治理現(xiàn)代化語境下高校黨政會議議事規(guī)則考察
——以26所教育部直屬高校為例

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā) 《中國教育現(xiàn)代化2035》，黨的十九屆四中全會做出 《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，將推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化提到了一個歷史新高度。治理體系現(xiàn)代化的核心要義包括民主、法治、效率、規(guī)范、協(xié)調(diào)[1]、科學(xué)、文明[2]等。會議是 “整個社會公共治理的一個最具有代表性的縮影”“沒有會議規(guī)則，會議開得如何就取決于會議主持人的素質(zhì)和態(tài)度，難以杜絕錯誤的決策，也難以充分發(fā)揮與會者的主動性”[3]。可以說，會議是實現(xiàn)公共治理的重要途徑，而要使會議開得有效、體現(xiàn)民主和正義，就必須有一套科學(xué)有效的會議規(guī)則。中國民主的先行者孫中山先生就曾擬定 《民權(quán)初步》，專門教國人如何開會，并強調(diào)“民權(quán)初步始于程序”。然而百年之后的今天，孫中山先生指出的問題依然存在。曾有學(xué)者指出，要從根本上解決開會問題，不妨從重新研究 《民權(quán)初步》和 《羅伯特議事規(guī)則》開始。[4]

在高等教育領(lǐng)域，我國公辦高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，黨委常委會作為全委會的常設(shè)機構(gòu)，定位于 “統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作”“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，校長辦公會議或校務(wù)會議是學(xué)校行政議事決策機構(gòu)，主要研究提出擬由黨委討論決定的重要事項方案，具體部署落實黨委決議的有關(guān)措施。兩個會議的議事規(guī)則是落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制在制度層面上的集中體現(xiàn)，是有效實現(xiàn)公辦大學(xué)治理現(xiàn)代化的落腳點之一。為推進依法治校和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，我國自 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010—2020年）》頒布以來出臺了一系列的文件和規(guī)章，①要求高校加強相關(guān)會議議事規(guī)則的建設(shè)。

因此，在中央大力推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的語境下，進一步完善高校黨委常委會、校長辦公會議事規(guī)則是全面推進依法治校、完善學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)、提升學(xué)校內(nèi)部治理水平的任務(wù)之一，[5]對于高校黨政辦公會議走向現(xiàn)代化、推進大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

一、文獻(xiàn)回顧

在我國高等教育領(lǐng)域，還比較缺乏對議事規(guī)則的研究。從中國知網(wǎng)截至2018年8月20日的數(shù)據(jù)來看，在高等教育領(lǐng)域涉及主題為 “議事規(guī)則”或 “議事規(guī)程”的期刊論文、碩士論文、博士論文僅39篇。其中36篇都是2010年之后發(fā)表的，主要涉及大學(xué)章程、大學(xué)決策制度、學(xué)術(shù)委員會制度、教授委員會制度、校務(wù)委員會制度、二級學(xué)院會議制度等方面的研究。但是，具體涉及在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制背景下的會議議事規(guī)則研究并不多，僅有少數(shù)幾篇。張志國和耿立娜的研究指出了黨委常委會、校長辦公會會議規(guī)則 （簡稱 “兩個規(guī)則”）存在的問題并提出了改進建議。[6]嚴(yán)蔚剛和王金龍在調(diào)研40所教育部直屬高校的基礎(chǔ)上強調(diào)了 “兩個規(guī)則”的重要性，重點對議事范圍、議事人員進行了研究，認(rèn)為目前高校 “兩個規(guī)則”存在的主要問題是缺乏統(tǒng)籌考慮、銜接對應(yīng)，存在 “割裂”現(xiàn)象，“加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”是完善兩個規(guī)則的基本思路。[7]黃嵐和孔垂謙基于 《羅伯特議事規(guī)則》，對黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制議事規(guī)則的制定標(biāo)準(zhǔn)進行了探討。[8]王宇奇通過文本分析、個案研究和訪談的方法對我國公辦高校內(nèi)部議事決策制度進行了研究。[9]他在文本分析部分主要是對 “兩個規(guī)則”的內(nèi)容結(jié)構(gòu)特別是議事范圍和權(quán)限進行了對比，觀點與嚴(yán)蔚剛和王金龍的研究基本一致。

