中國-巴西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作：進(jìn)展、挑戰(zhàn)與路徑選擇*

王 飛

〔提 要〕 當(dāng)前中國-巴西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作在港口、電力及交通設(shè)施領(lǐng)域已取得進(jìn)展。巴西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱造成的投資需求，在中國-巴西堅實的雙邊關(guān)系以及“一帶一路”倡議走入拉美地區(qū)的背景下迎來了新機(jī)遇。但高投融資成本、制度不完善、經(jīng)濟(jì)波動以及營商環(huán)境不利都限制了雙邊合作的進(jìn)一步擴(kuò)大。未來，中國巴西雙方應(yīng)著力推動合作機(jī)制常態(tài)化，創(chuàng)新投融資機(jī)制，重視人文交流，實現(xiàn)投資企業(yè)多元化發(fā)展，從而帶領(lǐng)中國-巴西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作進(jìn)入新時代。

2018年，習(xí)近平主席提出以共建“一帶一路”帶動中拉合作優(yōu)化升級和創(chuàng)新發(fā)展，得到拉丁美洲和加勒比地區(qū)（以下簡稱“拉美”）國家的熱烈響應(yīng)。作為拉美首強和金磚成員國，巴西同中國的合作基礎(chǔ)堅實、潛力巨大，加強基礎(chǔ)設(shè)施合作、提升互聯(lián)互通水平成為兩國拓展合作、將巨大潛力轉(zhuǎn)換為發(fā)展動能的必要途徑?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅是降低區(qū)域交通成本、擴(kuò)大經(jīng)貿(mào)往來規(guī)模的需要，同時也能深化市場和產(chǎn)業(yè)的對接，促進(jìn)雙方的貿(mào)易投資便利。因此，有必要對中國-巴西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作予以深入分析，以更好地化解挑戰(zhàn)、推進(jìn)合作。

一、中國-巴西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作現(xiàn)狀

作為東西半球最有代表性的新興市場經(jīng)濟(jì)體和最大的發(fā)展中國家，中國-巴西雙邊關(guān)系自建交以來發(fā)展勢頭良好。中國自2009年以來始終是巴西第一大貿(mào)易伙伴，在巴西的投資也逐年增加。2017年，中國超過美國成為巴西最大的國際直接投資（FDI）來源國。截至2019年9月，中國對巴西投資存量接近800億美元，共有300余家中資企業(yè)在巴西投資興業(yè)，其中包括25家世界500強企業(yè)。中國企業(yè)的投資領(lǐng)域正從農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)等傳統(tǒng)領(lǐng)域向價值鏈高端攀升，涉及能源、電力、制造業(yè)、科技創(chuàng)新等多個領(lǐng)域。[1]Maria Cristina Fernandes, “‘Huawei N?o Será Banida do Brasil’, Diz Embaixador Chinês,”Valor, October 9, 2019, https://valor.globo.com/brasil/noticia/2019/10/09/huawei-nao-sera-banida-dobrasil-diz-embaixador-chines.ghtml.（上網(wǎng)時間：2019年11月9日）基礎(chǔ)設(shè)施合作是中國-巴西務(wù)實合作的重點方向之一，也是中巴互補互利性強的領(lǐng)域之一。中國在巴西基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)主體以國有企業(yè)或國有控股公司為主，領(lǐng)域集中在港口、電力和交通等。

