區(qū)域化發(fā)展視角下的粵港澳大灣區(qū)高等教育合作：基礎、困境與展望

李家新，謝愛磊，范冬清

（廣州大學 教育學院∕粵港澳大灣區(qū)社會發(fā)展與教育政策研究院，廣東廣州510006）

粵港澳大灣區(qū)建設是近年來國家一項重要的發(fā)展戰(zhàn)略，而促進、完善高等教育領域的合作是大灣區(qū)建設重要的組成部分。2019年2月，中共中央、國務院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，要“推動（大灣區(qū)）教育合作發(fā)展，打造教育和人才高地”[1]，為未來大灣區(qū)的高等教育合作指明了方向。當前對于粵港澳大灣區(qū)高等教育合作的研究已逐漸成為熱點，學者從高等教育發(fā)展的動力基礎[2]、制度變遷[3]、邏輯進路[4]31等多種視角，對大灣區(qū)高等教育合作的環(huán)境、政策、路徑等進行了解讀與分析。如，分析大灣區(qū)高等教育合作的區(qū)位、人口、產(chǎn)業(yè)、制度等環(huán)境優(yōu)勢[5]，與國家建設世界級經(jīng)濟區(qū)及國際科技創(chuàng)新中心[6]、國際高等教育示范區(qū)[7]戰(zhàn)略的關系，提出未來應開展強制性、模仿性、規(guī)范性制度同構[8]，著眼于長遠全局、協(xié)同發(fā)展、現(xiàn)代治理機制創(chuàng)建[9]，等等。然而值得注意的是，粵港澳大灣區(qū)的高等教育合作并非僅僅始自當下，而是具有深厚的歷史脈絡與現(xiàn)實基礎，但現(xiàn)有研究大多關注當前政策環(huán)境下大灣區(qū)高等教育合作的發(fā)展路徑，對其與該地區(qū)長期以來的高等教育區(qū)域化進程的關系重視不足。學者簡·奈特（Jane Knight）指出，區(qū)域高等教育合作應納入高等教育區(qū)域化發(fā)展的范疇，其意味著“在區(qū)域范圍內(nèi)建立更緊密的合作和聯(lián)盟的過程”[10]，與一般意義上的合作相比，區(qū)域化發(fā)展需要更多地關注合作資源的整合利用、合作實踐的功能拓展、合作系統(tǒng)的制度化等要素。從區(qū)域化發(fā)展的資源、實踐與制度角度來看，粵港澳大灣區(qū)從過去延續(xù)至今的高等教育區(qū)域化進程為高等教育合作提供了怎樣的基礎與空間？為進一步延續(xù)和拓展區(qū)域化進程，高等教育合作還應突破哪些現(xiàn)實困境？這些問題理應成為謀劃新形勢下大灣區(qū)高等教育合作路徑時需要考慮的重要問題。

一、區(qū)域化發(fā)展視角下的粵港澳大灣區(qū)高等教育合作基礎

簡·奈特等學者通過考察歐洲博洛尼亞進程與非洲圖領（Tuning）計劃等現(xiàn)實案例，提出了分析區(qū)域高等教育合作特征、過程與效果的高等教育區(qū)域化發(fā)展理論。該理論認為，高等教育區(qū)域化是一個全面、復雜的系統(tǒng)化進程，有賴于多種合作方式、路徑的有機整合，而在這一動態(tài)的整合過程中，需要重點關注與合作相關的諸多要素的優(yōu)化完善。具體說來，這些要素可能包括：（1）合作資源的有效利用，需要確保資源能夠有效支持不同的行動者（如高校、科研機構、產(chǎn)業(yè)界等）建立開放、協(xié)同的雙邊或多邊合作關系；（2）合作實踐的功能拓展，通過引入組織要素（如組織化的合作網(wǎng)絡）等方式，對雙邊及多邊合作關系加以調(diào)節(jié)，持續(xù)確保合作向互補化、一體化方向發(fā)展；（3）合作機制的系統(tǒng)化，需要通過機構和區(qū)域?qū)用娴南到y(tǒng)變化，逐步建立具有戰(zhàn)略意義的、正式的、制度化的連接和關系，直接并可持續(xù)地推動區(qū)域?qū)用娴娜诤?。[11]結合高等教育區(qū)域化發(fā)展的理論視角，可以看到粵港澳大灣區(qū)高等教育合作在上述三方面都已積累了一定的基礎。

