新形勢下標準化促進創(chuàng)新的趨勢及我國應(yīng)對

□ 胡關(guān)子 王益誼

(中國標準化研究院 標準化理論戰(zhàn)略研究所, 北京 100191)

新一輪科技革命深入以及全球政治經(jīng)濟不確定性,使得國家之間競爭愈發(fā)激烈。國家創(chuàng)新能力對于一國發(fā)展與參與國際競爭至關(guān)重要,而標準化則是國家創(chuàng)新體系中的重要組成部分。對此,習(xí)近平總書記在致第83屆國際電工委員會大會賀信中指出，中國“以高標準助力高技術(shù)創(chuàng)新,促進高水平開放,引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展”。在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)入新的發(fā)展階段、實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動的過程中,標準化的作用也日益凸顯。尤其在前沿技術(shù)領(lǐng)域,標準與創(chuàng)新之間的聯(lián)系也呈現(xiàn)出愈發(fā)緊密的趨勢,有關(guān)國際組織、發(fā)達國家已積極開展應(yīng)對,通過實施標準化戰(zhàn)略推出系列措施,爭奪重要國際標準制定這一技術(shù)創(chuàng)新的“制高點”,以主導(dǎo)未來前沿技術(shù)的發(fā)展方向。因此有必要對該態(tài)勢進行研究。

本文首先是通過綜述國內(nèi)外已有關(guān)于標準與創(chuàng)新關(guān)系的文獻,梳理出關(guān)于標準與創(chuàng)新相互作用的三個新趨勢;其次對于國際、國外在這一作用趨勢下所采取的措施進行歸類;最后,分析對我國可能產(chǎn)生的影響,并提出相關(guān)政策建議。

一、標準化與創(chuàng)新相互作用的新趨勢

早期文獻通常認為標準對于創(chuàng)新主要存在阻礙作用,這一點逐步為新的研究所厘清。潘海波和金雪軍[1]在對標準與創(chuàng)新的關(guān)系研究中,就指出標準對于創(chuàng)新實際起到了“雙刃劍”的作用,即標準在某些方面阻礙了技術(shù)創(chuàng)新,但也存在促進技術(shù)創(chuàng)新的作用。Blind[2]則根據(jù)標準的功能類別,將其分為兼容性/接口、最低質(zhì)量/安全、品種簡化、信息四類,并考察了不同種類標準對于創(chuàng)新不同的作用機理,以及可能產(chǎn)生的正負效應(yīng)。因此,雖然標準對于創(chuàng)新存在著復(fù)雜的影響,Swann[3]通過綜述相關(guān)文獻后指出,標準對于創(chuàng)新有著重要促進作用,這包括標準促進創(chuàng)新技術(shù)為市場所接受,即在市場中為創(chuàng)新技術(shù)建立關(guān)注、形成能夠進行市場化的能力;同時解決創(chuàng)新中面臨的信息不對稱的問題,即通過標準建立對創(chuàng)新產(chǎn)品特性聲明的檢測手段,并確保創(chuàng)新符合消費者和監(jiān)管的需求;以及通過標準化過程將最新技術(shù)水平和最優(yōu)實踐進行編碼,促進創(chuàng)新的迅速傳播。同時,標準化的過程本身也是各類創(chuàng)新思想之間開展競爭的過程,通過標準化組織的平臺作用,以競爭促進創(chuàng)新的進一步深化。因此,Swann[4]認為,這些促進作用使得標準化已經(jīng)成為國家創(chuàng)新體系的重要組成部分,這一觀點也為Tassey[5]、Branscomb和Kahin[6]、Krechmer[7]的研究所支持。對此,Shin等[8]認為,即便標準對創(chuàng)新的作用存在沖突,但標準化對國家創(chuàng)新政策具有的正面效果已得到了相關(guān)研究的廣泛認可。在新形勢下,標準化對國家創(chuàng)新體系顯現(xiàn)出愈發(fā)重要的作用趨勢,主要體現(xiàn)出以下三個方面。

