我國生態(tài)環(huán)境治理的邏輯溯源與規(guī)范路徑
——基于政黨法治與國家法治的雙重維度

（西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120）

黨的十八大以來，以生態(tài)文明建設(shè)為契機，我國生態(tài)環(huán)境治理實踐發(fā)展取得豐富的成果。然而，生態(tài)環(huán)境治理理論較于環(huán)境實踐仍然存在“‘理論虛置’‘解釋乏力’現(xiàn)象”[1]。在我國，黨的政策是政黨法治演進的最初始化階段，代表最廣大人民根本利益的執(zhí)政黨基于對國家、社會“時代脈搏”的關(guān)切而提出政策，并通過黨內(nèi)、各級人大民主集中制的形式，上升為黨和國家治國理政的規(guī)范。環(huán)境治理中政黨法治與國家法治并行不悖，研究中國生態(tài)環(huán)境治理中一個繞不開的命題就要清楚地認知中國共產(chǎn)黨是中國政治體制的中軸，以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心構(gòu)建的政黨權(quán)力與國家權(quán)力高度結(jié)合的“黨政體制”是理解中國政治的關(guān)鍵[2]，也是從體系上解剖生態(tài)環(huán)境治理“政黨—國家”的演進邏輯及其規(guī)范構(gòu)造的核心密鑰。筆者嘗試以回歸生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的實踐命題為指引，以馬克思主義“政黨—國家”治理理論剖析中國生態(tài)環(huán)境法治實踐中的困惑，反向以“政黨—國家”模式為前提揭示我國環(huán)境治理、法治發(fā)展的雙重邏輯關(guān)系、體系阻滯及其內(nèi)在構(gòu)造。

一、政黨法治與國家法治維度下生態(tài)環(huán)境治理的邏輯溯源

新中國成立之初，我國對環(huán)境問題的認識存在一定的局限，國家、社會、人民對生態(tài)環(huán)境訴求并不突出。對環(huán)境保護工作的認識僅限于搞好生產(chǎn)和生活環(huán)境、改善城鄉(xiāng)衛(wèi)生面貌[3]。隨著中國特色社會主義事業(yè)的不斷推進，黨和國家對生態(tài)環(huán)境治理的理念隨之發(fā)生變遷。我國生態(tài)環(huán)境治理理念和實踐不斷豐富和完善，生態(tài)環(huán)境治理理論與實踐的內(nèi)涵與黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的演進相契合。

（一）中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)新中國70年來生態(tài)環(huán)境治理的理念變遷

中國生態(tài)環(huán)境治理之路的實踐探索，自新中國成立以來歷經(jīng)風(fēng)雨70余年。中國共產(chǎn)黨作為我國生態(tài)環(huán)境治理事業(yè)和生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)力量，勇于探索經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)在規(guī)律，不斷推動經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同共進，這一偉大探索進程主要經(jīng)歷了以下三個階段。

1．1949—1972年：發(fā)展起步與生態(tài)環(huán)境治理事業(yè)的開創(chuàng)探索階段。自1949年中華人民共和國成立至1972年的這個時期，我國基本實現(xiàn)了20世紀五六十年代制定的國家工業(yè)化的初期目標(biāo)，建立起了比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系，經(jīng)濟總量翻了兩番多。這一時期，我國在一窮二白和外有封鎖的發(fā)展約束下，選擇了以重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展和自力更生為主要目標(biāo)的發(fā)展戰(zhàn)略，以勞動力和資源要素的高投入、高消耗所形成的經(jīng)濟增長，推動了國民經(jīng)濟的發(fā)展。然而，大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)導(dǎo)致環(huán)境問題突出，廢水、廢渣、廢氣“三廢”帶來了不小的生態(tài)環(huán)境代價。因此，這一歷史時期的生態(tài)環(huán)境治理主要圍繞綠化祖國、治理江河、防治疾病、興修水利、植樹造林、合理利用等環(huán)境治理理念展開。面對貧窮落后亟須發(fā)展與生態(tài)環(huán)境惡化的現(xiàn)實，尤其是面對世界西方國家在工業(yè)化過程中因日漸突出的環(huán)境公害而興起的環(huán)境保護運動，1972年我國第一次派團參加聯(lián)合國人類環(huán)境會議并代表發(fā)展中國家發(fā)聲，為聯(lián)合國《人類環(huán)境宣言》貢獻了中國智慧。1973年我國召開新中國成立以來第一次全國環(huán)境保護會議，次年成立環(huán)境保護的政府管理機構(gòu)，環(huán)境保護政策開始成為我國現(xiàn)代化發(fā)展中公共政策體系的一個重要內(nèi)容，由此拉開了中國生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)的序幕。

