公共資源交易政策擴散的行動策略研究

王叢虎 馬文娟

摘要：本文以政策擴散理論為基礎(chǔ)，從公共資源交易中心、公共資源交易平臺和公共資源交易政策文件三個方面探討了公共資源交易政策擴散的行動策略。研究發(fā)現(xiàn)：時間上地方政府公共資源交易政策擴散效應(yīng)顯著;空間上政策擴散的鄰近效應(yīng)明顯，先行地區(qū)對周邊地區(qū)起到創(chuàng)新示范作用;在政策擴散的路徑上，公共資源交易呈現(xiàn)前期以自下而上的擴散為主，后期以“錦標(biāo)賽”式擴散為主;在政策擴散的動機上，呈現(xiàn)強制和競爭交替的特點。

關(guān)鍵詞：地方政府;公共資源交易;政策擴散;行動策略

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1007-9092（2020）02-0100-010

一、問題提出

公共資源交易一頭連著政府，一頭連著市場，既是深化“放管服”改革的關(guān)鍵領(lǐng)域，也是優(yōu)化營商環(huán)境的應(yīng)有之義。近年來一系列中央政策的出臺為我國公共資源交易的發(fā)展指明了前行道路。2015年國務(wù)院辦公廳發(fā)布63號文，即《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》。2016年由國家發(fā)改委牽頭的14部委組成聯(lián)席會議，出臺14部委聯(lián)合規(guī)章，即《公共資源交易平臺管理暫行辦法》。2017年1月10日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》，再一次強調(diào)整合分散設(shè)立的各類公共資源交易平臺，立足公共服務(wù)定位，實現(xiàn)公共資源交易的全流程、電子化發(fā)展。2019年5月29日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委《關(guān)于深化公共資源交易平臺整合共享的指導(dǎo)意見》，提出了市場化配置公共資源的發(fā)展目標(biāo)和實現(xiàn)建議①。

值得注意的是，自公共資源交易伊始，公共資源交易市場在全國快速擴散，并在2011年至2016年間出現(xiàn)大量集中擴散的現(xiàn)象。而在如此大規(guī)模的政策擴散背后，它的擴散過程是怎樣的？它的擴散趨勢和擴散特征又是如何？雖然已有的政策擴散研究在擴散過程、特征、效果、規(guī)律和動力因素等方面取得了豐碩的研究成果，但這些研究多以聯(lián)邦制國家的政策擴散為主，對我國作為代表性的單一制國家的政策擴散關(guān)注不夠。因此，本文基于已有的研究成果和本土化實踐，選擇公共資源交易這一擴散較為成功的行政性政策作為研究對象，分別從公共資源交易中心、公共資源交易平臺以及公共資源交易政策文件三個方面探究公共資源交易政策擴散的過程、趨勢和特征，試圖探析其擴散背后的行動策略。

二、文獻(xiàn)綜述與研究框架

（一）相關(guān)文獻(xiàn)述評

1.政策擴散及擴散機制

政策擴散（Policy?Diffusion）通常是指某一政策方案從一個部門或地區(qū)傳輸?shù)搅硪粋€部門或地區(qū)，并被新的政策主體采納和推行的過程Lucas?A.，?“Public?Policy?Diffusion?Research：?Integrating?Analytic?Paradigms”，?Science?Communication，?4（3）：379-408，?1983.。或者說，政策擴散就是某一政府的政策選擇受到來自其他政府的政策選擇的影響Charles?R.?Shipan，?Craig?Volden，?“Policy?Diffusion：?Seven?Lessons?for?Scholars?and?Practitioners”，?Public?Administration?Review，?72（6）：788-796，?2012.。國外學(xué)者對政策擴散的研究主要關(guān)注這一過程的擴散動因、制約因素、擴散模式與擴散特點等方面Newmark?A.J.，?“An?Integrated?Approach?to?Policy?Transfer?and?Diffusion”，?Review?of?Policy?Research，?19（2）：151-178，?2002.。一般認(rèn)為，政策擴散的研究始于美國政策學(xué)者Walker，他在1969年的一篇文章中指出政府在推廣政策時的決策并非完全是“漸近”的，而是存在一定程度的“創(chuàng)新”。因此，他認(rèn)為政策擴散是外來的政策知識、信息、經(jīng)驗被廣泛納入到本土的政策過程Walker?J.L.，?“The?Diffusion?of?Innovations?Among?the?American?States”，?The?American?Political?Science?Review，?63（3）：880-899，?1969.，例如打破某一政策演變的路徑依賴或者重新設(shè)計新的政策張劍、黃萃、葉選挺、時可、蘇竣：《中國公共政策擴散的文獻(xiàn)量化研究——以科技成果轉(zhuǎn)化政策為例》，《中國軟科學(xué)》，2016年第2期。。政策擴散是一種隨著時間的流逝在一個社會系統(tǒng)的成員之間通過某種渠道溝通的過程Rogers?E.M.，?“Diffusion?of?Innovation”，?Lap?Lambert?Academic?Publishing，?17（1）：62-64，?2003.。