（一）以地緣文化優(yōu)勢、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢為代表的資源基礎

首先，地緣文化優(yōu)勢是區(qū)域化發(fā)展的歷史資源，為大灣區(qū)高等教育合作提供了基本的路徑與架構。從歷史上看，地緣與文化吸引力為粵港澳高等教育提供了最初的合作驅(qū)力。早在新中國成立初期，由于當時港澳地區(qū)的高等教育尚不發(fā)達，有大量港澳學生作為僑生自發(fā)返回與其在地緣、文化上最具親和性的廣東接受高等教育，廣東也積極支持響應。1958年暨南大學于廣州重建，成為新中國第一所華僑高等學校；1959年廣東高等學校招生委員會設立“華僑、港澳學生回國、回內(nèi)地升學指導委員會”[12]356，為港澳生赴粵升學提供了諸多便利。此后，基于文化、親緣與地緣的升學流動逐漸成為粵港澳高等教育合作的重要傳統(tǒng)并得以長期延續(xù)，廣東高校一度成為港澳生重要的升學目的地，如1998年報考暨南大學的澳門學生就占當?shù)馗咧挟厴I(yè)生總數(shù)的60%以上。[12]368地緣文化優(yōu)勢早在港澳回歸祖國之前就已是區(qū)域化發(fā)展的重要資源，為后來的區(qū)域高等教育合作奠定了基本路徑，如暨南大學于1985年率先在港澳舉辦成人高等教育，華南師范大學于80年代中期開始大量為澳門中小學、幼兒園培養(yǎng)師資[13]等，都可被視為基于地緣文化優(yōu)勢的探索與嘗試。

其次，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢是區(qū)域化發(fā)展的現(xiàn)實資源，為大灣區(qū)高等教育合作提供了廣闊的空間與動力?；浉郯拇鬄硡^(qū)是當前我國經(jīng)濟最為活躍的區(qū)域之一，2017年GDP達10.22萬億元，占全國GDP總量的12.57%，在產(chǎn)業(yè)結構、創(chuàng)新集群方面也具有先天優(yōu)勢。港澳以現(xiàn)代服務業(yè)為主導，金融貿(mào)易、商業(yè)管理、醫(yī)療服務、旅游休閑等行業(yè)發(fā)達；廣東九市則具有雄厚的制造業(yè)基礎，且正在向先進制造業(yè)升級轉型，隨著信息、物流、科技等高端服務業(yè)的發(fā)展，以先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務業(yè)雙輪驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)體系正逐漸形成。[14]經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)方面的優(yōu)勢資源，為區(qū)域高等教育與產(chǎn)業(yè)界尤其是高科技產(chǎn)業(yè)之間的合作提供了動力與保障，基于產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的自發(fā)性合作逐漸開展，產(chǎn)學研平臺等逐漸建立。如1999年建立的“深圳虛擬大學園”，依托中山大學、香港科技大學等境內(nèi)外高校，大力推進創(chuàng)新主導的產(chǎn)學研合作，開創(chuàng)了“孵化研究院、孵化研究機構、孵化企業(yè)”三位一體的產(chǎn)學研模式。[15]

