與外資安審聯(lián)動的美國技術出口管制制度及中國應對

劉 瑛 孫 冰

近兩年來，發(fā)達國家開始以維護國家安全為由，利用出口管制限制對其他國家(特別是發(fā)展中國家和新興經濟體)的技術出口，以期壓制其他國家技術發(fā)展，維持自身在科技和經濟領域的雙重領先地位。例如，美國自2018年以來不斷發(fā)難中國的高新技術企業(yè)，將華為等多個中國高科技企業(yè)列入其出口管制實體清單，限制高科技產品和技術對華輸出；日本2019年7月宣布對韓國的三種半導體產業(yè)原材料加強管制，并將韓國排除在貿易“白色清單”之外。這些事件均表明技術出口管制已經成為當今時代一國維護國家利益的重要法律工具。尤其值得關注的是美國2018年生效的《出口管制改革法》(Export Control Reform Act，以下簡稱ECRA)和《外國投資風險評估現(xiàn)代化法》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act，以下簡稱FIRRMA)，不僅在ECRA中進一步強化技術出口管制，而且還建立了FIRRMA中外資安全審查制度與ECRA中的技術出口管制制度的聯(lián)動關系，實現(xiàn)了貿易和投資領域的雙重技術封鎖。這兩部法律出臺于中美貿易摩擦的背景下，且具有明顯的對華針對性，在我國即將出臺出口管制法及其配套規(guī)則的現(xiàn)實背景下，值得關注。

一、ECRA與FIRRMA兩者之間的聯(lián)動關系

ECRA是美國《2019財年國防授權法》(National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019，以下簡稱NDAA)中所包含的一部法律，旨在為美國政府對商業(yè)、軍民兩用和部分軍事項目進行出口管制提供永久性的法律依據(jù)，維持美國在科學、技術、工程和制造領域的領先地位。該法律重點關注了對新興基礎技術的出口管制。根據(jù)ECRA第1758 (a)(1)條，新興基礎技術是指對美國國家安全至關重要且并非1950年《國防生產法》第721(a)(6)(A)第(i)至(v)條中所述并經FIRRMA第1703條修正的關鍵技術。這個概念非?；\統(tǒng)，只是將新興基礎技術排除在受既有法律管制的關鍵技術之外，卻并沒有明確新興基礎技術的具體范圍。為了解決新興基礎技術范圍不明導致實踐操作困難的問題，ECRA第1758條規(guī)定由總統(tǒng)建立和領導一個常設跨部門協(xié)商機制，來識別這些新興基礎技術，并且規(guī)定在識別和認定新興基礎技術時需要考慮多方信息來源，其中就包括美國外國投資委員會(Committee on Foreign Investment in the United States，以下簡稱CFIUS)根據(jù)1950年《國防生產法》第721條進行交易安全審查和調查時發(fā)現(xiàn)的信息。

與此同時，NDAA中的另外一部法律FIRRMA，目的在于強化對美投資監(jiān)管，嚴格美國外資國家安全審查機制。該法第1703(a)(4)(D)條規(guī)定，對涉及敏感個人數(shù)據(jù)、關鍵基礎設施或關鍵技術的美國企業(yè)的非控制性外商投資也將受到CFIUS的管轄。其中的關鍵詞“關鍵技術”的范圍除了包括美國《軍品管制清單》《商業(yè)管制清單》《核設施及核設備清單》《核原料清單》《生物和毒素清單》等清單所涵蓋的傳統(tǒng)關鍵技術以外，還將根據(jù)FIRRMA第1703(a)(6)(A)(vi)條的規(guī)定，拓展至根據(jù)ECRA第1758條規(guī)定所設立的跨部門委員會識別和認定的新興基礎技術。

