京津冀教育協(xié)同治理的行政協(xié)議研究

榮利穎 孟靜怡

（1.首都師范大學(xué)，北京100048；2.北京師范大學(xué)，北京100875）

京津冀協(xié)同發(fā)展是以習(xí)近平同志為核心的黨中央做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策。京津冀協(xié)同發(fā)展要求有與之相適應(yīng)的教育協(xié)同治理，這既是京津冀一體化建設(shè)的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)京津冀教育協(xié)同創(chuàng)新，進(jìn)而為一體化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供智力服務(wù)的推動(dòng)力量?；诖?，法治建設(shè)推動(dòng)區(qū)域合作共榮的作用必將日益凸顯。法學(xué)界的專家學(xué)者開始聚焦區(qū)域治理的法治建設(shè)，特別是跨行政區(qū)劃的行政協(xié)議建構(gòu)。面對(duì)缺乏整體規(guī)劃、合作互利共贏局面尚未形成等問題，京津冀區(qū)域合作亟待引入法治途徑，解決糾紛，保障協(xié)同治理效果。已有研究表明，區(qū)域法制協(xié)調(diào)主要不是司法協(xié)調(diào)，立法協(xié)調(diào)也比較有限，重要的是行政法治的協(xié)調(diào)即政府間的合作機(jī)制。而對(duì)區(qū)域政府來說，政府間的合作機(jī)制主要依靠行政協(xié)議，且行政協(xié)議機(jī)制不限于區(qū)域政府間的合作。[1]基于此，京津冀教育協(xié)同治理要求確立行政協(xié)議的重要地位。

然而，行政協(xié)議在理論和實(shí)踐上還尚待完善。行政協(xié)議、行政契約等法律規(guī)制手段在美、德等國家的州政府間合作方面取得了重要的推動(dòng)效果，能夠有效溝通區(qū)域政府間的利益訴求與目標(biāo)達(dá)成，對(duì)區(qū)域治理的推進(jìn)起到了實(shí)質(zhì)性的作用。然而，我國在相關(guān)領(lǐng)域的理論和實(shí)證研究還處于探索階段。辨析區(qū)域行政協(xié)議的合法性依據(jù)，厘清政府間行政協(xié)議的基本內(nèi)容與締結(jié)主體，探索區(qū)域協(xié)同治理的法制模式，有助于推動(dòng)京津冀地區(qū)總體競爭力的提升，也是建立健全社會(huì)主義法制體系、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。

一、區(qū)域行政協(xié)議的合法性論爭

盡管區(qū)域行政協(xié)議的合法性與慣常的體制機(jī)制之間存在一定的沖突，但在法理層面上仍具有合法性基礎(chǔ)，[2]且能夠發(fā)揮實(shí)質(zhì)性影響力并推動(dòng)京津冀教育協(xié)同治理。

（一）區(qū)域行政協(xié)議合法性與慣常體制機(jī)制之間的沖突

伴隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，區(qū)域行政規(guī)劃逐漸興起，同時(shí)也面臨著合法性的質(zhì)疑。[3]在我國，行政機(jī)關(guān)與轄區(qū)內(nèi)的其他行政機(jī)關(guān)締結(jié)協(xié)議，并無法律上的障礙。但是，行政機(jī)關(guān)能否與轄區(qū)外的行政機(jī)關(guān)締結(jié)協(xié)議？[4]從我國 “單一制”的國家結(jié)構(gòu)形式來看，跨區(qū)域的事務(wù)應(yīng)當(dāng)屬于上級(jí)人民政府和國務(wù)院的職權(quán)范圍。

此外，不同于企業(yè)或營利性組織以共同愿景和權(quán)責(zé)分擔(dān)為基礎(chǔ)的合作，地方政府合作管理面臨的情況比較復(fù)雜：政府項(xiàng)目涉及的受眾廣，難以清晰地概括和表述其目標(biāo)，且地方政府間的合作對(duì)政治環(huán)境的反應(yīng)敏感。區(qū)域合作協(xié)議的法律效力與合法性亟待法理層面的探討。[5]行政區(qū)政府的行政力量介入經(jīng)濟(jì)的程度過深，又缺乏對(duì)行政力量的規(guī)范和監(jiān)督。

