我國基層社會治理模式創(chuàng)新探索

周巍

（惠州學院 a.政法學院；b.社會治理研究與評估中心，廣東 惠州 516007）

改革開放以來，我國經濟社會發(fā)展速度較快但不平衡，其中城鄉(xiāng)發(fā)展差異大的問題尤其突出，城市社區(qū)高度發(fā)達，農村地區(qū)發(fā)展相對緩慢。近年來，各省市貫徹落實中央關于加強和完善基層社會治理的決策部署，如今已走出一條具有中國特色的基層治理創(chuàng)新之路，基層社會治理體系基本完善，治理能力得到有效提升。本文結合基層社會治理的實踐經驗，分析我國基層社會治理的探索歷程，歸納面臨的挑戰(zhàn)，對推進基層社會治理現(xiàn)代化提出建議。

一、我國基層社會治理的探索歷程

我國基層社會治理的探索實踐與黨中央加強創(chuàng)新社會治理的歷程上高度契合、內在一致。在創(chuàng)新基層社會治理的著力點和動力上，我國因經濟發(fā)展需求和社會矛盾問題亟須基層社會治理創(chuàng)新，而基層社會治理創(chuàng)新進一步推動經濟發(fā)展和社會進步。我國基層社會治理呈現(xiàn)出以下三個階段，逐步探索出一條具有中國特色的社會治理創(chuàng)新之路。

2002年之前，我國實行以維護政權穩(wěn)定為目標、以社會治安綜合治理為主導的社會管理模式。改革開放以前，維護政權穩(wěn)定是我國基層社會治理的首要目標。我國實行計劃經濟體制，包辦社會事業(yè)，政府掌握絕大多數(shù)社會資源。社會治理以行政手段為主，實行嚴格的戶籍制度限制人口流動。改革開放以后，經濟轉軌和社會轉型促使社會利益關系日趨復雜，社會矛盾日益凸顯。同時，出現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展差距大、征地拆遷糾紛多、下崗工人福利待遇低、流動人口帶來社會治安問題、國外敵對勢力的滲透等問題，社會消極因素較多，對我國經濟發(fā)展不利，社會治安綜合治理成為當時我國基層社會管理的主流模式。

2002—2012年，我國實行以改善民生為重點、以建設服務型政府為目標的社會建設模式。2002年，黨的十六大提出要全面建設小康社會，將社會更加和諧作為現(xiàn)代化建設的重要目標，并作出構建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略部署。2007年，黨的十七大要求加快推進以改善民生為重點的社會建設，深化社會體制改革，建設服務型政府。這期間我國積極推進政府職能轉變，放松社會管制，注重激活市場和社會活力，讓社會力量特別是社會組織承擔起更多的社會管理功能。

2013年至今，我國以推進社會治理體系和能力現(xiàn)代化為重點，著重打造共建共治共享的社會治理格局。2013年11月9日，習近平在黨的十八屆三中全會上首次提出“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平”[1]。這是“社會治理”思想首次進入黨和國家的高層文件。2017年10月，習近平在黨的十九大報告中指出，“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[2]。2019年10月，習近平在黨的十九屆四中全會上提出：“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體；構建基層社會治理新格局?！盵3]從創(chuàng)新社會治理到打造共建共治共享的社會治理格局，再到構建社會治理共同體，多年來在以習近平同志為核心的黨中央領導下，各省區(qū)市深入探索和實踐基層社會治理模式，如今已基本構建和完善中國特色社會主義治理理論體系。

二、我國基層社會治理面臨的挑戰(zhàn)分析

我國基層治理探索能夠取得較好成效，從基層社會治理探索歷程來看，主要有四點成功的經驗：堅持繼承和發(fā)展，重視社會治理理念的創(chuàng)新；堅持黨建引領，將黨的政治優(yōu)勢為社會治理優(yōu)勢；堅持民生導向和問題導向，根椐實際創(chuàng)新基層社會治理。雖然我國基層治理取得巨大的成就，但也面臨了以下幾個方面的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