綜觀已有文獻(xiàn)，比較缺乏的是基于 《羅伯特議事規(guī)則》的原則對我國高校黨委常委會、校長辦公會議事規(guī)則進行的檢視?；诖?，筆者基于 《羅伯特議事規(guī)則》的基本原則，對我國高校黨委常委會、校長辦公會議規(guī)則進行文本分析，以探討現(xiàn)實中 “兩個規(guī)則”的問題和完善程度，從而為完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度、推進我國大學(xué)民主法治建設(shè)、推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供參考。

二、研究對象與分析框架

（一）研究對象

我國高校數(shù)量龐大。據(jù)教育部發(fā)布的2017年全國高等學(xué)校名單，全國有高等學(xué)校共計2914所，其中教育部直屬的75所高校雖然在數(shù)量上比例不大，但是多為我國重點建設(shè)的大學(xué)，在全國具有較高的知名度和影響力。因此，研究選擇教育部直屬高校的 “兩個規(guī)則”為研究對象。筆者在2018年6—8月間陸續(xù)搜索了75所高校網(wǎng)站 （包括學(xué)校主頁、學(xué)校信息公開主頁，以及黨辦、校辦、組織部、紀(jì)委監(jiān)察等部門的網(wǎng)站），發(fā)現(xiàn)一些高校雖然在學(xué)校的通知中提到制定了相關(guān)會議議事規(guī)則，但是并沒有在網(wǎng)上發(fā)布；一些高校雖然在網(wǎng)上進行了公布，但是僅限校內(nèi)或本校人員訪問；一些高校公布了黨委相關(guān)會議的議事規(guī)則而沒有公布校長辦公會的議事規(guī)則；一些高校公布了校長辦公會的議事規(guī)則而沒有公布黨委相關(guān)會議的議事規(guī)則。最終，筆者共收集到了 “兩個規(guī)則”都齊全的26所高校 （編碼為U1，U2，……，U26）的議事規(guī)則文本。

（二）分析框架

1.民主、公平、有效：民主集中制和 《羅伯特議事規(guī)則》共同的追求

民主集中制是中國共產(chǎn)黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合的制度，強調(diào)必須充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，必須實行正確的集中，個人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級服從上級，要經(jīng)常聽取下級組織和黨員群眾的意見，重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則由黨的委員會集體討論做出決定，禁止任何形式的個人崇拜，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)人的活動處于黨和人民的監(jiān)督之下。[10]這些規(guī)定很好地體現(xiàn)了民主、公平、正義、效率的目標(biāo)追求。然而，民主集中制要貫徹落實到具體的組織生活中，還需要制定具體的規(guī)則，這也是中央和政府教育行政部門要求各高校加強議事規(guī)則建設(shè)的出發(fā)點之一。

當(dāng)今世界上最權(quán)威、運用最廣的議事規(guī)則是由美國人亨利·馬丁·羅伯特制定的 《羅伯特議事規(guī)則》，被稱為議事 “元規(guī)則”，它是用于指導(dǎo)如何開會的一系列準(zhǔn)則。該書的譯者孫滌將 《羅伯特議事規(guī)則》的精義提煉出來，歸納出了其中的12條基本原則：動議中心原則；主持中立原則；機會均等原則；立場明確原則；發(fā)言完整原則；面對主持原則；限時限次原則；一時一件原則；遵守裁判原則；文明表達(dá)原則；充分辯論原則；多數(shù)裁決原則。[11]這種議事規(guī)則彰顯了民主法治、程序正義等一系列重要的價值理念，將 “多數(shù)決定”的民主形式與 “協(xié)商說服”的民主形式結(jié)合起來，搭建了民主會議的平臺。[12]