在港口建設(shè)方面，招商局集團(tuán)和中國交通建設(shè)集團(tuán)在巴西建立了南北兩大物流平臺——巴拉那瓜港和圣路易斯港，提升巴西南北港口效率，便利商品運輸。招商局集團(tuán)于2017年9月以9.25億美元收購了巴西第二大港口巴拉那瓜港90%的股權(quán)，并于2018年2月正式交割，以巴拉那瓜港為起點，在物流、高速公路、臨港保稅園區(qū)和城市社區(qū)綜合開發(fā)等領(lǐng)域?qū)で笸顿Y機(jī)會。[2]“招商局港口收購巴西港口正式交割”，新華網(wǎng)，2018年2月23日，http://www.xinhuanet.com/2018-02/23/c_1122442456.htm。（上網(wǎng)時間：2019年3月31日）2018年3月16日，中國交通建設(shè)集團(tuán)和巴西托雷爾公司共同投資開發(fā)建設(shè)的圣路易斯港口項目奠基，[1]早在2017年9月，在習(xí)近平主席和時任巴西總統(tǒng)特梅爾的共同見證下，中國工商銀行就為這一項目簽署了總規(guī)模為7億美元的融資支持。該項目是中國在巴西交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的第一個綠地投資項目，以糧食、化肥、油品及散雜貨運輸為主，有望成為巴西最大的散雜貨深水港之一。建成后，中國從巴西進(jìn)口大豆的運輸條件將得到極大改善，并在一定程度上帶動巴西東北部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在電力方面，三峽集團(tuán)和國家電網(wǎng)深耕巴西，影響力不斷擴(kuò)大。兩者最初均通過收購發(fā)達(dá)國家在巴西電力企業(yè)的股份而進(jìn)入巴西。三峽集團(tuán)主營發(fā)電業(yè)務(wù)。2016年12月，三峽集團(tuán)完成了杜克能源巴西公司100%的股權(quán)交割（收購金額12億美元），使其在巴西合資或控股擁有的裝機(jī)容量達(dá)到827萬千瓦。國家電網(wǎng)主營電網(wǎng)業(yè)務(wù)，2010年設(shè)立巴西控股公司，陸續(xù)收購了巴西14家輸電特許公司。2016年4月，國家電網(wǎng)巴西控股公司獨立參與的特里斯皮爾斯水電送出二期輸電特許經(jīng)營權(quán)項目成功中標(biāo)，獲得該項目30年特許經(jīng)營權(quán)。2017年1月，又完成了巴西CPFL能源公司54.64%股權(quán)（141.9億雷亞爾）的交割。此次收購也成為2017年中國電力企業(yè)對外投資金額最大的并購項目。截至2019年5月，國家電網(wǎng)在巴西投資額超過124億美元，占其境外工程合同總額的25%，實現(xiàn)了對巴西輸電、配電和運營的整體產(chǎn)業(yè)鏈全覆蓋。[2]“國家電網(wǎng)在巴西投資超124億美元”，新華網(wǎng)，2019年5月24日，http://www.xinhuanet.com/2019-05/24/c_1124539171.htm。（上網(wǎng)時間：2019年5月25日）

在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，來自中國的企業(yè)表現(xiàn)出極高的參與熱情。2016年3月，徐工機(jī)械中標(biāo)巴西56臺工程機(jī)械政府公路大型招標(biāo)項目，利用這一契機(jī)，徐工巴西可以將其包括起重機(jī)、挖掘機(jī)、裝載機(jī)、壓路機(jī)、平地機(jī)等在內(nèi)的年7000臺工程機(jī)械產(chǎn)品的生產(chǎn)能力進(jìn)行推廣，進(jìn)一步占有巴西市場。

二、中國-巴西基礎(chǔ)設(shè)施合作進(jìn)一步深化機(jī)遇

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在巨大缺口是巴西生產(chǎn)力難提高和出口技術(shù)水平難提升的癥結(jié)之一。巴西基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量不足、質(zhì)量差且資金投入難以滿足巨大需求。中國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面有實力、有經(jīng)驗、有優(yōu)勢，雙方高度政治互信和強經(jīng)濟(jì)互補保證了中國-巴西關(guān)系向前發(fā)展的整體趨勢，“一帶一路”倡議以及中國和巴西發(fā)展戰(zhàn)略對接將為中國參與巴西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造更大的空間。

（一）巴西基礎(chǔ)設(shè)施水平亟需改善

基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸在巴西經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中始終難以突破。據(jù)估計，基礎(chǔ)設(shè)施缺口每年給巴西國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）帶來的損失達(dá)10%～15%。[1]Credit Suisse, The Brazilian Infrastructure: It’s Now or Never, Sao Paulo, 2013.首先，巴西基礎(chǔ)設(shè)施存量難以匹配其世界第九大經(jīng)濟(jì)體的地位，造成國內(nèi)市場分割和對外聯(lián)通不善。世界經(jīng)濟(jì)論壇數(shù)據(jù)顯示，巴西基礎(chǔ)設(shè)施在全球140個國家中位列第81，拖累了其全球競爭力。具體在12個分項中，除機(jī)場聯(lián)通（排名第17）外，巴西公路、鐵路、港口、電力、供水等其他基礎(chǔ)設(shè)施均十分落后，道路質(zhì)量和港口效率甚至在百名開外。[2]World Economic Forum, The Global Competitiveness Report, 2018, p.114.公路是巴西最重要的運輸方式，175萬公路里程承擔(dān)著全國三分之二的運量，其中柏油路只有21.9萬公里；高速公路里程只有1萬公里，且絕大部分集中在圣保羅州，廣袤的中西部地區(qū)道路條件差。[3]“巴西國家概況”，中華人民共和國駐巴西聯(lián)邦共和國大使館網(wǎng)站，2018年6月4日，https://www.fmprc.gov.cn/ce/cebr/chn/bxjjs/t1027410.htm。（上網(wǎng)時間：2019年3月13日）巴西鐵路里程30347公里，主要分布在南部、東南部和東北部，電氣化鐵路僅有1121公里。巴西鐵路軌距共有4種標(biāo)準(zhǔn)，不利于整個鐵路網(wǎng)的互聯(lián)互通；巴西鐵路運輸效能僅占全國運量的19%，25公里的平均時速也遠(yuǎn)低于全球平均值的75公里。[4]“2019年巴西商務(wù)指南”，www.iestconsulting.com。（上網(wǎng)時間：2019年3月15日）巴西共有港口37座，年吞吐量7億噸，但分布不均，最大的桑托斯港的吞吐量占全國總量三分之一。2016年，桑托斯港曾因淤泥堵塞造成大型噸位的船只停運，貨物大量滯留。[5]Fernanda Pires, “Assoreamento já ‘Esvazia’ Navio no Porto de Santos,” Valor, July 18,2017, https://www.valor.com.br/empresas/5042450/assoreamento-ja-esvazia-navio-no-porto-desantos.（上網(wǎng)時間：2019年5月24日）聯(lián)合國拉美經(jīng)委會（CEPAL）估算巴西2025年的貨物運輸量將比2015年增加14%，這對基礎(chǔ)設(shè)施提出了更高的要求。[6]Ulloa, Felipe, “Estimating Demand for Transportation Using the Input-output Model:Brazil, Chile, Ecuador and Nicaragua,” CEPAL FAL Bulletin, No.358, 2017.改善運輸條件等基礎(chǔ)設(shè)施水平是巴西提高競爭力的必然選擇。

