全球海洋治理進程中的聯(lián)合國：作用、困境與出路*

賀 鑒 王 雪

〔提 要〕 聯(lián)合國在建構全球海洋治理相關倡議、營造良好的海洋治理契約環(huán)境、提高海洋治理主體履約能力等方面均發(fā)揮著不可或缺的作用。在國際海洋治理問題認知差異普遍存在的情況下，聯(lián)合國在營造海洋治理契約環(huán)境和提高治理主體履約能力過程中也面臨諸多挑戰(zhàn)。同時，全球海洋治理形勢的惡化客觀上也給聯(lián)合國框架下全球海洋治理成效帶來負面影響。聯(lián)合國可在觀念層面進一步凝聚全球海洋治理共識，通過完善機制建設減少海洋治理契約環(huán)境面臨的不利因素，從而更好地發(fā)揮其在全球海洋治理中的領導作用。聯(lián)合國也可采取多種方式進一步提高全球海洋治理主體履約能力，加大其全球海洋治理行動力度，從而更好地實現(xiàn)全球海洋治理目標。

當今世界處于百年未有之大變局，人類面臨的共同挑戰(zhàn)日益增多，完善全球治理的呼聲越來越高。中共十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》以及《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報》都在不同程度上強調(diào)了“推動全球治理體制更加公正更加合理”。海洋治理是全球治理的重要組成部分，聯(lián)合國在其中影響巨大。當然，聯(lián)合國在促進全球海洋治理過程中仍面臨著諸多困境和挑戰(zhàn)，尚無法徹底解決全球海洋治理中的一些難題。全面梳理全球海洋治理進程中聯(lián)合國的作用與困境，有助于在面臨著更多不確定性的世界形勢下，深入理解聯(lián)合國對全球治理的作用和局限，推動聯(lián)合國更好地發(fā)揮其在全球治理中的領導作用。

一、聯(lián)合國在全球海洋治理進程中所起的作用

相較于其他國際組織，聯(lián)合國憑借其較高的權威性和話語權以及較為豐富的全球治理經(jīng)驗，在全球海洋治理領域有明顯的優(yōu)勢。根據(jù)“3Cs”分析框架[1]“3Cs”分析框架認為，有三個條件對有效治理全球環(huán)境問題至關重要：第一，政府要高度重視環(huán)境問題；第二，一個良好的契約環(huán)境可以使國家免除被欺詐的憂慮，增強其安全感，有助于其做出并履行承諾；第三，國家必須擁有管理國內(nèi)事務的施政能力，有效遵守和執(zhí)行國際規(guī)范。參見M.A.Levy, P.M.Haas and R.O.Keohane, “Institutions for the Earth:Promoting International Environmental Protection,” Environment: Science and Policy for Sustainable Development, Vol.34, No.4, 1992, p.13.，聯(lián)合國在建構與傳播海洋治理倡議、多途徑營造全球海洋治理契約環(huán)境、提高相關治理主體履約能力等方面均發(fā)揮顯著作用。

（一）建構與傳播全球海洋治理倡議

在參與和領導全球海洋治理70多年的歷程中，聯(lián)合國建構與傳播了諸多全球海洋治理相關倡議，近年來較為重要者包括：

第一，制定2030年可持續(xù)發(fā)展議程及目標。在2015年9月舉行的歷史性首腦會議上，聯(lián)合國193個會員國一致通過了面向2030年的17項可持續(xù)發(fā)展目標，其中第14個目標旨在“保護和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進可持續(xù)發(fā)展”。[1]“變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程”，外交部網(wǎng)站，2016年1月13日，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/2030kcxfzyc_686343/t1331382.shtml。（上網(wǎng)時間：2020年1月12日）聯(lián)合國通過發(fā)起促進藍色增長的深度倡議，借助“海洋大會”積極推動相關各方做出自愿承諾，促進發(fā)展中國家發(fā)展藍色經(jīng)濟和推進實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標14。2020年1月，聯(lián)合國正式發(fā)起可持續(xù)發(fā)展目標“行動十年”計劃，廣泛討論全球合作對建設“我們希望的未來”的作用，加速推進2030年可持續(xù)發(fā)展議程目標的實現(xiàn)。[2]“聯(lián)合國發(fā)起可持續(xù)發(fā)展目標行動十年 秘書長就‘21世紀的四大威脅’發(fā)出警告”，聯(lián)合國新聞網(wǎng)站，2020年1月22日，https://news.un.org/zh/story/2020/01/1049671。（上網(wǎng)時間：2020年1月27日）