民主是開會議事的首要目標(biāo)追求。民主的本義是 “人民的治理”，議事是參與治理的一部分。[13]民主的核心是主權(quán)在民，通行 “多數(shù)原則”，前提是自由平等，實行權(quán)力制約，崇尚制度化、法治化等價值追求。[14]為避免會議在民主的外衣下淪為 “多數(shù)人的暴政”[15]，必須采取一些措施加以防范，其中對公平正義的追求就是必不可少的。羅伯特曾說：“民主最大的教訓(xùn)，是要讓多數(shù)方懂得他們應(yīng)該讓少數(shù)方有機會充分、自由地表達(dá)自己的意見，而讓少數(shù)方明白既然他們的意見不占多數(shù)，就應(yīng)該體面地讓步，把對方的觀點作為全體的決定來承認(rèn)，積極地參與實施，同時他們?nèi)杂袡?quán)利通過規(guī)則來改變局勢?！盵16]可見，社會的正義并不能僅僅追求多數(shù)人的 “民主”，還要照顧到少數(shù)人的權(quán)利，因而通用議事規(guī)則的實質(zhì)就是通過適當(dāng)?shù)拇胧┍Ｗo多數(shù)方、少數(shù)方、缺席者、每個成員及整體的權(quán)利。在法理學(xué)中，公平與正義同義，而且被認(rèn)為是正義的核心，因此公平即正義，公平是正義的特殊形態(tài)或組成部分。[17]而公平就意味著權(quán)利的平等、分配的合理、機會的均等。[18]使會議有效進行是議事規(guī)則制定最直接的目標(biāo)。沒有規(guī)矩，不成方圓。缺乏科學(xué)有效的規(guī)則，會議常常會遇到眾說紛紜、久議不決、決議不合法以及隨意打斷他人發(fā)言，甚至惡意揣度、粗言相激等不文明的現(xiàn)象。因此，有效的目標(biāo)指向會議的效率和合法。

《羅伯特議事規(guī)則》是一套極具操作性的通用會議議事指南，為最大限度地保障多數(shù)者、少數(shù)者和缺席者三個群體的權(quán)利，力求全面考慮到會議中可能出現(xiàn)的干擾會議民主、公平、有效進行的情況，制定了詳盡的基本原則。可見，《羅伯特議事規(guī)則》的基本原則與民主集中制原則是相吻合的，民主、公平、有效是二者共同的追求目標(biāo)；而且 《羅伯特議事規(guī)則》相比民主集中制的規(guī)定更加詳細(xì)具體。因此，我們可以借鑒 《羅伯特議事規(guī)則》的基本原則，從民主、公平、有效三個維度來對 “兩個規(guī)則”文本進行分析。

2.《羅伯特議事規(guī)則》基本原則的界定

在 《羅伯特議事規(guī)則》中，主持中立原則主要指會議主持人應(yīng)遵照規(guī)則來執(zhí)行程序并裁判，不能對別人的發(fā)言表示傾向，即要等參會其他人員發(fā)表意見之后再發(fā)表意見。該原則體現(xiàn)了充分發(fā)揚民主、聽取群眾意見的要求，也是為了防止主持人利用自己的權(quán)威獨斷專行。充分辯論原則指表決須在討論充分展開之后方可進行。該原則體現(xiàn)了對每個成員的民主權(quán)利的保護。多數(shù)裁決原則指按少數(shù)服從多數(shù)的方式表決，在簡單多數(shù)通過的情況下，贊成方的票數(shù)嚴(yán)格多于反對方的票數(shù)，棄權(quán)不能計入贊成票?？梢?，這三個原則明顯指向了民主的目標(biāo)。多數(shù)者的權(quán)利保障指會議決定尊重了多數(shù)人的意見，按多數(shù)人的意見做出決定，雖然沒有 “多數(shù)裁決原則”那樣果斷直接地體現(xiàn)民主，但也是為了實現(xiàn)民主目標(biāo)的需要。