由此可見，美國除了通過完善貿易方向的出口管制法來加強本國的技術出口管制以外，還通過建立與外資安全審查制度的聯(lián)動關系進一步補強本國的技術出口管制制度。這種聯(lián)動關系具體表現(xiàn)在以下兩個方面：一是通過參考CFIUS進行相關安全審查和調查時發(fā)現(xiàn)的信息來識別和認定ECRA第1758條規(guī)定的新興基礎技術；二是通過FIRRMA中對關鍵技術的認定實現(xiàn)與ECRA的連接，使得關鍵技術的具體含義可以隨著新興基礎技術的認定而產生變化，從而保證ECRA管制下的新興基礎技術在外商投資領域也可以得到審查。聯(lián)動確保了在投資和貿易這兩個維度上有著緊密的技術出口管制合作，使得技術出口管制呈現(xiàn)密閉封鎖狀態(tài)，大幅降低技術泄露的可能性。

二、美國采取聯(lián)動安排的動因

(一) 通過嚴格的技術出口管制措施保持技術優(yōu)勢

美國深知科技對其國家實力和世界領導力的重要性，然而近些年來，新興經濟體科技迅猛發(fā)展，經濟實力和綜合國力大幅提升，讓美國感到了切實的威脅。以中國為例，根據(jù)中華人民共和國歷年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，2015—2019年規(guī)模以上工業(yè)中，高技術制造業(yè)增加值增長率均在8.8%以上，高技術制造業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重均在11%以上。在對外貿易領域，高新技術產品也逐漸占據(jù)相對優(yōu)勢地位，以2019年為例，中國高新技術貨物出口總額為50427億元，比2018年增長2.1%，高新技術產品進出口順差達6449億元，占貨物進出口順差總額(29180億元)的比例高達22.1%。中國還將繼續(xù)根據(jù)《中國制造2025》的指引，著力推進新一代信息技術、高端裝備、新材料、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略重點領域的發(fā)展。有鑒于此，美國試圖以嚴格的技術出口管制措施遏制其他國家的技術發(fā)展，保持其技術領先優(yōu)勢。

(二) 防止外商投資導致的技術外流

外商直接投資通常伴隨著投資者對企業(yè)經營的控制權，投資者可以參與企業(yè)實質的運營管理，也就有機會接觸到企業(yè)的核心技術。因此，外商投資也是造成本國技術外流的重要途徑之一，尤其是當投資者一方來自相對于被投資企業(yè)所處技術領域發(fā)展程度較低的國家。

20世紀末以來，隨著發(fā)展中國家和新興經濟體經濟的高速發(fā)展，來自這些國家的對外投資顯著增加。根據(jù)聯(lián)合國貿易和發(fā)展委員會(UNCTAD)發(fā)布的《2019年全球投資報告》，2018年全球前20個對外直接投資來源地中，有9個是發(fā)展中國家和新興經濟體。其中，中國對外直接投資量居世界第二位；全球前20個對外投資目的國家中，有10個是發(fā)達國家，美國外商直接投資流入量居世界第一位。且根據(jù)商務部、國家統(tǒng)計局和國家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布的《2018年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》，2018年中國對外直接投資流量第一的目的地國家就是美國。盡管近些年來發(fā)展中國家和新興國家技術高速發(fā)展，但美國在多個細分領域仍占據(jù)全球技術領先地位。從美國的視角來看，來自其他國家尤其是發(fā)展中國家的外資有獲得美國先進技術的需求。例如，美國信息技術與創(chuàng)新基金會專家 Robert D. Atkinson就撰文認為，中國絕大部分的收購行為都是以竊取美國知識產權或專有技術為目的，中國企業(yè)通過對外直接投資獲取外國核心技術也是其中一種重要的手段。結合發(fā)展中國家和新興經濟體(尤其是中國)對美國的逆向投資正在逐漸增多的現(xiàn)實，美國對來自發(fā)展中國家的投資，特別是中國的投資可能帶來的技術外流必然格外關注。

