嵌入性：社會政策與社會治理的內(nèi)在邏輯

摘要：從社會治理形態(tài)演變歷程來看，社會政策與社會治理之間的邏輯關(guān)系具有“嵌入性”特征。社會政策嵌入社會治理從“單一性嵌入”到“整體性嵌入”，實現(xiàn)了嵌入的工具理性選擇。社會治理嵌入社會政策從“雙向性嵌入”到“多重性嵌入”，體現(xiàn)了嵌入的價值理性判斷。進入新時代，我國社會治理實現(xiàn)了政治嵌入，但社會嵌入和經(jīng)濟嵌入尚不充分，社會政策的工具理性滯后制約了社會治理的可操作性。因此，要實現(xiàn)“整體性嵌入”和“多重性嵌入”就必須遵循社會政策與社會治理的“嵌入性”邏輯。

關(guān)鍵詞：嵌入性;社會政策;社會治理;新時代

中圖分類號：C916文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2020）02-0120-009

一、導(dǎo)言

從福利國家出現(xiàn)到福利國家改革，社會政策和社會治理聯(lián)系緊密，形成了獨特的內(nèi)在邏輯。社會政策的理論、內(nèi)容和方法以一種工具理性的目標影響社會治理，社會治理則通過政治、經(jīng)濟和社會意識形態(tài)反作用于社會政策以實現(xiàn)價值理性。此二者在社會發(fā)展過程中表現(xiàn)出特殊張力，并影響社會福利的實現(xiàn)，我們將這種張力稱為“嵌入性”（Embeddedness）?！扒度胄浴币辉~來源于波蘭尼（Karl?Polanyi）的《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》，是社會學(xué)對抗新古典經(jīng)濟學(xué)思想的擴張而誕生的概念。他認為，所有經(jīng)濟體都嵌入社會關(guān)系和制度之中，并不存在一個所有調(diào)節(jié)由市場獨立自發(fā)完成的經(jīng)濟體系①。波蘭尼提出的嵌入性概念具有雙重性：其一，作為歷史變量的嵌入性，是在市場經(jīng)濟成為歷史上占主導(dǎo)地位的經(jīng)濟系統(tǒng)時論證經(jīng)濟與社會分離的一個理論命題;其二，作為方法論原則的嵌入性，是嵌入所有經(jīng)濟體的一般抽象概念②。當政府制定的社會政策是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展條件和個人需求來規(guī)劃時，二者處于相互嵌入的良性狀態(tài)。但是，受到政策制定者專業(yè)性限制和政治力量博弈而違反社會福利需求因素的影響，二者則處于“脫嵌”（Disembedded）狀態(tài)，這將對實現(xiàn)社會福利和緩解社會矛盾帶來巨大挑戰(zhàn)。在社會政策和社會治理的關(guān)系發(fā)展過程中，二者并非始終主動嵌入。

在風(fēng)險社會和現(xiàn)代性矛盾的雙重壓力下，中國特色社會主義進入新時代。一方面，社會風(fēng)險的分配邏輯被重構(gòu)[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險社會：新的現(xiàn)代性之路》，張文杰、何博聞譯，譯林出版社2018年版，第9頁。，需要建構(gòu)新型社會政策體系以應(yīng)對新風(fēng)險。另一方面，現(xiàn)代性的社會系統(tǒng)脫域加劇了“斷裂社會”現(xiàn)象，需要建立多元主體整合的社會治理機制促進公平分配。因此，新時代提出“共建共治共享”的社會治理格局?？墒牵趥鹘y(tǒng)社會管理體制下建立的政府單一性社會政策干預(yù)策略已然不能適應(yīng)多元主體參與的社會治理格局。本文試圖運用“嵌入性”思維從方法論原則和理論命題來辨析社會政策與社會治理的內(nèi)在邏輯關(guān)系，分析新時代中國社會政策和社會治理的關(guān)系現(xiàn)狀，就如何完成社會政策和社會治理的“雙重嵌入”，實現(xiàn)工具理性和價值理性的有效整合，實現(xiàn)新時代政府意志與民眾需求“同構(gòu)”和“善治”，提出初步探索。

二、從“單一性嵌入”到“整體性嵌入”：

社會政策嵌入社會治理的工具理性選擇從社會統(tǒng)治到社會管理再到社會治理，政府和社會的關(guān)系邏輯及其治理理念發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。進入工業(yè)社會，社會政策開始嵌入社會治理（社會管理）成為政府重要的治理工具，在技術(shù)層面不斷強化工具功能。一方面，社會政策是以行動為取向（Action-oriented）的社會行動，作為一種行動方案或策略嵌入社會治理（社會管理），通過政策主體的社會政策制定和執(zhí)行來實現(xiàn)社會福利和社會公平。另一方面，社會政策是以問題為取向（Problem-oriented）的社會研究，作為一個研究領(lǐng)域或問題嵌入社會治理（社會管理），通過研究主體的政策學(xué)習(xí)和政策建議來推動或改變政策，以實現(xiàn)社會福利供給平衡。而且，社會政策的行動和研究具有同一性，且嵌入社會治理中，與其具有同構(gòu)性。

