新醫(yī)改背景下廣東省民營(yíng)醫(yī)院發(fā)展模式及其政策規(guī)制研究
——以經(jīng)營(yíng)目的劃分的視角

高 翔 許宇森 廖水滔

(廣州醫(yī)科大學(xué) 廣東 廣州 511436)

一、按經(jīng)營(yíng)目的劃分民營(yíng)醫(yī)院

(一)非營(yíng)利性民營(yíng)醫(yī)院

非營(yíng)利性民營(yíng)醫(yī)院是指以滿足社會(huì)社會(huì)效益、使得群眾利益最大化為主，經(jīng)營(yíng)所得利潤(rùn)不進(jìn)行利潤(rùn)分配而全部投入于醫(yī)院的再建設(shè)中的民營(yíng)醫(yī)院。其以滿足社會(huì)需求、服務(wù)社會(huì)為核心價(jià)值，所得利潤(rùn)一般不進(jìn)行分配，而以資本的增值以及向投資者發(fā)放參與醫(yī)院經(jīng)營(yíng)管理勞務(wù)費(fèi)做為對(duì)資本的回饋。廣東省現(xiàn)有非營(yíng)利性民營(yíng)醫(yī)院的典型代表有廣州中醫(yī)藥大學(xué)金沙洲醫(yī)院。政府對(duì)于非營(yíng)利性民營(yíng)醫(yī)院出臺(tái)了較多的政策性優(yōu)惠，同時(shí)醫(yī)院可以通過(guò)非營(yíng)利性質(zhì)的宣傳來(lái)摘掉被莆田系醫(yī)院炒壞的“民營(yíng)”這一帽子，有利于增加患者數(shù)量。

(二)營(yíng)利性民營(yíng)醫(yī)院

營(yíng)利性民營(yíng)醫(yī)院是指以經(jīng)濟(jì)效益為主，經(jīng)營(yíng)所得利潤(rùn)按照相關(guān)制度進(jìn)行分配給股東的民營(yíng)醫(yī)院。其一般以經(jīng)濟(jì)效益最大化為目的，且所得利潤(rùn)一般向投資者進(jìn)行分配以作為對(duì)資本的回饋。廣東省現(xiàn)有民營(yíng)醫(yī)院大部分為營(yíng)利性質(zhì)的，其典型醫(yī)院為深圳恒生醫(yī)院。其優(yōu)勢(shì)為可以吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入，同時(shí)可以制定符合醫(yī)院實(shí)際的績(jī)效制定，鼓勵(lì)員工為醫(yī)院做貢獻(xiàn)。

二、按經(jīng)營(yíng)目的分類(lèi)的模式存在的問(wèn)題

(一)社會(huì)辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題

1.醫(yī)院管理層缺乏長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)與服務(wù)社會(huì)的理念。當(dāng)前我國(guó)大部分的社會(huì)辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)缺乏長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)及以滿足社會(huì)效益優(yōu)先的辦院、經(jīng)營(yíng)理念，部分社會(huì)辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)甚至打著非營(yíng)利的幌子，做著營(yíng)利的項(xiàng)目，管理過(guò)于注重短期的經(jīng)濟(jì)利益而缺乏長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)、服務(wù)社會(huì)的意識(shí)[1]。

2.存在著普遍的人才缺失狀況。無(wú)論是醫(yī)護(hù)人員還是管理人員都存在著普遍的缺失問(wèn)題。缺乏中堅(jiān)的醫(yī)護(hù)人員及專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的醫(yī)院管理人員。

3.在技術(shù)方面缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。社會(huì)辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)辦醫(yī)定位與同等級(jí)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間存在著較大差距，醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量、技術(shù)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。

