新時期上海合作組織與全球治理*

鄧 浩

〔提 要〕 擴員后全球治理在上海合作組織中的地位凸顯，成為新時期上合組織發(fā)展新的著力點。上合組織參與全球治理經(jīng)歷了從開始起步到積極參與，再到主動作為的發(fā)展歷程，參與的廣度和深度不斷提升，對全球治理的影響和作用呈上揚之勢。印巴加入上合組織、中俄強化制度對接合作和美國大行單邊主義、保守主義是促使新時期上合組織加大參與全球治理的主要動因。不斷豐富的先進治理理念，日臻完善的制度性建設(shè)、日益密切的對外合作使上合組織參與全球治理占有得天獨厚的優(yōu)勢，具有廣闊的發(fā)展空間和潛力。但上合組織參與全球治理也面臨內(nèi)外挑戰(zhàn)，美國等西方國家的偏見和掣肘、地區(qū)形勢復雜多變、自身內(nèi)部治理不足等對上合組織參與全球治理形成制約。應(yīng)從構(gòu)建人類命運共同體高度充分認識上合組織參與全球治理的重要性和緊迫性，切實提升全球治理在新時期上合組織發(fā)展中的地位，注重提高自身參與全球治理的能力，著力參與全球經(jīng)濟治理的改革和建設(shè)進程，不斷創(chuàng)新參與全球治理方式，為建立公正、合理、可持續(xù)的全球治理體系作出應(yīng)有貢獻。

參與全球治理一直是上海合作組織（以下簡稱“上合組織”）的基本任務(wù)之一。近年來，隨著世界局勢劇變和自身實力上升，參與全球治理在上合組織發(fā)展中的重要性和緊迫性日趨凸顯。2018年上合組織青島峰會明確提出了全球治理的“上合主張”，強調(diào)要以平等、共同、綜合、合作、可持續(xù)安全為基礎(chǔ)，構(gòu)建更加公正、平衡的國際秩序，推動建設(shè)相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關(guān)系，確立人類命運共同體的共同理念。[1]“上海合作組織成員國元首理事會青島宣言（全文）”，新華網(wǎng)，2018年6月11日，http://www.xinhuanet.com/2018-06/11/c_1122964988.htm。（上網(wǎng)時間：2020年3月4日）這是成員國基于共同需要達成的重要政治共識。面對單邊主義、保護主義在全球泛起，青島峰會專門就貿(mào)易便利化問題發(fā)表聯(lián)合聲明，發(fā)出了積極參與全球化、堅定維護多邊貿(mào)易體制的上合強音，成為上合組織主動參與全球治理的標志性事件。2019年上合組織比什凱克峰會宣言進一步強調(diào)，應(yīng)繼續(xù)完善全球經(jīng)濟治理體系，通過深化合作不斷強化以世界貿(mào)易組織規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體系，為開展經(jīng)貿(mào)和投資合作創(chuàng)造透明、可預見和穩(wěn)定的條件，反對國際貿(mào)易碎片化和任何形式的貿(mào)易保護主義，共同構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟。[2]“上海合作組織成員國元首理事會比什凱克宣言（全文）”，新華網(wǎng)，2019年6月15日，http://www.xinhuanet.com/world/2019-06/15/c_1124625929.htm。（上網(wǎng)時間：2020年3月4日）2019年上合組織成員國政府首腦會議聯(lián)合公報強調(diào)，通過完善談判、監(jiān)督、爭端解決等關(guān)鍵職能對世貿(mào)組織進行改革，以提高其工作效率。[3]“上海合作組織成員國政府首腦（總理）理事會第十八次會議聯(lián)合公報（全文）”，新華網(wǎng)，2019年11月3日，http://www.xinhuanet.com//world/2019-11/03/c_1125185470.htm。（上網(wǎng)時間：2020年3月4日）顯而易見，全球治理已成為新時期上合組織合作的重要議題和優(yōu)先方向，其發(fā)展走向不僅關(guān)系上合組織的前途命運，也將對未來國際和地區(qū)秩序產(chǎn)生重要影響。

一、上合組織參與全球治理的發(fā)展歷程

上合組織是在“上海五國”機制基礎(chǔ)上建立的一個新型區(qū)域性國際組織。[4]戚振宏主編：《上海合作組織：回眸與前瞻（2001-2018）》，世界知識出版社，2018年，第4頁。在著力實施區(qū)域治理的同時，隨著成員、合作領(lǐng)域、合作機制的不斷擴大和完善，上合組織對全球治理的參與度呈現(xiàn)逐漸加大之勢。自2001年成立至今，上合組織參與全球治理大體經(jīng)歷了三個階段的發(fā)展變化。