(一)新一代信息技術(shù)的發(fā)展使得標準對于創(chuàng)新的促進作用愈發(fā)重要

數(shù)字技術(shù)變革已成為新一輪科技革命的重要組成,在人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、虛擬現(xiàn)實、5G等領(lǐng)域,標準已成為這些技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)鍵因素。由于這些前沿技術(shù)領(lǐng)域創(chuàng)新具有較大的復(fù)雜性與不確定性,并存在新舊技術(shù)的兼容性問題,標準由于其特性可能會在一定程度上對技術(shù)形成“鎖定”,從而約束了創(chuàng)新。對此,一方面Swann[4]認為,標準的這種對創(chuàng)新的約束作用并不意味著其必定對創(chuàng)新產(chǎn)生了阻礙,通過標準化過程對創(chuàng)新進行合理約束會使創(chuàng)新技術(shù)更為可靠,以更好地進行市場化。同時結(jié)合標準對創(chuàng)新技術(shù)的信息傳播功能,這將共同促進創(chuàng)新技術(shù)的應(yīng)用和推廣。另一方面,王珊珊等[9]則對新興產(chǎn)業(yè)中的創(chuàng)新技術(shù)通過專利形式參與標準形成過程的梳理,發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新在通過產(chǎn)業(yè)化過程中依托標準實現(xiàn)了專利技術(shù)共享,最后在市場化過程中獲得了專利收益,以及實現(xiàn)了標準在市場反饋中的完善和提升。由于新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中的標準與專利的緊密聯(lián)系,標準化活動中過于保護專利將可能造成技術(shù)鎖定并抑制創(chuàng)新,而較低的專利保護程度則會降低創(chuàng)新的激勵。因此通過標準化組織適當?shù)闹R產(chǎn)權(quán)政策安排,可將標準對創(chuàng)新產(chǎn)生的鎖定作用轉(zhuǎn)化為促進作用,并更好地促進創(chuàng)新的擴散。

(二)市場不確定性的增強更加需要政府以標準來規(guī)范創(chuàng)新

新一輪科技革命帶來的一個重要趨勢是市場不確定性增加,主要體現(xiàn)在顛覆性技術(shù)層出不窮、技術(shù)更迭周期不斷縮減、跨領(lǐng)域技術(shù)融合趨勢明顯,其中不少技術(shù)創(chuàng)新存在安全、隱私乃至道德、倫理層面的問題,這為政府規(guī)范創(chuàng)新提出了挑戰(zhàn)。政府進行監(jiān)管的傳統(tǒng)工具,如設(shè)立法律法規(guī)、進行行政干預(yù)已難以對當前創(chuàng)新的動態(tài)變化進行及時、有效的反應(yīng),甚至?xí)?chuàng)新產(chǎn)生負面影響。如DTI[10]對英國企業(yè)家調(diào)查數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn),一部分企業(yè)家認為政府監(jiān)管限制了企業(yè)創(chuàng)新,但標準是創(chuàng)新活動的信息來源。Swann和Lambert[11]對該發(fā)現(xiàn)的進一步研究指出,這一部分企業(yè)家存在積極從事創(chuàng)新活動的特征,這顯示出對于那些積極開展創(chuàng)新活動的企業(yè),政府監(jiān)管常常產(chǎn)生抑制創(chuàng)新的作用,而標準則存在促進作用。

雖然從理論上來說,政府和標準化組織均面臨著被利益團體“俘獲”和信息不對稱的風險,Blind等[12]研究發(fā)現(xiàn),在處于高度不確定性的市場中,由于技術(shù)變化的多元性與不確定性,使得產(chǎn)業(yè)界并沒有一個穩(wěn)定的技術(shù)前景,并由于實際中標準化組織也處于激烈的市場競爭當中,這樣自愿性標準化組織則更難以被某一類技術(shù)路線所俘獲。無論是從被產(chǎn)業(yè)利益“俘獲”還是克服技術(shù)進步方向信息缺乏的角度來看,標準化組織均比政府開展自上而下的行政控制更有利于規(guī)范技術(shù)創(chuàng)新,而不對創(chuàng)新產(chǎn)生新的限制。