(三)在國內法層面實現(xiàn)“國家安全”審查的協(xié)同安排

盡管出口管制和外資安全審查分屬貿易和投資兩個領域，但是二者的共同目的均有維護國家安全的考慮。何為國家安全在國際上并無統(tǒng)一定義，即使在國際規(guī)則相對成熟的國際貿易領域，WTO規(guī)則也并未對此作出準確界定，國家因此具備了解釋權。美國2018年出臺的ECRA和FIRRMA均是在中美貿易摩擦的大背景下所產生的，除了出于對本國內部法律制度進行完善的考慮，還包含限制技術外流，維護美國技術領先地位的國際政治考量。通過在ECRA和FIRRMA中對國家安全這一概念進行統(tǒng)一的安排：一是可以保證國內法律體系的確定性和權威性，避免在國內法不同領域對“國家安全”的解讀產生悖論；二是可以利用出口管制和外資安全審查的功能互補性避免貿易、投資雙領域的技術外流，從而實現(xiàn)其國際政治考量。此外，在涉及對外貿易和投資領域實現(xiàn)“國家安全”的統(tǒng)一安排，還有節(jié)約法律資源，方便部門間信息共享的考慮，主要體現(xiàn)在CFIUS和BIS之間的合作以及信息共享，有助于提高立法和執(zhí)法效率。

三、美國采取此種聯(lián)動安排的國際法分析

(一)聯(lián)動安排形式上不直接違反國際法

美國建立外資安全審查制度與技術出口管制制度之間的聯(lián)動關系，從形式上來看并不直接違反國際法。

第一，國家享有完全的經濟主權。國家經濟主權原則是國際法所公認的國家主權原則的一部分，并且聯(lián)合國通過的諸多文件中，例如《各國經濟權利和義務憲章》和《建立國際經濟新秩序宣言》等，也都承認了國家經濟主權。根據(jù)國家經濟主權原則以及上述系列文件的內容，任何國家都有權利自主安排和監(jiān)管本國國境內的經濟活動，當然包括對貿易出口管制和外資國家安全審查進行立法安排。

第二，安全例外為美國的貿易限制提供了辯護理由。國家享有完整的經濟主權，但是不得違背其承擔的國際法義務。就出口管制而言，基于美國是WTO成員，其采取的進出口限制措施不能違背其在WTO多邊貿易體制下的國際義務。ECRA第1742(7)條明確規(guī)定美國的技術出口管制對象包括涉及新興基礎技術的貨物、軟件和技術本身，因此受制于《1994年關稅與貿易總協(xié)定》《服務貿易總協(xié)定》《與貿易有關的知識產權協(xié)定》《技術貿易壁壘協(xié)定》。然而，從現(xiàn)有的多邊貿易框架來看，盡管WTO規(guī)則體系倡導自由貿易，但也允許成員為了國家安全免于承擔相關的WTO條約義務，法律依據(jù)就是“安全例外條款”。WTO諸多協(xié)議中均包含了“安全例外條款”，其中就包括《1994年關稅與貿易總協(xié)定》第21條、《服務貿易總協(xié)定》第14條第l款、《與貿易有關的知識產權協(xié)定》第73條、《技術貿易壁壘協(xié)定》第2條第2款。這些條款雖然措辭不盡相同，但是都表達了相同的意思，即國家安全利益高于貿易自由化義務。由此看來，美國ECRA將對“國家安全”至關重要的新興基礎技術納入出口管制的范圍，正是為了以國家安全例外為其違反WTO協(xié)定具體義務辯護。

第三，國際法對外資安全審查缺乏規(guī)制。國際投資領域并不存在一個全球性、綜合性的多邊投資協(xié)定，各國在國際投資法領域的國際法義務主要集中在雙邊投資協(xié)定(BIT)和區(qū)域投資協(xié)定中?！鞍踩鈼l款”早在美國1986年BIT范本中就得以確立，并且在其與其他國家簽訂的BIT和區(qū)域投資協(xié)定中均有所體現(xiàn)，例如《北美自由貿易協(xié)定》第21章第2102條以及新的《美墨加協(xié)定》第32章第32.2條等，所以對外商投資進行國家安全審查也不悖于美國承諾的國際義務。

(二)實質上是美國實行保護主義的又一立法體現(xiàn)

究其本質，ECRA第1752(3)條將維護美國的科技領先地位納入維護美國國家安全的范疇，明顯有泛化國家安全的嫌疑，是美國在維護國家安全的合法外衣下實行本國技術保護主義的立法體現(xiàn)。