1.社會政策對社會治理的行動嵌入

社會政策從產(chǎn)生之初與社會治理（社會管理）就有著密不可分的關(guān)系，它始于對社會服務(wù)和福利國家的研究，從“社會行政”（Social?administration）發(fā)展而來Paul?Spicker，Social?Policy?Theory?and?Practice，Bristol：Policy?Press，2014，1.。英國1601年《伊麗莎白濟貧法》的頒布標志著政府開始采取社會行動對貧困問題進行回應(yīng)。當時的社會政策是以行政為行動方式進行社會控制，帶有很強的隨機性和政治性，社會政策“單一性嵌入”于社會統(tǒng)治。1834年《新濟貧法》以濟貧法律的最后形態(tài)出現(xiàn)，這成為英國最早推行社會政策的一個開端和社會行政的起源Friedlander，W.A.and?Apte，R.Z.，An?Introduction?to?Social?Welfare，Englewood：?Prentice-Hall，1980，14-15.。德國人瓦格納（Adolph?Wagner）最早提出社會政策概念，他在1891年發(fā)表的論文中把社會政策定義為“運用立法和行政行為，以爭取公平為目的，清除分配過程中的各種弊害的國家政策”黃晨熹：《社會政策概念辨析》，《社會學(xué)研究》，2008年第4期。轉(zhuǎn)引自曾繁正：《西方國家法律制度社會政策及立法》，紅旗出版社1998版，第165頁。。歐洲主要國家開始通過立法和行政二重社會行動影響社會管理，受到歷史學(xué)派影響，社會政策以社會穩(wěn)定為目標，以社會控制為手段，成為政治政策的補充，體現(xiàn)為社會政策對社會管理的“二元性嵌入”。此后，在社會管理至上的近百年間，社會政策的“二元性嵌入”始終占據(jù)主流。直到20世紀80年代新公共管理運動的興起和治理理念的誕生，社會政策行動方式開始擴展，包括企業(yè)家精神、準市場和賦權(quán)等在內(nèi)的新行動與立法和社會行政一起發(fā)揮著整體性作用。由此可見，作為社會行動的社會政策在其發(fā)展歷程中實現(xiàn)了對社會治理從“單一性嵌入”到“整體性嵌入”的變革。

2.社會政策對社會治理的工具嵌入

社會政策的工具嵌入主要表現(xiàn)為社會救助、社會保險和社會服務(wù)在不同治理方式中的體現(xiàn)。在1883年“德國保險三法”出現(xiàn)之前，社會政策嵌入的主要方式是臨時性的社會救助，具有“單一性嵌入”特征。此后，社會救助和社會保險成為社會政策的主要內(nèi)容，政策工具的“二元性嵌入”出現(xiàn)。20世紀中葉，伴隨費邊主義思想的傳播，國家對社會福利的“絕對責(zé)任說”開始成為歐洲國家占主導(dǎo)地位的社會福利思想。于是，以《貝弗里奇報告》為社會政策代表的英國在集體主義國家干預(yù)思想影響下率先成為“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌?。社會政策工具開始延伸，包括社會保障、住房、健康、社會工作和教育“五大內(nèi)容”。英國社會政策大師蒂特姆斯（Titmuss，R.）擴展了社會政策的內(nèi)涵，他認為社會政策包含社會福利、財政福利（Fiscal?welfare）和職業(yè)福利（Occupational?welfare）Titmuss，Richard?M.，Essays?on“The?Welfare?State”，London：?Allen&Unwin，1964，42.。社會服務(wù)開始作為社會政策的重要工具進入福利國家視野。福利國家危機之后，北歐福利國家率先進入社會服務(wù)國家行列，社會服務(wù)與社會救助和社會保險一道實現(xiàn)了社會政策工具對社會治理的“整體性嵌入”。

3.社會政策對社會治理的主體嵌入

社會統(tǒng)治和社會管理階段，社會政策主體具有單一性特征，王朝統(tǒng)治者和政府管理者具有單一主導(dǎo)性力量。20世紀70年代，福利國家危機爆發(fā)，新自由主義者將危機歸咎于福利財政的過度支出，進而對福利國家的合法性提出質(zhì)疑。英國撒切爾政府在新自由主義和公共管理思想的影響下將社會政策的執(zhí)行機構(gòu)和管理機構(gòu)分離。管理的現(xiàn)代性理念引入政府行為，其核心理念是組織模式和機構(gòu)類型的多樣化，政府承擔(dān)多樣化的職能和服務(wù)黃健榮：《公共管理學(xué)》，科學(xué)文獻出版社2008年版，第31頁。。表面上，社會政策從屬于經(jīng)濟政策具有明顯的“生產(chǎn)主義”傾向，社會政策與社會管理的嵌入被弱化。實際上，多元主體的崛起開啟了社會政策整體性嵌入社會管理之門，嵌入被強化。社會公民身份在該階段從公民社會福利權(quán)利的合法身份向公民對社會政策參與的合法性轉(zhuǎn)變，市場、公民、家庭和社會組織開始進入社會政策領(lǐng)域參與社會管理。20世紀80年代，現(xiàn)代“治理”（Governance）理念誕生，隨后聯(lián)合國成立全球治理委員會，將“治理”定義為：公共部門和私人部門通過協(xié)調(diào)沖突或利益進而采取合作行動來管理公共事務(wù)的過程The?Commission?on?Global?Governance，?Our?Global?Neighborhood：?Report?of?the?Commission?on?Global?Governance，Oxford：?Oxford?University?Press，1995，2.。多元主體參與的“社會治理”（Social?governance）開始取代一元主體控制的“社會管理”（Social?management）成為社會行動的主要范式。特別到了后工業(yè)社會和信息時代，高度復(fù)雜性和高度不確定性成為時代特征，以政府為核心的“碎片化”社會政策和社會治理已經(jīng)難以維系。政府、市場、社會和個人在后工業(yè)時代開始反思各自在社會治理中的角色以及社會參與的方式，“分割式”協(xié)作治理開始向“嵌入式”合作治理轉(zhuǎn)型。在現(xiàn)代治理語境下，社會政策制定和政策執(zhí)行呈現(xiàn)主體多元化趨勢，政策評價呈現(xiàn)多元化標準，社會政策主體對社會治理的“整體性特征”明顯。