第一，社會治理理念仍需樹立。當前，我國基層部分領導社會治理理念相對滯后，基層部分領導對社會治理缺乏科學認識，仍然偏重自上而下的管理，“官本位”慣性思維下仍然希望用“管理”替代“治理”，缺乏意愿和動力去發(fā)動人民群眾更好地參與社會治理。如果沒有樹立系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的理念，就會出現(xiàn)基層工作人員危機處理能力較弱、處理方式較為簡單的情況，不能有效解決社會矛盾和公共問題。同時，受傳統(tǒng)封建主義思想影響，一些群眾和社會組織依賴政府的思想仍然根深蒂固，主動參與社會治理的意愿和能力不強。

第二，基層治理體系仍需完善。習近平提出：“有了健全完善的社會治理體系才能提高社會治理能力；提高社會治理能力才能充分發(fā)揮社會治理體系的效能?！盵4]當前，我國基層治理體系尚未完善，資源整理能力仍需加強，社會活力未被充分激活。在社區(qū)治理層面，民政部門長期關注村（社區(qū)）自治和社區(qū)建設，黨的組織部門負責社區(qū)黨建，政法系統(tǒng)牽頭推進社會治安綜合治理，由于多部門參與但又缺乏整體規(guī)劃和協(xié)調，具體落實到村社區(qū)時往往各行其是，沒有有效形成合力。而且由于各部門統(tǒng)計口徑和工作要求不同，因而基層社會治理的壓力較大。此外，個別基層政府機構設置內容重疊、職能交叉。社區(qū)工作人員人數(shù)不足，且普遍年齡偏大，文化學歷程度偏低，社區(qū)工作專業(yè)知識和技能培訓太少，受過專門訓練的高學歷人才下基層意愿不高，而期望加入基層工作者隊伍的專業(yè)對口畢業(yè)生缺乏進入渠道。同時，網格化管理有待完善。網格化管理是近年來我國基層治理創(chuàng)新的一大亮點，但網格劃分并不合理，網格員隊伍建設亟待加強?；鶎由鐓^(qū)負擔過重，配套改革還不到位，網格員多頭指揮、重復勞動的問題仍然存在，大部分基層的網格化工作仍由村居委會的工作人員兼任，造成基層社區(qū)負擔過重，影響了網格化服務管理的效能提升。

第三，社會治理法治化進程仍需加快。目前我國在推進基層社會治理法治化進程上，仍需加強立法和執(zhí)法工作。首先，社會領域立法尚不完善。隨著經濟社會加速轉型，社會矛盾和利益糾紛變得更加復雜，亟須用法律去規(guī)范和引導，而如勞資矛盾、生態(tài)環(huán)境惡化等社會問題呈現(xiàn)出主體多元、成因多樣、容易激化、處理難度增大等特點，有關社會組織、社會工作、社會信用、網絡安全和志愿服務等方面的法律法規(guī)仍不健全，亟待完善。其次，基層法治隊伍建設仍需加強。一些基層開展基層社會治理大多是依據(jù)上級文件或領導指示，法律法規(guī)支撐力度不足，法律宣傳未能深入人心。基于城鄉(xiāng)二元結構的戶籍制度給基層社會治理帶來一定的負面影響，基層法治進程有待推進，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大，外來人口社會融入受限，這些都給基層社會治理帶來巨大困難。

第四，社會治理社會化仍需增強。我國社會組織發(fā)展尚不成熟，結構不夠合理，覆蓋范圍不廣，基金會發(fā)展嚴重不足。許多社會組織行政色彩較強，內部治理能力較強，但自我造血功能較弱，社會服務能力不強，參與基層社會治理的意愿和能力不足、效果不佳。農村社會組織規(guī)模較小，社會服務能力不強，群眾活動參與度不高。志愿服務活動出現(xiàn)偏差，志愿服務的專業(yè)性還不強，獨立生存能力較弱，依賴政府的支持，同時承擔了大量的行政工作，志愿服務組織行政化嚴重。

第五，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理日趨解體。改革開放以來，城鄉(xiāng)人口流動加劇，農村青壯年勞動力大量流入城市，農村空心化問題日益嚴重。近年來，投入農村民生事業(yè)的經費雖然有所增加，但仍然難以滿足農民需求，農村基礎設施建設與城市差距明顯。當前農村人才短缺，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理式微，在少數(shù)黨基層組織軟弱渙散的村莊，不良宗族宗教勢力通過非法手段介入或操控基層選舉，嚴重影響基層社會治理。面對以上問題，習近平強調，“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了”[5]。