政策擴散的特征是復(fù)雜的。有學(xué)者指出政策擴散區(qū)別于政策轉(zhuǎn)移和政策學(xué)習(xí)。政策擴散的特征是：第一，政策擴散不僅包含政策轉(zhuǎn)移或政策學(xué)習(xí)等有意識、有計劃、有組織的政策空間位移現(xiàn)象，也包括自發(fā)的政策擴散;第二，政策擴散的路徑不僅包含公共政策的單向傳播，也包含公共政策主體對政策的采納和推行;第三，政策擴散涉及微觀和宏觀的政策過程階段;第四，政策擴散與政策系統(tǒng)內(nèi)部的整體結(jié)構(gòu)高度相關(guān)Marsh?D.，?Sharman?J.C.，?“Policy?Diffusion?and?Policy?Transfer”，?Policy?Studies，?30（3）：88-269，?2009.。

政策擴散是公共政策過程理論的一種，有學(xué)者提出政策擴散的擴散機制有三個特點：第一，從政策擴散的時間看，采納新政策的主體數(shù)量隨著時間的推移呈現(xiàn)一條S型曲線;第二，從政策擴散的空間看，采納新政策的主體呈現(xiàn)區(qū)域特征;第三，從政策擴散的主體特征看，采納新政策的主體呈現(xiàn)多元化特征Kurt?Weyland，?“Lessons?from?Latin?American?Pension?Reform”，?World?Politics，?57（2）：?262-295，?2005.。盡管存在多元化特征，不同的主體還是推行了一致或相似的政策劉偉：《國際公共政策的擴散機制與路徑研究》，《世界經(jīng)濟與政治》，2012年第4期。。Lucas融合階段論觀點，將政策擴散過程劃分為“政策再發(fā)明、政策發(fā)展、政策試點、政策的調(diào)節(jié)修改和政策的融合”五個階段，他認(rèn)為這五個階段并不一定是線性的規(guī)律，也可能存在一定程度的跨越發(fā)展Lucas?A.，?“Public?Policy?Diffusion?Research：?Integrating?Analytic?Paradigms”，?Science?Communication，?4（3）：379-408，?1983.。

Simmons、Frank?Dobbin和Geoffrey?Garrett在對世界范圍內(nèi)的自由主義經(jīng)濟政策的擴散原因進(jìn)行解釋時進(jìn)一步細(xì)化成四種政策擴散機制：一是強權(quán)型擴散，即一種自上而下的縱向政策擴散;二是競爭，這是一種橫向的政策擴散;三是學(xué)習(xí)，政策采納方的政策學(xué)習(xí)經(jīng)過理性的成本-收益分析作出決定;四是模仿，這是一種外在的認(rèn)同或認(rèn)可，不需要進(jìn)行成本-收益分析Beth?Simmons，?Frank?Dobbin?and?Geoffrey?Garrett，?“Introduction：?The?International?Diffusion?of?Liberalism”，?International?Organization，?60（4）：781-810，?2006.。

2.政策創(chuàng)新及擴散創(chuàng)新模型

政策創(chuàng)新是一個非常寬泛的概念，它往往包括政策模仿、政策協(xié)調(diào)、政策擴散、政策學(xué)習(xí)以及政策合并等內(nèi)容朱亞鵬：《政策創(chuàng)新與政策擴散研究述評》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2010年第4期。。關(guān)于政策創(chuàng)新主要有三種觀點：第一種觀點認(rèn)為創(chuàng)新代表著有計劃的改變，即對組織而言，只要屬于新的變化即為創(chuàng)新Black?J.F.，?Jungbluth?E.D.，?“Decorated?Dislocation?and?SubSurface?Defects?Induced?in?GaAs?by?the?In-Diffusion?of?Zinc”，?Journal?of?the?Electrochemical?Society，?114（2）：188-192，?1967.Knight?K.E.，?“A?Descriptive?Model?of?the?Intra-Firm?Innovation?Process”，?Journal?of?Business，?40（4）：478-496，?1967.，該觀點側(cè)重于組織內(nèi)部的變化;第二種觀點將創(chuàng)新、模仿和創(chuàng)造進(jìn)行詳細(xì)的對比，認(rèn)為新的理念、產(chǎn)品或成果在系統(tǒng)內(nèi)的首次使用即為創(chuàng)新Rogers，?E.?M.，?&?Havens，?A.?E.，?“Predicting?Innovativeness”，?Sociological?Inquiry，?32（1）：34–42，?1962.Thompson?V.A.，?“Bureaucracy?and?Innovation”，?Administrative?Science?Quarterly，?10（1）：1-20，?1965.，該觀點主要側(cè)重外部影響;第三種觀點提出了政策創(chuàng)新與模仿的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，即在政策議程之前傾向于跟風(fēng)模仿，在政策議程之后更多的是一種學(xué)習(xí)借鑒或創(chuàng)新劉偉：《學(xué)習(xí)借鑒與跟風(fēng)模仿——基于政策擴散理論的地方政府行為辨析》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2014年第1期。。由此可見，諸多學(xué)者對政策創(chuàng)新的內(nèi)涵尚未達(dá)成共識，但在實際研究中政策創(chuàng)新側(cè)重于第二種觀點，即某一個政府組織接受了新的經(jīng)驗、做法或者服務(wù)即為政策創(chuàng)新，而不論該行為是否是第一次出現(xiàn)。