其次，盡管巴西基礎(chǔ)設(shè)施投資額在拉美國家中排在首位，但由于需求量大，投資缺口同樣在拉美地區(qū)最大。[1]David Tuesta, “Infrastructure Investment in Latin America: Pension Funds, Capital Markets and Financial Regimes,” in World Bank Group Pre Conference Workshop for Capital Markets Regulators,November 2015.20世紀(jì)80年代起，債務(wù)危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退使巴西大幅減少基礎(chǔ)設(shè)施投資，基礎(chǔ)設(shè)施投資支出占GDP的比重從20世紀(jì)80年代早期的年均5.2%大幅下降至近20年來的2.25%。[2]Mercedes Garcia-Escribano, Carlos Goes,Izabela Karpowicz, “Filling the Gap: Infrastructure Investment in Brazil, ” IMF Working Paper, July 2015, p.11.基礎(chǔ)設(shè)施投資下降的主要原因是公共投資的下降，而私人投資尚無法填補公共投資萎縮留下的缺口。

特別是2013年以來，巴西聯(lián)邦財政積貧積弱，對地方政府的轉(zhuǎn)移支付嚴(yán)重縮水，里約熱內(nèi)盧、米納斯吉拉斯等州一度陷入破產(chǎn)困境。處于財政困難期的巴西各州率先行動，多位州長將中國視為“救命稻草”，希望中國能夠在當(dāng)?shù)赝顿Y，特別是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。巴拉納州、巴伊亞州、阿馬帕州、阿拉戈斯州、帕拉州、圣保羅州、馬托格羅索州、戈亞斯州、戈亞尼亞州、巴拉伊巴瓦州、巴西利亞聯(lián)邦區(qū)和伯南布哥州等超過10個州的州長或地方政府代表團(tuán)自2019年年初以來已經(jīng)或計劃訪問中國，向中國投資者推介項目，主要集中在鐵路、水利、公路、港口等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。[3]Ana Krüger e Daniel Rittner, “Governadores V?o à China para Conquistar Recursos,”Valor, May 13, 2019, https://www.valor.com.br/brasil/6251343/governadores-vao-china-paraconquistar-recursos.（上網(wǎng)時間：2019年5月24日）

（二）巴西基礎(chǔ)設(shè)施投資需求旺盛

巴西近年來對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求旺盛，巴西聯(lián)邦政府自2015年下半年起連續(xù)頒布了三份以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心的政策性文件，即《2016—2019年多年度計劃》《2015—2018年交通物流投資計劃》《2015—2018年電力投資計劃》。第一份文件是總綱，后兩份文件是落實總綱中交通物流、電力兩大重點基礎(chǔ)設(shè)施的投資目標(biāo)和任務(wù)。根據(jù)巴西計劃發(fā)展及管理部公布的《2018—2019年政府過渡時期加速增長計劃》，政府將加大吸引投資力度，除基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目常規(guī)性招標(biāo)和私有化之外，還將新設(shè)立“戰(zhàn)略項目秘書處”，重點負(fù)責(zé)安格拉3號核電站、東北鐵路和BR163公路等重要項目。[1]Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gest?o, “Programa de Investimentos Prioritários em Infraestrutura - PAC, Transi??o de Governo 2018-2019,” Informa??es Estratégicas.雅伊爾·博索納羅（Jair Bolsonaro）于2019年初執(zhí)政后隨即宣布，全年將在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域至少進(jìn)行49項公開招標(biāo)，預(yù)計招標(biāo)金額達(dá)679億雷亞爾。[2]“Governo Quer Leiloar Pelo Menos 49 Projetos de Infraestrutura Só neste Ano,” UOL,January 17, 2019, https://economia.uol.com.br/noticias/redacao/2019/01/17/governo-quer-passar-49-projetos-de-infraestrutura-ao-setor-privado.htm?cmpid=copiaecola.（上網(wǎng)時間：2019年5月24日）