2．1972—2012年：發(fā)展轉(zhuǎn)型與生態(tài)環(huán)境治理法制化、制度化體系逐步建立階段。改革開放以來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程突飛猛進，逐步成長為世界第二大經(jīng)濟體、制造業(yè)第一大國和貿(mào)易出口第一大國，綜合國力、社會生產(chǎn)力水平和人民生活水平顯著提高。同時，資源消耗過大、環(huán)境污染及全球氣候變化等問題相互疊加，黨和國家進一步認識到生態(tài)環(huán)境保護工作的重要性和迫切性。這一歷史時期提出的主要生態(tài)環(huán)境治理理念有：生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)理論、可持續(xù)發(fā)展觀、科學(xué)發(fā)展觀，并首次提出生態(tài)文明建設(shè)[4]。生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相統(tǒng)一的認識逐步促成了“預(yù)防為主、防治結(jié)合”“誰污染、誰治理”“強化環(huán)境管理”為主的政策體系，《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等立法工作與綜合性法律的統(tǒng)籌修訂進一步加快。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與發(fā)展，基于市場機制的生態(tài)環(huán)境治理政策逐步豐富，但生態(tài)環(huán)境保護的制度化建設(shè)與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的過程中，仍存在一些體制性、結(jié)構(gòu)性問題，亟須推動經(jīng)濟發(fā)展方式由資源要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動的根本性轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)生產(chǎn)方式、消費方式的綠色轉(zhuǎn)型和生態(tài)環(huán)境治理體制的變革。

3．2012年至今：推進綠色發(fā)展與深化生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化階段。黨的十八大以來，我國經(jīng)濟從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟發(fā)展更加依賴全要素融合的提檔升級，而非單純依賴生產(chǎn)要素投入量的增加。因此，促進以綠色低碳循環(huán)為特征的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型迫在眉睫。然而，經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變既不可能一蹴而就，也不可能依賴工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程自發(fā)實現(xiàn)，必須通過發(fā)展理念、發(fā)展方式、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展手段等方面的系統(tǒng)調(diào)整，實現(xiàn)對傳統(tǒng)發(fā)展方式和生態(tài)環(huán)境治理模式的根本性超越，推進實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。新時代，習(xí)近平系統(tǒng)性地提出我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)的國家總目標(biāo)，對生態(tài)文明建設(shè)作出了系統(tǒng)論述與全局性部署。主要包括：（1）“生態(tài)興則文明興”的歷史觀；（2）“人與自然和諧共生”的科學(xué)自然觀；（3）“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展觀；（4）“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”的基本民生觀；（5）“山水林田湖草是生命共同體”的整體系統(tǒng)觀；（6）“實行最嚴格生態(tài)環(huán)境保護制度”的嚴密法治觀；（7）“共同建設(shè)美麗中國”的全民行動觀；（8）“共謀全球生態(tài)文明建設(shè)之路”的全球觀[5]。

通過對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)新中國70余年來生態(tài)環(huán)境治理理念變遷的梳理，可以窺見，我國生態(tài)環(huán)境治理理念發(fā)展是不斷豐富和完善的過程。生態(tài)環(huán)境治理理念和實踐的內(nèi)涵與“政黨—國家”治理體系和治理能力現(xiàn)代化的演進耦合。一條核心的脈絡(luò)是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”在生態(tài)環(huán)境治理中的內(nèi)涵表達、結(jié)構(gòu)功能等的規(guī)范化與體系化。