（二）區(qū)域行政協(xié)議的合法性基礎(chǔ)與實(shí)質(zhì)影響力

地方行政機(jī)關(guān)只能在本行政區(qū)域內(nèi)行使職權(quán)，在發(fā)生跨行政區(qū)域的事件或糾紛時(shí)，任一地方行政機(jī)關(guān)都不具有絕對(duì)的決定權(quán)，更不能夠僅依據(jù)己方的立場和利益做出處理。然而行政協(xié)議卻與此有本質(zhì)區(qū)別，是以溝通協(xié)商的方式為基礎(chǔ)，共同面對(duì)發(fā)展中的問題，并充分兼顧多方的利益和訴求，因此受到法律的認(rèn)可和保護(hù)。該理念也與“協(xié)同發(fā)展”所倡導(dǎo)的合作精神相一致。同時(shí)，盡管 《中華人民共和國憲法》第107條規(guī)定，地方政府只能在本行政區(qū)域內(nèi)行使國家權(quán)力。但這是為了確立地方行政機(jī)關(guān)權(quán)限的邊界，避免因混淆造成的沖突；而區(qū)域行政協(xié)議以合作為導(dǎo)向，協(xié)議雙方或多方通過協(xié)商來訂立權(quán)責(zé)，并不具有予以防御的必要，因而并未構(gòu)成對(duì)《中華人民共和國憲法》第107條規(guī)定的違反。

總之，從行政與法律的關(guān)系來看，在法律保留原則之下，區(qū)域行政規(guī)劃必須具有組織法上的明確授權(quán)。從中央與地方關(guān)系來看，在現(xiàn)行憲政體制之下，區(qū)域上級(jí)政府統(tǒng)一編制實(shí)施區(qū)域行政規(guī)劃具有法律上的明確授權(quán)和憲政基礎(chǔ)；同時(shí)基于縱向行政分權(quán)和地方政府自主性，區(qū)域地方政府間自主聯(lián)合編制實(shí)施區(qū)域規(guī)劃也具有相應(yīng)作用空間。

學(xué)者葉必豐認(rèn)為，在應(yīng)然層面，區(qū)域合作協(xié)議應(yīng)當(dāng)具有對(duì)締約主體的約束力，這根源于政府的誠實(shí)信用原則，其實(shí)定法依據(jù)是憲法上的 “法治國家”條款、單行法條款和判例。[6]為達(dá)成區(qū)域合作所簽訂的協(xié)議，在一定程度上也具有實(shí)施或適用的可能性，可能為主體的行為帶來約束。公眾力量的推動(dòng)與嚴(yán)格的追責(zé)機(jī)制是建立約束機(jī)制的根本動(dòng)力，這種約束是基于組織利益和組織規(guī)制層面的。只要區(qū)域合作協(xié)議涉及公眾的基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)與基本義務(wù)履行，經(jīng)立法程序或有利害關(guān)系的公眾同意，便具有了對(duì)公眾的普遍和直接規(guī)制力。如果組織機(jī)構(gòu)實(shí)施或行使區(qū)域合作協(xié)議，則具有間接規(guī)制力。

當(dāng)涉及區(qū)域協(xié)調(diào)背景下行政協(xié)議的法律效力問題時(shí)，何淵認(rèn)為，基于誠實(shí)信用的理由，與民事行為一樣，行政協(xié)議的拘束力首先表現(xiàn)為對(duì)締約機(jī)關(guān)的約束，[7]締約機(jī)關(guān)有義務(wù)實(shí)際履行行政協(xié)議；行政協(xié)議本質(zhì)上是對(duì)公共利益的重新優(yōu)化配置，它可能為轄區(qū)的相對(duì)人規(guī)定權(quán)利、設(shè)置義務(wù)和行為規(guī)范，行政協(xié)議對(duì)相對(duì)人也可能產(chǎn)生拘束力；同樣，行政協(xié)議也可能因?yàn)橛绊懴嚓P(guān)第三方機(jī)關(guān)的利益而對(duì)第三方機(jī)關(guān)產(chǎn)生拘束力?；诖?，區(qū)域行政協(xié)議在法理層面上具有合法性基礎(chǔ)，能夠發(fā)揮實(shí)質(zhì)性影響力，并在京津冀教育協(xié)同治理中發(fā)揮積極作用。