機會均等原則指任何人發(fā)言前須示意主持人，得到允許后方可發(fā)言；先舉手者優(yōu)先，但尚未對當(dāng)前動議發(fā)表意見的，優(yōu)先于已發(fā)表者；同時，主持人應(yīng)盡可能讓意見相反的雙方輪流得到發(fā)言機會，以保持平衡。限時限次原則指既要限制每人每次發(fā)言的時間，也要限制每人對同一動議的發(fā)言次數(shù)。該原則主要是出于合理分配時間和機會的考量。而對少數(shù)者的權(quán)利保障指會議要尊重少數(shù)意見，對少數(shù)人的意見同等重視，另外在議題的確定上，一人提議一人附議即可動議，體現(xiàn)了權(quán)利平等以及 “最不利成員的最大利益”。因此，這三項原則指向了公平正義的目標(biāo)。

動議中心原則主要指會議討論的內(nèi)容圍繞一系列明確的動議 （議題），它們必須是具體、明確、可操作的行動建議，先動議后討論，無動議不討論。一時一件原則指發(fā)言不得偏離當(dāng)前待決的問題，只有在一個動議處理完畢后，才能引入或討論另外一個動議。在我國語境中常常與逐項進行、一事一議等同，與 《羅伯特議事規(guī)則》中講的一事一議原則 （指議決后一般不再重議）是有區(qū)別的。因此對研究文本中的 “一事一議”“逐項表決”等按一時一件原則統(tǒng)計。這些原則直接指向了提高會議效率的目標(biāo)。面對主持原則指發(fā)言要面對主持人，參會者之間不得直接辯論。遵守裁判原則指主持人應(yīng)制止違反議事規(guī)則的行為，這類行為者應(yīng)立即接受主持人的裁判。立場明確原則指發(fā)言人應(yīng)首先表明對當(dāng)前待決動議的立場是贊成還是反對，然后說明理由。發(fā)言完整原則指參會者不能打斷別人的發(fā)言。文明表達(dá)原則指任何參會人員不得進行人身攻擊，不得質(zhì)疑他人動機、習(xí)慣或偏好，辯論應(yīng)就事論事，以當(dāng)前待決問題為出發(fā)點。這些原則的目的指向了會議的秩序和對發(fā)言者的文明素養(yǎng)要求，從而間接為提高會議的效率提供保障。而對缺席者的權(quán)利保障指召開會議要事先告知、滿足法定人數(shù)，體現(xiàn)了保證會議合法有效的目標(biāo)。

基于上述分析，研究建立如圖1所示的分析框架，從民主、公平和有效三個維度對26所高校的 “兩個規(guī)則”文本逐個進行對照分析，統(tǒng)計各原則精神在規(guī)則文本中的體現(xiàn)頻次，以考察我國公辦高校黨委、行政會議議事規(guī)則的完善程度。

三、研究結(jié)果

（一） “兩個規(guī)則”概況

圖1 “兩個規(guī)則”完善程度的分析框架

26所教育部直屬高校黨委常委會、校長辦公會議事規(guī)則的制定、修訂、發(fā)布日期大多集中在2015年前后，基本上與教育部的文件、規(guī)章發(fā)布日期保持一致；而且有19所高校 （占73%）的議事規(guī)則在大學(xué)章程核準(zhǔn)后進行了修訂；有3所高校的 “兩個規(guī)則”是2010年以前發(fā)布的 （以上數(shù)據(jù)僅僅基于從高校官網(wǎng)獲取的數(shù)據(jù)，實際可能存在有更新版本的文本沒有發(fā)布到網(wǎng)站的情況）。除U5、U6外，92%的高校黨委常委會、校長辦公會議事規(guī)則基本上是同步制定或修訂的。這與嚴(yán)蔚剛和王金龍的研究結(jié)果 （“87.5%的高校，兩個規(guī)則制定或修訂的時間不完全同步”[19]）不一致?？赡艿脑蛑皇茄芯康臅r點不同造成的，據(jù)文獻(xiàn)可推測嚴(yán)蔚剛等人的研究應(yīng)是2014年底至2015年初進行的，而從本研究獲取的數(shù)據(jù)來看，很多高校在2015年之后對 “兩個規(guī)則”進行了修訂；原因之二是樣本不一樣，嚴(yán)蔚剛等人調(diào)研的40所教育部直屬高?？赡芘c本研究樣本并不相同。