基于政策擴散與政策創(chuàng)新的內(nèi)涵梳理，我們認(rèn)為可以直接將擴散與政策創(chuàng)新整合為一個詞，即政策擴散創(chuàng)新或政策創(chuàng)新擴散。實際上在有關(guān)政策創(chuàng)新擴散的大量案例研究中，已經(jīng)形成了諸多政策創(chuàng)新擴散的典型模式。馬亮結(jié)合美國諸多案例提出自上而下的政府創(chuàng)新擴散、自下而上的政府創(chuàng)新擴散以及水平競爭或?qū)W習(xí)與政府創(chuàng)新擴散三種模式馬亮：《府際關(guān)系與政府創(chuàng)新擴散：一個文獻(xiàn)綜述》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2011年第6期。。Berry通過對美國政策創(chuàng)新擴散的研究總結(jié)出四種政策創(chuàng)新擴散的模型，即全國互動模型、區(qū)域擴散模型、領(lǐng)導(dǎo)-跟進(jìn)模型和垂直影響模型Berry，?F.?S.，?“Sizing?up?State?Policy?Innovation?Research”，?Policy?Studies?Journal，?22（3），?442-456，?1994.。Newmark提出了組織、地域以及內(nèi)部擴散三種擴散模型Witko，?C.，?&?Newmark，?A.?J.，?“Business?Mobilization?and?Public?Policy?in?the?U.S.?States”，?Social?Science?Quarterly，?86（2），?356-367，?2005.。還有一些中國學(xué)者將政策擴散的理論用于中國的政策研究，形成了中國獨特的政策擴散模型，例如試驗-推廣的試點模型周望：《政策擴散理論與中國“政策試驗”研究：啟示與調(diào)適》，《四川行政學(xué)院學(xué)報》，2012年第4期。、自上而下層級擴散、自下而上吸納輻射、同一層級的區(qū)域或部門間擴散以及不同發(fā)展水平區(qū)域間的政策跟進(jìn)擴散等模式王浦劬、賴先進(jìn)：《中國公共政策擴散的模式與機制分析》，《北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2013年第6期。。

隨著政策擴散理論的研究傳至國內(nèi)，國內(nèi)學(xué)者也開始探索運用這一理論模型對我國的政策擴散現(xiàn)象做出合理解釋。目前來看，國內(nèi)學(xué)者對政策擴散的研究主要集中在以下幾個方面：（1）中國的政策創(chuàng)新具有的特征以及創(chuàng)新背后的動力機制。朱旭峰從背景、主體、客體以及媒介四個方面解釋了政府創(chuàng)新擴散的動力框架朱旭峰、張友浪：《地方政府創(chuàng)新經(jīng)驗推廣的難點何在——公共政策創(chuàng)新擴散理論的研究評述》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2014年第17期。。（2）中國情境下政策擴散的動力機制中，地方政府領(lǐng)導(dǎo)者的能力素質(zhì)、官員晉升機制也被一些學(xué)者認(rèn)為是影響中國政策創(chuàng)新擴散的重要因素。朱光喜等學(xué)者提出中國官員在推動政策創(chuàng)新與擴散方面具有明顯的制度優(yōu)勢，領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度能夠推動政策發(fā)生擴散現(xiàn)象朱光喜、陳景森：《地方官員異地調(diào)任何以推動政策創(chuàng)新擴散？——基于議程觸發(fā)與政策決策的比較案例分析》，《公共行政評論》，2019年第4期。。（3）中國政策擴散的多樣化形式。政策擴散模式一般包括擴張式擴散、傳染性擴散和官僚層級擴散模式。在我國，中央政府或上級政府在政策創(chuàng)新擴散方面發(fā)揮著重要作用。一方面，如果一項政策擴散是為政府間的競爭和社會政策學(xué)習(xí)所驅(qū)動，那么會出現(xiàn)漸進(jìn)式的政策擴散模式。另一方面，如果一項政策創(chuàng)新吸引了中央政府的注意，這項政策會呈現(xiàn)爆發(fā)性的增長態(tài)勢，表現(xiàn)為波浪式的層級吸納擴散。楊正喜以浙江安吉縣的美麗鄉(xiāng)村政策擴散為例解釋了波浪式層級吸納擴散模式楊正喜：《波浪式層級吸納擴散模式：一個政策擴散模式解釋框架——以安吉美麗中國政策擴散為例》，《中國行政管理》，2019年第11期。。

通過對政策擴散理論進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)既有研究存在以下不足：（1）缺乏政策擴散的理論框架，未能將眾多可能的解釋變量進(jìn)行有效整合。（2）對政策擴散的研究多關(guān)注在社會領(lǐng)域，對行政性政策和經(jīng)濟政策擴散的研究較少，且大多采用單案例分析方法，缺乏對不同領(lǐng)域（類型）或同一領(lǐng)域（類型）不同屬性的政策擴散動力和機制的比較研究。（3）對政策屬性如何影響政策擴散研究不足。（4）在對政策擴散的研究方法運用上，實證分析以事件史分析法（EHA）為主，僅能判斷政策是否被采納，但是難以反映政策擴散的程度差異。