第二，推動建立海洋治理伙伴關系。聯(lián)合國積極推動構建最廣泛的全球治理伙伴關系，于1998年設立“伙伴關系”辦公室。[3]李東燕：《全球治理——行為體、機制與議題》，當代中國出版社，2015年，第36頁。聯(lián)合國經(jīng)濟及社會理事會通過發(fā)揮年度會議、論壇、各職司和區(qū)域委員會的協(xié)調(diào)作用，加強各方就海洋和氣候相關議題的相互學習與對話。[4]“伙伴關系”，聯(lián)合國網(wǎng)站，https://www.un.org/ecosoc/zh/node/49676。（上網(wǎng)時間：2020年1月27日）2019年6月，聯(lián)合國啟動“可持續(xù)海洋商業(yè)行動綱要”，召集商界、學術界和政府機構等主要行為體采取切實行動創(chuàng)造一個更具生產(chǎn)力和健康的海洋環(huán)境并建立伙伴關系。[5]“Sustainable Ocean Business,” the Website of UN Global Compact, https://www.unglobal compact.org/take-action/action-platforms/ocean.（上網(wǎng)時間：2020年1月27日）聯(lián)合國為支持落實《巴黎協(xié)定》而倡導的馬拉喀什全球氣候行動伙伴關系也將海洋合作列為重要事項（根據(jù)《巴黎協(xié)定》提交的國家自主貢獻中涉及海洋者占比高于70%），其將促進政府、城市、地區(qū)、企業(yè)和投資者之間開展合作。[6]“Oceans and the Law of the Sea: Report of the Secretary-General,” September 11, 2019,https://undocs.org/zh/A/74/350.（上網(wǎng)時間：2020年4月18日）

第三，設立聯(lián)合國海洋特使。為了進一步在全球范圍內(nèi)建構與傳播海洋資源可持續(xù)利用的倡議，聯(lián)合國秘書長古特雷斯于2017年9月任命斐濟駐聯(lián)合國大使湯姆森（Peter Thomson）為聯(lián)合國海洋特使，由其協(xié)調(diào)各方一道落實聯(lián)合國海洋會議的積極成果并負責聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)外的相關宣傳工作。[1]“古特雷斯任命聯(lián)大前主席湯姆森擔任海洋事務特使”，新華網(wǎng)，2017年9月13日，http://www.xinhuanet.com/world/2017-09/13/c_1121656428.htm。（上網(wǎng)時間：2020年1月28日）另外，聯(lián)合國海洋特使還將積極促進民間組織、科學界和其他利益攸關方開展合作，以更好地推動海洋可持續(xù)發(fā)展。

（二）營造全球海洋治理契約環(huán)境

為促進海洋合作發(fā)展藍色經(jīng)濟，聯(lián)合國通過多種途徑營造良好的全球海洋治理契約環(huán)境，主要包括：

第一，制定全球海洋治理的“國際規(guī)則”。聯(lián)合國海洋大會、《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）締約國大會、聯(lián)合國海洋和海洋法不限名額非正式磋商等皆是通過聯(lián)合國推動和組織，這些會議通過了許多與全球海洋治理直接相關的決議，既包括憲章式、框架性的公約，也包括概念性的專門條約或協(xié)定，為推動和指導國際海洋治理協(xié)商與談判提出了全面的政策框架。為了促進海洋環(huán)境保護和漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展，聯(lián)合國通過了《1990年國際油污防備、反應和合作公約》（1995年5月13日生效）、《養(yǎng)護大西洋金槍魚國際公約》（1996年3月21日生效）等公約和規(guī)制。2002年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布《保護海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動綱領》，這是全球唯一直接解決陸地、淡水、沿海和海洋生態(tài)系統(tǒng)連通性的政府間機制。[2]“海洋和海洋法”，聯(lián)合國網(wǎng)站，https://www.un.org/zh/sections/issues-depth/oceansand-law-sea/index.html。（上網(wǎng)時間：2020年1月27日）在國際海底區(qū)域海洋礦物的勘探和開發(fā)方面，聯(lián)合國國際海底管理局頒布了以“采礦守則”[3]“采礦守則”是指國際海底管理局為規(guī)范國際海底區(qū)域海洋礦物的勘探和開發(fā)而頒布的一整套規(guī)則、規(guī)章和程序，這些規(guī)則、規(guī)章和程序都是基于1982年《聯(lián)合國海洋法公約》及其1994年《關于深海海底采礦的執(zhí)行協(xié)定》所確立的一般法律框架而制定的。國際海底管理局于2013年通過《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結核探礦和勘探規(guī)章》修正案，確保海底勘探者和管理局協(xié)作促進海底礦物資源的可持續(xù)發(fā)展。為代表的一系列規(guī)則、規(guī)章和程序，最大程度確保海洋環(huán)境不受深海采礦活動的破壞。[4]International Seabed Authority, “The Mining Code,” https://www.isa.org.jm/mining-code.（上網(wǎng)時間：2020年1月29日）