從 “兩個規(guī)則”文本的內(nèi)容結(jié)構(gòu)來看，基本包括以下幾部分：總則、議事范圍、會議的組織召開、議題的提出及確定、議事及決策程序、決議的執(zhí)行監(jiān)督與反饋、附則?？倓t部分一般包括規(guī)則制定的依據(jù)、指導(dǎo)思想和會議的屬性等；附則部分一般包括規(guī)則的制定者或通過者、解釋者及生效日期等。對比發(fā)現(xiàn)，像U2、U3這類 “兩個規(guī)則”文本字?jǐn)?shù)較少的高校，其 “兩個規(guī)則”文本內(nèi)容結(jié)構(gòu)簡單，僅包括 “議事范圍”和 “議事規(guī)則”兩個部分，會議的組織、議題的提出及確定、議事及決策程序等包含在 “議事規(guī)則”部分，表述比較簡略。而一些文本較長的規(guī)則中甚至還單獨增加了議事決策紀(jì)律、責(zé)任追究等內(nèi)容 （如U4、U6等）。至于高校之間 “兩個規(guī)則”文本內(nèi)容的具體比較，筆者發(fā)現(xiàn)嚴(yán)蔚剛和王金龍、王宇奇的研究指出的 “議事范圍重疊”“參會人員高度重合”等問題仍然存在。因而，部分高校的兩個會議有時會出現(xiàn)整合的現(xiàn)象，比如涉及行政事務(wù)的黨委常委會議，有高校在議事規(guī)則中明確注明 “可以校務(wù)會方式召開常委會，相關(guān)議題的決定以常委會會議紀(jì)要發(fā)布”（U2）；有的高校的做法是以黨政聯(lián)席會議的方式召開校務(wù)會議 （U8）。鑒于已有研究對 “兩個規(guī)則”的議事范圍與權(quán)限、參會人員進行過比較，且非本文研究的重點，在此不再展開詳述。

（二）基于 《羅伯特議事規(guī)則》對 “兩個規(guī)則”的檢視

在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制中，黨委實行的是集體領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)民主集中制的原則決策，黨委常委成員表決的權(quán)利是相等的；而校長則是首要行政負(fù)責(zé)人，在校長辦公會中往往需要由校長做出決定，因而兩個會議在決策機制上是存在差異的。因此，下文將分別對高校黨委常委會和校長辦公會的議事規(guī)則進行分析。

1.黨委常委會議事規(guī)則的完善度考察

我國高校的黨委常委會是在黨委全委會閉會期間行使黨委職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作的常設(shè)機構(gòu)，是學(xué)校黨委對學(xué)校重大事項進行集體研究和決策的會議。

如圖2所示，基于 《羅伯特議事規(guī)則》基本原則對黨委常委會議事規(guī)則文本的分析表明：從整體來看，相對而言，黨委常委會議事規(guī)則在民主維度的表現(xiàn)最好，有效維度表現(xiàn)次之，公平維度表現(xiàn)最弱。

在民主維度上，絕大多數(shù)高校的黨委常委會議事規(guī)則文本均在多數(shù)裁決原則、充分辯論原則、保障多數(shù)人權(quán)利上有所表述，如 “表決時，以贊成人數(shù)超過應(yīng)到會委員人數(shù)的二分之一為通過”（U13），“常委要充分發(fā)表明確意見”（U19）等。這是民主集中制的集中表現(xiàn)，也是在整體上民主維度表現(xiàn)最好的原因。然而，值得注意的是，體現(xiàn)了主持中立原則的黨委常委會議事規(guī)則文本僅占42%。這些文本中明確規(guī)定，主持人最后總結(jié)發(fā)言，如 “主持人根據(jù)與會成員意見進行歸納， 最后發(fā)表結(jié)論性意見”（U9），“一般先由議題的提出人報告情況或方案（必要時可請有關(guān)部門負(fù)責(zé)人報告），然后展開討論，最后由會議主持人做出結(jié)論”（U17）。相反，在規(guī)則中未做此規(guī)定的高校，從法理上講存在主持人利用自己的權(quán)威操控會議、獨斷專行的空間。

