城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇調(diào)整問題及對策研究

翟春蓉

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院 福建 福州 350117)

一、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險概述

2014年，我國建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，截至2019年底，全國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)達53266萬人，使其成為世界上覆蓋人數(shù)最多的基本養(yǎng)老保險制度。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度(以下簡稱“城鄉(xiāng)居?！?是由政府組織引導(dǎo)，建立個人繳費，集體補貼和政府補貼相結(jié)合的社會基本養(yǎng)老保險制度，將社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，采用基本養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的方式，目的是保障城鄉(xiāng)老年人的基本生活①。

2018年3月29日人力資源和社會保障部、財政部印發(fā)了《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機制的指導(dǎo)意見》(以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”)，此舉對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的待遇調(diào)整機制的研究有著深刻的意義，有利于幫助老年貧困群體參保脫貧以及促進非貧困群體參保防貧[1]。

二、我國城鄉(xiāng)居保制度內(nèi)待遇調(diào)整的瓶頸因素

目前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度距離其“保障基本、覆蓋面廣、靈活性、可持續(xù)性”的基本原則有較大的距離。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金水平提高與所面臨的財政收支壓力之間的矛盾，是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度內(nèi)調(diào)整的主要瓶頸[2]。

(一)城鄉(xiāng)居?？傮w繳費水平低、年限短

目前我國城市居民基本養(yǎng)老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼三個部分構(gòu)成。在個人繳費上實行的政策是設(shè)置十二個檔次的繳費標準，省(區(qū)、市)人民政府可以根據(jù)實際情況增設(shè)繳費檔次，人社部會同財政部可適時地調(diào)整繳費檔次標準，參保人可自主選擇檔次繳費，多繳多得，同時累計繳費滿15年才可領(lǐng)取養(yǎng)老金[3]。目前大多數(shù)城鄉(xiāng)居民都會選擇最低檔次繳費，加之繳費時間短，個人賬戶儲存額不高，所以城鄉(xiāng)居保的待遇并不十分可觀。

這說明了很大一部分城鄉(xiāng)居民對于城鄉(xiāng)居保的了解十分缺乏，認為能少繳就少繳，對于社會的養(yǎng)老保障期望值較低，進一步說明了政策宣傳沒有達到應(yīng)有的效果，養(yǎng)老保障福利沒有深入人心。

(二)城鄉(xiāng)居保參保對象繳費能力較低

目前我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的資金負擔(dān)仍然比較重，城鄉(xiāng)居保的參保對象具有一定的特殊性，這體現(xiàn)在他們沒有固定的用人單位，大多數(shù)人是農(nóng)民和靈活的勞動者，從事自謀勞動，有的還是失業(yè)人員，他們的收入大多不穩(wěn)定，繳費能力弱。參加城鄉(xiāng)居保的人中農(nóng)村居民占95%以上,由于這一群體收入不穩(wěn)定,連續(xù)繳費的能力不強,參保繳費的人員中有較大比例的人選擇較低檔次繳費，即使是最低的繳費檔次對于一些參保居民來說，仍舊是一筆不小的開支，甚至?xí)沟蒙俨糠秩讼萑胴毨У木骄?，促使他們逃避繳費義務(wù)，導(dǎo)致繳費率降低，制度的負擔(dān)越來越重。因此，其養(yǎng)老保障待遇只能依靠個人的繳費和政府少量的財政補貼，難以緩解城鄉(xiāng)居保的收支矛盾。

(三)各地區(qū)制度待遇水平差距較大

城鄉(xiāng)居保待遇調(diào)整機制的建立不僅要考慮縱向的調(diào)整，還要充分重視橫向的平衡，各省份各地區(qū)之間的城鄉(xiāng)居保待遇的差異過大也是影響正常調(diào)待機制形成的重要瓶頸因素之一。