（二）研究框架

本世紀(jì)初，國外政策擴散的研究傳入我國，并逐漸受到眾多政策研究者的關(guān)注。在分析總結(jié)國外政策擴散已有成果之上，我國學(xué)者考慮我國特有的單一制政體和復(fù)雜的府際關(guān)系，試圖從中央與地方政府、地方政府之間的互動和博弈來探究我國的政策擴散特點。例如，朱旭峰等學(xué)者以1993年至1999年城市低保制度為例探究政府間關(guān)系視角下的政策擴散特點朱旭峰、趙慧：《政府間關(guān)系視角下的社會政策擴散--以城市低保制度為例（1993-1999）》，《中國社會科學(xué)》，2016年第8期。。作者發(fā)現(xiàn)不同于歐美國家的政策決策和擴散過程，我國城市政府在采納新的社會政策時，既要回應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣枨蠛拓斦s束，還要受到上級政府的行政命令和上下級財政關(guān)系的影響，并且還要考慮來自同級城市的競爭壓力。周黎安在水平政府間關(guān)系上構(gòu)建了“晉升錦標(biāo)賽”模型，強調(diào)官員因獎懲晉升等因素推動新政策的采納施行周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作—兼論我國地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因》，《經(jīng)濟研究》，2004年第6期。。張克從地方主官異地交流和政治流動的角度關(guān)注我國的政策擴散因素和機制張克：《地方主官異地交流與政策擴散：以“多規(guī)合一”改革為例》，《公共行政評論》，2015年第3期。。

既有研究多以政策擴散理論解釋社會性政策以及科技政策的擴散機制，關(guān)注行政性政策擴散的研究相對較少，但這并不意味著這一領(lǐng)域的政策擴散不重要，只是由于行政性政策擴散觀測周期的選取以及相關(guān)數(shù)據(jù)的獲取較為困難。李健等學(xué)者運用事件史方法分析了政府購買服務(wù)政策的擴散過程。研究發(fā)現(xiàn)，政策創(chuàng)新主體、政策創(chuàng)新客體以及政策創(chuàng)新的環(huán)境變量均會影響到省級政府的選擇傾向李健、張文婷：《政府購買服務(wù)政策擴散研究——基于全國31省數(shù)據(jù)的事件史分析》，《中國軟科學(xué)》，2019年第5期。。韓嘯等學(xué)者以政策擴散理論為基礎(chǔ)探討了政府信息公開制度擴散的多重邏輯問題?韓嘯、吳金鵬：《政府信息公開制度擴散的多重邏輯——面向中國省份的事件史分析》，《東北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2019年第5期。，這些研究拓展了政策擴散理論在我國的適用范圍。我國模式的政策過程一般包括政策試點中的創(chuàng)新以及推廣中的擴散兩個階段，而無論是由中央政府安排實施的試點，亦或是地方政府自主探索的政策試點，政策的創(chuàng)新只有得到了擴散才能發(fā)揮功能周望：《如何“先試先行”——央地互動視角下的政策試點啟動機制》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2013年第5期。。各級政府既是政策制定的主體，又是政策擴散的主體。在眾多的主體內(nèi)部存在著復(fù)雜的利益關(guān)系，不同的政府部門在出臺及執(zhí)行某一項政策中不斷發(fā)生著博弈，最終形成共識，而這一共識正是府際博弈的結(jié)果，它不一定是最優(yōu)解，卻是相對公平的結(jié)果。

公共資源交易領(lǐng)域的改革創(chuàng)新是我國行政體制改革的一個重要體現(xiàn)，亦是當(dāng)前深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵領(lǐng)域。自公共資源交易伊始，它經(jīng)歷了地方政府政策創(chuàng)新、更換牽頭單位、國家出臺頂層設(shè)計以及試點地區(qū)探索發(fā)展新模式四個階段。公共資源交易的政策擴散過程是一個典型的自下而上的路徑，地方政府通過學(xué)習(xí)、競爭與模仿等行為實現(xiàn)了這一行政性政策的創(chuàng)新擴散。通過總結(jié)公共資源交易的政策擴散過程并找到擴散背后的行動策略，能夠為公共資源交易的后續(xù)發(fā)展提供思路。

公共資源交易的政策擴散與地方政府的采納密切相關(guān)。公共資源交易的改革初衷在于通過整合分散的交易事項和場所減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生以及降低市場主體的制度性交易成本。對政策采納者而言，進(jìn)行這一改革的嘗試可能獲得較好的聲譽和一定的晉升空間，也可能是失敗以及面臨資源的浪費。因此，其他的地方政府往往會先持觀望態(tài)度，如果這項政策在一個地方取得較好效果，那么各政策主體會通過向鄰近地區(qū)學(xué)習(xí)、競爭與模仿等方式去采納這一政策。