從社會政策行動來看，包括企業(yè)管理、準市場和賦權(quán)等在內(nèi)的新工具，與立法和社會行政一起發(fā)揮著整體性作用;從社會政策工具來看，社會救助、社會保險和社會服務(wù)在社會治理中表現(xiàn)為內(nèi)容的整合，在福利供給中呈現(xiàn)出整合社會福利的功能;從社會政策主體來看，無論是政策設(shè)計過程，還是福利供給過程，多元主體以一種伙伴的關(guān)系整體性參與社會治理，社會政策的運行亦是合作式的介入。由此可見，作為社會行動的社會政策在其發(fā)展歷程中實現(xiàn)了對社會治理從“單一性嵌入”到“整體性嵌入”的變革。

三、從“雙向性嵌入”到“多重性嵌入”：

社會治理嵌入社會政策的價值理性判斷社會治理是社會政策的本質(zhì)屬性，社會治理嵌入社會政策是政府社會行動的價值理性判斷。社會政策和社會治理的“福利性”特征明顯，福利國家意識形態(tài)是社會治理的重要理論依據(jù)，是社會政策制定的價值基礎(chǔ)，從本質(zhì)來看是對自由-平等關(guān)系的認知。福利國家意識形態(tài)的演變從20世紀40年代至90年代半個多世紀經(jīng)歷了社會-經(jīng)濟-政治三方面結(jié)構(gòu)性變遷，在社會政策方面也形成了多元化的局面熊躍根：《論國家、市場與福利之間的關(guān)系：西方社會政策理念發(fā)展及其反思》，《社會學(xué)研究》，1999年第3期。。從工業(yè)時代社會治理的單一性價值與社會政策簡單性工具形成“雙向性嵌入”在向后工業(yè)時代轉(zhuǎn)型中逐漸演變?yōu)樯鐣卫矶嘣詢r值與社會政策復(fù)合性工具“多重性嵌入”的趨向。

1.社會治理對社會政策的政治嵌入為社會政策運行提供合法性基礎(chǔ)

占主導(dǎo)地位的政治力量將其所推崇的意識形態(tài)通過社會政策的形式推廣至社會大眾，這使得社會政策具有了政治上的合法性。政府奉行的福利意識形態(tài)和政治偏好決定了社會政策的價值導(dǎo)向。福利國家意識形態(tài)是在自由與平等的矛盾關(guān)系化解中，形成對公平的差異性認知。受到福利國家意識形態(tài)影響，福利資本主義國家劃分為三個不同的類型Esping-Anderson，G.，The?Three?Worlds?of?Welfare?Capitalism，Cambridge：Polity?Press，1990.：斯堪的納維亞國家（如瑞典）以社會民主主義思想為出發(fā)點，其社會政策在分配中倡導(dǎo)“普遍主義”（Universalism），以社會服務(wù)為主要政策工具，追求普遍的起點公平。歐洲大陸國家（如德國）以法團主義思想為出發(fā)點，在社會政策制定中強調(diào)功績原則，以社會保險為主要政策工具，追求過程公平。安格魯撒克遜國家（如美國）以自由主義思想為出發(fā)點，在社會政策制定中弱化政府責(zé)任，以工作福利為主要政策工具，追求積極的機會公平。不同社會福利意識形態(tài)嵌入社會政策的設(shè)計成為其貫穿始終的價值導(dǎo)向。另外，從社會政策的技術(shù)層面來看，政治團體的利益博弈和政治技術(shù)介入將影響社會政策的價值理念和運行過程。社會政策運行過程中執(zhí)政黨（執(zhí)政團體）以自身的價值判斷去制定社會政策，各黨派（政治團體）按照組織價值通過選舉、斡旋、聽證、示威和革命的方式與執(zhí)政黨（執(zhí)政團體）進行博弈，進而影響政策價值和過程。例如：英國工黨和保守黨，美國民主黨和共和黨在福利意識形態(tài)上的差異就決定了兩黨之間不同的社會政策理念。資產(chǎn)階級在政治力量對比中占上風(fēng)的國家，更強調(diào)自由主義思想，在社會政策設(shè)計中趨向于給予民眾基本的生存型生活保障，保障群體具有明顯的“選擇性”。工人組織在政治上占優(yōu)勢的國家，更強調(diào)社會民主主義思想，在社會政策領(lǐng)域傾向于“制度型”、高標準、全面性的社會福利設(shè)計。可見，社會治理過程中政治價值理念和優(yōu)勢政治力量對于社會政策的目標選擇具有決定性的意義，在社會政策運行過程中政策的評估和變更也將受制于價值理念的調(diào)整和政治力量博弈的結(jié)果，在此基礎(chǔ)上形成的社會政策具有了政治意義上的合法性。

2.社會治理對社會政策的經(jīng)濟嵌入為社會政策運行提供合理性基礎(chǔ)