第六，社會治理信息化建設仍需改革。經過多年的建設，基層電子政務有效提高了各級政府和部門的行政效率與公共服務水平，但信息系統(tǒng)建設時不注重需求分析和統(tǒng)籌規(guī)劃，造成項目立項后推進緩慢、建設中不斷調整、建成后使用率不高，系統(tǒng)建設水平低下，往往出現(xiàn)系統(tǒng)建設完成就面臨淘汰的問題。在疫情防控期間，社區(qū)每天都要向不同部門、單位重復上報基礎信息，充分暴露了各系統(tǒng)、各條線之間存在的“數(shù)據(jù)缺失”“信息孤島”“數(shù)據(jù)雪藏”等問題。

綜上所述，雖然我國基層治理已經取得巨大成就，但是仍需樹立社會治理理念，完善基層治理體系，提高社會治理能力。

三、創(chuàng)新基層社會治理的思考

習近平指出，“加強和創(chuàng)新社會治理，關鍵在體制創(chuàng)新，核心是人”。從我國多年基層社會治理探索歷程和面臨的挑戰(zhàn)來看，認真貫徹習近平等重要領導人有關社會治理的指示精神，進一步轉變治理理念，完善治理機制，激發(fā)社會活力，改進治理方式，提升治理能力，對推進我國基層社會治理現(xiàn)代化具有重要意義，基于此，筆者提出以下幾點創(chuàng)新基層社會治理的實現(xiàn)路徑。

（一）以人民為中心進一步轉變治理理念

基層社會治理不是一蹴而就的，政府要進一步轉變治理理念，完善治理機制，激發(fā)社會活力，改進治理方式，提升治理能力。習近平指出“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”，他還強調“堅持以人民為中心，必須把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為一切工作的出發(fā)點和落腳點”[6]。為此，一是各級社會治理主體應堅持以人民為中心的社會治理理念，不斷提高系統(tǒng)治理意識，做到識大體、顧大局，不能只顧個人利益，打自己的小算盤。二是牢固樹立依法治理理念，使法治理念、法治精神內化于心、外化于行。三是增強危機意識，提高源頭治理意識，切實改變重事后處置、輕源頭管理的思想。四是提高綜合施策意識，要充分運用法律手段、行政手段、經濟手段、道德手段等各種手段，有效整合各種資源，激發(fā)社會活力，化解社會矛盾。

（二）以黨建為引領健全完善矛盾多元化解機制

社會治理涉及面廣、工作量大，應將社會治理工作納入黨委政府議事日程中，做到同規(guī)劃、同部署、同調度、同考核，整合一切有利資源，調動一切有利因素，及時解決人民群眾的實際問題。首先，應加強基層黨建工作，改進干部政績考核機制，完善專業(yè)技術人才的使用機制，選優(yōu)配強支部書記、發(fā)揮支部堡壘作用。其次，基層黨組織要帶領廣大黨員干部群眾建立“干部重點包村、黨員示范帶頭、群眾自覺參與”的工作模式，實現(xiàn)基層黨建社區(qū)網格化全覆蓋。在此基礎上，還應創(chuàng)新治理機制，按照“黨建引領、黨員示范、群眾參與、全民防控”思路統(tǒng)籌力量資源、完善工作機制，構建以基層黨組織為核心、群團組織為紐帶、各類社會組織為依托的治理格局，進一步加強社會穩(wěn)定風險評估，從源頭上消除和減少風險隱患，解決信訪維穩(wěn)的難題，大幅減存量、控增量，及時排查、依法化解各類社會風險和矛盾隱患。

（三）以法德同治為突破口，持續(xù)推進社會治理現(xiàn)代化

基層往往是法治建設的薄弱環(huán)節(jié)，目前我國基層社會治理存在相關法律法規(guī)尚未完善、基層法治隊伍建設仍需加強等問題，亟須加快社會治理法治化進程。首先，應積極推動社會領域的立法和執(zhí)法工作，發(fā)揮法治對社會治理的引領和保障作用。習近平指出，“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”[7]，為提升基層社會治理能力，推進國家法治建設，一是完善社會組織相關法律法規(guī)，進一步加強相關領域法律法規(guī)建設，推動社會組織發(fā)展，增強其參與社會治理和服務社會能力。二是加大宣傳教育力度，加強對法律服務工作者的教育培訓，進一步強化責任感和自覺性，改進服務方式，拓展服務內容，提高服務質量和水平。三是完善公共應急預案，加強公共衛(wèi)生立法工作，借鑒抗擊新冠肺炎的經驗教訓，構建有效的防控法律體系，為今后應對公共危機提供堅實的法治保障。