國際法上對“國家安全”這一概念并無明確定義，同時由于直接體現(xiàn)“國家安全”的“安全例外條款”文本自身的模糊性以及“國家安全”這一問題的特殊性，這一概念在GATT和WTO爭端解決機制中一直沒有得到有效解釋。2019年4月5日，WTO發(fā)布了“俄羅斯與烏克蘭禁運措施案”(DS512)的專家組報告，該案首次對GATT第21條“安全例外條款”進行了審查，開創(chuàng)了WTO爭端解決機構對安全例外條款進行法律解釋的先河。在該報告中，專家組認為由于不同國家面臨的情況不同，基本安全利益交由各個成員自行認定，但是這并不意味著成員可以隨心所欲，在界定GATT第21條的基本安全利益時應當遵守“善意原則”，而且專家組在裁決中將“基本安全利益”解釋為與國家的典型功能相關的利益，實際上將成員確定“基本安全利益”的權利控制在一定范圍內，善意原則在具體案件審查中的運用是相當客觀的。此外，雖然對于“國際關系中的緊急情況”這一模糊的表述，專家組并未直接闡明，但其認為成員間的“政治或經濟分歧”不足以構成“國際關系中的緊急情況”，除非這些“政治或經濟分歧”上升到國防利益的保護或者法律及公共秩序利益的保護。

盡管美國此次通過的ECRA和FIRRMA都特別強調是出于國家安全的考慮，依據(jù)國際法，美國也有權自行界定何為美國國家安全利益，但是筆者認為，保持美國在科學、技術、工程和制造領域包括對創(chuàng)新至關重要的基礎技術的領導地位不應屬于與國家典型功能相關的利益范疇。同時，在中美貿易摩擦的大背景下，美國推出的針對性極強的技術出口管制，也不是完全出于“善意”的考慮，相反有擅自將中美經貿競爭升格到國防利益保護或者法律及公共秩序利益保護這一嚴重程度的嫌疑，不符合WTO的安全例外規(guī)則，其違反WTO具體義務的貿易規(guī)則不能獲得正當性。

四、聯(lián)動安排對國際法律秩序和經濟活動的負面影響

(一)或為其他國家進行技術封鎖提供法律范式

如導言部分所言，美國為首的一些發(fā)達國家近年來為了防止本國技術外流實行了更加嚴格的出口管制制度。與此同時，近兩年來以美國和歐盟為首的西方國家也相繼修改了本國(地區(qū))的外資安全審查制度以加強對外資的監(jiān)管。根據(jù)經濟合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)的統(tǒng)計，2017年以來，有13個國家改變了其與國家安全和公共秩序有關的投資政策，包括英國、美國、德國、日本、澳大利亞等主要經濟體。從國際現(xiàn)實情況來看，日本、歐盟等主要發(fā)達國家和地區(qū)與美國一樣，都或多或少對來自新興經濟體的大量投資和可能存在的技術外流存在擔憂，這種擔憂很有可能促使他們?yōu)楸Ｗo自己國家的利益和技術領先地位采取相應的立法措施。

FIRRMA第1702(b)(7)條規(guī)定，總統(tǒng)應與美國的盟國和伙伴共同努力，加強多邊出口管制制度；第1702(b)(6)條規(guī)定，總統(tǒng)應開展更有力的國際推廣努力，敦促和幫助美國的盟友和合作伙伴建立類似于美國外國投資委員會的程序，以甄別外國投資的國家安全風險并促進協(xié)調。這些規(guī)定均表明美國有意愿在國際上推廣美國式的出口管制和外資安全審查做法，包括聯(lián)動安排。再加上美國是走在出口管制和外資安全審查領域立法前列的國家，其法律有著示范作用，在美國大力推動下，美國的盟友和合作伙伴很有可能參考借鑒美國的聯(lián)動安排，實行類似技術封鎖。

(二)拓展國家安全的范圍或沖擊多邊貿易體制

承上文，聯(lián)動安排實質上是美國實行保護主義的又一立法體現(xiàn)，但是基于WTO“安全例外條款”的模糊性，該條款的解釋也具備極大的國家裁量性。美國一直主張WTO 爭端解決機制無權審查或無能力處理國家安全事項，如果美國通過拓展國家安全范圍進而采取嚴格的技術出口管制措施的做法不能被WTO審查，那么美國將可以隨意以國家安全為由實施單邊貿易限制，還可能形成示范效應，導致越來越多的國家援引“安全例外條款”實施貿易限制措施以對付或者反制其他WTO成員。這對倡導貿易自由化的WTO 體制而言，定會造成不小的沖擊。