二、京津冀教育行政協(xié)議分析

在辨析區(qū)域行政協(xié)議合法性基礎(chǔ)上，厘清政府間教育行政協(xié)議的基本內(nèi)容與締結(jié)主體，能夠了解當(dāng)前京津冀教育協(xié)同治理的進(jìn)展和路徑。

（一）京津冀教育行政協(xié)議的內(nèi)容

行政協(xié)議被界定為 “行政主體之間為有效行使國家行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)國家行政管理職能，明確各自職責(zé)權(quán)限而相互意思表示一致達(dá)成的雙方行政行為”。[8]在我國行政協(xié)議的簽署往往以區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作為背景，具有一定的區(qū)域?qū)傩浴１狙芯扛鶕?jù)行政協(xié)議的一般內(nèi)容范疇，將其劃分為事務(wù)性協(xié)議和組織性協(xié)議。

1.事務(wù)性協(xié)議

在京津冀三方簽署的教育事業(yè)專項(xiàng)行政協(xié)議當(dāng)中，絕大多數(shù)行政協(xié)議屬于事務(wù)性協(xié)議，這些事務(wù)性協(xié)議的內(nèi)容各自涉及區(qū)域政府協(xié)作的某一個(gè)方面或者某幾個(gè)方面。具體而言，這些事務(wù)性協(xié)議的內(nèi)容涉及教育領(lǐng)域非首都功能疏解、基礎(chǔ)教育合作、教育人才隊(duì)伍建設(shè)、教育對(duì)口幫扶、人才培養(yǎng)合作、教育協(xié)同發(fā)展科學(xué)研究等方面，如 《京津冀高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新框架協(xié)議》《京津冀基礎(chǔ)教育裝備協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》等。

2.組織性協(xié)議

除了事務(wù)性的行政協(xié)議之外，還存在少數(shù)的組織性行政協(xié)議。這類行政協(xié)議往往并不涉及某一方面或某些方面的公共事務(wù)本身，但是區(qū)域政府主體通過訂立這些協(xié)議，共同設(shè)置某項(xiàng)合作制度，建立一些共同遵守的合作規(guī)則，為今后具體性事務(wù)的合作提供一種比較穩(wěn)定和持久的制度框架。

至于組織性協(xié)議與事務(wù)性協(xié)議的關(guān)系，一種理想化的關(guān)系形態(tài)是先簽署訂立組織性的行政協(xié)議，確立各方主體推動(dòng)合作所應(yīng)共同遵守的制度與準(zhǔn)則，在此基礎(chǔ)上去訂立事務(wù)性的行政協(xié)議，推動(dòng)具體事務(wù)的合作。

（二）行政協(xié)議的締結(jié)主體

教育行政協(xié)議主要在對(duì)等的區(qū)域政府、對(duì)等的區(qū)域政府職能部門、對(duì)等的區(qū)域政府辦事機(jī)構(gòu)或議事機(jī)構(gòu)之間締結(jié)。所謂對(duì)等，主要指在訂立和締結(jié)協(xié)議的過程中主體地位的基本對(duì)等，強(qiáng)調(diào)的是主體之間具有同等的自主權(quán)、話語權(quán)和決定權(quán)，主體之間的權(quán)利與義務(wù)基本對(duì)等。

1.對(duì)等的區(qū)域政府

經(jīng)由區(qū)域政府締結(jié)的行政協(xié)議只占協(xié)議總數(shù)的一小部分。但我們發(fā)現(xiàn)，綜合性的行政協(xié)議以及涉及區(qū)域協(xié)作多個(gè)方面事務(wù)的行政協(xié)議，一般都是由區(qū)域政府出面擬定并簽署。這主要是因?yàn)?，從行政事?wù)管轄上來說，只有區(qū)域政府才有職權(quán)來擬定并簽署區(qū)域協(xié)作多方面公共事務(wù)的行政協(xié)議。例如，2017年8月，北京市人民政府與河北省人民政府簽訂 《關(guān)于共同推進(jìn)河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)戰(zhàn)略合作協(xié)議》。