（二）以優(yōu)勢互補、區(qū)域整合為取向的實踐基礎

首先，從合作目的角度看，大灣區(qū)高等教育合作已從交流借鑒型合作轉向優(yōu)勢互補型合作。由于過去廣東與港澳之間在經(jīng)濟、社會等方面存在較大差距，早期的粵港澳高等教育合作實踐更多地表現(xiàn)為一種單向度、交流性的合作，廣東是相對積極的實踐行動者，希望通過拓展與港澳的高等教育交流合作，汲取發(fā)展經(jīng)驗、引進發(fā)展資源、摸索發(fā)展方向。如1992年廣東省委、省政府明確提出廣東高等教育應以香港等亞洲“四小龍”為參照系，重新修訂完善了廣東高等教育發(fā)展戰(zhàn)略[16]，并制定具體措施鼓勵高校教師赴港澳等境外地區(qū)開展學術交流、進修深造，允許境外機構與省內(nèi)合作或獨立興辦高校、研究中心等，帶動廣東高等教育的發(fā)展。近年來，隨著粵港澳經(jīng)濟社會發(fā)展差距的縮小，以及合作領域的逐漸拓展，粵港澳高等教育的互補性不斷提高，合作取向逐漸向雙向、互利方向演變，尤其是港澳地區(qū)在高等教育合作中的獲益日漸豐富，作為行動者的主動性與積極性不斷提升。如在人員往來方面，港澳高校招收內(nèi)地學生就讀數(shù)量、招聘內(nèi)地教學科研人員數(shù)量逐步增長，2016年香港高校招收的內(nèi)地學生占非本地生的76%[17]；2017年澳門高校外聘教學人員中有364人來自內(nèi)地，占外聘教學人員總數(shù)的48.9%[18]。特別是在合作辦學方面，港澳與廣東政府、高校的聯(lián)系日益密切，出現(xiàn)了聯(lián)合辦學、借地發(fā)展等新現(xiàn)象，如北京師范大學—香港浸會大學在珠海建立聯(lián)合國際學院、澳門大學在珠海橫琴島借地建設新校區(qū)，等等。

其次，從合作范圍角度看，大灣區(qū)高等教育合作已從具體事務型合作轉向區(qū)域整合型合作。港澳回歸祖國前，受制度差異、文化環(huán)境、合作基礎等因素制約，粵港澳高等教育合作的范圍較窄，通常局限于個別機構之間的具體事務合作，如學生學者互訪、學術研討等，與一般意義上的境內(nèi)外高等教育交流合作并無明顯差別。港澳回歸祖國后，其與內(nèi)地特別是廣東的關系發(fā)生了重大變化，粵港澳經(jīng)濟社會的區(qū)域整合趨勢逐漸浮現(xiàn)，高等教育合作實踐也因此呈現(xiàn)出某些與其他跨境教育合作相區(qū)別的區(qū)域整合特征。特別是區(qū)域內(nèi)高等教育機構的人員與組織聯(lián)系日益緊密，合作形式全面拓展，包括學生定期交換、聯(lián)合培養(yǎng)，師資共享、開展聯(lián)合科研攻關，以及高校共建研究中心與實驗室、合作成立新型辦學機構，乃至成立“泛珠三角區(qū)域教師教育聯(lián)盟”“粵港澳高校聯(lián)盟”等區(qū)域性教育合作組織。

（三）以規(guī)范化、全域化為特征的制度基礎

首先，大灣區(qū)高等教育合作經(jīng)歷了從自發(fā)性合作到規(guī)范化合作的轉變。受制于不同的高等教育體制，早期的粵港澳高等教育合作通常表現(xiàn)為地區(qū)或機構之間短期、個別、有限的合作，缺乏專門的規(guī)范與制度保障。舉例而言，早期廣東與港澳高校在人才培養(yǎng)方面的合作多表現(xiàn)在非學歷教育領域，如90年代中期中山大學在香港舉辦的自學考試助學班、與澳門業(yè)余進修中心合作舉辦的成人高等教育辦學點等。[19]由于存在學歷互認、課程標準、制度對接等方面的問題，制度化的教育合作極為有限。隨著近十多年來三地社會環(huán)境、合作基礎的變化，特別是2003年內(nèi)地與港澳《關于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關系的安排》（CEPA）等文件的簽署與頒布，粵港澳高等教育合作逐漸走向制度化、規(guī)范化，正式的合作協(xié)議、制度與計劃得以廣泛建立。2004年首屆泛珠江三角洲區(qū)域教育發(fā)展合作會議簽訂《關于加強泛珠三角區(qū)域教育交流合作的框架協(xié)議》，提出建立“教育行政部門教育交流合作的組織和工作機制”“?。▍^(qū)）教育廳廳長和香港、澳門特別行政區(qū)教育行政首長聯(lián)席會議制度”[20]；2006年《內(nèi)地與香港關于相互承認高等教育學位證書的備忘錄》正式簽署，區(qū)域高等教育合作的一大制度門檻得以拆除[21]51。2010年、2011年粵港、粵澳相繼簽署《合作框架協(xié)議》，進一步推動了三地高等教育合作的規(guī)范化制度建設。