從2001年成立到2008年，這一階段是上合組織參與全球治理的起步階段。首先，上合組織將全球治理確立為自身基本任務(wù)之一。上合組織在成立宣言中明確指出致力于建立民主、公正、合理的國際政治經(jīng)濟新秩序，[1]“上海合作組織成立宣言”，央視網(wǎng)，2001年6月15日，http://www.cctv.com/special/1037/-1/88231.html。（上網(wǎng)時間：2020年3月4日）并在2002年通過的《上海合作組織憲章》和2007年通過的《上海合作組織成員國長期睦鄰友好合作條約》中得到進一步確認，[2]《上海合作組織憲章》，中國人大網(wǎng)，2002年10月22日，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2002-10/22/content_301223.htm；《上海合作組織成員國長期睦鄰友好合作條約》，中國人大網(wǎng)，2008年12月24日，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-12/24/content_1467393.htm。（上網(wǎng)時間：2020年3月4日）從而使全球治理與維護地區(qū)穩(wěn)定、促進地區(qū)發(fā)展并行成為上合組織的三大任務(wù)。2004年12月，聯(lián)合國賦予上合組織聯(lián)大觀察員地位，標志著上合組織獲得了世界上最具權(quán)威的全球治理機制的認可，為上合組織參與全球治理提供了平臺保障。其次，上合組織為全球治理提供了新理念。上合組織在國際關(guān)系領(lǐng)域首倡以“互信、互利、平等、協(xié)商、尊重多樣文明、謀求共同發(fā)展”為基本內(nèi)涵的“上海精神”，積極踐行以合作共贏為核心的新安全觀、新合作觀和新文明觀，為全球治理理念貢獻了“上合智慧”。最后，上合組織提出全球治理的新主張。上合組織著重針對國際政治安全領(lǐng)域面臨的嚴峻挑戰(zhàn)發(fā)出上合聲音，提出“上合方案”，如呼吁國際社會盡快制定各方都能接受的《關(guān)于國際恐怖主義的全面公約》和《制止核恐怖主義行為的公約》；[3]“上海合作組織成員國外長簽署聯(lián)合聲明（全文）”，中國網(wǎng)，2002年1月8日，http://www.china.com.cn/policy/txt/2002-01/08/content_5094388.htm。（上網(wǎng)時間：2020年3月4日）在聯(lián)合國和安理會的協(xié)調(diào)作用下建立應(yīng)對新威脅和挑戰(zhàn)的全球體系；[4]“上海合作組織成員國元首宣言（全文）”，人民網(wǎng)，2002年6月7日，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/16/20020607/747610.html。（上網(wǎng)時間：2020年3月4日）制定不在外空部署武器，不針對外空使用武力或以武力相威脅的全面協(xié)議；[5]同上。支持聯(lián)合國和安理會進行合理、必要的改革；[1]“上海合作組織成員國元首宣言（2005）”，中國網(wǎng)，2006年6月13日，http://www.china.com.cn/chinese/HIAW/zhuanti/gjyj2/1240432.htm。（上網(wǎng)時間：2020年3月）加強戰(zhàn)略穩(wěn)定和不擴散大規(guī)模殺傷性武器的國際體系；加強國際信息安全合作等。[2]“上海合作組織成員國元首關(guān)于國際信息安全的聲明”,中國駐歐盟使團網(wǎng)站，2006年6月15日，http://www.chinamission.be/chn/zgwj/t346576.htm。（上網(wǎng)時間：2020年3月4日）

這一時期是上合組織初創(chuàng)階段，由于忙于內(nèi)部建設(shè)，加之成員國自身條件不足，如當時只有吉爾吉斯斯坦和中國加入了世界貿(mào)易組織，多數(shù)成員國還是非世貿(mào)組織成員，因此，這一階段上合組織在全球治理領(lǐng)域更多扮演了跟隨者角色，實際影響和作用十分有限。