（二）黨和國家生態(tài)環(huán)境治理中環(huán)境政策文本的歷史變遷與考察

1．1949—2012年：黨和國家環(huán)境政策（含黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的政策）與法制雙重治理體系初現(xiàn)。梳理新中國成立以來的環(huán)境政策文件，可以窺見，我國環(huán)境治理中政黨提出的環(huán)境政策可以分為三個階段：環(huán)境政策點狀階段（1949—1972年）；環(huán)境政策局部階段（1972—2012年）；環(huán)境政策全局階段（2012年至今）。緣于環(huán)境政策點狀階段（1949—1972年）相關(guān)文獻較少，環(huán)境訴求及治理并不突出，主要通過黨和國家的政策（主要是某個領(lǐng)域的局部性政策）進行宏觀指引，如通知、意見、批復(fù)、公告等形式，其法制的形式表現(xiàn)不明顯，在此不展開論述。筆者在此主要分析環(huán)境政策局部階段（1972—2012年）、環(huán)境政策全局階段（2012年至今）兩個時間段凸顯的不同的國家治理樣態(tài)，探索環(huán)境治理中政黨法治與國家法治雙重維度的演進過程。梳理1972年至2012年期間的文獻，我國制定的具有全局性的環(huán)境政策文件并不多。國家在環(huán)境治理中通過國務(wù)院發(fā)布相關(guān)規(guī)范性文件的形式展開，這些環(huán)境治理的政策性文件主要以宏觀、抽象、柔性等特性為環(huán)境立法、環(huán)境法實施提供規(guī)范指引（見表1）。

表1 我國主要環(huán)境政策（1972—2012年）

如表1中所統(tǒng)計，在黨的十八大之前，生態(tài)環(huán)境政策主要是通過國務(wù)院、省級、各部委等制定并實施，以政策形式為主，黨的生態(tài)環(huán)境政策及生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)較少，相關(guān)論述在黨內(nèi)法規(guī)部分展開。此期間的環(huán)境政策多屬于宏觀、抽象規(guī)范，到具體執(zhí)行層面的剛性不足，但這并非否定生態(tài)環(huán)境政策在生態(tài)環(huán)境治理及發(fā)展進程中發(fā)揮的重要作用。表1中相關(guān)環(huán)境政策的具體實施過程中，政策的作用主要借由環(huán)境法律基本價值為承載，通過黨的環(huán)境政策與環(huán)境法律的相互協(xié)同來實施，保障環(huán)境立法到執(zhí)法的貫通性。這一時期基于“黨政分工”的理念及其實踐，黨的政策呈現(xiàn)隱性，或者說黨的意志在此階段主要是通過國家政策得以貫徹。例如，《國務(wù)院關(guān)于在國民經(jīng)濟調(diào)整時期加強環(huán)境保護工作的決定》的出臺就是為了保障經(jīng)濟調(diào)整的政策措施，貫徹執(zhí)行《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》等法規(guī)文件。從表1中“名稱/字號”的形式看，國務(wù)院、相關(guān)省份及部門均采用通知、決定、意見等形式落實細化中央環(huán)境政策。從表1中“名稱/字號”的內(nèi)容看，均較為宏觀，可操作性不強。這也體現(xiàn)環(huán)境立法初期的“填補式立法”邏輯及其特質(zhì)，即環(huán)境污染—政策文件—借鑒域外立法—環(huán)境立法。值得肯定的是，這一階段黨和國家政策與法律協(xié)同推進的實踐探索，為生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法治與國家法治的展開奠定了基礎(chǔ)，筆者將在下文展開論述。