(三)技術(shù)創(chuàng)新加速促使標準化組織形式和標準形態(tài)發(fā)生變革

張康之[13]在當前社會運行和社會變化加速化、社會的高度復(fù)雜性和高度不確定性的背景下,指出關(guān)鍵要謀求組織模式變革來應(yīng)對這一變化趨勢。新一輪科技革命驅(qū)動著新型標準化組織的出現(xiàn),促使著國際標準化體系呈現(xiàn)碎片化發(fā)展。如特殊利益小組(SIG)或論壇形式的標準化組織,其由多方簽署協(xié)議,并制定組織條款,相比于作為獨立法人的正式標準化組織和聯(lián)盟、學(xué)會這樣的團體標準化組織,具有更加靈活的運作程序和多樣化的產(chǎn)出成果,使其能夠更為迅速地適應(yīng)技術(shù)變化。

在一些數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域,如物聯(lián)網(wǎng)技術(shù),伴隨著垂直行業(yè)廣泛的參與,傳統(tǒng)的標準化組織形式已無法應(yīng)對技術(shù)變化的需求。林兆驥等[14]認為,開源作為一種打破壟斷、迅速分享技術(shù)的方式,促使相關(guān)標準化組織將開源作為工作重心,通過開源與標準的多種方式結(jié)合,推進著本行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。在標準制定流程與交付成果上,部分新技術(shù)的發(fā)展使得傳統(tǒng)標準化制定程序和交付成果也無法滿足其需求,要求更為迅速的標準制定流程和更多選擇、形式多樣的交付成果。這就要通過標準化活動的組織形式和標準形態(tài)的不斷變革,以適應(yīng)未來技術(shù)進步的需要。

二、全球應(yīng)對標準與創(chuàng)新作用新趨勢的舉措

這些趨勢使得當前科技競爭態(tài)勢愈發(fā)體現(xiàn)為標準競爭,相關(guān)國際標準化組織和國家為應(yīng)對這一趨勢采取了諸多戰(zhàn)略性舉措:

(一)開展前沿領(lǐng)域技術(shù)的追蹤和布局

是否能夠及時在前沿科技領(lǐng)域進行標準布局,關(guān)系到相關(guān)國際標準化組織、國家和地區(qū)在該領(lǐng)域未來競爭的成敗。國際標準化組織(ISO)將“認清國際標準化未來機遇”作為其戰(zhàn)略優(yōu)先事項,提出要通過采取戰(zhàn)略遠見行動、參與和創(chuàng)建相關(guān)專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、調(diào)查利益相關(guān)方需求等方式,以預(yù)知市場需求和應(yīng)對全球挑戰(zhàn)。國際電工委員會(IEC)也通過加強市場戰(zhàn)略局來綜合全世界產(chǎn)業(yè)和研發(fā)領(lǐng)域的觀點,以增強其識別與回應(yīng)新興技術(shù)、市場和社會發(fā)展趨勢的能力。同時,IEC通過創(chuàng)新方式途徑以加強與其它國際和區(qū)域組織,尤其是相關(guān)前沿領(lǐng)域標準化組織和合格評定組織的合作,以減少在相關(guān)標準研制上的重復(fù)努力和避免碎片化。