其次，大灣區(qū)高等教育合作經(jīng)歷了從主體間合作到全域化合作的轉變。早期粵港澳高等教育合作的行動者局限于區(qū)域內(nèi)少數(shù)城市的少數(shù)主體。由于廣州的高等教育資源較為集中，故早期合作主要圍繞廣州與港澳的部分機構展開，形成了以中心城市為核心的主體間合作格局。隨著大灣區(qū)城市群的全面發(fā)展，深圳、珠海等城市毗鄰港澳的地緣優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn)，佛山、東莞等地區(qū)也積極參與區(qū)域內(nèi)的高等教育整合，全域化逐漸成為高等教育合作機制與制度建立過程中重要的發(fā)展趨勢。舉例而言，目前經(jīng)教育部審批和復核的廣東與港澳7個合作辦學項目中，就有6個位于深圳市，1個位于珠海市。佛山與廣州已簽訂《廣州市佛山市同城化建設教育合作協(xié)議》，提出兩地高校定向互招學生、共建共用實驗室、共建科技創(chuàng)新平臺和產(chǎn)學研合作示范基地等合作舉措[22]；東莞也與中山大學、香港科技大學等臨近地區(qū)高校合作，積極推進科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設[23]；等等。大灣區(qū)高等教育合作的輻射范圍逐漸擴大，合作制度的全域化特征逐漸明顯。

二、區(qū)域化發(fā)展視角下的粵港澳大灣區(qū)高等教育合作困境

（一）資源的轉化困境：如何在優(yōu)勢的基礎上推進協(xié)同

首先，如何在地緣文化優(yōu)勢的基礎上推進區(qū)域協(xié)同。粵港澳大灣區(qū)高等教育合作不同于一般意義上的境內(nèi)外教育合作，隨著大灣區(qū)建設的持續(xù)推進，區(qū)域經(jīng)濟、社會的一體化、國際化程度不斷提高，要求高等教育系統(tǒng)超越各自相對獨立的狀態(tài)，將地緣文化優(yōu)勢真正轉化為區(qū)域內(nèi)的協(xié)同優(yōu)勢，為高等教育的區(qū)域化發(fā)展提供系統(tǒng)性框架。在當前形勢下，這種轉化可能還面臨兩大障礙。一是如何協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)部由歷史、社會、國際化等因素導致的文化差異。港澳地區(qū)有著區(qū)別于內(nèi)地的特殊發(fā)展歷程與社會環(huán)境，國際化程度也相對較高，客觀上導致了區(qū)域內(nèi)部的文化與價值觀差異。調(diào)查顯示，46.4%的香港民眾認為粵港深入合作的最主要障礙是兩地的價值觀不同，將歷史文化背景差異視為重要障礙的也有25.6%。[21]52如何協(xié)調(diào)粵港澳三地的文化與價值觀差異，增進港澳參與合作的意愿，是推進高等教育區(qū)域化發(fā)展必須面對的問題。二是如何凸顯區(qū)域在國內(nèi)外的比較優(yōu)勢。港澳長期被視為與內(nèi)地相對應的經(jīng)濟體，其高等教育合作關系覆蓋國際上其他國家，尤其是西方教育發(fā)達國家，與內(nèi)地的合作也不僅僅局限于廣東。近年來，北京、上海等文化教育實力雄厚、高等教育資源集中的地區(qū)，與港澳的高等教育合作同樣取得了長足發(fā)展，包括聯(lián)合培養(yǎng)、合作辦學，成立京港、滬港大學聯(lián)盟等。如何在高等教育合作中發(fā)揮大灣區(qū)在國內(nèi)外的比較優(yōu)勢，對區(qū)域內(nèi)外的資源進行全面協(xié)調(diào)與整合，理應成為高等教育區(qū)域化發(fā)展所應解決的問題。