（三）中國-巴西高政治互信為基礎(chǔ)設(shè)施合作保駕護(hù)航

巴西1974年同中國建交，1993年成為第一個同中國建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的發(fā)展中國家。2012年，巴西又成為第一個同中國建立全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的拉美國家。中國、巴西建交45年來始終相互尊重、平等相待、互利共贏，成為發(fā)展中大國團(tuán)結(jié)合作、共同發(fā)展的典范。盡管新總統(tǒng)博索納羅在競選時的一些主張和表述引發(fā)外界對中國-巴西關(guān)系發(fā)生變數(shù)的猜測，但其上任后并未采取單邊主義，反而在同中國關(guān)系上保持了政策連續(xù)性，同中國開展良好互動。副總統(tǒng)漢密爾頓·莫朗（Hamilton Mour?o）和總統(tǒng)博索納羅于2019年5月和10月先后訪華，習(xí)近平主席應(yīng)邀出席11月在巴西舉行的金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人峰會。兩國政府、政黨和地方等各層級也實現(xiàn)了高頻互訪。

高層互訪使政治互信得到加強，在此基礎(chǔ)上，巴西新政府積極推進(jìn)同中國的務(wù)實合作。作為中國-巴西關(guān)系的“壓艙石”，中國-巴西經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)入貿(mào)易、投資、金融“三駕馬車”齊頭并進(jìn)的高速發(fā)展新時期，合作前景十分廣闊。博索納羅于2019年10月訪華期間，中國和巴西決定于2020年啟動中國-巴西高層協(xié)調(diào)與合作委員會機(jī)制優(yōu)化議程，更新《2015—2021年共同行動計劃》及《2012—2021年十年合作規(guī)劃》。[3]“中華人民共和國和巴西聯(lián)邦共和國聯(lián)合聲明”，外交部網(wǎng)站，2019年10月25日，www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1710767.shtml。（上網(wǎng)時間：2019年10月27日）雙方還宣布將積極促進(jìn)雙邊投資，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)互補性，尋找新的經(jīng)濟(jì)機(jī)遇?；A(chǔ)設(shè)施已經(jīng)成為中國在巴西投資比重最大的領(lǐng)域。[4]“中國商務(wù)部副部長王受文:中國對巴投資勢頭踴躍”，中國電力新聞網(wǎng)，2019年5月22日，http://www.cpnn.com.cn/cpnn_zt/zbhy/hyzb/201905/t20190522_1134399.htm。上網(wǎng)時間：2019年5月25日）目前，已有5家中國金融機(jī)構(gòu)在巴西設(shè)立分行或代表處，為兩國貿(mào)易、投資合作提供融資支持。中拉產(chǎn)能合作基金、金磚國家新開發(fā)銀行運作良好，中巴擴(kuò)大產(chǎn)能合作基金也已啟動。接下來，雙方可探討如何進(jìn)一步豐富金融合作形式，為擴(kuò)大兩國貿(mào)易、投資合作提供更多便利和支持。巴西還是美洲地區(qū)唯一的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行初創(chuàng)國，是中國金融資源的分享者。