2.對(duì)等的區(qū)域政府教育職能部門

絕大多數(shù)行政協(xié)議是由對(duì)等的區(qū)域政府的職能部門來擬定并簽署的。對(duì)等的區(qū)域政府職能部門一般只在自己職權(quán)管轄范圍內(nèi)締結(jié)專項(xiàng)性的行政協(xié)議。

（1）省級(jí)政府教育職能部門

2015年10月，京冀兩地政府教育行政部門確立聯(lián)席會(huì)議制度。[9]京津冀三地教委、教育廳共同于2016年10月共同簽署 《京津冀高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新框架協(xié)議》，主要探索大學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作等重點(diǎn)難點(diǎn)熱點(diǎn)問題的解決，具體措施包括2018年年底聯(lián)合發(fā)布京津冀高校畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量報(bào)告，建立京津冀高校畢業(yè)生就業(yè)信息庫，不定期聯(lián)合舉辦三地高校畢業(yè)生專場或綜合性招聘會(huì)或網(wǎng)絡(luò)招聘活動(dòng)，在三地互設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實(shí)踐基地等。

2017年2月，京津冀教育協(xié)同發(fā)展工作推進(jìn)會(huì)確立了專項(xiàng)工作計(jì)劃和對(duì)口幫扶計(jì)劃。京津冀教育協(xié)同發(fā)展重點(diǎn)在10個(gè)方面推進(jìn)：教育領(lǐng)域非首都功能疏解合作項(xiàng)目、北京城市副中心與津冀毗鄰地區(qū)教育統(tǒng)籌發(fā)展項(xiàng)目、京津冀基礎(chǔ)教育合作項(xiàng)目、教育人才隊(duì)伍建設(shè)項(xiàng)目、教育對(duì)口幫扶項(xiàng)目、職業(yè)教育人才培養(yǎng)合作項(xiàng)目、大學(xué)生思想政治教育工作協(xié)作項(xiàng)目、高等資源共享項(xiàng)目、教育協(xié)同發(fā)展科學(xué)研究項(xiàng)目、職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)作平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目。

（2）地市級(jí)政府教育職能部門

2016年1月，北京市大興區(qū)、天津市北辰區(qū)、河北省廊坊市在京簽署三區(qū)市教育聯(lián)盟合作協(xié)議；2017年2月，北京市通州區(qū)、天津市武清區(qū)、河北省廊坊市簽署了 《關(guān)于開展教育協(xié)同發(fā)展的合作協(xié)議》；[10]2017年3月，天津市南開區(qū)教育局與北京市海淀區(qū)教育委員會(huì)、河北省邯鄲市教育局分別簽署 《合作框架協(xié)議》。京津冀三地的網(wǎng)絡(luò)課程將實(shí)行相互開放。[11]此外，北京市西城區(qū)與河北省保定市，北京市海淀區(qū)與河北省張家口市政府簽署教育合作協(xié)議；北京市東城區(qū)教委與河北省邯鄲市教育局、石家莊市橋西區(qū)簽署了教育合作協(xié)議。

2017年4月，經(jīng)三省市教育技術(shù)設(shè)備中心三方協(xié)商，共同簽署了 《京津冀基礎(chǔ)教育裝備協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》。協(xié)議以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共享、協(xié)調(diào)開放為原則，形成了加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立教育裝備建設(shè)、管理、培訓(xùn)工作交流機(jī)制，推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校裝備標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，推進(jìn)教育裝備質(zhì)量信息溝通體系，創(chuàng)建中小學(xué)圖書館論壇，促進(jìn)數(shù)字化資源共享，加強(qiáng)理論研究合作交流等八項(xiàng)合作內(nèi)容。[12]