三、數(shù)據(jù)來源

文章通過對公共資源交易政策的梳理發(fā)現(xiàn)，公共資源交易的政策擴散經(jīng)歷了由地方自主創(chuàng)新再到國家出臺政策鼓勵這一創(chuàng)新并提供頂層設(shè)計的階段，是典型的自下而上的擴散路徑。鑒于上述事實，本文以2002年浙江省紹興市成立公共資源交易中心為公共資源交易政策擴散的起點，以2017年國家發(fā)改委對試點地區(qū)進(jìn)行驗收為政策擴散的終點，將觀察期設(shè)定為2002年至2017年。文章通過北大法寶數(shù)據(jù)庫、各地級行政區(qū)的公共資源交易中心網(wǎng)站及公共資源交易平臺網(wǎng)站和其他途徑梳理了中國內(nèi)地公共資源交易中心、公共資源交易平臺的建成時間以及相關(guān)政策文件的發(fā)布情況現(xiàn)行公共資源交易改革往往遵循“一委一局一中心”模式。其中，公共資源交易中心是組織架構(gòu);公共資源交易平臺是實施統(tǒng)一的制度和標(biāo)準(zhǔn)、具備開放共享的公共資源交易電子服務(wù)系統(tǒng)和規(guī)范透明的運行機制，為市場主體、社會公眾、行政監(jiān)督管理部門提供公共資源交易綜合服務(wù)的體系，一般包括交易平臺、服務(wù)平臺和監(jiān)督平臺;公共資源交易的政策文件是重要的制度建設(shè)成果，為公共資源交易的發(fā)展提供制度保障。。由于本文的研究對象主要是建立公共資源交易中心、公共資源交易平臺的地級行政區(qū)政府，因此文章通過網(wǎng)絡(luò)逐一獲取地級行政區(qū)公共資源交易中心、公共資源交易平臺的建成時間以及相關(guān)政策文件資料。在全國334個地級行政區(qū)中華人民共和國行政區(qū)劃統(tǒng)計表（截止至2017年12月31日），合計334個地級行政區(qū)，其中，294個地級市、7個地區(qū)、30個自治州、3個盟。中共獲取298個有效數(shù)據(jù)。鑒于網(wǎng)絡(luò)時代信息共享的普及和所搜集到數(shù)據(jù)的各級政府均已開通網(wǎng)站，調(diào)查數(shù)據(jù)真實可信。

四、公共資源交易的擴散過程分析

本文通過檢索發(fā)現(xiàn)公共資源交易的政策擴散是一個持續(xù)的過程，各地公共資源交易中心（平臺）的建成作為這一政策的結(jié)果體現(xiàn)，發(fā)揮了重要的節(jié)點作用。值得說明的是，公共資源交易平臺的建成時間往往與公共資源交易中心的成立時間相似，僅個別地區(qū)出現(xiàn)有中心無平臺或者無中心有平臺的現(xiàn)象。因此，二者的成立時間合并分析。公共資源交易的政策文件作為公共資源交易改革的制度建設(shè)成果，對規(guī)范各地的交易市場等方面來說發(fā)揮著重要作用，也對公共資源交易的政策擴散過程起到重要的補充作用。

（一）公共資源交易中心（平臺）的時空擴散分析

1.公共資源交易中心（平臺）的時間擴散分析

2002年浙江省紹興市建立公共資源交易中心，此后全國各地積極探索適合自身發(fā)展的公共資源交易形式。2011年全國開展了如火如荼的公共資源交易中心（平臺）建設(shè)浪潮，并在此后的四五年間擴散范圍逐漸增強。2015年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的63號文為全國公共資源交易市場建設(shè)提供了政策指導(dǎo)和期限設(shè)定，公共資源交易整合也由早期的物理整合發(fā)展到化學(xué)整合階段。因此，本文以2002年最早實施的時間為起點，以最晚實施年份2017年為終點，以各省份、自治區(qū)及各地市公共資源交易中心（平臺）建立的年份為橫軸，以至某年份公共資源交易中心（平臺）建立的省份或城市累積量為縱軸，制作柱形圖和散點圖考察公共資源交易中心（平臺）在省級行政區(qū)和地級行政區(qū)的擴散趨勢（見圖1和圖2）。

圖1公共資源交易中心（平臺）省級行政區(qū)擴散曲線

圖2公共資源交易中心（平臺）地級行政區(qū)擴散曲線

由圖1和圖2可以發(fā)現(xiàn)：公共資源交易中心（平臺）自成立以來，省級行政區(qū)和地級行政區(qū)的擴散趨勢明顯，擴散曲線呈S型分布，符合政策擴散的一般規(guī)律。根據(jù)擴散曲線圖，可將公共資源交易中心（平臺）的擴散過程分為四個階段（見表1）。