圖2 黨委常委會議事規(guī)則完善度考察

在公平維度中，沒有黨委常委會議事規(guī)則文本在機會均等原則上有相關(guān)表述，僅有1所高校的黨委常委會議事規(guī)則規(guī)定了限制發(fā)言者的時間?！皣?yán)格控制報告時間，以保證充分討論”（U11），有42%的高校黨委常委會議事規(guī)則中有規(guī)定尊重少數(shù)者 （反對者）的意見，如 “對少數(shù)人的不同意見，應(yīng)認(rèn)真考慮；對重要問題發(fā)生意見分歧，除在緊急情況下必須按照少數(shù)服從多數(shù)的原則執(zhí)行外，一般應(yīng)推遲議決，重新調(diào)研，待意見成熟后，再提交會議議決”（U8）。這個維度的表現(xiàn)較差，可能的原因是我們不太強調(diào)機會均等這一來自西方的理念，我們比較強調(diào)民主集中、個別醞釀。這從議題的產(chǎn)生過程可以看到，規(guī)則文本對議題的重視程度相當(dāng)高，要求會前對議題做充分的溝通、醞釀、論證，一些涉及教師、學(xué)生、學(xué)術(shù)等的重要議題一般都設(shè)有前置程序，對議題在會前進行充分的征求意見。也就是說，我國高校黨委會議的公平目標(biāo)可能更多的是從會前議題的準(zhǔn)備中去落實。

在有效維度中，動議中心原則和缺席者權(quán)利保障體現(xiàn)最好，幾乎所有高校的黨委常委會議事規(guī)則都對議題有詳細(xì)的規(guī)定，對會議召開的法定條件有明確的規(guī)定，如 “常委會的議題由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子成員提出，黨委辦公室匯總后報會議主持人審定，未經(jīng)審定的議題，一般不提交會議研究”（U15）；“常委會會議須有三分之二以上常委出席，方能舉行”（U19）。這兩項條件對會議的合法、有效召開非常重要。一時一件原則 （62%）和立場明確原則 （31%）在規(guī)則文本中有部分體現(xiàn)。而面對主持、遵守裁決、發(fā)言完整、文明表達(dá)等間接促進會議有效召開的原則在所有文本中均未提及。至于原因，從文本中無法發(fā)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，這可能與我們抓大放小、避免規(guī)則繁復(fù)的思維有關(guān)，也可能是在我國的環(huán)境中這些原則相對于議題中心原則、法定原則、一事一議原則來說并不重要。

2.校長辦公會議事規(guī)則的完善度考察

校長辦公會是校長行使職權(quán)、履行職責(zé)、組織實施學(xué)校黨委有關(guān)決議、研究和處理學(xué)校行政工作中重要事項的工作會議，是學(xué)校行政決策議事機構(gòu)。因為校長是學(xué)校法人，校長辦公會一般實行集體討論、校長決定的原則。

如圖3所示，基于 《羅伯特議事規(guī)則》基本原則對校長辦公會議事規(guī)則的分析表明：從整體來看，相對而言，校長辦公會議事規(guī)則在有效維度的表現(xiàn)最好，民主維度表現(xiàn)次之，公平維度表現(xiàn)最弱。