(三)阻礙全球技術流通

美國實行如此嚴格的技術出口管制措施，最顯而易見的影響就是阻礙全球技術發(fā)展。主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，限制了美國本土技術外流。ECRA對新興基礎技術實行嚴格管制，根據(jù)2018年11月14日BIS發(fā)布的擬議規(guī)則制定的預先通知，新興技術涵蓋了生物技術、人工智能(AI)和機器學習技術、定位導航授時(PNT)技術、微處理器技術、領先的計算機技術、數(shù)據(jù)分析技術、量子信息和傳感技術、物流技術、增材制造技術、機器人技術、人機接口技術、高超音速技術、先進材料技術、先進的監(jiān)控技術等14類技術在內的目前乃至未來一段時間內重要的科學技術。通過建立ECRA與FIRRMA之間的聯(lián)動關系，利用FIRRMA已經建立的對關鍵技術投資的嚴格審核，美國不僅在貿易領域阻礙了新興基礎領域的國家間技術流通，也阻礙了投資領域的技術合作，在貿易和投資雙領域限制了美國本土技術外流。另一方面，將技術管制效果延伸到域外。根據(jù)ECRA，涉及美國因素的技術再出口行為和進口國國內技術轉讓行為也將受到管轄，加之美國頻頻采用“長臂管轄”措施，一旦國外購買方違反商品最終用途、最終用戶等限制性規(guī)定，美國法院就可以依據(jù)ECRA的規(guī)定對該購買方作出相應的處罰。美國本土以外的企業(yè)在進行技術交易時也需要考慮是否會觸犯美國的技術出口管制措施，美國嚴格的技術出口管制因此而具備了阻礙技術流通的全球效應。

五、中國應對之策

美國利用外資審查補強技術出口管制的做法對國際貿易、投資、多邊貿易體制及國際技術交流和發(fā)展均可能造成不良影響，且FIRRMA第1702(c)(i)條還特別提到了CFIUS在審查國家安全風險時，應當考慮到涉及的交易是否來自特別受關注的國家。盡管FIRRMA并沒有列舉特別關注國家名單，但是結合中美貿易摩擦不斷升級的背景、美國對中國近期投資的嚴格審查態(tài)度以及美國此前武器管制清單中的國家名單，不難推測中國很可能會首當其沖。因此，我國需要積極應對。

(一)制定和完善出口管制及外資安全審查法律規(guī)則

目前中國的外資安全審查制度正在構建，出口管制法及其配套規(guī)則也即將出臺，二者之間尚未建立聯(lián)動安排。面對美國明顯對華針對性運用外資安全審查加強技術管制的做法，中國也可以在國內法層面進行有力的回應。

首先，在出口管制法中明確可以采取對等原則應對其他國家的技術封鎖。例如，美國加強技術管制的做法并非一視同仁，而是將中國視為特別關注國家，對中國的技術出口以及中國企業(yè)的技術領域投資進行嚴格于一般國家的標準。對于此種不平等對待，中國可以對美國采取相應的對等措施?！吨腥A人民共和國出口管制法(草案)》(以下簡稱《草案》)第八條規(guī)定，國家出口管制管理部門可以根據(jù)目的國家和地區(qū)進行風險評估，確定風險等級，從而采取相應的管制措施；第十條規(guī)定，出于維護國家安全的需要，可以禁止相關管制物項向特定目的國家和地區(qū)，向特定自然人、法人和其他組織出口。這些法律規(guī)定可以靈活應對不同國家對華技術出口規(guī)則，預留了中國制定對等性措施的空間，應在《出口管制法》最終文本中確定下來并在實施條例中進一步補充操作性規(guī)則。