法國標準化戰(zhàn)略布局則旨在推動“創(chuàng)新、專利和標準”三者的協(xié)同關(guān)系,持續(xù)聚焦“氣候與環(huán)境以及社會的數(shù)字化變革”兩大議題,并明確了可持續(xù)智慧城市和社區(qū)、信任和卓越的服務(wù)、生態(tài)轉(zhuǎn)型、數(shù)字技術(shù)等七大跨職能主題和人工智能、能源儲存、納米技術(shù)、技術(shù)紡織品和智能材料等五大重點領(lǐng)域開展標準化工作。通過結(jié)合法國的技術(shù)基礎(chǔ)和趨勢研判,發(fā)揮標準化對創(chuàng)新的促進作用。

因此,在國際標準化組織層面,一方面通過建立專門追蹤技術(shù)進步的機構(gòu),甚至跳出自身組織的工作范圍,以準確把握前沿領(lǐng)域的動態(tài);另一方面是強化更多元、更廣泛的利益相關(guān)方參與,以確保其感知與適應(yīng)市場需求的能力。在國家層面,除上述措施外,則結(jié)合自身技術(shù)優(yōu)勢和國家利益對一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵技術(shù)進行布局,以保障本國在該領(lǐng)域的競爭力。

(二)促進標準化更簡便和迅速地回應(yīng)技術(shù)進步

為應(yīng)對變化的市場需求以及嚴峻的全球競爭,標準化需要更為簡便與迅速地滿足技術(shù)進步的要求。歐洲標準化委員會(CEN)和歐洲電工標準化委員會(CENELEC)在其戰(zhàn)略目標中指出，CEN和CENELEC的流程、結(jié)構(gòu)、交付成果將不斷滿足變化的需求和技術(shù)機遇,以減少創(chuàng)新進入市場的時間,確保日益融合部門之間的相互促進,以及促進新技術(shù)的采用。

德國標準化戰(zhàn)略中則更強調(diào)標準化的市場驅(qū)動,更加以市場利益為導(dǎo)向。政府扶持以加強研發(fā)和標準化的聯(lián)系,促進標準成為研究計劃和技術(shù)提升的必要元素,包括繼續(xù)推廣已經(jīng)展現(xiàn)出標準對創(chuàng)新促進作用的創(chuàng)新計劃。而且標準化組織還可以提供各類以需求為導(dǎo)向的交付成果,這類交付成果針對創(chuàng)新性的產(chǎn)品,其制定周期很短。這樣在政府的支持下,標準化機構(gòu)通過高效的程序和工具,推動標準快速將創(chuàng)新技術(shù)轉(zhuǎn)化應(yīng)用。

無論是國際標準化組織還是相關(guān)發(fā)達國家,都推動著將標準化過程和交付成果更好地滿足技術(shù)創(chuàng)新需求,以更為便捷的程序、更為先進的工具、更多樣化的成果和更緊密的部門間融合,來適應(yīng)技術(shù)的迅速變化。尤其是通過標準化組織形態(tài)和成果的變革,增強標準化與創(chuàng)新過程的融合,降低創(chuàng)新者參與標準化活動的成本,促進對創(chuàng)新成果的推廣。

(三)將標準化機構(gòu)打造為透明、開放、包容的技術(shù)交流平臺

標準化機構(gòu)如何不為部分利益團體所“俘獲”,減少標準對技術(shù)路線的“鎖定”,這需要構(gòu)建一個透明、開放與包容的技術(shù)平臺。ISO將“傾聽所有意見”作為ISO新的戰(zhàn)略目標,要求確保無論是在制定標準,還是在ISO作為組織機構(gòu)做出決策時,都應(yīng)鼓勵每一個人發(fā)表意見和傾聽所有的聲音,并通過進一步關(guān)注技術(shù)創(chuàng)新的動向、吸收使用者的新需求、加強發(fā)展中國家能力建設(shè)、促進體系內(nèi)的多樣性,來保障ISO的開放性和包容性。