（四）“一帶一路”倡議和巴西發(fā)展戰(zhàn)略對接創(chuàng)造合作空間

“一帶一路”倡議同巴西政府以投資拉動增長、以基建夯實發(fā)展基礎(chǔ)的理念高度契合，中國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域擁有豐富的經(jīng)驗和技術(shù)，兩國在這一領(lǐng)域合作前景廣闊。博索納羅執(zhí)政后，巴西作為“一帶一路”倡議參與方的地位愈發(fā)明確，雙方共同探索發(fā)展戰(zhàn)略對接。例如，中國駐巴西使館和巴西基礎(chǔ)設(shè)施部于2019年5月共同舉辦了“中國-巴西基礎(chǔ)設(shè)施合作對話會”，為雙方推動基建發(fā)展戰(zhàn)略和重點合作項目對接搭建了平臺。再如，2019年7月中國駐巴西使館和巴西國際關(guān)系研究中心共同主辦中巴建交45周年研討會，兩國政界和學(xué)界代表就發(fā)展戰(zhàn)略對接的方式和內(nèi)容進(jìn)行了對話。中國和巴西在官方層面也確認(rèn)了“一帶一路”和巴西發(fā)展戰(zhàn)略的對接。2019年10月博索納羅訪華期間，雙方指出中國的發(fā)展政策和“一帶一路”倡議與巴西的發(fā)展政策和“投資伙伴計劃”（PPI）能實現(xiàn)對接。博索納羅還提出巴西將打開市場，歡迎中國企業(yè)積極參與巴西基礎(chǔ)設(shè)施和油氣領(lǐng)域投資合作。通過吸引中國企業(yè)參與PPI，巴西的港口、機(jī)場、公路、電力能源等基礎(chǔ)設(shè)施將得到改善，降低巴西的物流成本并提升運輸效率。巴西還將繼續(xù)簡化和加快各類審批手續(xù)，保護(hù)投資者利益。[1]“胡春華和巴西總統(tǒng)博索納羅共同出席中國-巴西經(jīng)貿(mào)合作論壇開幕式”，《人民日報》2019年10月26日，第2版；“習(xí)近平同巴西總統(tǒng)博索納羅會談”，外交部網(wǎng)站，2019年10月25日，https://www.fmprc.gov.cn/web/tpxw/t1710788.shtml。（上網(wǎng)時間：2019年10月27日）2019年11月巴西金磚峰會期間，中國和巴西簽署了促進(jìn)建立投資發(fā)展平臺的合作備忘錄，希望通過信息交流促進(jìn)聯(lián)合行動從而擴(kuò)大投資并創(chuàng)造就業(yè)。這將為中國進(jìn)一步參與巴西基礎(chǔ)設(shè)施合作提供便利和保障。[1]“Conhe?a os Acordos Firmados entre Brasil e China em Cerim?nia Realizada no Itamaraty,” Presidência da República, November 13, 2019, https://www.gov.br/planalto/pt-br/acompanhe-o-planalto/noticias/2019/11/conheca-os-acordos-f i rmados-entre-brasil-e-china.（上網(wǎng)時間：2019年12月28日）

除聯(lián)邦政府希望參與“一帶一路”外，遭遇發(fā)展困境的巴西地方政府也高度重視吸引來自中國的基礎(chǔ)設(shè)施投資。例如，巴西圣保羅州州長若昂·多利亞率領(lǐng)該州35家企業(yè)代表于2019年8月訪問中國，參加了中國-拉美基礎(chǔ)設(shè)施周，并對“一帶一路”倡議表示支持，希望圣保羅州和巴西能抓住提升基礎(chǔ)設(shè)施水平的機(jī)會。[2]“圣保羅與中國：一段憧憬之緣”，新華網(wǎng)，2019年8月6日，http://www.xinhuanet.com/world/2019-08/06/c_1210231700.htm?agt=179。（上網(wǎng)時間：2019年8月18日）

三、中國-巴西基礎(chǔ)設(shè)施合作面臨的挑戰(zhàn)

盡管合作空間巨大，中國參與巴西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并非一帆風(fēng)順，今后也不會暢通無阻。巴西投融資成本高、相關(guān)制度不完善、受國際經(jīng)濟(jì)周期影響大、匯率不穩(wěn)定、營商環(huán)境差等是主要風(fēng)險。極右翼政府的政策不確定性同樣給中國企業(yè)提出新的難題。

（一）高投融資成本提高進(jìn)入門檻

巴西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口較大。為實現(xiàn)通貨膨脹目標(biāo)，巴西利率長期高企，再加上巴西國內(nèi)資本市場發(fā)展不完善，使巴西的融資渠道單一、融資成本高。[3]Cleomar Gomes,Rafael Cavalcanti de Araújo, “Brazil: Monetary Policy and the Neutral Interest Rate,” Journal of Economic Studies, Vol.43, No.6, 2016, pp. 966-979.2015—2016年的政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)使巴西主權(quán)信用評級不穩(wěn)定，進(jìn)一步限制了其在國際資本市場融資的能力，特別是獲得長期資金的能力。盡管巴西是中拉產(chǎn)能合作基金、中拉基礎(chǔ)設(shè)施專項貸款、巴西-中國擴(kuò)大產(chǎn)能合作基金等資金供給機(jī)制的分享者，但獲得投融資的資金還明顯不足。主要表現(xiàn)在投融資方式和期限錯配兩個方面。首先，傳統(tǒng)投融資方式遲緩無力，不可能完全依賴中國的投資，迫切需要創(chuàng)新投融資方式。其次，資金的需求和供給之間存在明顯的期限錯配。從巴西需求來看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款周期長、資本回報久；而中國的資金對于期限和回報率均有所限制，造成雙方供需無法匹配。例如，中拉產(chǎn)能合作基金發(fā)放的貸款期限一般在7～10年，這顯然無法滿足巴西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款的需求特點。[1]“中拉產(chǎn)能合作基金首任總經(jīng)理韓德平在走出去智庫會議上的演講”，2018年8月23日，http://www.cggthinktank.com/2018-08-23/100076387.html。（上網(wǎng)時間：2019年5月21日）