其次，應大力提高社會主義德治建設水平，推進法德同治。應充分調動多方力量，全面提高人們的心理素養(yǎng)和道德修養(yǎng)，培育積極健康的社會心態(tài)。習近平指出，“國家治理體系和治理能力的一個重要方面體現(xiàn)在培育和弘揚核心價值觀方面”[8]。為了逐步提升群眾的道德水平，一是應將社會主義核心價值觀融入法律法規(guī)、村規(guī)民約、家規(guī)家訓，將思想道德建設融入人們的日常生活中。二是豐富思想道德建設新載體，用好身邊資源寫家風，轉變群眾視角講家風，融入鄉(xiāng)風民俗傳家風，形成倡導良好家風的良好氛圍。三是加強社會心理服務體系建設。

（四）以人才帶動基層社會治理水平的持續(xù)提高

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高基層社會治理水平，人才是基礎。為此，一方面應放寬大中小城市的落戶條件，增強外來人口的歸屬感和融入感。一是讓外來人口在城市中享有更均等的公共服務，解決隨遷子女教育和醫(yī)療問題，穩(wěn)定人才就業(yè)和居住，讓他們共享經濟社會發(fā)展成果。二是鼓勵外來人口參加村（社區(qū)）“兩委”選舉，加強外來人口自治組織建設，為外來人口提供參與基層社會治理的平臺，增加外來人口參選比例，充分調動外來人口參與基層社會治理的積極力。另一方面應充分調動農村發(fā)展活力。一是當?shù)卣畱獔猿肿呖萍寂d農、產業(yè)興農、教育興農之路，樹立城鎮(zhèn)帶動農村、工業(yè)反哺農業(yè)的理念。二是加快農村公共服務設施建設，加大農村居住環(huán)境整治力度，建設城市和鄉(xiāng)村的快速交通網絡，提高農村生活的便利度和幸福感，尤其應增加教育、醫(yī)院、社區(qū)服務中心等關鍵社區(qū)空間資源，增強功能配置，建立完善的社區(qū)服務體系，大力推進基本公共服務均等化，進一步提高公共服務水平，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。三是創(chuàng)新村干部培養(yǎng)模式，優(yōu)化基層干部隊伍結構，鼓勵村干部積極接受成人學歷教育。此外，還應選聘和培養(yǎng)大學生村官，在此過程中要注重創(chuàng)造有利條件和優(yōu)惠政策讓大學生能夠在鄉(xiāng)村振興大環(huán)境中正確定位自身，創(chuàng)業(yè)就業(yè)能夠有所作為，想辦法引進、培養(yǎng)和留住人才，使其成為農村基層社會治理的中堅力量。

（五）以政府購買服務為手段切實發(fā)揮社會協(xié)同作用

為了推進全面深化改革，黨的十八屆三中全會提出“要正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用”[9]，即進一步轉變政府職能，制定政府職能轉移目錄，明確政府服務購買實施細節(jié)，建立政府購買服務的配套機制，把政府公共服務依法轉移給企業(yè)和社會組織來承接。此外，還應發(fā)揮企業(yè)和社會組織在基層社會治理中的社會協(xié)同作用，通過政府購買服務的手段，建立公共服務多元供給模式，健全政府購買服務的績效評估制度，健全完善社會協(xié)同聯(lián)動機制。政府要加大對社會組織的扶持力度，出臺更多社會組織稅收優(yōu)惠政策，不僅要進一步完善社會組織年報制度，還要加大社會組織信息公開力度，提高社會組織自我治理和社會服務能力。應加強“社區(qū)、社會工作和社會組織”三社聯(lián)動機制，鼓勵用社會工作理念和方法來改進社區(qū)管理，加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設，加大對社會工作服務機構的扶持力度，完善社會工作和志愿者聯(lián)動機制，引導和鼓勵社會組織承擔政府購買或資助的服務項目，滿足群眾多層次多樣化服務需求。應進一步激活社區(qū)居民自治，更加注重業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司在社區(qū)治理中的重要作用。