公共資源交易中心（平臺）在時間上的擴散特征是顯著的，基本呈S型曲線，符合政策創(chuàng)新擴散的一般規(guī)律。在擴散過程中，初期采納政策的城市較少，擴散較為緩慢。之后國家出臺相關(guān)政策，各地掀起公共資源交易中心（平臺）的建設(shè)熱潮。2016年國家發(fā)改委建立試點地區(qū)公共資源交易中心（平臺）的建設(shè)方案。在試點城市取得成功和中央政策的推動和要求下，公共資源交易中心（平臺）的建設(shè)趨于平穩(wěn)?？梢钥吹剑操Y源交易是自下而上的擴散，通過地方政府的創(chuàng)新與學(xué)習(xí)進(jìn)而推動國家相關(guān)政策文件的出臺。

2.公共資源交易中心（平臺）的空間擴散分析

空間維度上，由于數(shù)據(jù)過多，逐個列表較為困難，因此本文采用統(tǒng)計各地級行政區(qū)在某一年份中心（平臺）成立的總數(shù)量，采用省份簡稱呈現(xiàn)（見表2）。

由上述表格可知：省內(nèi)城市推行公共資源交易政策存在鄰近效應(yīng)。同省城市開始時間較為集中，例如廣東省在2013年建立13個公共資源交易中心（平臺），包括廣州、深圳、珠海、汕頭等城市，并且大部分城市集中在2011年至2016年間采納公共資源交易政策。同樣的情況亦出現(xiàn)在河北、云南、甘肅等省，政策擴散均較為集中。從空間上看，公共資源交易呈現(xiàn)顯著的區(qū)域擴散特征和鄰近效應(yīng)趨勢。政策擴散理論指出任何一個區(qū)域政策都會在不同程度上受到外來因素的影響，其中鄰近地區(qū)的影響尤為顯著王洪濤、魏淑艷：《地方政府信息公開制度時空演進(jìn)機理及啟示—基于政策擴散視角》，《東北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2015年第6期。。

鄰近效應(yīng)基于區(qū)域間的競爭和學(xué)習(xí)。一方面，當(dāng)省內(nèi)某些城市建立了公共資源交易中心（平臺），對處于同一晉升競爭環(huán)境中的省內(nèi)其他城市來說是施加了一種橫向壓力。官員為突出“為民辦事”的政績，城市為獲得掛牌資格，省內(nèi)各城市擴散相對集中，即在較短時間內(nèi)相繼采納公共資源交易政策，這體現(xiàn)了城市之間的競爭。另一方面，相鄰城市存在著類似的經(jīng)濟、社會環(huán)境等條件，當(dāng)一個地區(qū)實行一項新的政策之后，相鄰地區(qū)會首先持觀望態(tài)度，或綜合考慮本市的內(nèi)外部因素，從而進(jìn)行模仿和學(xué)習(xí)。在對公共資源交易的擴散內(nèi)容和過程的分析中，我們發(fā)現(xiàn)同省份的城市在政策實行中的主體、流程、負(fù)責(zé)部門、監(jiān)管部門、預(yù)期目標(biāo)等都有相似之處，可見同級政府之間存在著相互學(xué)習(xí)模仿現(xiàn)象。

（二）公共資源交易政策文件的擴散分析

本研究通過檢索北大法寶數(shù)據(jù)庫2002年到2017年這15年間發(fā)布的公共資源交易的政策文件，以公共資源交易政策法規(guī)的發(fā)布主體為觀測對象，觀測期為2002-2017年，對全國公共資源交易的政策文件進(jìn)行梳理（見圖3）。由圖3可知，在甘肅、四川一帶和河南、安徽、浙江、江西、湖南、廣東一帶，發(fā)文數(shù)量較之于其他地區(qū)要高很多，這也體現(xiàn)出政策擴散的鄰近效應(yīng)以及錦標(biāo)賽假說。

圖3全國省級行政區(qū)公共資源交易政策歷年發(fā)文匯總（2002-2017年）—依發(fā)布部門匯總

通過對公共資源交易中心、公共資源交易平臺的建成時間和公共資源交易政策文件進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)公共資源交易的政策擴散有兩個特點比較明顯：

第一，政策涉及的行政組織或者政策主體非常多，不同行政組織的利益多元化明顯，不同政策主體之間的博弈與沖突也比較明顯。例如公共資源交易平臺的整合主要是由各地發(fā)改委主導(dǎo)，實踐中往往遭遇來自財政部門、住建部門、國土部門、衛(wèi)生部門的明顯不合作或強烈的反對。

第二，政策在不同地區(qū)政府部門之間呈現(xiàn)明顯的競爭態(tài)勢，或稱“錦標(biāo)賽”。即政策擴散過程中，不同地方政府在擴散內(nèi)容或擴散形式上有所創(chuàng)新。就公共資源交易改革而言，2002年浙江省紹興市提出了“四合一”的交易平臺整合，也有許多地方提出了“六合一”的交易平臺整合，這些都被稱為“物理整合”;后來改革強調(diào)“化學(xué)整合”，即組織的整合和權(quán)力的整合。例如，安徽省合肥市率先在全國進(jìn)行地方立法，把公共資源交易領(lǐng)域的行政處罰權(quán)統(tǒng)一集中到“合肥公共資源交易監(jiān)督管理局”，同樣也體現(xiàn)了政策擴散中的創(chuàng)新。