其次，如何在經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的基礎上推進產(chǎn)教協(xié)同。與先天優(yōu)越的產(chǎn)業(yè)結構相比，大灣區(qū)高等教育與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的匹配程度仍然較低，如何將產(chǎn)業(yè)資源充分運用于高等教育的區(qū)域化發(fā)展，仍是阻礙區(qū)域高等教育合作的問題之一。從區(qū)域內(nèi)三大中心城市的情況來看，香港高等教育發(fā)達且國際化程度高，擁有香港大學、香港科技大學等4所世界百強大學，在科技創(chuàng)新、高科技人才培養(yǎng)方面長期領先，但本地經(jīng)濟主要依靠貿(mào)易、金融等服務業(yè)，缺乏工業(yè)基礎與高科技產(chǎn)業(yè)，高等教育難以發(fā)揮其協(xié)同創(chuàng)新優(yōu)勢，在區(qū)域研發(fā)體系及高科技產(chǎn)業(yè)鏈中也缺少緊密的合作網(wǎng)絡。[24]深圳遍布高科技企業(yè)，有較強的創(chuàng)新優(yōu)勢和良好的科技金融基礎，但高校數(shù)量少、辦學層次低，對區(qū)域內(nèi)高等教育及科技創(chuàng)新資源的利用仍有待提高。廣州雖然高等教育資源集中，但高校在專業(yè)設置、人才培養(yǎng)、科研管理等方面仍受制于傳統(tǒng)的發(fā)展路徑，與區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構的匹配程度較低，難以充分滿足區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉型升級的知識與人才需要。調(diào)查顯示，當前廣東高等職業(yè)院校設置的第二產(chǎn)業(yè)專業(yè)結構遠低于產(chǎn)業(yè)結構，但第三產(chǎn)業(yè)專業(yè)結構遠高于產(chǎn)業(yè)結構，專業(yè)結構與產(chǎn)業(yè)結構嚴重倒掛，正負差一度超過20%。[25]如何通過高等教育合作緩解區(qū)域產(chǎn)教協(xié)同所面臨的種種矛盾，是區(qū)域化發(fā)展進程中需要解決的重要問題。

（二）實踐的進化困境：如何在差異的基礎上實現(xiàn)協(xié)調(diào)

在區(qū)域化發(fā)展進程中，行動者的高等教育合作實踐應該是一個不斷進化、拓展的過程，以確保組織要素的持續(xù)拓展，將事務性合作逐漸轉化為互補性合作，并在互補的過程中進一步實現(xiàn)整合、協(xié)調(diào)與系統(tǒng)化。區(qū)域內(nèi)部的發(fā)展差異，固然有利于互補合作的開展，但也有可能束縛區(qū)域的整合動力，在一定程度上阻礙合作實踐的進化與拓展。

粵港澳大灣區(qū)11城有著截然不同的發(fā)展特征，在高等教育方面差異尤為明顯（見圖1），這種差異使以優(yōu)勢互補為取向的區(qū)域合作成為可能。具體而言，廣州的高等教育機構數(shù)量眾多，目前有各類高校83所，占大灣區(qū)高?？倲?shù)的46.6%，且層次、科類結構相對完整、齊全，故已成為吸納區(qū)域內(nèi)生源的高等教育重鎮(zhèn)，在校學生數(shù)占區(qū)域內(nèi)學生總數(shù)的54.1%。港澳地區(qū)則有多所世界一流大學，教學科研質(zhì)量、國際化水平高，但本地適齡人口有限，產(chǎn)業(yè)結構較為單一，故重視區(qū)域內(nèi)招生培養(yǎng)、科技研發(fā)等方面的合作。深圳、珠海兩地高等教育基礎相對薄弱，但具有經(jīng)濟發(fā)達、環(huán)境優(yōu)越、毗鄰港澳等優(yōu)勢，故兩地逐漸成為區(qū)域內(nèi)開展異地辦學、境內(nèi)外合作辦學的重要基地。佛山、東莞等地制造業(yè)基礎雄厚，肇慶、惠州高等教育毛入學率偏低，故與周邊高等教育發(fā)達地區(qū)都有著較強的合作意愿。然而，區(qū)域內(nèi)的發(fā)展差異在促進互補合作的同時，也在很大程度上制約著區(qū)域高等教育的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。從外部角度看，大灣區(qū)各城市雖都有其核心產(chǎn)業(yè)與基本定位，但定位的特色性與協(xié)調(diào)性并不突出，各城市常常固守自身的行政邊界，缺乏統(tǒng)一的戰(zhàn)略部署與資源配置；尤其是港澳與內(nèi)地9市之間存在明顯的市場化程度差異與行政分割，高等教育發(fā)展所需的生產(chǎn)要素還難以通過市場加以充分配置。從內(nèi)部角度看，大灣區(qū)內(nèi)高等教育資源分布嚴重不均，除廣州、香港兩地外，其他城市高等教育資源稀缺，發(fā)展速度、水平均有待提升，盡管短期內(nèi)能夠形成一定的互補結構，但從長遠角度看不利于高等教育合作向縱深層次拓展。如何跨越區(qū)域內(nèi)差異所造就的合作拓展障礙，實現(xiàn)合作實踐的全面進化，是大灣區(qū)高等教育區(qū)域化發(fā)展面臨的重要問題。