第二，指明全球海洋治理談判的重點領域與方向。2017年6月，聯(lián)合國提出了與全球海洋治理密切相關的9大行動重點領域，涉及執(zhí)行《公約》所反映的國際法問題、海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)管理、海洋酸化、海洋研究能力建設和海洋技術轉讓、可持續(xù)藍色經(jīng)濟、可持續(xù)漁業(yè)等。在《公約》框架下，關于國家就國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性（BBNJ）養(yǎng)護與可持續(xù)利用問題，目前相關國家已舉行了三屆政府間會議。[1]三屆會議時間分別是2018年9月4日至17日、2019年3月25日至4月5日、2019年8月19日至30日。在2019年8月第三屆會議期間，相關各方圍繞第二屆政府間會議形成的草案進行了分主題磋商。[2]“Oceans and the Law of the Sea: Report of the Secretary-General,” September 11, 2019.受新冠肺炎疫情的影響，原定于2020年3月23日至4月3日舉行的第四屆會議業(yè)已推遲。BBNJ談判涵蓋了當前全球海洋資源開發(fā)與環(huán)境管理領域的重大前沿問題[3]在海底資源開發(fā)方面，BBNJ文件延續(xù)了《聯(lián)合國海洋法公約》第十一部分與1994年《關于深海海底采礦的執(zhí)行協(xié)定》關于海底資源開發(fā)的規(guī)定，即國家管轄范圍以外的海床和底土及其資源是人類的共同遺產(chǎn)，將特別考慮發(fā)展中締約國的利益和需求。同時，授予國際海底管理局根據(jù)具體情況采取必要措施的權利，以確保海洋環(huán)境免受海底資源開發(fā)與利用活動可能產(chǎn)生的負面影響，比如通過規(guī)則、規(guī)章與程序來防止海底資源開發(fā)過程中對海洋動植物的損害和對海洋環(huán)境生態(tài)平衡的干擾。，比如海洋遺傳資源獲取和惠益分享、環(huán)境影響評估、以區(qū)域為基礎的管理工具（包括海洋保護區(qū)）等核心議題。[4]Rachel Tiller and Elizabeth Nyman, “Ocean Plastics and the BBNJ Treaty—Is Plastic Frightening Enough to Insert Itself into the BBNJ Treaty, or Do We Need to Wait for a Treaty of Its Own?,” Journal of Environmental Studies and Sciences ,Vol.8, No.4, 2018, p.412.《公約》框架下的BBNJ談判是國際海洋法律安排的重要組成部分，也將指引全球海洋治理的調(diào)整方向。

（三）提高相關治理主體履約能力

首先，設立一系列海洋治理機構。聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)設立的一系列涉海機構，為提高相關國家履約能力提供了機構保障，主要包括國際海事組織（IMO）、國際海底管理局(ISA)、聯(lián)合國海洋事務和海洋法司（DOALOS）和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）等。早在1991年，聯(lián)合國政府間海洋學委員會就啟動了“全球海洋觀測系統(tǒng)”，有力促進了相關各國理解海洋在全球氣候中扮演的角色。借助聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的海洋保護區(qū)項目，小島嶼國家與發(fā)展中國家的海洋治理能力得到了顯著提高。

其次，組織實施促進海洋可持續(xù)發(fā)展的具體計劃與路徑。為了將海洋科學與社會行為體更直接地聯(lián)系起來，聯(lián)合國啟動“海洋科學促進可持續(xù)發(fā)展十年計劃(2021—2030)”，推動發(fā)達國家和發(fā)展中國家海洋治理能力發(fā)展和資源共享。[1]Martin Visbeck, “Ocean Science Research Is Key for a Sustainable Future,” Nature Communications, Vol.9, No.1, 2006, p.1.同時，聯(lián)合國通過《小島嶼發(fā)展中國家加速行動方式(薩摩亞途徑)》等促進相關國家海洋治理履約行動。目前，已有143個國家加入了聯(lián)合國框架下的《區(qū)域海洋公約和行動計劃》[2]“海洋和海洋法”。，各方實現(xiàn)海洋環(huán)境可持續(xù)利用的履約能力持續(xù)提高。

最后，制定一系列區(qū)域海洋治理安排。聯(lián)合國框架下的區(qū)域海洋治理安排主要包括區(qū)域海洋方案、區(qū)域漁業(yè)機構、大型海洋生態(tài)系統(tǒng)機制以及海洋保護區(qū)等。[3]Julien Rochette et al., “Regional Oceans Governance Mechanisms: A Review,” Marine Policy, Vol.60, 2015, p.9.為促進有關區(qū)域海洋治理安排的經(jīng)驗分享與交流，聯(lián)合國定期舉行會議，已推動東北大西洋、西部非洲、中部和南部非洲等區(qū)域就海洋治理安排締結正式協(xié)定。[4]Ibid., p.15.