2．2012年至今：黨內(nèi)法規(guī)生態(tài)環(huán)境條款與生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)體系化生成。黨的十八大以來，國家環(huán)境政策《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五規(guī)劃綱要”》《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》等文件仍然發(fā)揮著宏觀指引作用。黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建的體系化、規(guī)范化的提出，吸收了部分國家政策納入“軟法”規(guī)范之中，國家環(huán)境政策在“法”的規(guī)范層面展現(xiàn)出的“軟法”效應(yīng)前所未有的增強。值得肯定的是，黨對生態(tài)環(huán)境保護的領(lǐng)導(dǎo)使生態(tài)環(huán)境政策的客觀表達發(fā)生了根本性的變化，當(dāng)然這并非環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)完全取代環(huán)境政策，而是強調(diào)政策與黨內(nèi)法規(guī)在生態(tài)環(huán)境治理中的作用發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。

從表2可以看出，黨的十八大以來，我國黨內(nèi)法規(guī)中有關(guān)生態(tài)文明、環(huán)境的條款規(guī)定，涉及黨章、準則、條例三種名稱，內(nèi)容主要是宏觀性、基礎(chǔ)性的規(guī)定。突出新時代黨對國家社會各項事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)，也反映出黨對生態(tài)環(huán)境治理的全面領(lǐng)導(dǎo)和全面落實地方黨委生態(tài)文明建設(shè)主體責(zé)任。大量的政策性文件不再是以國務(wù)院等行政部門制定、發(fā)布和實施，而是采用“中共中央+國務(wù)院”“中共中央+部委”聯(lián)合發(fā)文的混合黨規(guī)①生態(tài)環(huán)境中有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的文件數(shù)量逐年增加，以混合黨規(guī)為文件形式將成為主流，鑒于有部分文件無法通過公開渠道獲取，因此不納入本文統(tǒng)計范圍，然此并未實質(zhì)性影響黨內(nèi)法規(guī)對生態(tài)明建設(shè)及推進憲法環(huán)境條款縱向?qū)嵤┑墓δ芗白饔?。“混合黨規(guī)”概念是由歐愛民教授提出。參見歐愛民《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系論》，社會科學(xué)文獻出版社2018年版，第74-97頁。新模式展開（見表3）。這也充分體現(xiàn)了黨中央統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用[6]。正如習(xí)近平強調(diào)，堅持黨中央對污染防治攻堅戰(zhàn)的全面領(lǐng)導(dǎo)和部署，是加強黨對生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理的根本保障[7]。

表3 我國主要生態(tài)環(huán)境有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)文件統(tǒng)計

在依法治國的背景下，推動生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階，需要契合法治中國的實踐內(nèi)核，以新時代黨的權(quán)威性帶領(lǐng)人民構(gòu)建法治國家[8]。黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會制度下依法治國和依法執(zhí)政的有機組成部分，是推動黨的依法治國、依法執(zhí)政方式民主化、科學(xué)化和規(guī)范化的基本方式，也是形塑黨的權(quán)威的新模式[9]。從表3中可見，中國生態(tài)環(huán)境法治的實踐，黨及黨內(nèi)法規(guī)是推動生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)高速發(fā)展的核心要素，有學(xué)者將這種政黨推動模式概括成為“高位推動”模式[10]。實踐證明，黨內(nèi)法規(guī)的“外溢效應(yīng)”，發(fā)揮側(cè)供給環(huán)境治理的規(guī)范效力，表現(xiàn)為“軟法”外溢的作用及功能，可以彌補環(huán)境法實施中的結(jié)構(gòu)性缺失，形成環(huán)境法律規(guī)范體系向著“軟硬兼施”互補構(gòu)造[11]。如表3中中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好環(huán)境污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》等中都有所體現(xiàn)，其目都是將地方黨委納入環(huán)境督察對象，構(gòu)建“地方黨委+政府”同責(zé)全面覆蓋，形成黨內(nèi)法規(guī)通過對國家機關(guān)中的黨組織、黨員的行為調(diào)整，間接引導(dǎo)、規(guī)范和保障國家事務(wù)的管理，破除環(huán)境治理中環(huán)保立法“權(quán)威性不足”的藩籬，形成“環(huán)保立法+環(huán)保黨內(nèi)法規(guī)”的綜合配套模式，迫使地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對老百姓反映強烈或久拖不決的環(huán)境問題給予前所未有的重視并解決[12]。相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)也從原來的國家機構(gòu)組織運行中一種隱性規(guī)則體系向顯性規(guī)則體系轉(zhuǎn)化?？梢?，兼具法律與政策二重屬性的黨內(nèi)法規(guī)襄助“黨政同責(zé)”和中央與地方環(huán)保監(jiān)督執(zhí)行的落實及彌補，在生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系的分層實施中，黨內(nèi)法規(guī)在環(huán)境法律實施中起到彌補和“高位推動”功能。

