自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革下礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的完善

邢 可

(武漢大學(xué)環(huán)境法所 湖北 武漢 430072)

2019年4月14日，《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》出臺，明確有關(guān)礦業(yè)資源開采等產(chǎn)權(quán)改革任務(wù)，這是生態(tài)文明體制改革總體布局的應(yīng)有之義，也與自然資源統(tǒng)一管理體制改革一脈相承?！吨笇?dǎo)意見》的每一項(xiàng)任務(wù)，都對應(yīng)著礦產(chǎn)資源勘探開放領(lǐng)域的突出問題，而正確的指導(dǎo)意見的貫徹和執(zhí)行，有賴于后續(xù)具體細(xì)則的制定?！吨笇?dǎo)意見》提出的種種礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)改革路徑幾乎都需要在《礦業(yè)資源法》中有所體現(xiàn)，然而該法在經(jīng)歷1996年大修之后，僅有2009年進(jìn)行了一次小修改，該法在全部條文中都體現(xiàn)出了行政力量對于礦業(yè)權(quán)的嚴(yán)格監(jiān)管。因此，審視現(xiàn)今的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的立法體制，在《指導(dǎo)意見》的指引下捋清現(xiàn)狀，為礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度立法提供建議確有必要。

一、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度概述

礦產(chǎn)資源是指由地質(zhì)作用形成的，具有利用價(jià)值的，呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)的自然資源。①礦產(chǎn)資源是不可再生資源，其儲備和使用關(guān)乎國家安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不合理的資源損耗會加重環(huán)境污染，造成資源浪費(fèi)。為了解決礦產(chǎn)資源損耗與需求、環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)分配制度應(yīng)運(yùn)而生。

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)分配制度主要依托產(chǎn)權(quán)理論與公地悲劇兩大理論。公地悲劇理論是通過引入私有制實(shí)現(xiàn)負(fù)外部性內(nèi)化，從而達(dá)到合理利用資源的目的。在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，國家通過設(shè)置礦產(chǎn)資源流轉(zhuǎn)、開發(fā)、經(jīng)營中的一系列行政規(guī)制與合同制度，引導(dǎo)礦業(yè)權(quán)人合理利用礦產(chǎn)資源，規(guī)范礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利行使。這是對礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)初始分配必要性的合理解釋。而科斯的產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，當(dāng)產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰且交易成本為零或很小時(shí)，資源配置的效率不會受到客觀外部環(huán)境的影響。并且，產(chǎn)權(quán)界定清晰會促使交易雙方選擇最有利的交易方式，使交易成本最小化。具體到礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系中，即要處理好自然資源國家、集體和其他所有權(quán)之間的關(guān)系，國家所有權(quán)內(nèi)部的管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)、運(yùn)營權(quán)之間的關(guān)系;所有權(quán)與探礦權(quán)、采礦權(quán)之間的關(guān)系等。另外，產(chǎn)權(quán)制度對于推動(dòng)交易的誠實(shí)守信也有重要作用，完善的產(chǎn)權(quán)制度能夠幫助交易雙方快速建立信任，順利完成交易。因此，明晰礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)對于促進(jìn)交易、優(yōu)化資源配置及建立社會信用體系都有著重要的意義。

二、我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度立法與現(xiàn)狀分析

自然資源產(chǎn)權(quán)制度在我國現(xiàn)行憲法和法律中均有明確規(guī)定?！稇椃ā返诰艞l明確規(guī)定自然資源屬國家所有，即全民所有。1986年頒布的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》，建立了探礦權(quán)、采礦權(quán)產(chǎn)權(quán)制度，此后經(jīng)1996、2009年兩次修訂。1994年《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》頒布，各地隨后也出臺了相關(guān)法規(guī)和規(guī)章，幫助礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度更好落地?？偟膩碚f，我國形成了層級相對完備的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)法律體系。

當(dāng)前我國進(jìn)入社會主義新時(shí)代，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)生態(tài)文明體制建設(shè)要求完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度?，F(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》無法適應(yīng)和調(diào)整目前的礦產(chǎn)資源關(guān)系?！睹穹ǖ洹?物權(quán)編)用益物權(quán)編中界定了采礦權(quán)、探礦權(quán)的性質(zhì)，但礦產(chǎn)資源專門法律法規(guī)尚沒有依據(jù)該用益物權(quán)性質(zhì)形成完備的產(chǎn)權(quán)保障制度，有礙于礦產(chǎn)資源的合理配置，阻礙礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)市場交易活力迸發(fā)。具體來說，現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度立法在立法觀念、制度銜接、法律責(zé)任等方面都存在問題。