二、面臨的困境與挑戰(zhàn)

21世紀以來，全球海洋治理領域主體的差異性和客體的復雜性日益凸顯，加之聯(lián)合國框架下全球海洋治理體系自身的局限，聯(lián)合國在進一步凝聚全球海洋治理共識、營造全球海洋治理契約環(huán)境、提高治理主體履約能力等方面面臨著新的困境與挑戰(zhàn)。同時，全球海洋治理形勢客觀上持續(xù)惡化，這也增加了聯(lián)合國治理全球海洋問題的阻力。

（一）凝聚全球海洋治理共識仍任重道遠

聯(lián)合國在凝聚全球海洋治理共識的進程中一直發(fā)揮著重要作用，雖已解決不少分歧，但世界各國（地區(qū)），尤其是全球治理主要力量對海洋治理具體問題的認知仍存不小差異。

1.國家（地區(qū)）對全球海洋治理的認知存在差異

全球范圍內(nèi)存在20個海洋區(qū)域[1]這20個區(qū)域分別為南極、北極、波羅的海、黑海、東中太平洋、東印度洋、地中海、東北大西洋、東北太平洋、西北大西洋、西北太平洋、太平洋島嶼、紅海、海洋環(huán)境保護區(qū)域組織（ROPME)海域、東南亞、東南大西洋、東南太平洋、西南大西洋、中西大西洋、西印度洋。參見 Robin Mahon and Lucia Fanning, “Regional Ocean Governance: Polycentric Arrangements and Their Role in Global Ocean Governance,” Marine Policy, Vol.107, 2019, p.3.，不同區(qū)域治理安排和區(qū)域集群的關注點難免存在差異。由于國家（地區(qū)）所處地理位置存在差異，內(nèi)陸國、沿海國和陸海復合型國家對自身海洋治理需求的評估各不相同，其對全球海洋治理具體問題的態(tài)度也有所不同。一般而言，受海洋問題影響較大的沿海國對海洋環(huán)境保護、發(fā)展海洋經(jīng)濟、促進海洋資源開發(fā)與維護的態(tài)度更為積極，陸海復合型國家次之，內(nèi)陸國再次之。因此，全球海洋治理進程中的“搭便車”現(xiàn)象并不罕見。

海洋治理在很大程度上屬于國際公共產(chǎn)品，不同國家和地區(qū)對其關注程度和關注的具體方面也有所差異。聯(lián)合國框架下的全球海洋治理涉及海洋環(huán)境、海洋經(jīng)濟、海洋資源開發(fā)與維護、海洋安全等不同方面，不同國家和地區(qū)對全球海洋治理具體議題的關注焦點有異，這在不同程度上增加了聯(lián)合國凝聚全球海洋治理共識的難度。另外，當前某些地區(qū)逆全球化思潮涌動對世界各國推進合作造成了一定負面影響，不利于聯(lián)合國框架下全球海洋治理目標的實現(xiàn)。

2.全球治理主要力量對海洋治理的認知存在分歧

全球新興治理行為體和霸權治理行為體，對包括全球海洋治理在內(nèi)的全球治理議題態(tài)度各異。目前，以中國、印度、南非等為代表的全球新興治理行為體對全球治理（包括全球海洋治理）議題的態(tài)度更為積極，而作為霸權治理主體的美國對待多邊主義和多邊體制呈現(xiàn)出相對消極的態(tài)度。這種情況若再持續(xù)，將會對聯(lián)合國框架下的全球海洋治理帶來不利影響。

不少國際多邊治理機制還沒有把海洋問題列入其主要議題。比如，二十國集團（G20）尚未對海洋問題給予足夠重視。上海合作組織成員國的地域已經(jīng)擴大到北冰洋、太平洋和印度洋三大洋，但海洋可持續(xù)利用、海洋生態(tài)保護等議題至今亦未成為該組織主要關注的涉海議題。[1]龐中英：“在全球層次治理海洋問題——關于全球海洋治理的理論與實踐”，《社會科學》2018年第9期，第7頁。此外，相關非政府組織在海洋資源開發(fā)與環(huán)境保護等問題上也存在分歧，這給聯(lián)合國凝聚全球海洋治理共識帶來一定消極影響。

(二)營造海洋治理契約環(huán)境亦存不利因素

在全球海洋治理理念有所差異的情況下，以聯(lián)合國為中心的全球海洋治理機制存在一定程度的滯后性，不利于聯(lián)合國充分發(fā)揮其作用以營造良好海洋治理契約環(huán)境。