社會政策的理性選擇還依賴于經(jīng)濟理論指導(dǎo)下的社會治理模式。社會政策的模式是“剩余型”（Residual）還是“制度型”（Institutional）取決于經(jīng)濟理論對社會治理中社會福利分配“選擇性”（Selective）或“普遍性”（Universal）的理性選擇。其一，從古典自由主義到新自由主義，自由主義者主張“反集體主義”（Anticollectivist）的個人主義社會政策，支持國家對經(jīng)濟和社會生活的“有限干預(yù)”，認為福利國家作為一種人為的建構(gòu)，由政府對社會經(jīng)濟生活的干預(yù)違背了自由主義所強調(diào)的人類行為的自然傾向。個人對經(jīng)濟社會的貢獻促進經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展是社會治理和福利分配的合理性基礎(chǔ)。社會治理服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)，社會政策服務(wù)于經(jīng)濟政策。社會政策所產(chǎn)生的投入和成本被認為是對經(jīng)濟的純損耗，因此只能對社會弱勢群體投入，具有明顯的選擇性特征。其二，進步的改良主義認為，國家對公民的福祉承擔(dān)著某種責(zé)任，政府的角色是為社會中有需要的個人提供資金和服務(wù)，只有這樣才能維護社會公平熊躍根：《論國家、市場與福利之間的關(guān)系：西方社會政策理念發(fā)展及其反思》，《社會學(xué)研究》，1999年第3期。。這種集體主義福利哲學(xué)強調(diào)經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)于社會治理，經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)有助于公民參與和社會團結(jié)，經(jīng)濟政策應(yīng)服務(wù)于社會政策，對公民的社會福利供給應(yīng)是社會資源的再分配而非市場的分配方式。社會政策客體為所有公民，帶有普惠性，社會福利呈現(xiàn)制度性特征。其三，“第三條道路”興起，社會福利意識形態(tài)開始擺脫“二元論”束縛。多元主義思想超越保守派和激進派，超越普遍主義和選擇主義，強調(diào)既滿足市場發(fā)展需求又滿足社會公平，既體現(xiàn)市場規(guī)則又體現(xiàn)父愛主義。政府秉承“積極平等觀”，以提升個人參與經(jīng)濟活動的自主權(quán)為目標，實現(xiàn)能力建設(shè)。以“社會發(fā)展”為理性選擇的“發(fā)展型社會政策”出現(xiàn)，認為社會政策不但不會制約經(jīng)濟發(fā)展，反而能促進經(jīng)濟發(fā)展，進而將經(jīng)濟政策和社會政策進行整合，以整體性嵌入社會治理，這亦是社會治理中經(jīng)濟理念嵌入社會政策的拓展。社會政策所供給的社會福利不再被單純認為是純損耗，而是可以促進經(jīng)濟發(fā)展的“免費午餐”。

3.社會治理對社會政策的社會嵌入為社會政策運行提供支持性基礎(chǔ)

蒂特姆斯認為，孤立于社會之外的福利政策的影響是不可能理解的H.?Rose，Rereading?Titmuss：?the?Sexual?Division?of?Welfare，Journal?of?Social?Policy，1981，10（4）.。社會力量的發(fā)展以及對社會政策的嵌入是一個長期的過程，這個過程亦是政府和社會博弈的過程。一方面，以控制社會力量發(fā)展為目標則強調(diào)政府的絕對力量嵌入社會政策。早期政府介入社會政策領(lǐng)域是剩余模式的體現(xiàn)，社會和家庭承擔(dān)著大量社會福利供給功能，社會弱勢群體被社會排斥，社會對社會政策的影響微乎其微。政府為了滿足民眾需求而采取的社會政策其實只是社會控制或政府“家長式”作用的體現(xiàn)。政府具有權(quán)利和信息的絕對權(quán)威，社會力量難以嵌入社會政策。伴隨福利國家思想和公民權(quán)利思想的產(chǎn)生和鞏固，這為社會以獨立的力量嵌入社會政策提供了理論支持。另一方面，福利國家開始向福利社會轉(zhuǎn)型，以賦權(quán)社會力量為目標則強調(diào)多元主體參與社會政策。進入后工業(yè)社會，社會政策的內(nèi)容在不斷擴展，政府社會政策供給壓力增大。加之，信息社會中民眾建構(gòu)自媒體成為信息源，政府對信息的壟斷被打破。社會風(fēng)險的廣泛擴散讓政府不得不充分利用社會力量參與社會治理。于是，社會力量嵌入社會政策在具備理論支持的情況下，體現(xiàn)出現(xiàn)實需求。政策制定中民眾調(diào)查，公民和社會組織參與成為政策合法性和合理性的重要支持。政策執(zhí)行和政策評估中的第三方（社會）介入成為政策科學(xué)性和民主性的重要體現(xiàn)。因此，在社會治理語境下政府賦權(quán)社會多元主體嵌入社會政策，為其提供了強大的支持性力量。

可見，社會治理意識形態(tài)決定社會政策價值判斷，社會治理目標訴求決定社會政策目標定位，社會治理運作方式?jīng)Q定社會政策實踐路徑。社會治理在價值維度實現(xiàn)對社會政策的嵌入，完成了價值理性的目標。社會治理與社會政策是價值導(dǎo)向和工具實踐的關(guān)系，二者是一個“雙向性嵌入”的互動過程。然而，從社會治理的發(fā)展來看，社會治理在政治、經(jīng)濟和社會多重元素中體現(xiàn)出價值維度多元發(fā)展趨向，社會政策從理論、方法和技術(shù)層面在工具維度表現(xiàn)出多維協(xié)同介入趨勢，社會治理與社會政策從“雙向性嵌入”向“多重性嵌入”發(fā)展，在價值理性和工具理性的協(xié)調(diào)中“多重性嵌入”更強化了社會治理現(xiàn)狀的復(fù)雜性和社會政策策略的權(quán)變性。

社會治理與社會政策內(nèi)在邏輯圖

四、從“形式嵌入”到“實質(zhì)嵌入”：

我國社會治理創(chuàng)新與社會政策困境社會治理是社會管理的高級形態(tài)，是社會管理的創(chuàng)新王思斌：《略論社會政策的社會治理功能》，《社會政策研究》，2016年第1期。。從過程視角來看，社會治理是“以實現(xiàn)和維護群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展的過程”王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關(guān)系辨析》，《社會學(xué)評論》，2014年第3期。。在社會治理過程中社會政策的有效嵌入將提高社會治理技術(shù)性和科學(xué)性，實現(xiàn)工具理性。從制度視角來看，社會治理是“既包括社會治理過程中的治理主體、治理范圍、治理方式、治理績效，也包括社會治理體制的本質(zhì)內(nèi)涵、價值訴求和基本原則，理應(yīng)是兼顧工具理性與價值理性的制度系統(tǒng)”姜曉萍：《國家治理現(xiàn)代化進程中的社會治理體制創(chuàng)新》，《中國行政管理》，2014年第2期。。合理的社會治理制度設(shè)計是對福利意識形態(tài)的詮釋，將社會治理中的政治、經(jīng)濟和社會元素嵌入社會政策體現(xiàn)了價值理性原則，具有“多重性嵌入”的發(fā)展趨勢。