（二）投資保障制度不完善放大風(fēng)險

盡管巴西聯(lián)邦政府早已意識到公私合營既有利于吸引金融資源，又能發(fā)揮私營部門在管理經(jīng)驗方面的優(yōu)勢，但政府在該領(lǐng)域卻始終躊躇不前，規(guī)章制度的無力導(dǎo)致私人投資被排擠。私有化和對外國投資者開放無法完全克服巴西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遇到的瓶頸，國家監(jiān)管政策的變化使不確定性加大，限制了投資。此外，中巴基礎(chǔ)設(shè)施合作機(jī)制建設(shè)滯后，雙方規(guī)劃對接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力有限。由于中巴尚未簽訂“一帶一路”合作文件，具體合作項目遇阻時便難以獲得制度保障。

（三）經(jīng)濟(jì)波動限制企業(yè)盈利能力

巴西經(jīng)濟(jì)不確定性較大使中國企業(yè)盈利難以得到保證?？v觀巴西經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史，貨幣幣值不穩(wěn)以及嚴(yán)重的貨幣和經(jīng)濟(jì)危機(jī)是常態(tài)，這將給中國的投資帶來潛在風(fēng)險。例如，2015—2016年，受“總統(tǒng)彈劾案”引發(fā)的政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，巴西經(jīng)濟(jì)連續(xù)兩年衰退幅度超過3%，削弱了巴西經(jīng)濟(jì)的整體活力。另外還有特朗普上臺以來美聯(lián)儲加息使包括巴西雷亞爾在內(nèi)的多個拉美國家的貨幣大幅貶值，匯率波動的不確定性成為中國企業(yè)參與巴西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須要考慮的因素。[2]張若希、王飛：“巴西貨幣危機(jī)預(yù)警與經(jīng)濟(jì)危機(jī)——兼論中巴經(jīng)貿(mào)合作的風(fēng)險規(guī)避”，《拉丁美洲研究》2017年第2期，第60頁。

（四）低投資便利度影響企業(yè)積極性

根據(jù)世界銀行營商指數(shù)，自2009年有統(tǒng)計數(shù)據(jù)以來，巴西營商環(huán)境的全球排名均在百名開外，落后于同地區(qū)的墨西哥、智利、哥倫比亞和秘魯?shù)葒?。在開設(shè)企業(yè)、獲得建設(shè)許可、稅收和資產(chǎn)注冊等方面都為企業(yè)經(jīng)營造成壓力。巴西的勞工和環(huán)保問題是中巴合作繞不過去的“檻”。巴西勞工組織勢力大，一旦中國參與的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目發(fā)生勞資糾紛，就面臨支付巨額補償金的風(fēng)險。巴西的環(huán)保意識強，環(huán)保組織強大，合作項目若涉及環(huán)保問題，往往爭議巨大或面臨處罰風(fēng)險。為保護(hù)國內(nèi)企業(yè)的市場份額，巴西在關(guān)鍵部門一直設(shè)有超過50%的本地化門檻，這也在一定程度上限制了外資企業(yè)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的積極性。巴西營商軟硬環(huán)境均偏弱，不僅為中國企業(yè)進(jìn)入其市場增加了適應(yīng)難度，甚至在一定程度上也將影響雙方合作目標(biāo)的實現(xiàn)。

四、推進(jìn)中國-巴西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作的路徑

中國和巴西加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作是共建“一帶一路”、推進(jìn)貿(mào)易投資合作的突破口。設(shè)施聯(lián)通不僅包括交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施“硬”聯(lián)通，還需促進(jìn)政策、規(guī)則的“軟”聯(lián)通。雙方要實現(xiàn)合作并管控風(fēng)險，既需科學(xué)合理的頂層戰(zhàn)略設(shè)計，也需活躍的基層創(chuàng)新，從宏觀、中觀和微觀層面主動布局，并利用政策杠桿撬開既有合作機(jī)遇，在商業(yè)模式、監(jiān)管政策、融資模式等方面找到既契合巴西市場特點，又滿足中國企業(yè)合理關(guān)切的合作方式。