圖1 粵港澳大灣區(qū)各市（特別行政區(qū)）高等學校數(shù)、高等學校在校生數(shù)、戶籍人口高等教育毛入學率

（三）制度的優(yōu)化困境：如何在規(guī)范的基礎上實現(xiàn)創(chuàng)新

首先，如何進一步提升合作機制與制度的規(guī)范性，實現(xiàn)制度的范式化。從宏觀層面看，由于港澳和內(nèi)地高等教育管理體制的差異與局限，大灣區(qū)高等教育合作仍缺乏系統(tǒng)性的頂層設計。港澳特別行政區(qū)政府一般只限于教育政策設計、教育管理制度落實等宏觀方面，高校自治程度高，校董會、學術委員會、管理委員會等權力較大，故高校的合作動機往往僅著眼于自身的短期利益，對涉及宏觀、整體、長遠發(fā)展的合作關注較少，再加上其長期處于與國際接軌的發(fā)展環(huán)境中，因此與區(qū)域進行高等教育整合的意愿較低，增加了區(qū)域高等教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的溝通成本；內(nèi)地則處于高等教育管理體制的轉型階段，地方在高等教育管理中的主導權依然有限，高校也普遍存在辦學自主權薄弱、行政化管理特征明顯等缺陷，難以及時對區(qū)域內(nèi)部的高等教育整合機遇做出積極靈活的反應。更為重要的是，大灣區(qū)缺乏專門的組織管理機構對高等教育合作進行指導與協(xié)調(diào)[4]35，使合作長期維持在微觀探索、自發(fā)生長的狀態(tài)。宏觀層面的缺陷使微觀層面的合作機制與制度難以得到進一步優(yōu)化，包括區(qū)域分工的建立、制度差異的彌合、學歷學制的對接、師資的互認等。從發(fā)達國家的實際情況來看，區(qū)域高等教育合作的理想狀態(tài)是形成具有范式意義的一流高等教育系統(tǒng)，如美國舊金山灣區(qū)的加州高等教育系統(tǒng)、歐洲的博洛尼亞進程等。如何進一步優(yōu)化大灣區(qū)高等教育的合作機制與制度，使之轉化為類似的制度范式，是未來需要關注的重要問題。

其次，如何將宏觀政策轉化為長期性、系統(tǒng)性的合作戰(zhàn)略、設計與機制，實現(xiàn)制度創(chuàng)新。早在2010年，粵港澳三地就聯(lián)合制定了《環(huán)珠三角宜居灣區(qū)建設重點行動計劃》；2017年三地簽署《深化粵港澳合作推進大灣區(qū)建設框架協(xié)議》；2019年《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》正式公布。政策的密集出臺，為高等教育區(qū)域化發(fā)展提供了堅實的動力與保障。然而，僅僅依靠政策難以實現(xiàn)合作的穩(wěn)定性與系統(tǒng)性。粵港澳大灣區(qū)有“一國兩制三稅區(qū)三法律”的特征，即在一個國家、兩種制度背景下，存在三個關稅區(qū)、三種法律，制度的復雜性較高。在高等教育方面，香港、澳門有著延續(xù)自殖民地時期的發(fā)展傳統(tǒng)與制度體系，與內(nèi)地高等教育的治理體系、模式存在較大差異，包括宏觀的辦學體制、撥款制度、質(zhì)量保障機制，微觀的人才培養(yǎng)體制、課堂教學制度、科研管理制度等，這些差異可能會成為三地高等教育合作的障礙。如2017年23位在港院士聯(lián)名致信中央，反映內(nèi)地與香港因科研管理制度差異而產(chǎn)生的科研項目經(jīng)費過境使用、科研儀器設備入境關稅等阻礙兩地科研合作的問題。[26]如何創(chuàng)造性地利用當前的政策優(yōu)勢，突破粵港澳三地的制度瓶頸，積極謀劃契合高等教育區(qū)域化發(fā)展方向的制度創(chuàng)新，逐步形成長期性、系統(tǒng)性的合作戰(zhàn)略、設計與機制，已成為需要關注的現(xiàn)實問題。