黨的十九大做出了“中國特色社會主義進入新時代”的重大政治論斷，對社會治理的認識提高到了一個新高度，形成了全面深化改革整體框架下關(guān)于社會治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)觀點和相對完整的框架體系王名：《十九大報告關(guān)于社會治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)觀點與美好生活價值觀》，《中國行政管理》，2018年第3期。。黨的十九屆四中全會明確了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體目標，并提出通過“加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”的具體要求，實現(xiàn)了社會治理體系的創(chuàng)新。具體體現(xiàn)為：第一，“公平正義”，社會治理價值的強化。十九屆四中全會繼續(xù)強調(diào)“保障社會公平正義和人民權(quán)利”的社會治理價值核心，以實施全民參保計劃實現(xiàn)底線公平，以破除人才管理弊端實現(xiàn)過程公平，以保障人民“獲得感、幸福感、安全感”實現(xiàn)結(jié)果公平。第二，“社會治理共同體”，社會治理格局的創(chuàng)新。在十九大提出“共建共治共享”社會治理格局的基礎(chǔ)上，十九屆四中全會強調(diào)完善社會治理格局，創(chuàng)新性地提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。社會治理共同體強調(diào)權(quán)利資源和治理資源下沉基礎(chǔ)上，基層治理共同體“共建”社會的資源分配格局;強調(diào)在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與”基礎(chǔ)上，社會治理共同體“共治”社會的治理關(guān)系格局;強調(diào)在增進福祉、保障民生、社會包容基礎(chǔ)上，社會發(fā)展共同體“共享”成果的利益分享格局。第三，“美好生活”，社會治理的戰(zhàn)略目標訴求。美好生活需求的滿足是社會治理的核心元素，包括生存、生計和生命沈潔：《“美好生活”的社會政策意義——研究“生活問題”》，《中國公共政策評論》，2017年第2期。。新時代美好生活亦體現(xiàn)出其層次性：生存，作為基本的生活要求體現(xiàn)為健全社會保障體系和打贏脫貧攻堅戰(zhàn);生計，作為發(fā)展性生活需求體現(xiàn)為提高就業(yè)質(zhì)量和改善就業(yè)環(huán)境;生命，作為保障性生活需求體現(xiàn)為實施“健康中國”戰(zhàn)略和提高應(yīng)對安全風(fēng)險能力。第四，“積極性介入”，社會治理理念的創(chuàng)新。十九屆四中全會報告中社會治理創(chuàng)新表現(xiàn)為“預(yù)防性”和“積極性”的治理理念，包括：構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系，強化提高人民健康水平的制度保障，建立解決相對貧困的長效機制，健全高質(zhì)量就業(yè)的促進機制。這些內(nèi)容改變了彌補式和被動式的政策設(shè)計，充分體現(xiàn)了政策前移、預(yù)防為重和積極應(yīng)對的社會治理理念創(chuàng)新。具有后工業(yè)社會性質(zhì)的社會治理理念創(chuàng)新是政府進行社會政策設(shè)計的基礎(chǔ)理念，對社會政策具有“多重性嵌入”特征，已經(jīng)實現(xiàn)了社會治理對社會政策的“形式嵌入”，但要實現(xiàn)社會政策的理想作用還需社會政策對社會治理的“實質(zhì)嵌入”。

近年來，社會政策作為公共政策的重要組成部分在我國社會治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)空前發(fā)展，有學(xué)者認為我國“正在進入社會政策時代?！庇艚ㄅd、何子英：《走向社會政策時代：從發(fā)展主義到發(fā)展型社會政策體系建設(shè)》，《社會科學(xué)》，2010年第7期。社會政策與社會治理的關(guān)系開始進入研究視野。一方面，社會治理是社會政策的本質(zhì)屬性。我國新時代社會治理框架中包含的價值、格局、目標和理念對社會政策的制定和實施具有指導(dǎo)性作用。另一方面，社會政策是社會治理的實踐過程熊躍根：《作為社會治理的社會政策實施：技術(shù)理性與政治實踐的結(jié)合》，《江海學(xué)刊》，2015年第4期。。社會政策外延（即領(lǐng)域）包括社會保障政策、社會服務(wù)政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策、教育培訓(xùn)政策、就業(yè)收入政策、社會治安政策等黃晨熹：《社會政策概念辨析》，《社會學(xué)研究》，2008年第4期。。社會治理與社會政策的行動范圍具有高度一致性，包含社會政策的內(nèi)涵和外延的框架體系亦是社會治理實踐的政策體系。不同經(jīng)濟發(fā)展階段，社會政策的內(nèi)容和范圍不同，這些社會政策構(gòu)成了社會治理體系的基礎(chǔ)藍志勇：《論社會治理體系創(chuàng)新的戰(zhàn)略路徑》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2016年第1期。。然而，當前社會治理過程和社會政策運行并非體現(xiàn)出相互嵌入的良好狀態(tài)，價值理性與工具理性之間依然存在矛盾。新時代社會主要矛盾轉(zhuǎn)變形成于轉(zhuǎn)型期獨特的社會結(jié)構(gòu)。風(fēng)險社會、全球化浪潮、現(xiàn)代化建設(shè)和體制改革高度重疊成為社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的宏觀背景，地區(qū)差異、人群差異、行業(yè)差異和文化差異復(fù)雜交織成為社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的阻力障礙劉繼同：《中國特色“社會政策框架”與“社會立法”時代的來臨》，《社會科學(xué)研究》，2011年第2期。。高度復(fù)雜化的社會結(jié)構(gòu)與程式固定化的政府行為形成矛盾，適合中國國情的福利意識形態(tài)尚未形成，難以實現(xiàn)對社會政策“雙向嵌入”向“多重嵌入”的轉(zhuǎn)變，社會治理目標實現(xiàn)困難。另外，社會政策的技術(shù)理性尚未在政策運行中有效運用，政策科學(xué)性和參與廣泛性表現(xiàn)不足，難以實現(xiàn)社會政策對社會治理的“單一性嵌入”向“整體性嵌入”轉(zhuǎn)變。其致因表現(xiàn)為：