（三）1949年至今：生態(tài)環(huán)境法律體系“量”成與規(guī)范漸進完備

我國環(huán)境保護事業(yè)從新中國成立后開始孕育，到20世紀70年代環(huán)境立法正式拉開帷幕。20世紀70年代初，我國大連灣、渤海灣、上海灣、南京港、北京官廳水庫等地污染事件頻發(fā)。跟多數(shù)世界發(fā)達國家一樣，我國環(huán)境治理面向?qū)嵺`展開，從對生活環(huán)境的污染防治開始轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理[13]。1972年聯(lián)合國斯德哥爾摩會議后，我國環(huán)境立法開啟了環(huán)境法制的“春天”，首先將“環(huán)境保護”的概念引入中國并制定了中國第一部環(huán)境保護政策性文件，即《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》。后將“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”寫入1978年《中華人民共和國憲法》。1979年，全國人大常委會根據(jù)1978年《中華人民共和國憲法》制定并通過了中國第一部《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》。1982年《中華人民共和國憲法》將“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”分別寫入第九條、第二十六條。1989年，在《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》的基礎(chǔ)上修訂并正式出臺《中華人民共和國環(huán)境保護法》。我國制定和頒布了大量環(huán)境法律法規(guī)和規(guī)章，生態(tài)文明建設(shè)推動了系統(tǒng)化、嚴密化的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系構(gòu)建[14]，這為我國環(huán)境法制建設(shè)和環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。國家法治維度下我國生態(tài)環(huán)境治理主要呈現(xiàn)以下兩個方面：

1．生態(tài)環(huán)境法律體系“量”成。環(huán)境法治發(fā)展的70年是對我國生態(tài)環(huán)境問題的認識不斷深化并逐步通過環(huán)境立法發(fā)展、完善的70年。呂忠梅教授從歷史宏大的視野中將我國生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展分為三個階段：第一個階段，1949年至1979年，中國環(huán)境立法起步階段；第二個階段，1979年至2013年，中國的環(huán)境立法快速發(fā)展階段；第三個階段，2013年至今，中國環(huán)境立法走向繁榮階段[15]。據(jù)權(quán)威統(tǒng)計，我國已制定環(huán)境保護和資源保護法律37部，環(huán)保行政法規(guī)60多部，環(huán)保部門規(guī)章有1000多個，環(huán)保法庭等1200多個，國家法律許可的公益組織700多家[16]。從1949年至今，我國環(huán)境法治快速發(fā)展，立法數(shù)量多、修法頻率高、社會影響廣泛等是“環(huán)境法治”時代特質(zhì)。從立法的模式看，我國環(huán)境法發(fā)展采“專門立法—部門法—司法救濟”的進路，即從立法的進程來看，先有環(huán)境立法（管理模式），后有民事立法（司法模式）[17]。環(huán)境立法是環(huán)境實踐向環(huán)境法律要法律供給的主要方式。因此，新時代環(huán)境治理法治化面臨如何進一步綜合化、體系化和統(tǒng)一化的高要求，要求我們將分散化立法思想轉(zhuǎn)變到系統(tǒng)整合上來[18]。