五、公共資源交易政策擴散的行動策略

通過對公共資源交易的擴散過程進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，公共資源交易政策擴散的行動策略大致包含五方面內(nèi)容，分別涵蓋了該政策擴散的時間特征、空間特征、動力機制、擴散路徑和擴散內(nèi)容。

（一）時間上呈S型擴散

通過前文分析可知，各級地方政府在采納公共資源交易政策時存在顯著的時間擴散效應(yīng)，基本呈S曲線，符合政策擴散的一般規(guī)律。公共資源交易自2002年紹興等地創(chuàng)新之后經(jīng)歷了一個長約8年的地方政府學(xué)習(xí)與創(chuàng)新的過程。本文文獻(xiàn)梳理及調(diào)研發(fā)現(xiàn)：在2010年-2012年間，各地公共資源交易中心（平臺）呈現(xiàn)集中增長的趨勢。這一現(xiàn)象的原因是2009年各級紀(jì)委在工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理中發(fā)現(xiàn)大量涉及工程招投標(biāo)、土地出讓等項目的工作人員存在違法違紀(jì)的現(xiàn)象。也正因此，2012年中紀(jì)委向中共十八大作的工作報告中進(jìn)一步提出深化重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，建立和完善統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場。正是中紀(jì)委的這一推動，各地公共資源交易中心（平臺）在2012年前后出現(xiàn)集中增長的現(xiàn)象。

公共資源交易改革更換牽頭單位，由紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)牽頭改為國家發(fā)改委牽頭。2015年國辦發(fā)布63號文，即《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》，這則通知及隨后國家發(fā)改委出臺的《公共資源交易平臺管理暫行辦法》成為公共資源交易改革的頂層設(shè)計。正是在一系列中央政策的推動以及各地方政府自主創(chuàng)新的背景下，國家發(fā)改委于2016年在安徽省、湖北省、廣東省、貴州省、寧夏回族自治區(qū)開展試點工作，各地政策創(chuàng)新成效顯著。其中，“合肥模式”和“重慶模式”也為其他地區(qū)開展公共資源交易改革發(fā)揮了模范作用。至2017年，公共資源交易的整合工作基本完成，下一步則是在公共資源交易目錄管理以及交易規(guī)范等方面發(fā)力，以更好提升市場化配置公共資源的效率。

（二）空間上鄰近效應(yīng)顯著

從空間上看，公共資源交易政策擴散呈現(xiàn)顯著的鄰近效應(yīng)，先行地區(qū)對周邊地區(qū)起到了創(chuàng)新示范作用。鄰近效應(yīng)不僅體現(xiàn)在省內(nèi)城市，也體現(xiàn)在相鄰的省份間。由前文可知，湖南和湖北、廣西和廣東、江蘇與浙江這三個區(qū)域擴散較為集中。一定程度上講，某一地區(qū)先行建立公共資源交易中心（平臺），其他地區(qū)會基于官員晉升或地方經(jīng)濟水平發(fā)展等因素進(jìn)行學(xué)習(xí)與模仿，這也恰好解釋了在較短時間內(nèi)其他城市相繼建成公共資源交易中心（平臺）的現(xiàn)象。

（三）動力上激勵效果顯著

從擴散的動力機制看，各地政府決定建立公共資源交易中心（平臺）一方面存在鄰近效應(yīng)的影響，另一方面也來自于激勵作用，這種激勵來自于其他地區(qū)的競爭以及官員晉升因素。朱旭峰指出研究中國干部制度的一個重要角度是地方官員的晉升激勵，而官員任期以及新上任官員與他們的創(chuàng)新行為之間存在著復(fù)雜關(guān)系朱旭峰、張友浪：《創(chuàng)新與擴散：新型行政審批制度在中國城市的興起》，《管理世界》，2015年第10期。。本文通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)大部分公共資源交易的主管人員指出當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)公共資源交易中心的目的有兩個：一是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，希望縮小與其他城市的差距;二是政績效應(yīng)。主管人員希望在自己任職期內(nèi)作出貢獻(xiàn)，為日后晉升做準(zhǔn)備。

（四）路徑上創(chuàng)新與競爭并舉

公共資源交易政策在擴散的十幾年間涌現(xiàn)出多種模式，其中“合肥模式”和“重慶模式”屬于典型的地方政府創(chuàng)新行為。不僅如此，公共資源交易政策在不同省份不同城市之間呈現(xiàn)明顯的競爭特征，這種競爭體現(xiàn)在公共資源交易建設(shè)的物理整合和化學(xué)整合中。在物理整合中，由最早的2002年浙江省紹興市提出的“四合一”的交易平臺整合發(fā)展為“六合一”的交易平臺整合模式;在化學(xué)整合中，安徽省合肥市率先在全國進(jìn)行地方立法，把公共資源交易領(lǐng)域的行政處罰權(quán)統(tǒng)一集中到“合肥公共資源交易監(jiān)督管理局”。在公共資源交易的擴散路徑上，地方政府進(jìn)行創(chuàng)新與競爭的行為恰好體現(xiàn)了公共資源交易政策的發(fā)展歷程，即一種基于自下而上的擴散與同級之間的競爭相結(jié)合的擴散路徑。