三、區(qū)域化發(fā)展視角下的粵港澳大灣區(qū)高等教育合作展望

（一）以新的發(fā)展任務統(tǒng)領資源整合，推進協(xié)同化合作

首先，以國際性區(qū)域中心建設統(tǒng)領區(qū)域整合進程，推進區(qū)域協(xié)同合作。簡·奈特指出，“高等教育的區(qū)域化進程與國際化進程并存，是相互兼容和互補的過程”[27]，國際化程度的全面提升有助于加速區(qū)域的資源整合進程。因此，粵港澳大灣區(qū)高等教育合作應將地緣文化優(yōu)勢的利用與整合，與建設國際性區(qū)域高等教育中心的時代任務結合起來，以國際化的提升加速區(qū)域整合。具體說來，一是立足灣區(qū)經(jīng)濟社會在全球競爭中的比較優(yōu)勢，通過合作完善高等教育的系統(tǒng)構建與融合發(fā)展，及其與區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級、科技創(chuàng)新與社會事業(yè)發(fā)展之間的關系，將高等教育發(fā)展充分嵌入大灣區(qū)經(jīng)濟社會融合的總體布局之中。二是結合《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中“建設國際教育示范區(qū)”“完善國際化人才培養(yǎng)模式，加強人才國際交流合作”[1]等要求，在廣泛借鑒國際先進發(fā)展經(jīng)驗、全面吸納全球優(yōu)勢辦學及人才資源的基礎上，著力塑造世界一流的高等教育系統(tǒng)與高等教育合作發(fā)展范式，妥善協(xié)調(diào)高等教育在地化與國際化之間的矛盾關系，使高等教育真正成為建設世界級人才高地的重要工具與聯(lián)結中外的重要紐帶。

其次，以產(chǎn)業(yè)灣區(qū)與創(chuàng)新灣區(qū)建設統(tǒng)領產(chǎn)教融合進程，推進產(chǎn)教協(xié)同合作?；浉郯拇鬄硡^(qū)高等教育合作應與其本身產(chǎn)業(yè)灣區(qū)、創(chuàng)新灣區(qū)的發(fā)展定位進一步結合起來，以促進產(chǎn)教協(xié)同化發(fā)展的思路，有效運用、整合產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢資源，優(yōu)化區(qū)域高等教育合作，使高等教育真正成為推動區(qū)域化發(fā)展的動力之源。具體而言，一是通過合作建立區(qū)域高等教育機構與產(chǎn)業(yè)鏈及研發(fā)體系之間的聯(lián)系網(wǎng)絡，形成學術界與產(chǎn)業(yè)界的產(chǎn)學研聯(lián)盟，通過共建研究機構、基于項目的聯(lián)盟和共建經(jīng)營實體等形式[4]36，實現(xiàn)資源、信息與人才的充分聚合，打破科技創(chuàng)新的“死亡之谷”。二是通過合作積極探索區(qū)域產(chǎn)教協(xié)同導向的高等教育改革，根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構現(xiàn)狀及轉型升級需要，對高校學科專業(yè)設置、質(zhì)量保障機制、科技研發(fā)及應用型人才培養(yǎng)模式等進行全面改革，推動高等教育在科技創(chuàng)新與人力資本供給方面有效對接大灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)需求。