其次，在《國家安全法》統(tǒng)領下，在貿易和投資乃至更多的國內法領域實現(xiàn)統(tǒng)一的國家安全考量?，F(xiàn)代社會國家安全已經不僅僅局限于傳統(tǒng)安全，加之國際上對中國發(fā)展的擔憂而采取的各類對華舉措對中國來說極為不利。因此，在國內法領域實現(xiàn)國家安全的統(tǒng)一考慮，既是對“總體國家安全觀”法律層面的回應，也可以在新的國際形勢下更為全面地保護中國的國家安全。盡管關于《中華人民共和國出口管制法(草案)》的說明中闡明出口管制法制訂應當遵循與有關法律、行政法規(guī)做好銜接的思路，《草案》第三條也提及要堅持總體國家安全觀，但是《草案》和既有的外資安全審查法律規(guī)則并沒有體現(xiàn)規(guī)則間對國家安全進行統(tǒng)一安排的條款。筆者建議在不同法律法規(guī)間對國家安全進行統(tǒng)一的考量以提升國內法之間的協(xié)調性、確定性和權威性，例如，可以通過加強與《國家安全法》及其配套規(guī)則的銜接，以《國家安全法》及其配套規(guī)則統(tǒng)領國家不同立法領域的國家安全安排。《國家安全法》第三條提及要維護各領域國家安全，構建國家安全體系；第四十九條要求國家建立中央與地方之間、部門之間、軍地之間以及地區(qū)之間關于國家安全的協(xié)同聯(lián)動機制。可見將《國家安全法》作為國內法領域對國家安全的統(tǒng)領性安排是合法且可行的。此外，還可根據(jù)《國家安全法》第四十八條規(guī)定，加強負責國家安全工作的職能部門之間關于國家安全工作的合作和信息共享，以確保國家安全工作統(tǒng)一、高效開展。

再次，借鑒美國實現(xiàn)出口管制制度和外資審查制度的聯(lián)動安排。盡管前文分析美國此種聯(lián)動安排會造成一些不利影響，但是不可否認，只要出發(fā)點正確、手段措施得當，聯(lián)動安排可以更好地實現(xiàn)管制國防止技術被用于威脅人類和平和安全、管控高新技術出口以維護本國技術領先地位的目的。這些措施包括但不限于對損害國際安全、國際和平的違法行為可以進行聯(lián)合打擊；通過部門間合作和執(zhí)法信息的共享等節(jié)約法律資源；通過投資和貿易兩個領域的合作以實現(xiàn)中國的對外政策目標，包括回應其他國家針對中國的技術出口管制。因此，中國可考慮建立外資安全審查和出口管制之間的聯(lián)動關系，具體可以從以下四方面出發(fā)：第一，確定聯(lián)動的協(xié)調機構。就中國現(xiàn)有的機構職能安排，由商務部承擔協(xié)調機構比較合適，商務部下的產業(yè)安全與進出口管制局主管出口管制工作，外資司主管外商投資相關工作，二者同屬于商務部，由商務部擔任協(xié)調機構，協(xié)調這兩個部門乃至商務部其他相關部門(例如外貿司、條法司等)將是最優(yōu)選擇。第二，協(xié)調機制的形式可以采取非常設會議的形式，在商務部主導下由產業(yè)安全與進出口管制局、外資司以及其他相關部門成員臨時組成，便于節(jié)約行政資源。第三，產業(yè)安全與進出口管制局和外資司之間可以建立日常銜接機制，便于日常監(jiān)管信息的共享和監(jiān)管工作的即時交流。第四，就具體聯(lián)動規(guī)則的制定而言，目前出口管制法及其配套規(guī)則還沒有出臺，《外商投資法》以及《外商投資法實施條例》也并沒有對外資安全審查制度作出具體可操作的規(guī)定，均需進一步完善。商務部可以依據(jù)《國家安全法》及其配套規(guī)則的指引，在出口管制領域和外資安全審查領域通過部門規(guī)章的形式建立對關乎“國家安全”的關鍵技術的聯(lián)動安排，實行統(tǒng)一認定。

最后，要以一味倡導“美國優(yōu)先”的美國做法為鑒，在維護國際社會和國家根本安全的同時堅持國際合作和共贏。當前國際經濟整體局勢并不樂觀，保護主義、單邊主義持續(xù)蔓延，中國作為負責任的大國，更要堅定地支持和維護全球化，和平妥善地處理分歧，關注中國利益的同時兼顧國際社會的整體利益。在技術出口管制這一問題上，中國不應泛化國家安全，在出口管制具體實務操作中還應秉承維護世界和平、維護國家安全和重大公共利益的出發(fā)點，杜絕將出口管制措施作為維護一己私利的工具，在后續(xù)完善出口管制法相關立法，例如制定管制政策及管制清單時，需要堅持謹慎、適當、非歧視和透明度等原則，力爭取得維護國家安全和全球合作共贏兩者之間的平衡。