（六）以鄉(xiāng)村宗族參與推動基層社會治理

鄉(xiāng)村宗族的存在即是鄉(xiāng)土人情在中國基層社會的延續(xù)，發(fā)揮其在維系家族、鄰里、社區(qū)等人際關系等方面的重要作用，能夠促進基層社會治理，提高治理成效。為了更好地發(fā)揮鄉(xiāng)村宗族的作用，應有效引導宗族參與社會治理，發(fā)揮其正能量，把宗族精英力量納入基層社會治理體系中。基于鄉(xiāng)賢文化的影響力，充分發(fā)揮好鄉(xiāng)賢的引領、示范、協(xié)調作用，積極引導鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村協(xié)商議事、協(xié)助糾紛調解、促進村民自治等方面發(fā)揮作用。同時，也要從法律、行政、經濟和道德等多方面采取手段引導宗族組織，盡量減少宗族對基層社會治理的負面效應。

（七）以數(shù)字政府為抓手提升社會治理智能化水平

隨著互聯(lián)網信息時代的到來，一系列新型基礎設施如5G、工業(yè)互聯(lián)網等在全國鋪開，大數(shù)據(jù)技術得到廣泛應用，推進社會治理智能化已成為重點。然而，互聯(lián)網給人們帶來便捷生活的同時也存在許多安全風險。習近平指出，“公共安全是國家安全的重要體現(xiàn)，一頭連著經濟社會發(fā)展，一頭連著千家萬戶，是最基本的民生”[10]，為此，應積極運用現(xiàn)代信息技術，構建社會治安智能管理系統(tǒng)，打造全方位社會治安防控體系，提升公共安全的整體防控效能；應加強城鄉(xiāng)社區(qū)出入口、主要道路的公共安全視頻監(jiān)控建設，擴大公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網應用范圍，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）綜治中心、派出所聯(lián)網，構建科學安全的監(jiān)測預警體系和監(jiān)巡系統(tǒng)，提高社會治安管理信息化水平。同時，習近平強調“要加快運用網絡信息技術，推進社會治理”[11]，為此，應以“數(shù)字政府”建設為抓手，加強頂層設計和組織統(tǒng)籌，加強大數(shù)據(jù)法規(guī)制度、標準規(guī)范建設，加大政策支持、人才培養(yǎng)、資源共享力度，優(yōu)化整合科技資源；應加快“互聯(lián)網+政務服務”體系建設，可推廣浙江成功經驗，建立網絡風險綜合治理體系，推動政府內部信息共享，采用“大數(shù)據(jù)+網格化”方法實時監(jiān)測分析社會動態(tài)，利用大數(shù)據(jù)來調查群眾需求、預判社會問題，發(fā)揮預防、監(jiān)測和輔助決策作用，提高社會治理智能化水平。

（八）以網格化管理為基礎持續(xù)推進市域治理

城市人口眾多、人員關系復雜，是重大矛盾風險的產生地和集聚地，通過開展社區(qū)網格化管理，能夠精準把握群眾需求，持續(xù)推進市域治理。網格是市域社會治理的最基本單元，從2020年新冠肺炎疫情防控的經驗教訓來看，有必要實化最小最基層網格，讓網格劃分更科學、更實效管用。首先，總結網格聯(lián)防聯(lián)控中實化最小最基層網格的經驗教訓，及時增加、不斷優(yōu)化網格防控內容，更新防控手段，進一步提升基層網格的系統(tǒng)性、科學性和適用性。其次，進一步厘清政府與社區(qū)的職責邊界。各級網格應梳理社區(qū)事務，剝離不合理的行政審批、行政監(jiān)管、政務服務等政府事務；應整合資源力量，織密村居網、行業(yè)網、工作網，做到線上線下一體推進防控措施，確保政令暢通；應逐級反饋、及時報告突出性、苗頭性的事件信息，成為抓早抓小、防范風險、化解矛盾的“信息源”。再次，進一步加大網格員隊伍的培養(yǎng)力度，建立網格員的考核評價和激勵機制，拓展職業(yè)發(fā)展空間。最后，完善網格化信息安全管理和保密制度，確保管理信息不泄密，人民群眾的隱私得到合法保障。

綜上所述，創(chuàng)新我國基層社會治理模式勢在必行，進一步轉變治理理念，完善治理機制，激發(fā)社會活力，改進治理方式，提升治理能力，對推進我國基層社會治理現(xiàn)代化具有重要意義。