（二）以新的發(fā)展思路優(yōu)化實踐路徑，推進一體化合作

粵港澳大灣區(qū)高等教育復雜的區(qū)域差異與多樣的發(fā)展基礎，對區(qū)域化發(fā)展而言既是機遇也是挑戰(zhàn)。隨著區(qū)域經(jīng)濟社會一體化進程的加快，應以“錯位發(fā)展”與“互利共贏”相結合的新思路優(yōu)化高等教育合作實踐，在優(yōu)勢互補的基礎上形成新的分工定位，通過系統(tǒng)化的協(xié)調(diào)與整合，消弭差異因素所導致的合作障礙，推進“和而不同”的一體化合作。具體而言，一是優(yōu)化區(qū)域之間高等教育的錯位發(fā)展，推動粵港澳三地，乃至大灣區(qū)各城市依照各自的發(fā)展路徑、比較優(yōu)勢與經(jīng)濟社會資源稟賦謀劃高等教育合作，并在合作中進一步深化各自的優(yōu)勢與特色，促進體現(xiàn)分工協(xié)作的高等教育區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的形成。二是優(yōu)化區(qū)域高等教育系統(tǒng)內(nèi)部的錯位發(fā)展，推動大灣區(qū)內(nèi)不同類型的高等教育機構依照各自的使命、特色及科類層次結構謀劃發(fā)展并開展合作，維系大灣區(qū)高等教育系統(tǒng)內(nèi)部的多樣性與層次性。在謀劃錯位發(fā)展的過程中，應將互利共贏的理念貫徹其中，重視調(diào)動各方尤其是港澳方面的合作積極性，進一步互通有無、優(yōu)勢互補，推動區(qū)域高等教育系統(tǒng)的深度融合與一體化發(fā)展。

（三）以新的發(fā)展范式帶動制度創(chuàng)新，推進戰(zhàn)略化合作

首先，深化機制整合與平臺建設，逐步創(chuàng)新制度范式?；浉郯拇鬄硡^(qū)高等教育合作制度范式的建立面臨兩個特殊環(huán)境。一是粵港澳三地的高等教育有其各自獨特的發(fā)展路徑與制度背景，宏觀治理模式與微觀運行機制都有所不同，需要通過機制整合與平臺建設彌合彼此的體制與價值觀差異。二是大灣區(qū)本身肩負著引領區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要任務，高等教育需要超前布局、先行探索、主動對接，故也需要通過機制整合與平臺建設優(yōu)化區(qū)域高等教育的治理體系、治理能力與融合路徑，并以此為突破進一步打破知識、人才、資源等生產(chǎn)要素的流動壁壘，促進區(qū)域經(jīng)濟社會的融合與均衡發(fā)展。在具體的整合與建設方式上，可以參考世界其他地區(qū)的有益經(jīng)驗，包括建立府際協(xié)議、區(qū)域整合協(xié)調(diào)機構等。

其次，統(tǒng)籌頂層設計與基層探索，加速實現(xiàn)戰(zhàn)略化合作?；浉郯拇鬄硡^(qū)高等教育合作承擔著促進區(qū)域化發(fā)展與經(jīng)濟社會融合的重要使命，且根植于不同的制度與教育發(fā)展環(huán)境，故應充分利用當前良好的政策條件，通過全面的頂層設計，對基層探索過程中形成的機制、制度進行提煉與深化，加速實現(xiàn)合作的戰(zhàn)略化。具體說來，大灣區(qū)高等教育合作的頂層設計應著重兩個方面。一是謀劃大灣區(qū)高等教育的全面整合，通過分析、整合既有合作中形成的制度成果，逐步明確內(nèi)部各成員的分工、定位、優(yōu)勢，以及彼此對接的機制、路徑，完成從相對孤立的“一流高等教育”到跨越三地的“一流高等教育系統(tǒng)”的轉變。二是謀劃大灣區(qū)高等教育合作制度的整合與創(chuàng)新，通過總結、升華既有的探索經(jīng)驗與合作成果，加速建立全局性、系統(tǒng)性的制度架構，推動長期、全面的區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新?；浉郯拇鬄硡^(qū)高等教育合作在頂層設計上的復雜性超過世界其他灣區(qū)，因此在謀劃戰(zhàn)略化合作的過程中需要充分考慮各地區(qū)高等教育宏觀治理與微觀運行方面的差異，將自上而下的組織設計與政策驅(qū)動同自下而上的基層經(jīng)驗與制度成果有機結合起來。