根據(jù)各地政府官方網(wǎng)站公布的2020年城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的數(shù)據(jù)所示，上海市的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇是全國最高，為1100元/月，這一標準可以較好滿足當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民基本生活需要，但是其他欠發(fā)達地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金仍然很低，廣西省為116元/月，湖南省為103元/月，貴州省僅僅為93元/月，是各省市中規(guī)定的最低標準。城鄉(xiāng)居保待遇最高省份和最低省份之間相差近12倍，充分可見目前的地區(qū)間差距非常大，亟待建立完善的待遇調(diào)整機制來實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，進一步促進公平發(fā)展。同時可見絕大多數(shù)省份的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金尚且無法滿足城鄉(xiāng)老年人的基本生活需求,甚至淪落為“零花錢”，制度本身目標遠未達到[4]。

(四)基金保值增值難度大

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇的主要由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，這兩類資金的維持和增值需要有效利用資金，避免賬戶資金“睡覺”，造成資金貶值和浪費，從而減輕財政負擔(dān)。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的層次較低，基金較分散，省級歸集的困難很大，這就給全國統(tǒng)一運營城鄉(xiāng)居?；饚砹艘欢y度，然而由地方政府委托市場機構(gòu)運營，地方政府則面臨著較大的考驗。其中有些地方可以高效運作，實現(xiàn)其保值增值，但是各地區(qū)發(fā)展不平衡，不同地區(qū)保持和增加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金的價值的能力有異，賬戶相差甚遠，同時由過多的地方運營，也會增加監(jiān)管工作的復(fù)雜性[5]。基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金基金保值增值難度大，城鄉(xiāng)居保調(diào)整機制的建立和完善的過程需要克服許多阻礙，絕不是單單地提高待遇就可以做到“老有所養(yǎng)”。

三、健全城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇調(diào)整機制政策建議

據(jù)西方國家的經(jīng)驗，養(yǎng)老保險制度的完善能夠降低由于家庭養(yǎng)老功能的缺失以及個體養(yǎng)老風(fēng)險增大給老年群體生活所造成的不利影響，反觀我國養(yǎng)老保障制度，尤其是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，在降低老年人養(yǎng)老風(fēng)險、預(yù)防老年貧困方面的作用卻是有限的[6]。對此，在老年貧困視角下結(jié)合《指導(dǎo)意見》提出以下一些健全城鄉(xiāng)居保待遇調(diào)整機制的政策意見。

(一)進一步擴大制度覆蓋率，提高統(tǒng)籌層次

我國城鄉(xiāng)居保制度的覆蓋率仍然與發(fā)達國家的國民年金覆蓋率有一定差距，因此擴大覆蓋率是將來制度發(fā)展的必然趨勢[7]。隨著制度覆蓋率提高，城鄉(xiāng)居保的繳費人數(shù)也會相應(yīng)增加，制度待遇的調(diào)整就有了良好的基礎(chǔ)。

在地方政府實踐上來看，大多數(shù)省份的城鄉(xiāng)居保制度都是市縣級政府的統(tǒng)籌管理，還未達到省級統(tǒng)籌的層次，目前屬地化管理已經(jīng)成為大趨勢，統(tǒng)籌層次低會加劇制度的碎片化程度，制度公平性的缺失，勞動力的自由流動也會受到影響。因此，只有通過提高制度統(tǒng)籌層次，才能縮小區(qū)域之間待遇的差距，并減少制度運行成本的差異。

(二)促進城鄉(xiāng)居民繳費正常增長，鼓勵“多繳長繳”

根據(jù)中華人民共國國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2014年至2018年期間，不論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村居民的人均收入都在穩(wěn)步持續(xù)增長，城鎮(zhèn)居民在這五年間的人均收入增長了10406.9元，農(nóng)村居民的人均收入在此期間也實現(xiàn)了破萬，總共增長了4128.1元。參保者的可支配收入增加，也為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度運行提供了更多的個人賬戶基金儲備，“多繳長繳”的繳費目標就不難實現(xiàn)[8]。政府應(yīng)大力宣傳城鄉(xiāng)居保政策，增強參保者的責(zé)任意識，制定相關(guān)繳費激勵政策，進一步促使參保者“多繳長繳”，適度提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇，健全城鄉(xiāng)居保待遇調(diào)整機制。

