuán)、時(shí)事討論會(huì)、社區(qū)焦點(diǎn)論壇等活動(dòng)，讓民主監(jiān)督變得暢通、透明。完善監(jiān)督核查、反饋和內(nèi)容評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)公民與管理者循環(huán)式協(xié)商與溝通，確保公民監(jiān)督反饋權(quán)利實(shí)質(zhì)化[11]。

2.5 拓寬權(quán)利救濟(jì)途徑，保障公民基本權(quán)利

創(chuàng)新權(quán)利救濟(jì)及糾紛化解形式，確保參與權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。擴(kuò)大行政案件的受案范圍，在人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益外，公民申訴權(quán)、控告權(quán)、知情權(quán)受到損害的，也可以納入保護(hù)范圍。公民權(quán)益受到侵害時(shí)，可先以積極主動(dòng)的非訴方式和平協(xié)商，溝通無(wú)果的，考慮適當(dāng)引入上級(jí)機(jī)關(guān)專項(xiàng)問(wèn)題調(diào)查及個(gè)案監(jiān)督機(jī)制，以談話檢查、責(zé)令改正或訓(xùn)勉等手段督促基層機(jī)關(guān)及時(shí)回應(yīng)和反饋。建立平等、民主、和諧、包容的協(xié)商溝通機(jī)制，建構(gòu)互助、互愛(ài)、互惠、互信的治理共同體，保障公民參與的程序化，解除公民參與的后顧之憂[12]。

3 結(jié)語(yǔ)

公民參與是基層治理不可忽視的主體性力量。公民參與基層治理要追求治理目標(biāo)上的一致性、內(nèi)容上的共同性、功能上的互補(bǔ)性、治理措施上的互動(dòng)性。目前，限于公民主體意識(shí)、參與范圍、信息傳播、監(jiān)督及救濟(jì)等因素的影響與制約，需要通過(guò)不斷優(yōu)化公民參與渠道，完善互動(dòng)參與鏈條，健全參與實(shí)施細(xì)則和配套保障設(shè)施等方式，從理念、制度、傳播技術(shù)等層面推動(dòng)公民參與基層治理向民主、公正、有序的方向繼續(xù)前進(jìn)。