1.聯(lián)合國框架下全球海洋治理體系的碎片化

聯(lián)合國設立了諸多涉海治理機構，難免存在機構職能重疊的現(xiàn)象，其參與全球海洋治理不同領域管治的機構往往具有相似的授權。機構碎片化現(xiàn)象導致規(guī)范與規(guī)則上的不一致阻礙了不同部門之間的協(xié)作，其管轄范圍的地理分散性也造成許多負面影響，例如更大的人力成本與回報負擔。[2]張麗君：《全球政治中的國際組織（IGOs）》，華東師范大學出版社，2017年，第134頁。雖然國際海洋治理具體領域已經(jīng)形成了大量的協(xié)議與規(guī)制，但它們常常因為受到來自履行各自職能的國際組織的干預而面臨執(zhí)行不到位的問題，目前相當一部分國際海洋環(huán)境協(xié)議正遭受“無政府主義低效率”的詬病。[3]陳家剛：《全球治理：概念與理論》，中央編譯出版社，2017年，第141頁。當前，代表不同行業(yè)的國際組織具有不同的宗旨和利益觀，參與全球海洋治理的不同組織與機構之間的協(xié)作很不充分，存在許多有待協(xié)調(diào)的問題和沖突，阻礙了聯(lián)合國機構的有效運作以及各項規(guī)制的順利執(zhí)行。

2.《聯(lián)合國海洋法公約》的局限性影響全球海洋治理成效

《公約》雖構建了一個較為完善的海洋法律框架，但也具有明顯的局限性，這在聯(lián)合國框架下全球海洋環(huán)境治理領域的表現(xiàn)尤為突出。第一，《公約》沒有明確界定各國保護海洋環(huán)境的義務，導致部分國家對履行保護海洋環(huán)境義務的推諉扯皮。第二，《公約》在很多具體執(zhí)行層面上的規(guī)定不夠細致，比如對海洋生物多樣性以及生物遺傳資源等重要問題沒有提供具體的保護與保全方案，相關的國際協(xié)定也不夠完善，缺乏充分激勵國家行為體采取集體行動保護海洋物種的具體措施。[1]Kjell Grip, “International Marine Environmental Governance: A Review,” Ambio, No.4,2017, p.415.第三，《公約》對全球和地區(qū)層面的合作責任分配不均衡，使大片區(qū)域海洋治理處于失序和不穩(wěn)定狀態(tài)。[2]戴瑛、周景行：“全球海洋環(huán)境治理的挑戰(zhàn)與思考”，《海洋經(jīng)濟》2018 年第5期，第62頁。

（三）提高治理主體履約能力仍面臨挑戰(zhàn)

就全球海洋治理而言，聯(lián)合國在提高治理主體履約能力過程中面臨著基于國家利益的主體國家行動難以協(xié)調(diào)之挑戰(zhàn)，且自身亦難以徹底解決財政危機。

國際公共產(chǎn)品供給的跨國性決定了相關利益行為體的多元化，而目前國際社會仍以民族國家為基本單位。聯(lián)合國會員國構成復雜，彼此之間在地域、歷史、文化以及政治背景方面有著很大差異，而且各國處于不同的社會和經(jīng)濟發(fā)展階段，國家力量對比差距明顯，自然在一些問題上存在不同利益和不同立場。聯(lián)合國曾經(jīng)被東西方冷戰(zhàn)的意識形態(tài)陣營所分裂，如今仍然被西方和非西方國家之間的政治文化差異左右，也被不同種族、民族、宗教影響下的政治文化等所影響。[3]李東燕：《全球治理——行為體、機制與議題》，第39頁。在全球海洋治理中，與之相關的國家并不一定會獲得收益，即使能有獲利，受益程度也有差異。這便導致各方在一些海洋治理具體問題上存在立場分歧。比如，在BBNJ談判過程中，澳大利亞、新西蘭等國以及歐盟等國際組織認為應讓獨立的科學機構參與BBNJ全球環(huán)評，而以美國、日本等為代表的一些國家則堅持各國政府之于BBNJ環(huán)評的核心地位，反對第三方機構的介入。

國際公共產(chǎn)品的資金來源主要依賴相關國家政府援助，其資金到賬的周期較長。雖然有自愿捐助的情況，但只是少數(shù)，且金額又不是很大。這導致國際公共產(chǎn)品資金來源的不穩(wěn)定，資金短缺的情況亦很常見。[1]李占一：《博弈視角下的國際公共品供給困境與破解之道》，山東大學博士學位論文，2015年，第6頁。聯(lián)合國經(jīng)費總額的一半或者三分之二都來自會員國的捐款，會費是聯(lián)合國最重要、最穩(wěn)定的經(jīng)費來源。[2]李東燕：《全球治理——行為體、機制與議題》，第65頁。因此，會員國拖欠繳納會費可能直接導致聯(lián)合國的財政危機，比如，由于51個會員國拖欠繳納聯(lián)合國2019財年的預算會費，聯(lián)合國在2019年遭遇了近十年來最嚴重的財政危機。[3]“聯(lián)合國省錢日常：開會時強行閉麥，溝通靠吼”，2019年12月20日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1653427866334450676&wfr=spider&for=pc。（上網(wǎng)時間：2020年1月12日）聯(lián)合國現(xiàn)金流的緊張不僅可能導致成員國的信任危機，也會對其促進相關各方履行國際海洋治理條約和規(guī)制帶來不利影響，對發(fā)展中國家海洋治理能力建設的資金援助更將無法落實。