（3）縣級(jí)政府教育職能部門

2017年4月，河北省張家口蔚縣與北京市海淀區(qū)萬壽路學(xué)區(qū)管理中心、蔚縣城第三中學(xué)與天津普育中學(xué)、蔚縣一中與衡水中學(xué)分別簽訂了合作框架協(xié)議。在市教育局副局長、蔚縣人民政府副縣長和蔚縣教育局局長的帶領(lǐng)下，蔚縣西合營中學(xué)、蔚縣城第二中學(xué)、蔚縣城第四中學(xué)、蔚縣第一實(shí)驗(yàn)小學(xué)、蔚州鎮(zhèn)前進(jìn)路第一完全小學(xué)和蔚縣馬寶玉小學(xué)6所學(xué)校赴北京與海淀區(qū)萬壽路學(xué)區(qū)管理中心，分別與北京市海淀區(qū)萬壽路學(xué)區(qū)的育英學(xué)校、育英中學(xué)、十一學(xué)校一分校、五一小學(xué)、太平路小學(xué)和培英小學(xué)對(duì)接洽談，并簽訂了教育合作框架協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，雙方將在師資交流、教育理念、教育科研、教育信息化、教育資源共享等方面開展合作；蔚縣充分發(fā)揮自身在文化、旅游、紅色教育等方面的資源優(yōu)勢(shì)，為北京萬壽路學(xué)區(qū)管理中心師生德育活動(dòng)開展、學(xué)生素質(zhì)培養(yǎng)以及社會(huì)實(shí)踐營地建設(shè)等方面提供全方位優(yōu)質(zhì)服務(wù)。[13]

此外，2016年4月，張家口市教育局、涿鹿縣人民政府與北京市門頭溝區(qū)教育委員會(huì)簽署了教育合作協(xié)議；北京市房山區(qū)教委與河北省石家莊市裕華區(qū)、廊坊市固安縣簽署了教育合作協(xié)議。從學(xué)校層面的辦學(xué)合作來看，北京景山學(xué)校曹妃甸分校等3所學(xué)校已在2016年9月實(shí)現(xiàn)招生；天津市武清區(qū)積極引進(jìn)北大公學(xué)項(xiàng)目，成立北京師范大學(xué)基礎(chǔ)教育實(shí)驗(yàn)學(xué)校。

通過分析部分京津冀教育行政協(xié)議的締結(jié)主體 （如表1所示），可以發(fā)現(xiàn)各級(jí)政府教育行政部門簽訂的協(xié)議存在著明顯的分工與側(cè)重。在省級(jí)政府?dāng)M定京津冀協(xié)同治理發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，省級(jí)政府教育職能部門簽訂的協(xié)議通常涉及重大、核心同時(shí)也較難解決的議題，如三地教育協(xié)同發(fā)展的制度規(guī)范確立、畢業(yè)生就業(yè)、雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)等關(guān)鍵問題，在這一層面的行政協(xié)議上，往往更多地表達(dá)國家意志，解決國家層面迫切需要解決的問題，涉及的攻關(guān)項(xiàng)目較多?；诖?，地市級(jí)政府教育職能部門簽訂的協(xié)議起到補(bǔ)充協(xié)調(diào)的作用，重點(diǎn)解決教育事業(yè)資源共享、學(xué)校建設(shè)、研訓(xùn)協(xié)同、師生交流等問題，區(qū)政府之間簽訂的協(xié)議遵循 “自愿、協(xié)同、共享、共贏”的原則，致力于共同改進(jìn)。相較而言，縣級(jí)政府教育職能部門之間的協(xié)議更多是為學(xué)校間的對(duì)接合作搭建平臺(tái)，討論的問題也更具體精確，將宏觀指標(biāo)細(xì)化到具體的執(zhí)行層面。