美國標準化戰(zhàn)略中將透明、開放、無偏袒、共識作為美國標準化體系的基本原則,明確所有的各利益相關(guān)方能夠得到標準化活動中的必要信息,能參與到標準化活動中去,并確保標準化過程不會為某一利益團體所控制或產(chǎn)生不平等。政府也將采取行動促進跨部門、跨領(lǐng)域的技術(shù)標準制定,提升標準體系反映消費者觀點和滿足需求的能力,同時利用本國技術(shù)優(yōu)勢促進通過在線方式制定標準以及通過電子手段來傳播標準。標準化組織開放性與包容性,是能夠鼓勵和促進創(chuàng)新的基礎(chǔ)。通過采取措施促進利益相關(guān)方廣泛的參與,尤其是中小企業(yè)、消費者的參與,以及確保組織內(nèi)部的平衡性,從而發(fā)揮對創(chuàng)新的促進作用。

(四)政府使用標準進行監(jiān)管并保護創(chuàng)新的法治保障

政府如何使用標準對創(chuàng)新技術(shù)進行監(jiān)管,是國家創(chuàng)新體系的重要制度安排,這包括了標準如何與立法、行政相銜接的問題。歐盟的“新方法指令”中只規(guī)定對產(chǎn)品健康、安全、環(huán)境保護等方面的基本要求,而技術(shù)細節(jié)問題則是以技術(shù)法規(guī)通過直接或間接地引用或參照相關(guān)標準來解決。德國標準化戰(zhàn)略指出“新方法指令”已成為歐盟發(fā)展的重要推動力,政府應(yīng)積極參與標準化活動,并在國家層面提供支撐,但是標準是行業(yè)責任,應(yīng)該與政府責任相區(qū)分。政府還要將“新方法指令”與更好的監(jiān)管政策相協(xié)調(diào),擴展指令的應(yīng)用,使得標準化組織在縮減創(chuàng)新周期、促進技術(shù)進步上發(fā)揮更加重要的作用。

《國家技術(shù)轉(zhuǎn)讓與促進法案1995》、《聯(lián)邦政府參與制定和使用自愿一致性標準和合格評定活動通告A-119》(NTTAA/OMB A-119)，是美國法律引用自愿性標準進行監(jiān)管的基礎(chǔ)。NTTAA規(guī)定美國所有聯(lián)邦政府部門和機構(gòu),如果不產(chǎn)生法律合規(guī)和其它與實際不符問題的情況下,就應(yīng)當使用自愿性共識標準化組織制定或采用的技術(shù)標準。所有聯(lián)邦政府部門和機構(gòu)應(yīng)當咨詢自愿、私營、共識標準化組織。當符合公共利益,并與本部門任務(wù)、職能、優(yōu)先事項和預(yù)算相容時,各部門和機構(gòu)都應(yīng)參與技術(shù)標準制定。同時,當不采用自愿性標準時要專門報告。

歐美均是以技術(shù)法規(guī)的形式,即在法律中引用標準這樣一種制度性安排,減少政府的直接監(jiān)管。隨著標準的制修訂,法律的監(jiān)管效果也將同步更新,這將最大限度地降低政府監(jiān)管對創(chuàng)新技術(shù)的負面影響。以政府作為市場活動的參與方之一,通過積極參與標準化活動來將社會需求轉(zhuǎn)化為對創(chuàng)新技術(shù)的規(guī)范,從而能夠最大程度地保障創(chuàng)新。

三、對我國可能的影響以及政策建議

標準與創(chuàng)新相互作用的新趨勢,以及國際國外開展的相關(guān)舉措,都將對我國產(chǎn)生深刻影響,這就需要采取相應(yīng)對策。

(一)前沿技術(shù)領(lǐng)域標準化活動需要確立市場的決定性作用

前沿技術(shù)領(lǐng)域存在高強度技術(shù)創(chuàng)新、下一步技術(shù)發(fā)展的不確定性和多領(lǐng)域交叉融合的特點。尤其是當我國在部分領(lǐng)域的技術(shù)追趕轉(zhuǎn)向“并行”和“領(lǐng)先”時,對相關(guān)前沿領(lǐng)域創(chuàng)新和應(yīng)用方向難以通過行政主管和技術(shù)專家進行判斷,存在大量信息不完全和“監(jiān)管俘獲”的可能,這就需要通過市場競爭方式來決定創(chuàng)新技術(shù)及其標準的選擇,以市場化作為標準化組織的基礎(chǔ),使其各項活動符合相關(guān)競爭法的精神,確保利益相關(guān)方對標準化組織的信心。