（五）內(nèi)容上學(xué)習(xí)與模仿并存

公共資源交易領(lǐng)域的政策擴散呈現(xiàn)典型的政策創(chuàng)新趨勢，即不僅原有的公共資源交易政策被不同的政策主體采納，政策內(nèi)容也在政策主體采納擴散中發(fā)生了變化，出現(xiàn)物理整合向化學(xué)整合的改變。在公共資源交易政策擴散的內(nèi)容層面，大部分地區(qū)在“一委一辦一中心”基礎(chǔ)上創(chuàng)新形成本地特色的新形式，這體現(xiàn)了公共資源交易政策擴散的學(xué)習(xí)與模仿行為。例如，貴州省沒有辦法集中行使行政處罰權(quán)，則從“互聯(lián)網(wǎng)+公共資源交易”的角度加強大數(shù)據(jù)、云計算的技術(shù)應(yīng)用;四川省從公共資源交易平臺運行的標(biāo)準(zhǔn)化趕超其他省市。

六、結(jié)語

本文采用自2002年-2017年31個省、自治區(qū)和直轄市的298個有效數(shù)據(jù)，并結(jié)合北大法寶數(shù)據(jù)庫、中國政府網(wǎng)等網(wǎng)站公布的公共資源交易政策文件，從公共資源交易中心、公共資源交易平臺、公共資源交易政策文件三個方面梳理了公共資源交易的政策擴散過程與行動策略。研究發(fā)現(xiàn)：在時間上地方政府公共資源交易政策擴散效應(yīng)顯著，呈S型曲線;在空間上公共資源交易政策擴散的鄰近效應(yīng)明顯;在政策擴散的路徑上，公共資源交易政策呈現(xiàn)兩個階段的擴散特征，即前期以自下而上的擴散為主，后期以“錦標(biāo)賽”式擴散為主;在政策擴散的動機上呈現(xiàn)強制和競爭交替的特點。本文的研究能夠幫助我們更好地理解公共資源交易具體是怎樣擴散的，以及揭示其擴散的動力、路徑和內(nèi)容等。公共資源交易的政策擴散案例拓展了政策擴散理論在我國的適用范圍，特別是在行政性政策擴散領(lǐng)域，對于今后鼓勵和推動行政性政策的創(chuàng)新擴散提供可能的思路和借鑒。

本研究對我國的公共資源交易市場建設(shè)可能帶來如下啟發(fā)：首先在政策創(chuàng)新擴散的環(huán)境方面，在中央政府出臺公共資源交易的相關(guān)文件后，地方政府采納公共資源交易政策的擴散速度明顯加快。所以一項行政性政策得到了中央政府的肯定并大力提倡后，全國范圍的政策學(xué)習(xí)效應(yīng)明顯，可以對地方政府的政策創(chuàng)新擴散產(chǎn)生積極影響;其次在政策創(chuàng)新擴散的路徑方面，創(chuàng)新與競爭成為公共資源交易政策擴散的顯著特征。隨著公共資源交易政策的創(chuàng)新擴散結(jié)束，公共資源交易市場的后續(xù)建設(shè)可以鼓勵適度競爭，探索制度化建設(shè)路徑;最后在政策創(chuàng)新的內(nèi)容方面，一方面公共資源交易的整合范圍由最初的政府采購、工程項目建設(shè)招投標(biāo)等內(nèi)容逐漸拓展至國有產(chǎn)權(quán)交易、醫(yī)療藥品采購、碳排放等新領(lǐng)域。另一方面地方政府利用各自優(yōu)勢爭創(chuàng)典型，不斷涌現(xiàn)出特色鮮明、可供借鑒的新模式、新方法。所以公共資源交易市場的未來發(fā)展可以鼓勵地方政府開展創(chuàng)新行為，并加強不同地區(qū)的學(xué)習(xí)與交流活動。

誠然，由于數(shù)據(jù)獲取等方面的限制，本研究還存在一些不足，未來研究可以向以下兩方面深化：一是補全數(shù)據(jù)信息。通過調(diào)研、電話訪談等形式建立全國性的公共資源交易數(shù)據(jù)庫，主要涉及公共資源交易的決策、執(zhí)行、監(jiān)管以及評估等環(huán)節(jié);二是進(jìn)一步探索公共資源交易的政策創(chuàng)新擴散過程，發(fā)現(xiàn)其擴散的程度差異，而不僅是停留在采納與否層面?！?/p>

（責(zé)任編輯：徐東濤）

收稿日期：2019-12-04

作者簡介：王叢虎，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;馬文娟（通信作者），中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。

基金項目：中國人民大學(xué)“中央高校建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項資金”資助項目（編號：2020044）。

①到2020年，適合以市場化方式配置的公共資源基本納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺體系，實行目錄管理。通過優(yōu)化公共資源交易服務(wù)、創(chuàng)新公共資源交易監(jiān)管體制和強化組織實施保障等方面實現(xiàn)公共資源交易的發(fā)展。