一是立法觀念落后，主要是立法觀念行政化。一方面體現(xiàn)在制度監(jiān)管上，產(chǎn)權(quán)管理與行政管理重疊甚至矛盾，過多強(qiáng)調(diào)行政管理。產(chǎn)權(quán)本身管理也很混亂，礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的實(shí)際權(quán)利行使主體法律并沒有明確規(guī)定，以致出現(xiàn)多頭管理或管理空白的亂象。另一方面是權(quán)利屬性上，礦業(yè)權(quán)的權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式單一、流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制，沒有賦予應(yīng)有的物權(quán)效力。礦業(yè)權(quán)市場門檻尚未統(tǒng)一，非礦山企業(yè)無法參與礦山生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。

二是制度銜接不當(dāng)。法律制度銜接不當(dāng)首先體現(xiàn)在探礦權(quán)、采礦權(quán)與土地使用權(quán)的銜接問題。在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中，礦業(yè)活動(dòng)能夠順利開展需要礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)的統(tǒng)一。但兩項(xiàng)權(quán)利的取得分屬不同的部門管理，取得程序不同，無法保證同時(shí)順利取得，這就造成了礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)的分離。其次是取水權(quán)與采礦權(quán)的銜接問題。采礦權(quán)在取得之后，發(fā)現(xiàn)采礦權(quán)的行使會污染當(dāng)?shù)卦械牡V泉水質(zhì)時(shí)，二者權(quán)利如何平衡。再次是礦業(yè)權(quán)制度與自然保護(hù)區(qū)制度的銜接，在某地被劃歸為自然保護(hù)區(qū)后，該地區(qū)已經(jīng)設(shè)置的礦業(yè)權(quán)應(yīng)如何退出，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是什么，法律都沒有明確規(guī)定。

三是法律責(zé)任制度體系不完善?！兜V產(chǎn)資源法》第六章法律責(zé)任較為全面的規(guī)定了礦產(chǎn)資源從勘查、開采到流轉(zhuǎn)、經(jīng)營等過程中的一系列民事、刑事、行政責(zé)任，并經(jīng)兩次修法，但仍存在一些問題。在民事責(zé)任方面，礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)屬性已在《民法典》中明確規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人受到損害，有權(quán)追究民事責(zé)任。然而，現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》僅對“無證開采”和“越界開采”規(guī)定“責(zé)令賠償損失”，“責(zé)令”一詞體現(xiàn)了賠償損失是一種特殊的行政裁決，這就體現(xiàn)了民事責(zé)任在《礦產(chǎn)資源法》權(quán)利救濟(jì)中的實(shí)際缺位。在行政責(zé)任方面，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源立法更多的強(qiáng)調(diào)行政相對人即礦產(chǎn)企業(yè)的行為規(guī)制，而對于礦產(chǎn)資源管理人的責(zé)任承擔(dān)僅是《礦產(chǎn)資源法》“給予行政處分”。在刑事責(zé)任方面，刑事責(zé)任適用范圍過小，不能形成有效威懾力。當(dāng)前法律對非法勘查與非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的行為都僅設(shè)置行政處罰，并不能有效打擊礦山違法行為。

三、完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的立法建議

(一)修正礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度立法理念

立法理念體現(xiàn)著立法的核心價(jià)值，決定著立法原則的生成和變更?！吨笇?dǎo)意見》指出，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度需要遵循保護(hù)優(yōu)先、集約利用；市場配置、政府監(jiān)管等原則。具體到礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的完善，即是在立法理念上要改變過去著重于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的過度行政制約，從礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)出發(fā)，建設(shè)富有私權(quán)屬性的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度。例如，建立礦產(chǎn)資源分級、分類管理制度，落實(shí)各級礦產(chǎn)資源所有權(quán)行使主體，保障行政管理與產(chǎn)權(quán)制度的正常履行。明確產(chǎn)權(quán)界定、流轉(zhuǎn)和保護(hù)關(guān)系，保障礦業(yè)權(quán)主體的合法權(quán)利。要合理放開礦產(chǎn)資源交易市場，允許有資質(zhì)的非礦山企業(yè)進(jìn)入交易市場，增加礦產(chǎn)資源交易活力，促使交易活動(dòng)向著高效、綠色的方向發(fā)展。另外，貫徹保護(hù)優(yōu)先立法理念，增加礦山環(huán)境保護(hù)條款，設(shè)立礦山地質(zhì)環(huán)境危險(xiǎn)性評估制度和地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度。