對于我國來說,在前沿領(lǐng)域的標準化活動需要確立市場的決定性作用十分必要。這一方面需要確保相關(guān)技術(shù)委員會廣泛地吸收擁有相關(guān)先進技術(shù)的企業(yè)、研究機構(gòu)乃至外資企業(yè)的參與,不得采取任何歧視性措施,使得其標準制定過程真正能夠符合行業(yè)自身技術(shù)創(chuàng)新的特點和國際良好的實踐。另一方面,通過構(gòu)建市場導(dǎo)向的多種標準制定方式,促進開源組織、論壇、工作組等多種組織形式來制定事實標準,形成多樣化的組織形式和交付成果。

(二)政府應(yīng)在重要領(lǐng)域標準化活動中進行合理布局與支持

國際組織、國外標準化機構(gòu)紛紛開展前沿領(lǐng)域的布局與合作,使得相關(guān)標準的競爭將愈發(fā)激烈。這需要我國積極開展研究和應(yīng)對。同時,政府還應(yīng)注重標準可能對創(chuàng)新產(chǎn)生的負面影響,應(yīng)確保標準化活動處于一個公平競爭的市場環(huán)境,因此有必要進一步調(diào)整政府在標準化領(lǐng)域的作用。一是政府需要積極在具有廣泛影響的前沿領(lǐng)域開展標準布局,如人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、增材制造等,重點是為這些領(lǐng)域標準的基礎(chǔ)科學(xué)研究、國際標準化活動、滿足監(jiān)管要求、公共采購方面提供普惠性而非選擇性的政策支持。二是使團體標準成為標準供給的主體,擴展與改革團體標準的制定與監(jiān)管方式,并為我國技術(shù)領(lǐng)先的團體標準化組織擴展成為國際標準化組織提供政策保障。三是為確保地方政府在標準制定上不影響統(tǒng)一開放的全國大市場構(gòu)建,同時考慮地方在自然條件、風俗習(xí)慣等需求,將地方標準逐步向團體標準轉(zhuǎn)化。

(三)應(yīng)從多方面構(gòu)建與完善標準化促進創(chuàng)新的制度安排

我國可以在構(gòu)建標準化活動相關(guān)的制度框架上，對歐美技術(shù)法規(guī)引用自愿性標準的方式進行部分借鑒。一是改進我國法律法規(guī)中引用標準的制度安排,促進強制性國家標準與相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào),嚴格限定強制性標準的范圍,尤其在新興領(lǐng)域要更多地運用自愿性標準來進行監(jiān)管,并對中國技術(shù)法規(guī)體系構(gòu)建開展研究。二是完善行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織的治理,結(jié)合與行政機關(guān)脫鉤的改革,建立獨立、公正、自律的行業(yè)協(xié)會,完善標準組織的市場代表性;同時,推進行業(yè)主管部門作為市場主體之一參與行業(yè)標準制定,將行業(yè)標準逐步向團體標準進行轉(zhuǎn)化。三是推進知識產(chǎn)權(quán)政策的進一步完善,相關(guān)領(lǐng)域的標準化組織自主選擇其知識產(chǎn)權(quán)政策安排,同時確保其知識產(chǎn)權(quán)政策符合透明和非歧視的規(guī)則。四是加強標準與合格評定之間更為緊密的銜接,促進標準化與合格評定通過市場化的方式進一步協(xié)調(diào)?！?/p>