此外，全球海洋治理形勢持續(xù)惡化也給聯(lián)合國促進全球海洋治理帶來了極大挑戰(zhàn)。第一，氣候變化對全球海洋環(huán)境治理的威脅日益加深，地表與海水溫度、海平面高度以及溫室氣體濃度都在創(chuàng)紀錄地上升。溫室氣體排放的不斷增加使海洋系統(tǒng)發(fā)生了重大變化，如不采取保護措施，在氣溫上升1.5攝氏度的情況下，預計全世界將有3100萬至6900萬人在2100年面臨洪災危害，而在氣溫上升2攝氏度的情況下，這一數(shù)字將達到3200萬至7900萬。[4]“Oceans and the Law of the Sea: Report of the Secretary-General,” September 11, 2019.同時，人為因素帶有巨大的不可控性，增加了全球海洋環(huán)境治理的復雜性，也極大降低了聯(lián)合國框架下全球海洋環(huán)境治理的效果。第二，全球海洋漁業(yè)資源呈不斷衰退之勢。在過去的一個世紀里，海洋生物的豐富程度下降了70%，海洋生物量下降了70%。[1]“SDG14: Navigating an Ocean of Risks and Opportunities,” Businessgreen, January 16,2020, https://www.businessgreen.com/feature/3084987/sdg14-navigating-an-ocean-of-risks-andopportunities.（上網(wǎng)時間：2020年1月27日）而且，以BBNJ談判為代表的政府間磋商深受“極端環(huán)保主義”影響，或將阻礙聯(lián)合國框架下全球海洋治理共識的達成。第三，全球海洋安全形勢也并不樂觀，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織。比如，在北極地區(qū)，環(huán)保領域合作進展尚還順利，但美國和俄羅斯的“軍事競賽”未曾稍歇。近年來，西非和南海的海盜和武裝搶劫船舶事件數(shù)量仍在爬升，給來往商船帶來安全威脅。2018年有141名海員被劫持，83人被綁架。2019年前6個月有38人被劫持，37人被綁架。[2]“Oceans and the Law of the Sea: Report of the Secretary-General,” September 11, 2019.

三、加強聯(lián)合國在海洋治理中作用的思考

聯(lián)合國應采取務實對策，加速凝聚全球海洋治理共識，克服營造海洋治理契約環(huán)境的不利因素，積極應對提高海洋治理主體履約能力面臨的挑戰(zhàn)，強化其在全球海洋治理中的核心作用。

（一）把握國家（地區(qū)）認知差異，提高海洋治理議題關注度

聯(lián)合國應全面把握不同國家和地區(qū)有關全球海洋治理的基本認知，采取合理方式解決“搭便車”問題。以全球海洋環(huán)境治理為例，聯(lián)合國若要進一步凝聚該領域共識，便需要全面把握相關各方對海洋環(huán)境治理問題的認知，厘清不同國家和地區(qū)對該問題關注度和側重點的差別。在此基礎上，進一步了解相關國家和地區(qū)對海洋環(huán)境問題的需求和偏好，分析原因和進行前景預測，從而對不同國家和地區(qū)給出有針對性的倡議和差異化目標設置（必要時也可將不同“聲音”納入聯(lián)合國海洋治理的議程）。同時，可在更多場合推動各方進行溝通與交流，擴大各方的相似利益認知。此外，聯(lián)合國還可借助全球契約組織（UNGC）領導人峰會等活動，發(fā)揮眾多企業(yè)和組織的力量，加速推進海洋治理的“全球行動”和“本土參與”。

聯(lián)合國應提高全球治理主要行為體對全球海洋治理議題的關注度。一方面，充分利用各種平臺和渠道進一步建構全球海洋治理共識和觀念。作為世界上具有最廣泛影響力的國際組織，聯(lián)合國擁有豐富的平臺和磋商機制，具備將全球海洋治理議題提上全球治理主要議程的資源和條件。比如，可在每年6月8日“世界海洋日”以及BBNJ談判等相關議題的政府間會議上進行積極宣傳和動員，就海洋資源與環(huán)境等問題進行對話與互動，提高各方對全球海洋治理議題的關注度。另一方面，積極推動全球著名論壇或國際組織成員對全球海洋治理問題予以重視，充分發(fā)揮G20等組織在促進全球協(xié)作方面的作用。同時，積極動員國際非政府組織和民間社會組織的力量，其對某些國家的海洋政策可能會產(chǎn)生決定性影響，其若能參與相關議題的談判還可提供全球海洋治理亟需的“全球和區(qū)域視角”。[1]Kjell Grip, “International Marine Environmental Governance: A Review,” p.422.