三、京津冀教育行政協(xié)議面臨的困境與對(duì)策

區(qū)域政府基于自身的發(fā)展需要都會(huì)有各自的利益訴求，并且這種利益訴求不可避免地存在沖突；而協(xié)調(diào)利益沖突，在共同利益基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)各區(qū)域政府的利益訴求是行政協(xié)議機(jī)制的基本功能。一定意義上說，地方政府締結(jié)行政協(xié)議的基本動(dòng)因就是利益的考量。如果行政協(xié)議的締結(jié)需要犧牲一方來給另一方帶來利益，那么這樣的合作關(guān)系是難以長久的。京津冀的區(qū)域教育合作無疑面臨著一系列的現(xiàn)實(shí)困境，三地的差異性顯著，存在明顯的優(yōu)勢(shì)方和劣勢(shì)方，也有著不同的站位和利益訴求。如何使所有的締約主體都能夠從以行政協(xié)議為平臺(tái)的合作中受益，使所有的締約主體為之付出的代價(jià)降到最低，是值得締約方思考探索的問題。

（一）應(yīng)解決區(qū)域教育合作中的異質(zhì)性和不對(duì)稱問題

從某種意義上講，京津冀的協(xié)同發(fā)展是一種 “不對(duì)稱合作”，即在資源和實(shí)力上存在一定的差距，天津市、河北省無論在資源配置、行政協(xié)調(diào)上都屬于從屬地位。[14]維持不對(duì)稱合作關(guān)系的首要條件是準(zhǔn)確把握多重合作方的需求，關(guān)鍵是通過策略互動(dòng)，滿足對(duì)方的需求。在合作過程中，不僅應(yīng)當(dāng)對(duì)自身的優(yōu)勢(shì)與需求進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，更應(yīng)了解合作方的需求。在京津冀三省市的區(qū)域合作過程中，北京可充分發(fā)揮信息、產(chǎn)業(yè)、文化、教育等優(yōu)勢(shì)，天津體現(xiàn)教育基礎(chǔ)的固有優(yōu)勢(shì)，河北則調(diào)動(dòng)人口大省的人力資源優(yōu)勢(shì)，服務(wù)于教育協(xié)同發(fā)展的需要。特別是相對(duì)處于弱勢(shì)和從屬地位的河北省，關(guān)注北京的非首都功能疏解需要以及天津市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)需要，有針對(duì)性地提供支持與幫助，有助于在合作關(guān)系中角色地位的確立，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)本省的教育資源整合與協(xié)同發(fā)展。

表1 京津冀教育行政協(xié)議不完全列表 （按簽署時(shí)間排序）

要解決區(qū)域教育合作中的異質(zhì)性和不對(duì)稱問題，可以采取如下措施。一是完善教育資源共享制度，改善教師輪崗交流環(huán)境。政府應(yīng)該制定和完善教育資源共享與教師輪崗交流制度，對(duì)符合地方教育特色及有利于優(yōu)勢(shì)資源整合的教育資源共享與合作項(xiàng)目給予重點(diǎn)支持。二是加強(qiáng)信息化建設(shè)，搭建教育資源共享的平臺(tái)。政府可以通過信息化手段，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)教育資源網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，在區(qū)域合作的背景下突出信息網(wǎng)絡(luò)資源的優(yōu)勢(shì)。三是政府通過財(cái)政支付轉(zhuǎn)移的方式，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制，吸納社會(huì)資本投資，充分調(diào)動(dòng)市場活力，為京津冀教育區(qū)域合作提供更多資金支持。

（二）應(yīng)制定差異化的區(qū)域教育發(fā)展戰(zhàn)略

在合作過程中，由于三省市之間實(shí)力差距相對(duì)懸殊，對(duì)此的熱情與投入也不同。針對(duì)此，也應(yīng)制定差異化的區(qū)域教育發(fā)展戰(zhàn)略。北京的教育實(shí)力雄厚，在合作過程中多處于主導(dǎo)性優(yōu)勢(shì)地位；天津的職業(yè)教育具有特色；河北省人口基數(shù)大，教育需求旺盛。三方在合作中承擔(dān)的不同角色決定了三者不同的利益訴求。北京主要的需求在于疏解非首都功能；天津主要需求在于與首都緊密互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)；河北省則希望通過京津冀合作的契機(jī)，引入優(yōu)質(zhì)教育資源，緩解本省教育資源特別是優(yōu)質(zhì)高等教育資源匱乏的局面。基于公共選擇理論，處在同一公共場域內(nèi)的不同主體不可避免地會(huì)出現(xiàn) “搭便車”的現(xiàn)象。雖然在各方面的合作上簽署了很多協(xié)議，但由于京津冀三地實(shí)際上有著不同的角色與利益訴求，合作的機(jī)制和意識(shí)并未充分確立，京津冀之間的互信程度并不高，協(xié)議只是停留在紙面上。[15]