（一）合作機(jī)制常態(tài)化

國家層面，中國應(yīng)從大戰(zhàn)略布局進(jìn)一步做好頂層設(shè)計，建立與完善中國-巴西共建“一帶一路”的合作平臺，形成常態(tài)化合作機(jī)制。始于2004年的中國-巴西高層協(xié)調(diào)與合作委員會是兩國政府現(xiàn)有最高級別的合作機(jī)制，推動兩國全面合作。在此基礎(chǔ)上，未來應(yīng)建立基礎(chǔ)設(shè)施合作分委會，并加強溝通，使合作機(jī)制常態(tài)化。一是盡快簽署“一帶一路”合作文件。盡管有19個國家同中國簽署“一帶一路”合作文件，但傳統(tǒng)意義上的拉美大國均未在列。作為拉美首強，巴西同中國簽署合作文件勢必將提升“一帶一路”倡議在拉美地區(qū)的影響力，為中國-巴西基礎(chǔ)設(shè)施合作項目保駕護(hù)航。二是相關(guān)國家部委要進(jìn)一步做好“一帶一路”倡議與巴西發(fā)展戰(zhàn)略的對接，進(jìn)一步完善境外投資管理制度，健全投資政策服務(wù)體系。三是從戰(zhàn)略層面推進(jìn)人民幣在巴西的國際化，幫助金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)規(guī)避匯率風(fēng)險。巴西匯率不穩(wěn)使參與當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)在成本和收益之間存在錯配。人民幣使用規(guī)模的擴(kuò)大能增強巴西對人民幣需求的黏性，提升人民幣金融服務(wù)和國際化經(jīng)營水平。四是建立風(fēng)險評估預(yù)警機(jī)制，構(gòu)筑風(fēng)險防控體系。有關(guān)部門應(yīng)指導(dǎo)在巴西參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)做好境外投資合作環(huán)境和項目可行性研究，制定企業(yè)境外投資風(fēng)險管理指引以及風(fēng)險預(yù)警和信息通報制度，及時發(fā)布預(yù)警提示信息。

（二）創(chuàng)新投融資機(jī)制

巴西財政能力有限，大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足。中國有大規(guī)模外匯儲備且儲蓄率高，具備參與巴西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力。財政、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)金融機(jī)構(gòu)等均可成為雙方基礎(chǔ)設(shè)施合作資金來源。隨著中國-巴西擴(kuò)大產(chǎn)能合作基金已經(jīng)啟動、中國工商銀行與巴西淡水河谷公司簽署《全球金融合作備忘錄》、巴西徐工銀行成立，中國開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行以及企業(yè)在巴西均參與了投融資機(jī)制建設(shè)，未來應(yīng)多元化投融資服務(wù)體系，鼓勵開發(fā)性金融和商業(yè)金融相結(jié)合，拓寬融資渠道，發(fā)展普惠金融和綠色金融。中國和巴西還可尋求第三方合作，分散投融資風(fēng)險。一是鼓勵開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)根據(jù)巴西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目特點進(jìn)行業(yè)務(wù)和產(chǎn)品創(chuàng)新，適當(dāng)放寬貸款期限。巴西作為拉美首強，經(jīng)濟(jì)韌性高，同中國關(guān)系歷久彌新。中國的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可突破傳統(tǒng)期限限制，在風(fēng)險可控的前提下適度延長貸款周期。二是賦予商業(yè)銀行更大自主權(quán)，鼓勵其適度參與部分已具備商業(yè)化水平的中國-巴西基礎(chǔ)設(shè)施合作項目。三是積極引導(dǎo)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)同商業(yè)銀行以及第三方金融機(jī)構(gòu)建立多邊金融合作機(jī)制，通過綜合授信和聯(lián)合貸款等多種方式開展巴西當(dāng)?shù)靥厣慕鹑谥С謽I(yè)務(wù)。2019年4月，國家開發(fā)銀行牽頭建立了“中拉開發(fā)性金融合作機(jī)制”，這是中國與拉美國家間首個多邊金融合作機(jī)制，但巴西國家開發(fā)銀行（BNDES）并未在列。吸引BNDES加入合作機(jī)制將加強中國-巴西開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)之間的對接和合作，更好地為雙方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作提供資金支持。