（二）彌合治理體系碎片化，修訂完善《聯(lián)合國海洋法公約》

應當努力彌合聯(lián)合國框架下全球海洋治理的碎片化。第一，就聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)的合作與協(xié)調(diào)而言，聯(lián)合國應進一步發(fā)揮“聯(lián)合國海洋網(wǎng)絡”[2]“聯(lián)合國海洋網(wǎng)絡”系為加強聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)部機構和秘書處之間涉?；顒拥膮f(xié)調(diào)與合作而于2002年建立的一種機制。的作用，從而使相關各方能夠更廣泛地建立各種聯(lián)系，發(fā)掘有效的溝通渠道，交換信息與資源，逐步形成共同立場。需要強調(diào)的是，清晰透明的決策過程尤為重要。第二，可將聯(lián)合國的多邊主義與其他大國的雙邊主義進行有機統(tǒng)一，實現(xiàn)聯(lián)合國框架下多邊海洋治理力量與國家之間雙邊治理力量的融合。此種模式的成功案例是，大國之間的氣候變化聯(lián)合聲明使包括“共同但有區(qū)別的責任”在內(nèi)的主要談判分歧在巴黎談判前得以解決。[3]中國聯(lián)合國協(xié)會：《聯(lián)合國70周年成就與挑戰(zhàn)》，世界知識出版社，2015年，第376頁。第三，加快完善相關海洋治理制度，設立更加健全的監(jiān)督檢查機構，豐富發(fā)展海洋治理運作機制。同時，聯(lián)合國系統(tǒng)也應進一步加強與海洋治理相關的全球、區(qū)域、次區(qū)域和部門機構之間的合作與協(xié)調(diào)。區(qū)域海洋治理或將成為支持實現(xiàn)全球海洋治理目標所需的國家和全球系統(tǒng)之間的“缺失環(huán)節(jié)”。[1]Robin Mahon and Lucia Fanning, “Regional Ocean Governance: Polycentric Arrangements and Their Role in Global Ocean Governance,” p.11.在建立全面的區(qū)域海洋治理時，還應考慮其他區(qū)域和次區(qū)域多邊協(xié)定，特別是區(qū)域各國制定的“本土性”協(xié)定。

應當因時制宜對《公約》進行細化與修訂，增強其具體解決海洋治理問題的適用性。第一，《公約》應進一步明確各國促進海洋可持續(xù)發(fā)展的責任與義務，完善與細化關于海洋生物多樣性保護、海洋資源可持續(xù)利用與開發(fā)等具體內(nèi)容。聯(lián)合國可推動完善相關國際協(xié)定，給全球海洋環(huán)境治理與海洋資源開發(fā)提供更具體的法律指導。第二，《公約》應當增加和豐富關于海洋科學技術使用的監(jiān)管措施和指導意見，減少科學技術的不當使用給海洋治理帶來的不確定性。國際海底管理局應更充分地發(fā)揮其促進能力建設的平臺作用，促進發(fā)展中國家進行海洋科學研究并推動海洋技術轉讓。第三，《公約》應增添更加科學合理的海洋環(huán)境治理評價細則，使其更好地指導各國海洋環(huán)境治理行動的開展。

（三）培育包容性合作機制，緩解聯(lián)合國財政危機

聯(lián)合國可通過培育包容性的全球海洋治理合作機制，內(nèi)外聯(lián)動緩解聯(lián)合國財政危機，積極促進相關國家履行國際海洋治理條約的義務。

隨著全球海洋問題的日益復雜化，聯(lián)合國要以更加開放的態(tài)度去接納新的組織和力量，比如促進聯(lián)合國系統(tǒng)與G20機制相互補充。[2]肖肅、朱天祥：《和平與發(fā)展：聯(lián)合國使命與中國方案》，時事出版社，2018年，第8頁。同時，聯(lián)合國還要注重與中等強國力量、非政府組織等的合作，創(chuàng)建包容性的全球海洋治理長效機制。聯(lián)合國—地區(qū)組織—相關國家三方機制的構建有利于發(fā)揮它們各自不同的優(yōu)勢，更好地實現(xiàn)海洋治理的目標。聯(lián)合國還可利用其高度靈活性和自主性的多中心制度，推進全球海洋治理多中心、多層級、網(wǎng)絡化的制度安排。[1]戴瑛：“論跨區(qū)域海洋環(huán)境治理的協(xié)作與合作”，《經(jīng)濟研究導刊》2014年第7期，第110頁。此外，應對海洋塑料污染問題需要國家和非國家行為體、企業(yè)和民間組織的參與，從中尋求應對海洋問題的綜合解決方案。[2]Marcus Haward, “Plastic Pollution of the World’s Seas and Oceans as a Contemporary Challenge in Ocean Governance,” Nature Communications, Vol.9, No.1, 2018, p.1.