圖3 校長辦公會議事規(guī)則完善度考察

在民主維度，多數(shù)高校的校長辦公會議事規(guī)則都有充分發(fā)表意見的表述，這是比較好的治理體現(xiàn)。正如王石在第11版 《羅伯特議事規(guī)則》中文版序言中所言，“充分討論、凝聚共識有時候比效率更重要，會上各種聲音爭爭吵吵，看似慢，實際有慢的價值，吵而不破，折中妥協(xié)，才是治理應(yīng)有的常態(tài)”[20]。文本分析發(fā)現(xiàn)，有85%的高校校長辦公會議事規(guī)則都有體現(xiàn)充分辯論原則，如 “校長辦公會議要充分發(fā)揚民主，與會人員要暢所欲言、充分討論、各抒己見、集思廣益”（U10）。但是，在主持中立原則上，僅 19%的高校 （U7、 U9、 U10、 U11、 U13） 校長辦公會議事規(guī)則中有所表現(xiàn)，這不利于校長集思廣益，聽取更多不同的意見。在多數(shù)裁決原則上，僅1所高校 （U5）的校長辦公會議事規(guī)則有所體現(xiàn) （“會議表決事項遵循少數(shù)服從多數(shù)原則，以贊成票超過應(yīng)到會正式成員的1/2為通過”）。這個指標(biāo)低是可以理解的，因為校長辦公會是由行政首要負(fù)責(zé)人做決定，不是一人一票的集體領(lǐng)導(dǎo)，按多數(shù)裁決的原則做出決定反而可能導(dǎo)致校長的執(zhí)行效率低下。因受這一決策機制的影響，議事規(guī)則在多數(shù)者權(quán)利保障方面也體現(xiàn)得不多 （僅19%）。也就是說，校長要廣泛聽取意見，但是做出決定時并不一定要遵循多數(shù)裁決和多數(shù)者權(quán)利保障的原則。

在公平維度中，有2所高校校長辦公會議事規(guī)則文本中有體現(xiàn)限時限次原則，如 “議題提出部門報告議題要點并嚴(yán)格控制報告時間，以保證充分討論”（U11），“通報類議題匯報時間一般不超過10分鐘”（U15）。僅有1所高校校長辦公會議事規(guī)則文本中有提到保障少數(shù)者的權(quán)利，如 “校務(wù)會議組成人員對校務(wù)會議做出的決議有不同意見可以保留或向上級反映”（U18）。所有高校校長辦公會議事規(guī)則中均沒有體現(xiàn)機會均等原則的規(guī)定?？梢?，與黨委常委會議事規(guī)則中的情況類似，校長辦公會議事規(guī)則在體現(xiàn)公平上的表述比較欠缺。

在有效維度中，動議中心原則體現(xiàn)最好，所有高校的校長辦公會議事規(guī)則都對圍繞議題進行開會有詳細(xì)規(guī)定，如 “議題由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子成員提出，校長確定。重要議題，應(yīng)在會前聽取黨委書記意見。為保證會議質(zhì)量，每次會議議題不宜過多，臨時動議的議題、不成熟的議題不列入會議。因特殊情況分管校領(lǐng)導(dǎo)確不能參加會議，相關(guān)議題應(yīng)緩議”（U11）。在缺席者權(quán)利保障方面，有85%的高校校長辦公會議事規(guī)則文本中有體現(xiàn)，如 “辦公會必須有半數(shù)以上成員到會方能召開”（U1）。一時一件原則（50%）和立場明確原則 （15%）在規(guī)則文本中有部分體現(xiàn)，如 “會議決定多個事項時，應(yīng)逐項表決”（U5）；“對議決事項明確表示同意、不同意或緩議的意見，并說明理由”（U16）。而面對主持、遵守裁決、發(fā)言完整、文明表達(dá)等原則與黨委常委會議事規(guī)則中的情況類似，在所有文本中均未提及。