2．生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系漸進完備。從規(guī)范層面上講，生態(tài)法治體系必須要符合生態(tài)系統(tǒng)自身規(guī)律的“良法”以及以維護生態(tài)平衡為目標(biāo)的“善治”[19]，形成既以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的“法秩序”體系，又以部門法為補充的雙向交互體系。呂忠梅教授指出，我國生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系已經(jīng)初步形成，當(dāng)前我們要以“整體論”對思維構(gòu)建憲法法律統(tǒng)合下的生態(tài)環(huán)境法治體系，這反映在立法上就需要對這些生態(tài)環(huán)境法律進行系統(tǒng)化、整體性的改造[20]。一是憲法生態(tài)環(huán)境條款中的“生態(tài)文明、美麗中國、保護優(yōu)先”等理念融入各類環(huán)境法律、法規(guī)和規(guī)章形成立法依據(jù)。二是環(huán)境法律要與憲法生態(tài)環(huán)境條款中關(guān)于“環(huán)境”的涵義趨向高度一致。以憲法生態(tài)環(huán)境條款明確、持續(xù)指向生態(tài)環(huán)境立法、行政、司法及公民環(huán)境權(quán)利與利益訴求。三是構(gòu)建憲法與部門法協(xié)同實施的體系及機制漸進完備。憲法生態(tài)環(huán)境條款是環(huán)境法、民法、刑法、行政法、訴訟法、經(jīng)濟法等部門法在環(huán)境保護上的抽象化呈現(xiàn)，環(huán)境法、民法、刑法、行政法、訴訟法、經(jīng)濟法等部門法在環(huán)境保護條款的具體實施是憲法生態(tài)環(huán)境條款的具象化，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的上位法與下位法的規(guī)范與“理性”交互影響及融合。

二、政黨法治與國家法治雙重維度下生態(tài)環(huán)境治理的規(guī)范路徑

政黨法治與國家法治作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的一種全新的治理制度樣態(tài)。通過明確黨內(nèi)法治對國家環(huán)境法律的補強，黨內(nèi)法治對環(huán)境法律規(guī)范體系的調(diào)適的功能與結(jié)構(gòu)定位。通過推進生態(tài)環(huán)境治理中黨內(nèi)法治建設(shè)；構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理中黨內(nèi)法治與國家環(huán)境法治的交互體系，形成黨內(nèi)法治與國家法治雙重維度下生態(tài)環(huán)境治理的規(guī)范構(gòu)造。

（一）第一重規(guī)范構(gòu)造：生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代中政黨法治

我國政黨法治與國家法治視野下的生態(tài)環(huán)境治理邏輯中應(yīng)當(dāng)是在“環(huán)境政策—環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)環(huán)境條款—環(huán)境法律”中呈依次遞進關(guān)系（見圖1）。

圖1 政黨法治與國家法治雙維下生態(tài)環(huán)境治理的演進規(guī)范過程

第一，在縱向上，黨內(nèi)法治與國家法治的演進是在不斷“過濾”螺旋前進的過程。黨制定的政策代表最廣大人民根本利益；代表黨對國家、社會“時代脈搏”的關(guān)切，其通過黨內(nèi)、各級人大民主集中制的形式，上升為黨和國家治國理政的規(guī)范體系?；谖覈h內(nèi)法治與國家法治在治理上的高度一致性，黨和國家某一階段的主張、方針及政策與黨內(nèi)法規(guī)、國家法律之間存在一定交疊、重合，難以有效的界分，未來隨著《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)制定工作的推進及其規(guī)范化，政策與黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系會大致的界分，基于“黨的主張—黨的政策—黨內(nèi)法規(guī)—國家法律”邏輯進路必然愈加彌合“黨和國家”治理結(jié)構(gòu)，逐漸形成黨內(nèi)法治到國家法治混合治理模式，誠如人選擇兩條腿走路，邁開腿行走之方式與其意識和具體行走道路相關(guān)聯(lián)。