當前，聯(lián)合國應主要從兩個方面來解決財政危機，一方面對包括美國在內(nèi)的相關國家發(fā)出警告催繳會費；另一方面進行內(nèi)部“節(jié)流”，延后一些會議活動，并縮減一些工作人員非必要出差。[3]高飛：“聯(lián)合國財政危機是個政治問題”，《環(huán)球時報》2019年10月10日，第14版。通過國際社會的輿論壓力督促相關國家繳納會費已獲明顯效果，美國向聯(lián)合國補繳了5.63億美元預算攤款，其他多國也陸續(xù)補繳聯(lián)合國會費。需要注意的是，相關國家拖欠聯(lián)合國會費導致的財政危機，本質上是源于強權政治的影響。一方面，聯(lián)合國可采取更加有效的措施約束拖欠會費的國家，同時進行特定的改革，特別是常規(guī)性預算的改革，加強現(xiàn)金流的管理，提升預算執(zhí)行的管理水平。[4]“聯(lián)合國的現(xiàn)金下個月將耗盡，該怎么解決財政危機問題？”，2019年7月4日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1638100154461022819&wfr=spider&for=pc。（上網(wǎng)時間：2020年1月12日）另一方面，聯(lián)合國要通過增強其在全球治理領域的領導力和權威，盡量擺脫強權政治和大國主義對聯(lián)合國的影響和控制。

此外，聯(lián)合國也應積極應對全球海洋治理形勢持續(xù)惡化的挑戰(zhàn)。一方面，聯(lián)合國應充分發(fā)揮科學技術在全球海洋治理中的作用，利用日新月異的科技成果實現(xiàn)多維度治理。為實現(xiàn)“海洋科學促進可持續(xù)發(fā)展十年計劃”所列目標，需要注重協(xié)調(diào)行政規(guī)劃小組、利益攸關方論壇、區(qū)域講習班和全球規(guī)劃會議這四個相互關聯(lián)機制，持續(xù)推進能力建設和資源調(diào)動。[5]Athena Trakadas et al., “The Ocean Decade Heritage Network: Integrating Cultural Heritage within the UN Decade of Ocean Science 2021-2030,” Journal of Maritime Archaeology,Vol.14, No.2, 2019, p.154.另一方面，加強對海洋污染與資源過度開發(fā)的懲治和監(jiān)督力度。聯(lián)合國系統(tǒng)應提高對海洋資源開發(fā)與管理的監(jiān)察能力，加強有效的監(jiān)督和評估能力，逐漸形成配套的遵約獎懲制度。[1]張麗君：《全球政治中的國際組織（IGOs）》，第134頁。聯(lián)合國可考慮在破壞海洋環(huán)境犯罪的刑罰中引入財產(chǎn)刑，制定一些制度化手段促使軟法發(fā)揮“硬效力”，努力實現(xiàn)“軟硬相輔”和“軟硬兼施”。[2]全永波：“海洋環(huán)境跨區(qū)域治理的邏輯基礎與制度供給”，《中國行政管理》2017年第1期，第20頁。同時，聯(lián)合國應不斷壯大動蕩地區(qū)的遠洋維和力量，持續(xù)改善全球海洋安全環(huán)境。

四、結語

在過去70年左右的全球海洋治理歷程中，聯(lián)合國以其獨特的優(yōu)勢為全球海洋治理做出了重要貢獻。在全球治理秩序出現(xiàn)新一輪變革與調(diào)整的背景下，聯(lián)合國框架下的全球海洋治理將面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。如果聯(lián)合國不能很好應對大變局中全球治理的新要求，其在全球治理中的話語權和地位將受重創(chuàng)。在全球海洋治理已然進入深水期的情況下，聯(lián)合國在進一步增強全球海洋治理行動力的同時，也要為緩解海洋治理主體之間利益競爭提供一定的解決方案。全球海洋治理是全球治理的重要一環(huán)，中國應從多方面積極支持和幫助聯(lián)合國克服其在全球海洋治理中面臨的困境與挑戰(zhàn)，推動構建更加公正合理的全球海洋治理體系和海洋命運共同體。