3.“兩個規(guī)則”的完善度比較

比較而言，在民主、公平維度上，黨委常委會議事規(guī)則的表現(xiàn)好于校長辦公會議事規(guī)則。二者表現(xiàn)差異存在一定的合理性和必然性。黨委常委會議事規(guī)則中，民主維度表現(xiàn)最好，80%以上的高校黨委常委會議事規(guī)則在3個指標(biāo)中都有體現(xiàn)，更多地體現(xiàn)出黨的組織制度 “集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則；而校長辦公會議事規(guī)則中有效維度表現(xiàn)最好，民主維度表現(xiàn)欠佳，更多地體現(xiàn)出 “集體討論、校長決定”的指導(dǎo)原則和行政執(zhí)行講求效率的精神?！皟蓚€規(guī)則”在對三個群體利益的保障方面的差異 （見圖4）更能直觀地表現(xiàn)黨委常委會與校長辦公會在民主、公平、有效三個維度上的側(cè)重差異。這二者的差異是由黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制這一黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)制度決定的。高校黨委全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，決策中要充分發(fā)揚民主，充分考慮多元利益主體的訴求；而校長是學(xué)校行政工作的主持人，在學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹黨的教育方針，組織貫徹落實學(xué)校黨委有關(guān)決議，在校長辦公會的議題中討論更多的是如何執(zhí)行黨委的決議，強調(diào)行政執(zhí)行效率。二者的共同之處在于在有效維度上都有較好的體現(xiàn)，而在公平維度上均表現(xiàn)欠佳，尤其是在機會均等和對少數(shù)者權(quán)利的保障上的規(guī)定較少。就總體而言，“兩個規(guī)則”在體現(xiàn)主持人中立、機會均等、限時限次，以及會議秩序和發(fā)言者文明素養(yǎng)等原則上還有較大的完善空間。

四、結(jié)論與討論

基于從網(wǎng)站公開收集到的26所教育部直屬高校黨委常委會、校長辦公會議事規(guī)則文本，借鑒 《羅伯特議事規(guī)則》的基本原則，從民主、公平和有效三個目標(biāo)維度對文本進行的分析發(fā)現(xiàn)：我國公辦高校黨委、行政會議議事規(guī)則還有不少需要完善的空間。具體來說，在有效維度上 “兩個規(guī)則”表現(xiàn)相當(dāng)，在動議中心原則、法定原則、一時一件原則上表現(xiàn)還不錯，但是在涉及會議秩序和發(fā)言者文明素養(yǎng)等方面的規(guī)定嚴(yán)重缺乏。在民主、公平維度上，黨委常委會議事規(guī)則的表現(xiàn)好于校長辦公會議事規(guī)則，但是 “兩個規(guī)則”在公平維度上的完善程度都還不太理想，亟待改進。

圖4 “兩個規(guī)則”在三個群體權(quán)利保障上的差異

關(guān)于主持人中立、機會均等、即時限次、保障少數(shù)者權(quán)利等原則，在 “兩個規(guī)則”中表現(xiàn)欠佳，比較缺乏相關(guān)的明確約定，到實際的會議中往往只能靠主持人把握，得不到制度保障。這樣的問題可能在高校某些會議制度實施中是存在的。比如，在馬鳳岐等的研究中提到，高校理事會會議存在不尊重每一位理事的發(fā)言機會和他們的意見、不尊重少數(shù)者權(quán)利的情況。[21]

現(xiàn)代大學(xué)治理必定是依法治理，而法治的核心是程序之治。要實現(xiàn)有效的大學(xué)治理，必須根據(jù)程序公開、程序參與、程序理性、程序自洽等程序正義理念和原則制定和修訂大學(xué)章程及規(guī)章制度。[22]在我國高校基本實現(xiàn)一校一章程的情況下，各高校有必要在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)下，在民主集中制這一黨的根本組織原則和制度的框架下，借鑒《羅伯特議事規(guī)則》，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、政策文件和自身的章程，對相關(guān)的議事規(guī)則進行認(rèn)真梳理、修訂，進一步完善規(guī)則文本，以促進高校黨政會議更好地體現(xiàn)民主、公平和有效的目標(biāo)，從而推動高校內(nèi)部治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

本文的分析僅限于規(guī)則文本，并非高校治理的實際考察。另外，本文對 “兩個規(guī)則”在眾多原則中的表現(xiàn)進行了統(tǒng)計，但并沒有賦予一定的權(quán)重，因而無法確切地計算其各個指標(biāo)的完善程度。這既是本研究的不足，也是進一步研究的方向。

注釋：

①如 《教育部關(guān)于進一步推進直屬高校貫徹落實 “三重一大”決策制度的意見》《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《教育部關(guān)于印發(fā) 〈全面推進依法治校實施綱要〉的通知》《關(guān)于堅持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實施意見》《國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于進一步落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》等。