其一，社會福利價值實現(xiàn)與政治工具理性形成矛盾。新時代社會治理現(xiàn)代化以追求“公平正義”為價值訴求，而在科層制系統(tǒng)中的政治技術(shù)理性則追求“程序合法”的價值原則。當“自上而下”的政策運行軌跡遭遇政府政策偏好和部門利益時，技術(shù)理性與政治倫理間的平衡將被打破。當上下級部門之間利益不一致時，政策執(zhí)行過程就會常常出現(xiàn)基層政府與其上一級政府相互配合，采取各種策略共同應(yīng)對來自更上級政府的政策法令和檢查監(jiān)督的“共謀”現(xiàn)象周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學(xué)研究》，2008年第6期。。加之“壓力型政府”體制和政府評價的“錦標賽”現(xiàn)象加劇了系統(tǒng)性社會治理與短期性政治利益間的矛盾。其二，社會的隱性價值實現(xiàn)與政府的顯性目標形成矛盾。新時代社會治理的重心集中于為適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，提升社會治理能力和水平，實現(xiàn)有效整合社會資源、科學(xué)分配社會權(quán)利、合理分擔(dān)社會責(zé)任，社會治理的價值實現(xiàn)更表現(xiàn)為隱性判斷。過去十多年來，我國政府不斷加大社會建設(shè)資金投入，民眾對社會福利的獲得感和滿足感不斷增強，已經(jīng)不能再簡單地說中國仍是“低福利國家”王紹光：《中國仍然是低福利國家嗎？——比較視角下的中國社會保護“新躍進”》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2013年第22期。。但是，顯性的“數(shù)字化”政府績效評價與長期性、系統(tǒng)性社會治理目標形成價值理性抑制，資金的盲目投入也會造成福利擴張所帶來的工具理性抑制。因此，資金投入目標實現(xiàn)的過程要求在“高福利陷阱”和“福利供給不足”之間實現(xiàn)平衡，在經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧之間實現(xiàn)平衡。此時，社會政策成為社會治理現(xiàn)代化實踐和創(chuàng)新的行動工具，旨在實現(xiàn)價值理性和工具理性的平衡。其三，社會力量參與機制與社會政策執(zhí)行效果形成矛盾。社會治理視域下，社會政策需要廣泛的社會力量參與其制定、執(zhí)行和評估，以此來保障社會政策執(zhí)行的有效性和民主性。但是，目前我國社會政策制定往往是政府的政策研究機構(gòu)或是領(lǐng)導(dǎo)者的集體行為，在很多情況下缺乏充分的社會調(diào)查，社會力量參與不充分，導(dǎo)致政策的適用性和科學(xué)性不強。在政策執(zhí)行過程中，社會治理的基層功能已經(jīng)逐漸移交給基層社會組織或社會工作機構(gòu)來執(zhí)行，但是由于缺乏有效的社會溝通渠道致使對社會政策的改良措施和方案不能及時反饋，影響了政策執(zhí)行的持續(xù)性。

因此，雖然新時代社會治理實現(xiàn)了理念創(chuàng)新，在社會治理嵌入社會政策過程中實現(xiàn)了政治的“單一性嵌入”，但是社會嵌入和經(jīng)濟嵌入不充分依然明顯，這就容易造成“整體性嵌入”缺乏公眾基礎(chǔ)，形成“形式嵌入”。另外，社會政策的工具理性滯后制約了社會治理創(chuàng)新的可操作性。因此，打通社會治理和社會政策“多重嵌入”障礙的關(guān)鍵在于強化社會政策工具理性嵌入以及社會治理的社會嵌入，實現(xiàn)“形式嵌入”向“實質(zhì)嵌入”轉(zhuǎn)變。

五、新時代社會政策與社會治理的

“嵌入性”路徑分析新時代背景下，社會政策和社會治理的“嵌入性”訴求表現(xiàn)為“多重嵌入”條件下的“整體性嵌入”。“多重嵌入”條件包括：政治方面強化“公平正義”價值導(dǎo)向，在社會政策設(shè)計中體現(xiàn)公共資源分配的公平性，提升公共服務(wù)均等化程度，以增強社會治理價值輸出的能力;經(jīng)濟方面強化“美好生活”目標導(dǎo)向，在社會政策制定中加大福利財政投入力度，提升總體社會福利水平，以增強社會政策達到目標的能力關(guān)信平：《當前我國社會政策的目標及總體福利水平分析》，《中國社會科學(xué)》，2017年第6期。;社會方面強化“資源共享”策略導(dǎo)向，在社會政策執(zhí)行中激勵各權(quán)利主體參與社會治理的意愿，提升治理主體社會融合程度，以增強社會政策的社會認可度。