（三）重視公共外交

近年來，巴西官方和民間智庫的影響力得到提升，中國也成為研究重點。但巴西智庫對“一帶一路”倡議仍存在一定的認(rèn)知偏差，中國參與當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)引發(fā)的“新殖民主義”“掠奪資源論”“債務(wù)陷阱論”等論調(diào)不絕于耳。[1]王飛：“拉美智庫對新時代中國特色大國外交的認(rèn)知述評——基于‘一帶一路’倡議和人類命運共同體的研究分析”，《國外社會科學(xué)》2018年第5期，第127頁。當(dāng)前，中國和巴西智庫在公共外交中發(fā)揮了重要作用。例如，中國社會科學(xué)院和巴西坎皮納斯州立大學(xué)聯(lián)合建立了中國研究中心，巴西瓦加斯基金會也建有中國研究中心，中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所建有巴西研究中心，智庫合作可以成為加強兩國“政策溝通”的“民心相通”的手段。中國智庫應(yīng)重點提升在中國-巴西基礎(chǔ)設(shè)施合作中發(fā)揮作用的能力。一是進(jìn)一步加強智庫間學(xué)術(shù)交流與合作，發(fā)揮智庫在資政和輿論導(dǎo)向方面的作用，增進(jìn)理解、凝聚共識。二是改善輿論宣傳的方式與途徑，重視人文交流。中國智庫應(yīng)積極強化同巴西政黨、議會、地方、行業(yè)協(xié)會、智庫、媒體、高校研究機(jī)構(gòu)等“二軌”交往，開展形式多樣的交流合作，引導(dǎo)巴西各級政府和民眾對雙方基礎(chǔ)設(shè)施合作項目形成科學(xué)認(rèn)知，構(gòu)建中國在巴西的“軟實力”，為中國-巴西基礎(chǔ)設(shè)施合作營造良好的輿論環(huán)境和群眾基礎(chǔ)。三是共同開展中國-巴西基礎(chǔ)設(shè)施合作項目（如“兩洋鐵路”）的可行性研究，為合作項目提供堅實的學(xué)理基礎(chǔ)。

（四）多元化發(fā)展

企業(yè)是中國-巴西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作的市場主體，根據(jù)對巴西投資環(huán)境的分析，判斷項目的投資價值并進(jìn)行決策。當(dāng)前，中國在巴西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體和合作模式均需要創(chuàng)新，打造全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)供應(yīng)商，在當(dāng)?shù)卦O(shè)立區(qū)域分公司構(gòu)建屬地化平臺開展投資服務(wù)，實現(xiàn)多元化發(fā)展。當(dāng)前，受制于高成本，中國國有企業(yè)是中國-巴西基礎(chǔ)設(shè)施合作的“主力軍”，而更具市場開拓能力的“生力軍”——民營企業(yè)難覓蹤影。投資建設(shè)主體多元化應(yīng)該是“主力軍”和“生力軍”相互補充并積極開展合作，“抱團(tuán)”出海，共同應(yīng)對基礎(chǔ)設(shè)施合作的挑戰(zhàn)。此外，改變過去以施工總承包或EPC總承包為主的建設(shè)方式，選擇股權(quán)合作、并購、PPP等合作模式，優(yōu)先考慮技術(shù)和管理輸出，雇傭當(dāng)?shù)貏诠?，避免各種糾紛。中國企業(yè)在巴西還需樹立整體思維，注重整體形象，避免相互拆臺和相互壓價造成的資源浪費。企業(yè)還需加強行業(yè)自律，形成良好的市場環(huán)境，創(chuàng)造協(xié)調(diào)配合、協(xié)同發(fā)展的共贏局面。在合作方式上積極同西方國家或當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)進(jìn)行三方合作。中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)優(yōu)勢、發(fā)達(dá)國家先進(jìn)技術(shù)和管理優(yōu)勢和巴西基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)實需求有機(jī)結(jié)合，將有助于形成“北-南-南”合作模式，展現(xiàn)中國在“一帶一路”倡議中所秉持的開放性姿態(tài)，推動形成利益共同體、責(zé)任共同體和命運共同體。

五、結(jié)語

作為第一個與中國建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的發(fā)展中國家、第一個同中國建立全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的拉美國家、第一個與中國雙邊貿(mào)易額突破千億美元大關(guān)的拉美國家，巴西同中國之間的關(guān)系具有戰(zhàn)略性和引領(lǐng)性。在2019年博索納羅訪華及巴西金磚峰會后，巴西政府在對華政策上采取了更加務(wù)實和親近的立場，雙方也已經(jīng)開始通過基礎(chǔ)設(shè)施項目合作積極探索共建“一帶一路”的模式。當(dāng)前，全球化受到單邊主義和保護(hù)主義的沖擊，中國和巴西兩個發(fā)展中大國的合作具有全球性和戰(zhàn)略性的影響。通過將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為突破口，全面對接巴西的“投資伙伴計劃”和中國的“一帶一路”倡議，將中國-巴西全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系打造成中拉合作、新興市場合作和南南合作的典范，不僅是鞏固和提升雙邊關(guān)系的有效手段，更是推進(jìn)中拉合作、建設(shè)中拉命運共同體的題中應(yīng)有之義。