(二)從企業(yè)和政府兩個維度推動企業(yè)合規(guī)

在全球經濟高度融合的今天，中國高新技術產業(yè)的發(fā)展不可能完全脫離美國因素。因此，與美國有技術貿易的中國企業(yè)在評估法律合規(guī)時需要特別注意以下幾個方面：一是全面了解美國既有的出口管制清單以及美國的出口管制政策，在避免企業(yè)產品和交易行為落入管制范圍以外，還需要特別注意美國式“長臂管轄”下的技術貿易限制。二是密切關注新興基礎技術領域的技術貿易。美國尚未就何為新興基礎技術出臺正式文件，企業(yè)需要持續(xù)、密切關注相關規(guī)則的出臺，確保企業(yè)進行的技術交易不涉及ECRA所管制的新興基礎領域。三是積極關注CFIUS在安全審查和調查時所透露的與國家安全相關的信息?；贔IRRMA和ECRA之間的聯(lián)動安排，CFIUS在進行相關安全審查和調查時發(fā)現(xiàn)的信息是識別和認定ECRA新興基礎技術的信息來源，這些信息極有可能會成為美國下一步進行技術出口管制的重要考慮因素。四是關注外資安全審查領域的技術因素。中國企業(yè)的投資行為如涉及BIS認定的新興基礎技術領域，很有可能基于FIRRMA與ECRA之間的聯(lián)動安排而被認定為應受CFIUS審查的對 “關鍵技術”的投資，從而在外資國家安全審查中受阻。因此，中國企業(yè)應當關注到外資安全審查領域的技術因素，將二者進行綜合考量，避免成為美國技術出口管制規(guī)則的犧牲品。

此外，政府也可以為企業(yè)提供合規(guī)建議，例如提示企業(yè)在關注技術出口管制領域和外資安全審查領域的合規(guī)以外，還需要特別注意兩者之間的聯(lián)動安排；還可以就美國的技術出口管制動向和外資安全審查中透露的技術因素進行分析、公示，以便企業(yè)進行合規(guī)參考。

(三)積極利用國際合作機制

美國通過出口管制制度和外資安全審查制度進行聯(lián)合技術封鎖的做法，是為了維護美國的技術領先地位和其狹隘的國家經濟利益，其出發(fā)點與出口管制履行防擴散等國際義務、維護國家安全和公共利益的初衷已有所偏離。對中國來說，除了在國內層面指導企業(yè)合規(guī)和完善國內立法以外，還應該積極尋求國際合作機制來預防和抵制美國式的不合理且具備對華針對性的做法。

一方面，中國可以積極利用正在參與或者主導的雙邊或區(qū)域平臺推行技術合作，例如“一帶一路”倡議下的雙邊貿易和投資協(xié)定、正在最后談判中的《區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定》(RCEP)和談判進行中的中日韓協(xié)定等。此外，還可以爭取更多的多邊和區(qū)域平臺推行技術合作與交流，避免美國式的聯(lián)合技術封鎖繼續(xù)蔓延。同時，中國政府也可以適當支持中國企業(yè)在世界范圍內更廣大的國家和地區(qū)尋求技術合作。

另一方面，中國還可以積極利用WTO等國際組織來監(jiān)督美國采取的技術封鎖措施。盡管采取技術出口管制是國際法所允許的，但是如果美國采取的措施違背了WTO相關規(guī)則和WTO的非歧視、透明度原則，泛化國家安全的概念以逃避協(xié)定義務，或者脫離了出口管制履行防擴散等國際義務、維護國家安全和公共利益的初衷，存在明顯的國家針對性以及利用技術出口管制達到其他目的傾向，中國也可以積極訴諸多邊貿易體制以尋求救濟或者尋求多邊貿易體制授權采取相應的報復措施。