“多重嵌入”條件下的“整體性嵌入”路徑具體包括：

1.傳遞“包容治理”價值，實現(xiàn)社會政策與社會治理的“價值性互嵌”。

其一，通過“包容的公平”，實現(xiàn)社會政策過程平衡發(fā)展。價值多元化和文化多樣性的新時代應(yīng)以“新平等主義”為基礎(chǔ)，擯棄福利供給中單純的國家供給和公民自助的理念，走一條具有社會價值包容性質(zhì)的道路，以公民“可行能力”開發(fā)為目標的社會政策價值取向。這要求社會福利供給應(yīng)該保障以基本生存權(quán)利為目標的全民基礎(chǔ)性兜底社會福利實物給付，實現(xiàn)底線公平或起點公平。在此基礎(chǔ)上以“可行能力”為目標，鼓勵公民充分參與社會政策的制定、實施和評估，實現(xiàn)過程公平。以社會激活為目標，開發(fā)多元化的社會服務(wù)進行社會賦權(quán)，實現(xiàn)結(jié)果公平。其二，通過經(jīng)濟與社會包容，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的平衡發(fā)展。繼續(xù)強化政府績效考核的包容性指標設(shè)計。在各級政府績效考核中應(yīng)該繼續(xù)加大社會發(fā)展指標的占比空間，改變“生產(chǎn)主義”評價傾向，將積極指標和社會發(fā)展指標綜合考量?？茖W(xué)設(shè)定社會發(fā)展考核周期。根據(jù)不同社會事務(wù)的特征，綜合分析考核對象的經(jīng)濟效益和社會效益，設(shè)定差異化考評周期，使社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展相包容。設(shè)定更為科學(xué)的社會發(fā)展評價方法體系，通過定量和定性指標相包容的方法體系來進行科學(xué)的社會發(fā)展評價。其三，通過“以人為本的包容”，實現(xiàn)群體間的平衡發(fā)展。以包容的政策設(shè)計，化解群體差異帶來的社會排斥。在公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給過程中，對弱勢群體進行“全納設(shè)計”，在教育、就醫(yī)、就業(yè)、出行等領(lǐng)域充分參與社會，有效進行社會融合，實現(xiàn)個人賦權(quán)，打破群體間發(fā)展不平衡。以包容的政策工具，滿足公民差異化的福利需求。在福利供給中，將社會救助、社會保險和社會服務(wù)科學(xué)整合，根據(jù)居民需求和生命周期特征，設(shè)計更為個性化和精細化的“福利供給工具包”，使公民需求充分滿足的同時實現(xiàn)充分發(fā)展。以包容的社會心態(tài)，化解社會矛盾。包容的心態(tài)亦是積極的心態(tài)。習(xí)近平總書記在十九大報告中要求，“加強社會心理服務(wù)體系建設(shè)，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)?！币虼?，以基層組織建設(shè)社會心理服務(wù)體系為契機，堅持以人為本的原則，積極開展社區(qū)和居民的心理健康服務(wù)，以更為包容的文化培育公民積極的心態(tài)。

2.實踐“社會投資”工具，實現(xiàn)社會政策對社會治理的“工具性嵌入”。

其一，通過人力資本投資，實現(xiàn)消極補償?shù)椒e極預(yù)防的轉(zhuǎn)變。一方面，從補償當下到投資未來，社會投資領(lǐng)域重心向教育投資傾斜。強化“幼有所育”理念，加大對學(xué)齡前幼兒的教育資金投入，加強幼兒教育的質(zhì)量監(jiān)管和科學(xué)化評估。實施就業(yè)“全程化投資”，根據(jù)求職者需求對其不同就業(yè)階段進行崗位培訓(xùn)、適應(yīng)性培訓(xùn)、心理調(diào)適培訓(xùn)和再就業(yè)培訓(xùn)。另一方面，從弱勢幫扶到弱勢投資，將社會投資重心向弱勢群體傾斜，實現(xiàn)單一性資金幫扶到復(fù)合性賦權(quán)投資。加大政府對弱勢群體生活照護、就業(yè)幫助、心理輔導(dǎo)、社會支持、居所改造的資金投入，激發(fā)弱勢群體內(nèi)驅(qū)力、提高勞動參與率、提升社會融合度、加強社會團結(jié)力、培育積極勞動力市場，以投資的邏輯提高社會福利資金投資回報率。其二，通過社區(qū)資本投資，打造互助共融社區(qū)氛圍。一方面，政府投資，居民融資，共建社區(qū)基金。以資產(chǎn)建設(shè)理念打造“政社共投、社區(qū)共有、官民共管、居民共享”的社區(qū)基金。通過政府出資打造社區(qū)基礎(chǔ)基金，由居民配套投入，用于建設(shè)社區(qū)公共空間和購買社會服務(wù)，由居委會、居民代表和社會組織共同監(jiān)管，形成制度化的管理和運作流程，保證專設(shè)基金使用的專門性和高效性;另一方面，政府購買，居民參與，共建文化社區(qū)。加大政府社區(qū)服務(wù)購買的廣度和深度，從調(diào)研、購買、服務(wù)和評估，全過程居民參與，以需求為導(dǎo)向提高居民社會參與的積極性和能動性。深入解讀社區(qū)文化，深挖社區(qū)文化內(nèi)涵，打造社區(qū)文化氛圍。其三，通過社會資本投資，共建互信合作伙伴關(guān)系。一方面，通過投資社會制度，降低制度成本，共建公私合作伙伴關(guān)系。政府應(yīng)規(guī)范購買行為，建設(shè)良好的購買制度環(huán)境，建立“相互信任、目標一致、風(fēng)險分擔(dān)、利益共享”的多元社會服務(wù)公私伙伴關(guān)系王磊、周沛：《社會治理體制現(xiàn)代化：社會服務(wù)伙伴關(guān)系演化、本土化及治理之道》，《社會科學(xué)研究》，2015年第4期。;另一方面，通過投資社會信任，慈善倡導(dǎo)，居民互助，共建互信社會。街道和居委會應(yīng)積極倡導(dǎo)鄰里互信和慈善互助的社區(qū)氛圍，對居民進行情感投資和信任投資，實現(xiàn)“生人社會”向“熟人社會”再向“親人社會”轉(zhuǎn)型。在互信社會中強化社會團結(jié)，形成人際伙伴關(guān)系，提高社會動員能力，最終實現(xiàn)社會資本增值。