第二，在橫向上，黨和國家形成一體構(gòu)造之中，兩者不是機械的平行對接關(guān)系，而是分居于不同的層次之上形成立體化呼應(yīng)，呈現(xiàn)為不同的姿態(tài)。“將那些經(jīng)過實踐檢驗證明是正確的可行的政策，形成法律規(guī)范，通過全國人大或全國人大常委會制定為法律”[21]。以中央環(huán)保督察為例，在環(huán)境法律分層實施實效不彰的情形下，以政治動員的方式監(jiān)督地方黨委政府在短期內(nèi)完成中央要求的環(huán)境治理任務(wù)?；谖覈凹辛α哭k大事”的權(quán)威性政治體制優(yōu)勢，在各職能部門之間，通過短期政治壓力傳導(dǎo)可暫時性的抑制行政職能部門之間的利益沖突；在中央與地方的垂直體制下，通過縱向政治壓力傳導(dǎo)的方式，迫使地方黨委政府整合行政資源完成生態(tài)環(huán)境治理的“特定義務(wù)”。從2015年至今，以“中共中央+國務(wù)院”聯(lián)合開展的中央環(huán)保督察行動，憑借前所未有的政治體制內(nèi)部權(quán)威性向地方黨委政府傳導(dǎo)政治壓力，以“環(huán)保督察意見反饋—地方政府限時整改”的方式解決具體“老大難”問題。其不言自明的優(yōu)點是短期內(nèi)實效性明顯，然而，其讓人堪憂的缺陷易造成地方環(huán)保治理的自治權(quán)在時空環(huán)境下的限縮，不同層級之間法規(guī)范偏離與失范。所以，構(gòu)建橫向?qū)用妗包h和國家”之界限依然離不開法治精神的指引，要對黨內(nèi)、國家之權(quán)限分層提煉、明晰界分?？商剿髟谏鷳B(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)過程中，是不斷地將成熟的環(huán)境治理實踐加以提煉，并納入相應(yīng)的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)環(huán)境條款或環(huán)境法律體系中，形成相對穩(wěn)定的法律規(guī)范體系并對環(huán)境治理實踐進行規(guī)范指引。

從上文表3分析得出，新時代生態(tài)環(huán)境治理的主要以“執(zhí)政黨+中央政府”或部門聯(lián)合發(fā)文形式展開。在總體上，黨政聯(lián)合行文為生態(tài)環(huán)境治理提供了“軟法”規(guī)范，然生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法治與國家法治之間有著多層分層體系需求。因此，必定要對黨的政策性文件中產(chǎn)生“溢出”效應(yīng)的政策規(guī)范文件，通過黨內(nèi)法規(guī)“先行實驗”的不斷實踐、評估后納入環(huán)境法律體系之中。環(huán)境法律發(fā)揮著整合環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)環(huán)境條款的功能，從環(huán)境政策到環(huán)境法律的演進維度考察，環(huán)境法律的制定是基于先行“實驗性”的環(huán)境政策、黨內(nèi)法規(guī)的經(jīng)驗之上；環(huán)境法律的創(chuàng)制是多種類型環(huán)境政策、黨內(nèi)法規(guī)由“軟法”到“硬法”的過程。在此過程中，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建黨內(nèi)法治與國家法治的銜接機制，從而促進黨內(nèi)法治與國家法治兩個規(guī)范體系交互影響，形成“正和”的制度合力[22]。需要注意的是，生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)某些特定的規(guī)范未必都須經(jīng)過上述邏輯進路而被納入法律體系之中，部分未上升為“法規(guī)范”層面的政策依然屬于環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一部分，這一部分構(gòu)成黨內(nèi)法治與國家法治交互影響的基礎(chǔ)。

（二）第二重規(guī)范構(gòu)造：生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代中政黨法治與國家法治交互銜接體系