(二)建立礦業(yè)權(quán)與其他制度的銜接機(jī)制

首先是土地使用制度與礦業(yè)權(quán)制度的銜接。針對國有土地，國家可以在公開出讓國有土地上的礦業(yè)權(quán)時(shí)，直接設(shè)定將土地使用權(quán)連同礦產(chǎn)使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。針對集體土地，可以直接土地征用進(jìn)行勘查；或土地承包經(jīng)營權(quán)人以承包經(jīng)營權(quán)入股的形式入股，共同開發(fā)。其次，對于取水權(quán)與采礦權(quán)的權(quán)利平衡問題，應(yīng)在國家許可有礦泉水資源的區(qū)域設(shè)立探礦權(quán)之前，進(jìn)行環(huán)境影響評估，采取預(yù)防原則，避免沖突發(fā)生。對于已經(jīng)設(shè)立礦業(yè)權(quán)的區(qū)域，且礦業(yè)權(quán)的行使威脅到當(dāng)?shù)厮|(zhì)的，國家或集體應(yīng)合理安排礦業(yè)權(quán)退出，給予礦產(chǎn)企業(yè)適當(dāng)補(bǔ)償，保護(hù)優(yōu)先。再次，已經(jīng)設(shè)立礦業(yè)權(quán)的區(qū)域又被劃為自然保護(hù)地的，國家應(yīng)明確對礦山企業(yè)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，依照市場評估機(jī)制，進(jìn)行合理補(bǔ)償。對于配合自然保護(hù)地修復(fù)，幫助土地復(fù)墾的企業(yè)，國家應(yīng)給予其適當(dāng)次數(shù)的礦業(yè)權(quán)再次取得的優(yōu)先選擇權(quán)。

(三)健全礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度法律責(zé)任體系

法律責(zé)任體系是一個(gè)法律體系中的重要組成部分，健全礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度法律責(zé)任體系，對于礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的完善具有重要意義。因此，首先應(yīng)該構(gòu)建獨(dú)立的礦產(chǎn)資源損害民事責(zé)任制度，豐富礦產(chǎn)資源損害民事責(zé)任形式。礦產(chǎn)資源損害民事責(zé)任更多的是侵權(quán)責(zé)任，必須將礦產(chǎn)資源侵權(quán)責(zé)任獨(dú)立出來，單獨(dú)規(guī)定，給予充分的權(quán)利救濟(jì)。豐富民事責(zé)任形式，除了《礦產(chǎn)資源法》中已經(jīng)存在的“賠償損失”，還應(yīng)規(guī)定消除危險(xiǎn)，排除妨礙等民事責(zé)任形式。其次，健全礦產(chǎn)資源損害行政責(zé)任制度，在《礦產(chǎn)資源法》修法中，完善礦業(yè)權(quán)的私權(quán)救濟(jì)措施和手段。針對開采礦產(chǎn)資源對環(huán)境造成的污染和破壞，對所在地村集體和村民造成土地流失等現(xiàn)象，在產(chǎn)權(quán)的合理劃分下，建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律制度體系。再次，健全礦產(chǎn)資源損害的刑事責(zé)任制度，《礦產(chǎn)資源法》與《刑法》中關(guān)乎礦產(chǎn)資源犯罪的罪名應(yīng)適時(shí)修改，及時(shí)增補(bǔ)，保持一致。另外，對于非法勘查與非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的行為，需要遵循“罪刑相適應(yīng)”的原則，設(shè)置加重情節(jié)給予刑事處罰的方式，提高法律威懾力。

注釋：

① 參見1994年3月26日國務(wù)院令第152號發(fā)布《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第二條.