(三)增加財政補貼的公平性，針對絕對貧困居民設(shè)立免除繳費規(guī)定

在地區(qū)層面上，中央對中西部地區(qū)，特別是這些地區(qū)個別比較困難的省份在城鄉(xiāng)居保待遇補貼中要給予側(cè)重。充分調(diào)動中央、地方的積極性，是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險補貼政策實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展的根本舉措，不僅中央對該制度的補貼政策要健全，地方政府也應(yīng)實現(xiàn)積極的補貼政策。

在人口結(jié)構(gòu)層面上，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財政補貼應(yīng)適當(dāng)側(cè)重高齡老人，政府對城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險財政補貼的公平性在人口結(jié)構(gòu)層面上的公平性要進一步提高，這樣才能使養(yǎng)老保險待遇調(diào)整機制的價值取向更加的科學(xué)合理、以人為本。

城鄉(xiāng)居保的制度目的是保障參保者的老年基本生活，這一目的也包含預(yù)防、解決城鄉(xiāng)老年人的貧困問題，所以對于陷入“絕對貧困”的參保對象應(yīng)該設(shè)立相關(guān)的免除繳費規(guī)定，為一些無法承擔(dān)城鄉(xiāng)居保保險費的參保者提供制度保障，以使他們不至于因繳費而陷入“絕對貧困”，推動城鄉(xiāng)居保制度的正常運行，為城鄉(xiāng)居保待遇調(diào)整機制的建立健全奠定良好基礎(chǔ)。

(四)合理調(diào)高待遇水平，充分發(fā)揮基層組織、社會組織的作用

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的退休金待遇從2005年至2017年已經(jīng)實現(xiàn)“十三連漲”。相比之下，在實施城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的這些年中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國最低標準僅調(diào)整過三次，從2009年首次試點新農(nóng)保時的每人55元/月，到2018年的每人88元/月。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)借鑒職工基本養(yǎng)老保險，建立合理的自動調(diào)節(jié)機制，并最終與CPI漲幅掛鉤[9]。

城鄉(xiāng)居保作為一項社會保險制度，互助共濟是其要堅持的基本原則?？偟膩碚f，目前在制度運行過程中并沒有充分發(fā)揮基層群眾組織的自助、互助的養(yǎng)老職能，尤其是在中西部地區(qū)，絕大多數(shù)的基層組織都面臨著財力不足、自身建設(shè)缺乏完善的問題，為城鄉(xiāng)居保分擔(dān)制度壓力的能力十分有限。應(yīng)當(dāng)要重視基層組織的建設(shè)發(fā)展，鼓勵其他社會經(jīng)濟組織，公益慈善組織和個人為被保險人的繳費提供財政支持，加大宣傳力度，調(diào)動社會組織的積極性，增加養(yǎng)老金收益，減少制度壓力。

(五)拓寬基金投資渠道，實現(xiàn)基金保值增值

養(yǎng)老保險有效運行的核心是確?；鸬陌踩行н\營與保值增值，城鄉(xiāng)居保的資金來源于政府補貼、個人繳費以及集體補貼，所以要拓寬其基金投資的渠道，提高個人賬戶基金的收益率，推進制度的健康發(fā)展。

實現(xiàn)個人賬戶養(yǎng)老基金的保值增值能夠調(diào)動城鄉(xiāng)居民繳納養(yǎng)老保險費、積累養(yǎng)老基金的積極性，提高個人賬戶基金抵御通貨膨脹的能力，保持養(yǎng)老金的購買力，基本保持城鄉(xiāng)老年人的養(yǎng)老水平，還可以大大提升城鄉(xiāng)居民對養(yǎng)老保險的制度信心，推動城鄉(xiāng)居保待遇的調(diào)整。因此各地區(qū)政府都應(yīng)按照要求做好城鄉(xiāng)居?；鹞泄ぷ?，借鑒企業(yè)年金的投資管理經(jīng)驗，在通過城鄉(xiāng)居?；鹜顿Y運營獲得收益的同時，政府應(yīng)該建立基金的監(jiān)管機制，做好基金監(jiān)管工作，保證基金投資的安全性、收益性及流動性，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的基金保值增值。

注釋：

① 國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見[Z].2014-02-26.