隨著中國特色生態(tài)環(huán)境治理的實踐拓展，生態(tài)環(huán)境治理中黨內(nèi)法治的優(yōu)化與完善必然要向生態(tài)環(huán)境“黨和國家”的系統(tǒng)協(xié)同銜接要動力、要供給，從而避免造成兩個獨立的規(guī)范體系的重疊與沖突。為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)與國家環(huán)境法治的交互影響，需要明確兩者不同的規(guī)范對象、適用范圍、結(jié)構(gòu)功能等，形成各階位、各領(lǐng)域、各層面、各環(huán)節(jié)有效銜接的環(huán)境法治保障體系[23]。以環(huán)保督察中的“黨政同責(zé)”為例，2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》第三條、第五條、第十條中規(guī)定問責(zé)對象，即地方黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責(zé)，問責(zé)的形式：誡勉、責(zé)令公開道歉；組織處理，包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等；黨紀政紀處分。而根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六十八條規(guī)定的處分形式包括對直接負責(zé)主管人員或其他直接責(zé)任人員給予記過、記大過或者降級處分；造成嚴重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》第九章“監(jiān)督與懲戒”的方式為“區(qū)分不同情況，予以談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查、誡勉、組織調(diào)整、處分”?！吨腥A人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第七條規(guī)定政務(wù)處分種類為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。因此，筆者主張針對不同黨員主體的環(huán)保問責(zé)從黨內(nèi)法規(guī)到國家法律的問責(zé)力度、種類、方式等規(guī)范銜接仍須明確具體，不能因環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)為契合“最嚴格環(huán)境保護”的功效，就一概主張以“黨政合意行為”作為環(huán)保實踐的依據(jù)。實現(xiàn)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境法律的有效界分與銜接，是構(gòu)建生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法治與國家法治的交互銜接體系的基本保障，以此為基礎(chǔ)，環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境法律兩者協(xié)同共同構(gòu)筑中國特色環(huán)境治理體系。

三、結(jié)論

在我國的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中政黨法治與國家法治并行結(jié)構(gòu)或隱或現(xiàn)的存在。通過考察生態(tài)環(huán)境治理“黨和國家”的實踐，不難發(fā)現(xiàn)，各個歷史時期中均存在環(huán)境政策、環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)環(huán)境條款、環(huán)境法律治理樣態(tài)。黨內(nèi)法治和國家法治并行發(fā)展，并長期存在于我國環(huán)境治理的實踐之中，一方面，黨內(nèi)法治為國家法治提供“剛性”供給；另一方面，國家法治為黨內(nèi)法治供給制度規(guī)范。自新中國成立70年以來的環(huán)境治理實踐考察，法治的內(nèi)涵兼具普遍主義和工具主義，由于規(guī)定中國的法治屬于社會主義類型，明確“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治的本質(zhì)特征和根本要求”，貫徹黨在國家、社會等方方面面中制定的路線、方針和政策，尊崇黨在法治構(gòu)建中的主導(dǎo)作用及功能，法的政治屬性和實施便被嵌入到政治規(guī)范之中。因此，在國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化中不能超越國情、超越階段的法治體系和法治道理占考探討。特別是黨的十八大以來，黨在立法執(zhí)法中的積極作用日益凸顯，一條更加清晰的邏輯主線——中國政治的內(nèi)在邏輯和規(guī)范性體現(xiàn)為以“黨的領(lǐng)導(dǎo)”為軸心地位的中央權(quán)威，以黨的權(quán)威拓展改革的空間，以黨“集中統(tǒng)一”的權(quán)威打破利益分割，以黨內(nèi)法治維持法律秩序?？梢酝普?，基于我國宏遠愿景的政治道路及其實踐，黨和國家治理模式合理合法運行是走向現(xiàn)代化法治國家之必經(jīng)階段，也是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”嵌入法治道路中必須正面的時代命題。筆者嘗試通過政策、黨內(nèi)法規(guī)和環(huán)境法律的雙重緯度對生態(tài)環(huán)境治理歷史溯源和制度構(gòu)建進行初步探討，期望能夠為后續(xù)進一步研究黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代的理論闡釋提供一種思路，為生態(tài)環(huán)境治理實踐到理論提供一種本土化路徑支撐。