(二)社會(huì)辦營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題

1.稅收負(fù)擔(dān)過(guò)重，醫(yī)院經(jīng)營(yíng)困難。社會(huì)辦營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)由于性質(zhì)的原因，在稅收方面負(fù)擔(dān)過(guò)大，導(dǎo)致其經(jīng)營(yíng)困難。過(guò)大的稅收負(fù)擔(dān)容易導(dǎo)致社會(huì)辦營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)在提供同等價(jià)格的醫(yī)療服務(wù)時(shí)其醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及社會(huì)辦營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)。從而使得其就醫(yī)患者流失，進(jìn)一步導(dǎo)致其經(jīng)營(yíng)困難。同時(shí)，現(xiàn)有規(guī)定的3年免稅期在屬于長(zhǎng)線投資的醫(yī)療產(chǎn)業(yè)太短，容易對(duì)營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期發(fā)展造成影響[2]。如此以往，容易引導(dǎo)社會(huì)辦營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)向著“開(kāi)業(yè)→虛假宣傳→賺足利潤(rùn)→閉業(yè)”的模式發(fā)展，不利于公共醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的發(fā)展。

2.存在著普遍的人才缺失問(wèn)題。社會(huì)辦營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)也存在著與非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)同樣的人才缺失及機(jī)構(gòu)不合理問(wèn)題。此外還存在著人員流動(dòng)性大的問(wèn)題。

3.“莆田風(fēng)”盛行。部分社會(huì)辦營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)被“莆田系”醫(yī)院所影響，存在著夸大宣傳、欺騙患者的狀況，對(duì)社會(huì)辦營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)造成了惡劣的影響。

三、現(xiàn)有政策規(guī)制評(píng)價(jià)

(一)社會(huì)資本辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)

在市場(chǎng)準(zhǔn)入、融資方面，中央在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面提出了優(yōu)先鼓勵(lì)舉辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，推進(jìn)非營(yíng)利性民營(yíng)醫(yī)院與公立醫(yī)院同等待遇。同時(shí)，鼓勵(lì)公立醫(yī)院與社會(huì)力量舉辦新的非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)。但是，廣東省缺乏與中央相應(yīng)的配套政策，只是相應(yīng)提出了優(yōu)先支持舉辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，而未出臺(tái)相應(yīng)的在市場(chǎng)準(zhǔn)入、融資方面的具體政策措施。

廣東省落實(shí)中央政策，稅收、價(jià)格優(yōu)惠方面提出了在土地、行政事業(yè)性收費(fèi)、房產(chǎn)稅、土地稅的稅收及價(jià)格優(yōu)惠。土地政策方面對(duì)于現(xiàn)已建成的小區(qū)增加非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)建筑面積并不增收土地價(jià)款，對(duì)于利用空閑用房建設(shè)非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)給予相應(yīng)的土地政策優(yōu)惠。同時(shí)在機(jī)構(gòu)幫扶方面將社會(huì)辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入政府補(bǔ)助范圍，與公立醫(yī)院享有同等補(bǔ)助政策。

(二)社會(huì)資本辦營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)

在市場(chǎng)準(zhǔn)入、融資方面，廣東省落實(shí)中央政策，放寬社會(huì)資本辦營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件，同時(shí)提出了有償取得的資產(chǎn)可申請(qǐng)貸款或其他融資方式以及支持其上市或發(fā)行債券。但目前從中央到廣東省尚無(wú)營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I(yíng)利性的鼓勵(lì)措施，應(yīng)擇機(jī)出臺(tái)。

稅收、價(jià)格優(yōu)惠方面廣東省提出了社會(huì)辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)公益性捐贈(zèng)不納入應(yīng)納稅所得額的措施，在房產(chǎn)稅、土地使用稅方面也給予優(yōu)惠政策。

在市場(chǎng)監(jiān)管方面，廣東省落實(shí)中央政策，進(jìn)一步規(guī)范了營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)票使用。但在土地政策和機(jī)構(gòu)幫扶方面，中央到地方尚無(wú)針對(duì)社會(huì)辦營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的傾斜政策。

四、按經(jīng)營(yíng)目的分類(lèi)的模式存在的政策性問(wèn)題及相應(yīng)解決方案

(一)按經(jīng)營(yíng)目的分類(lèi)的模式存在的政策性問(wèn)題

1.缺乏與預(yù)設(shè)市場(chǎng)主體相適應(yīng)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類(lèi)制度

國(guó)家實(shí)行新醫(yī)改的初衷是調(diào)整醫(yī)療衛(wèi)生市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)，建立公立與民營(yíng)、營(yíng)利與非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)協(xié)同發(fā)展的局面。故此，從分類(lèi)管理制度改革上應(yīng)該摒棄“公立與民營(yíng)”的所有制傳統(tǒng)視角，代之以“營(yíng)利與非營(yíng)利”的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)劃分，以利平等發(fā)展。