3.樹立“社會質(zhì)量”目標，實現(xiàn)社會治理對社會政策的“社會性嵌入”。

進入后工業(yè)社會，歐洲福利國家正在搭建社會政策的社會質(zhì)量目標體系，以更具發(fā)展性的政策框架應(yīng)對新社會風(fēng)險[荷]勞倫·范德蒙森、艾倫·沃克：《社會質(zhì)量：從理論到指標》，馮?，?、張海東譯，社會科學(xué)文獻出版社2015年版，第11頁。。新時代的中國則需要超越以GDP為標準的單純經(jīng)濟評價機制，建立科學(xué)性更強的綜合性社會質(zhì)量目標系統(tǒng)。其一，加固和拓寬兜底保障網(wǎng)，實現(xiàn)社會經(jīng)濟保障。一則從收入保障性和充足性方面提升居民生活的幸福感和滿足感，以加固社會保障網(wǎng)的兜底安全。實現(xiàn)和鞏固全民參保，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障并軌，大幅度提升基本社會救助標準，保障扶貧政策的延續(xù)性;二則從優(yōu)化居住環(huán)境和住房條件方面提升居民居住滿意度和環(huán)境認可度。加大安居住房投入力度，完善住房福利制度，加強住房基礎(chǔ)設(shè)施配置，降低居住環(huán)境污染程度，建設(shè)美麗人居社區(qū)。三則從健康保障和照顧服務(wù)方面提高居民的健康水平和生活質(zhì)量。增加社區(qū)基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施投入，提高醫(yī)護康復(fù)專業(yè)人員占比，均衡醫(yī)療資源地區(qū)差異，增加公共體育活動場所投入，打造居民健康體魄;四則從就業(yè)保障和工作條件方面實現(xiàn)公民基本就業(yè)權(quán)利。規(guī)范就業(yè)行為保障合法就業(yè)權(quán)益，規(guī)范工作條件，保障基本就業(yè)安全，保障就業(yè)市場平穩(wěn)運行。其二，完善社會認知系統(tǒng)，實現(xiàn)社會凝聚。建立社會信任體系，提升公民對社會環(huán)境、公共部門和公民間的信任水平。構(gòu)建社會層面，營利組織、非營利組織和政府部門之間的互信機制。倡導(dǎo)整合的價值理念，以社會主義核心價值觀為基礎(chǔ)，宣揚公平正義理念，提升社會正義水平，提升政府廉潔程度、制度穩(wěn)定程度和政策公平程度。強化社會支持網(wǎng)絡(luò)，提升家庭成員、業(yè)緣成員、鄰居朋友的個人社會網(wǎng)絡(luò)支持水平。提升營利組織、非營利組織和公共部門之間縱向?qū)蛹壓蜋M向?qū)蛹夐g的組織網(wǎng)絡(luò)支持水平。提升身份認同水平，提升個人間的人際關(guān)系水平，群體間的群體團結(jié)水平，民族和種族間的融合水平。其三，樹立命運共同體意識，實現(xiàn)社會包容。完善居民政治參與途徑，統(tǒng)合國家發(fā)展目標，將社會發(fā)展目標內(nèi)化為居民自我認同，實現(xiàn)居民的政治包容。完善社會參與的制度環(huán)境，培育社會組織，鼓勵居民成立自組織，激活社會力量，提升社會凝聚水平。設(shè)計貧困風(fēng)險預(yù)警指標，對弱勢群體的就業(yè)、健康、養(yǎng)老、住房和家庭進行積極監(jiān)測，從源頭緩解社會排斥。改善教育目標理念，提升民眾社會認知水平，以更包容心態(tài)理解差異群體，增強社會團結(jié)水平。其四，激發(fā)社會活力和動力，實現(xiàn)社會賦權(quán)。鼓勵社區(qū)、居民和社會組織充分參與政策過程和政治進程，實現(xiàn)政治賦權(quán)。給予公民和社會組織更多的基金支持、信貸支持、信息支持和網(wǎng)絡(luò)支持，實現(xiàn)經(jīng)濟賦權(quán)。提高公民心理素質(zhì)、心理承受能力和心理健康水平，實現(xiàn)社會心理賦權(quán)。鼓勵公民利用文化資源，使用文化資金，享受文化服務(wù)，參與文化建設(shè)，提升文化可行能力，實現(xiàn)社會文化賦權(quán)。□

（責(zé)任編輯：林賽燕）

收稿日期：2019-12-08

作者簡介：王磊，西華大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院副教授，南京大學(xué)社會學(xué)院博士后。

基金項目：國家社科基金一般項目“積極福利視域下社會服務(wù)在精準扶貧實施中的作用研究”（編號：17BSH131）;國家社科基金重大招標項目“中國殘疾人家庭與社會支持機制構(gòu)建及案例庫建設(shè)研究”（編號：17ZDA115）;西華大學(xué)“青年學(xué)者”支持計劃項目。

①Karl?Polanyi，The?Great?Transformation：?The?Political?and?Economic?Origins?of?Our?Time，Boston：?Beacon?Press，2001，21-22.

②Kurtulus?Gemici，Karl?Polanyi?and?the?Antinomies?of?Embeddedness，Socio-Economic?Review，2008，6（1）.