在此過程中，政策應(yīng)發(fā)揮合理的引導(dǎo)和補(bǔ)償作用。針對(duì)河北省人力資源充分的優(yōu)勢(shì)，將北京、天津地區(qū)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向河北轉(zhuǎn)移，相對(duì)應(yīng)地，職業(yè)院校的新專業(yè)設(shè)置、師資隊(duì)伍建設(shè)、教學(xué)改革、區(qū)域性實(shí)習(xí)就業(yè)、科研服務(wù)等資源也應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)籌與調(diào)配。三省市教育協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵就在于資源的整合與流動(dòng)，這難以依靠單一省市的力量來完成，需要政策的推動(dòng)以及合理有效的協(xié)商機(jī)制。因此，在三省市之間建立科學(xué)合理的溝通與協(xié)作機(jī)制，是解決合作困境的關(guān)鍵所在。

區(qū)域規(guī)劃本身并非與生俱來地帶有法律約束力，它只是一種引導(dǎo)性機(jī)制，需要一系列激勵(lì)和保障機(jī)制的扶持，如財(cái)政撥款等宏觀調(diào)控手段。針對(duì)三省市的不同地位與訴求，財(cái)政手段是一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償也是一種政策信號(hào)，有效發(fā)揮財(cái)政政策的導(dǎo)向功能。例如，對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)的輸出、援助行為給予一定財(cái)政撥款或政策優(yōu)惠。

（三）京津冀教育行政協(xié)議的落實(shí)應(yīng)建立強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制

跨域合作治理最關(guān)鍵的行動(dòng)在于地方政府的橫向整合，需要責(zé)任共擔(dān)安排。成功實(shí)現(xiàn)合作治理的長遠(yuǎn)目標(biāo)，必然涉及對(duì)參與者的問責(zé)安排。教育行政協(xié)議由京津冀三方協(xié)商簽署，因此在執(zhí)行過程中可相互扶持，相互監(jiān)督。但事實(shí)上三方之間難以形成實(shí)際的問責(zé)，因?yàn)樾姓f(xié)議的簽署主體往往是對(duì)等的政府部門或教育職能部門。而在我國當(dāng)前的行政問責(zé)體制下，問責(zé)主要發(fā)生在一級(jí)政府對(duì)現(xiàn)任該級(jí)政府負(fù)責(zé)人、該級(jí)政府所屬各工作部門和下級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的情況。問責(zé)機(jī)制的確立是京津冀教育行政協(xié)議實(shí)施落地的關(guān)鍵，缺乏有效的問責(zé)監(jiān)督，則協(xié)議難以真正發(fā)揮實(shí)效。京津冀在執(zhí)行行政協(xié)議的過程中充其量只能做到本省市內(nèi)教育行政部門向負(fù)責(zé)人或下級(jí)處室問責(zé)，三省市對(duì)等的教育職能部門之間不具備相互問責(zé)的權(quán)力與合法性來源，而后者才是三地平等協(xié)商、融通資源并表達(dá)訴求、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵。

在涉及教育領(lǐng)域的關(guān)鍵問題時(shí)，應(yīng)建立中央層面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。不僅應(yīng)建立綜合性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來綜合統(tǒng)籌全局，解決區(qū)域事務(wù)，如京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組；還應(yīng)發(fā)揮區(qū)域?qū)用孀h事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的功能，如京津冀教育協(xié)同發(fā)展聯(lián)席會(huì)議，設(shè)立辦公室為常設(shè)機(jī)構(gòu)，除負(fù)責(zé)落實(shí)聯(lián)合會(huì)議做出的各項(xiàng)決策外也承擔(dān)日常管理工作。不同層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)相互配合，有助于建立健全京津冀教育合作問責(zé)機(jī)制。