2.對(duì)于社會(huì)辦營(yíng)利性與非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)缺乏人才方面的政策

目前對(duì)于社會(huì)辦營(yíng)利性還是非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)在中央和廣東省尚缺乏系統(tǒng)的人才政策，允許醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)是近年來(lái)較大的政策調(diào)整。對(duì)于社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的相應(yīng)人才激勵(lì)政策應(yīng)盡快出臺(tái)。

3.對(duì)于非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)與營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)缺乏經(jīng)營(yíng)方向上的引導(dǎo)

現(xiàn)有非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的建設(shè)方向主要集中在效仿公立醫(yī)院建立的“大專(zhuān)科、小綜合”綜合性醫(yī)療機(jī)構(gòu)；而營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的建設(shè)方向則五花八門(mén)。非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)滿足人們基本醫(yī)療衛(wèi)生需求，保障人們生命健康，具備公益性；而營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)是滿足人們?cè)诨踞t(yī)療衛(wèi)生需求外的其他需求，如在美容方面的需求。而國(guó)家現(xiàn)有政策則缺乏相應(yīng)的引導(dǎo)。

4.社會(huì)辦營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的稅收負(fù)擔(dān)過(guò)重

現(xiàn)有對(duì)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的稅收、價(jià)格優(yōu)惠政策主要是針對(duì)社會(huì)辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，而對(duì)社會(huì)辦營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的稅收、價(jià)格優(yōu)惠政策較少?，F(xiàn)有社會(huì)辦營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)稅收壓力過(guò)大，不利于社會(huì)辦營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展[3]。

(二)政策性問(wèn)題解決方案

1.改“公、私”分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)為“營(yíng)利、非營(yíng)利”

逐步取消以“公、私”的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，改以“營(yíng)利”與“非營(yíng)利”為標(biāo)準(zhǔn)，而政府可以參股等形式調(diào)節(jié)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。各地可結(jié)合具體情況選擇保留部分公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，但對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的公私性質(zhì)不公示。建立、施行和完善以“營(yíng)利非營(yíng)利”為標(biāo)準(zhǔn)、明確細(xì)化的配套政策，落實(shí)營(yíng)利性與非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類(lèi)管理[4]。

2.支持非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)聯(lián)合舉辦繼續(xù)教育學(xué)院

要解決社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)特別是社會(huì)辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)在人才方面的缺失，不能僅靠醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)?？沙雠_(tái)相應(yīng)政策支持非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)聯(lián)合舉辦繼續(xù)教育學(xué)院，由特定的機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的認(rèn)定，符合條件的非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)辦繼續(xù)教育學(xué)院能夠授予學(xué)歷、職稱上的認(rèn)定權(quán)，解決社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的人才問(wèn)題。

3.引導(dǎo)社會(huì)辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)向社區(qū)連鎖醫(yī)院發(fā)展

社會(huì)辦非營(yíng)利性醫(yī)院在綜合實(shí)力上遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上公立醫(yī)院，因此，應(yīng)該避短就長(zhǎng)，瞄準(zhǔn)公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)空缺的社區(qū)，建立社區(qū)連鎖醫(yī)院，這樣不僅能夠在醫(yī)療衛(wèi)生市場(chǎng)爭(zhēng)得一席之地，同時(shí)，也能更好的占有患者資源，在基層打響自己的品牌，為后續(xù)向高端醫(yī)療衛(wèi)生市場(chǎng)服務(wù)。政府應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)辦非營(yíng)利性醫(yī)院在該發(fā)展方向上的引導(dǎo)。

4.改稅收政策以醫(yī)療機(jī)構(gòu)劃分為以醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目劃分

更改現(xiàn)有的稅收、價(jià)格優(yōu)惠政策以“營(yíng)利”“非營(yíng)利”性為劃分標(biāo)準(zhǔn)，變更為以“營(yíng)利”、“非營(yíng)利性”項(xiàng)目為劃分標(biāo)準(zhǔn)。這樣不僅有利于緩解營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的稅收壓力，同時(shí)能夠有效遏制非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)通過(guò)營(yíng)利性項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)度獲利。