從2008年到2017年擴員前，這一階段是上合組織開始積極參與全球治理階段。首先，中國和俄羅斯開始積極參與并組建具有全球治理功能的國際機構(gòu)，為上合組織參與全球治理創(chuàng)造了有利條件。作為上合組織的雙引擎，中俄兩國2008年雙雙加入二十國集團，2009年共同參與組建了由新興國家組成的金磚國家機制，加之兩國又是聯(lián)合國安理會常任理事國，這使中俄在全球治理中得以扮演更為重要的角色。在此背景下，上合組織成為中俄更加積極參與全球治理的重要平臺。其次，中俄大幅提升了全球治理在本國外交中的地位，分別提出了具有全球治理向度的重大倡議，并把上合組織作為不可或缺的實施平臺。2013年至2014年，中國提出并開始實施被稱為全球治理中國方案的“一帶一路”倡議，提出共商共建共享的全球治理觀，同時倡議和支持成立了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和金磚國家新開發(fā)銀行，大大豐富充實了上合組織參與全球治理的理念和手段，增強了上合組織參與全球治理的底氣和信心。俄羅斯提出建立歐亞聯(lián)盟設(shè)想和大歐亞伙伴關(guān)系倡議，意在新的地區(qū)和國際秩序重塑中占據(jù)應(yīng)有一席。[3]Караганов С.С Востока на Запад, или Большая Евразия.// Российская газета.24 Октября 2016, https://rg.ru/2016/10/24/politolog-karaganov-povorot-rossii-k-rynkam-azii-uzhesostoialsia.html.（上網(wǎng)時間：2020年3月4日）更為重要的是，2015年中俄簽署“絲綢之路經(jīng)濟帶”與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟對接聲明，明確提出將上合組織作為“一帶一盟”對接平臺，從而為上合組織在中俄推動下更加有效地參與全球治理提供強大助力。最后，隨著大部分成員國加入世貿(mào)組織，上合組織開始更多關(guān)注全球經(jīng)濟治理，參與全球治理進入了政經(jīng)并重的新階段。截止到2015年7月，除烏茲別克斯坦外，上合組織其余成員國均已成為世貿(mào)組織成員，為其參與全球經(jīng)濟治理創(chuàng)造了有利前提。這一時期，上合組織在繼續(xù)關(guān)注國際政治安全問題的同時，開始對全球經(jīng)濟問題和治理發(fā)出上合聲音，如主張建立更加公平、公正、包容、有序，兼顧各方利益，使全球化惠及各國的國際金融秩序；[1]“上海合作組織成員國元首葉卡捷琳堡宣言（全文）”，中新網(wǎng)，2009年6月17日，http://www.chinanews.com/gj/news/2009/06-17/1736907.shtml。（上網(wǎng)時間：2020年3月4日）呼吁各國應(yīng)通過大規(guī)模結(jié)構(gòu)改革，實現(xiàn)多元化，提高經(jīng)濟長期競爭力和創(chuàng)新發(fā)展，推動世界經(jīng)濟深度改革；[2]“上海合作組織成立十五周年塔什干宣言（全文）”，觀察者網(wǎng)，2016年6月25日，https://www.guancha.cn/politics/2016_06_25_365356_3.shtml。（上網(wǎng)時間：2020年3月4日）提出推動全球經(jīng)濟化進程，維護經(jīng)濟金融穩(wěn)定，在透明、非歧視和適用于所有參與者的規(guī)則基礎(chǔ)上開展世界貿(mào)易，反對各種貿(mào)易保護主義，包括消除現(xiàn)有貿(mào)易壁壘和防范新壁壘，支持構(gòu)建開放性世界經(jīng)濟，維護多邊貿(mào)易體制等。[3]“上海合作組織成員國元首阿斯塔納宣言（全文）”，新華網(wǎng)，2017年6月9日，http://www.xinhuanet.com/world/2017-06/09/c_1121118758.htm。（上網(wǎng)時間：2020年3月4日）

從2017年擴員后至今，上合組織參與全球治理進入了主動作為階段。首先，上合組織擴員大幅提升了自身在全球治理中的分量和能量，為其在全球治理中發(fā)揮更大作為提供足夠底氣。隨著印度和巴基斯坦的加入，上合組織發(fā)展成為名副其實的體量最大的區(qū)域性國際組織，同時容納中國、俄羅斯、印度三大全球性新興大國，使上合組織上升為全球治理進程中堪與傳統(tǒng)西方大國相匹敵的重要力量。其次，“兩個構(gòu)建”的推出為上合組織在全球治理中發(fā)揮更大作用提供了新的強有力的理念支撐。上合組織青島峰會宣言宣布，要推動建立相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關(guān)系，確立構(gòu)建人類命運共同體的共同理念，并在2019年比什凱克峰會宣言中再次加以重申,標志著全球治理成為上合組織新的重要發(fā)力點。最后，上合組織參與全球治理邁入積極實踐的新征程。上合組織青島峰會專門就貿(mào)易便利化問題發(fā)表聯(lián)合聲明，這在該組織發(fā)展歷史上具有開創(chuàng)性，彰顯了成員國支持世界貿(mào)易便利化、自由化的堅定立場和決心。從2018年《青島宣言》到2019年《比什凱克宣言》，上合組織都專門就全球經(jīng)濟治理體系問題表明態(tài)度和立場，旗幟鮮明地反對單邊主義和保護主義，支持構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟，昭示了上合組織積極參與全球經(jīng)濟治理的堅定信心和意志。2017年7月，中俄簽署了《關(guān)于歐亞經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定聯(lián)合可行性研究的聯(lián)合聲明》。2018年5月，中國與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟正式簽署經(jīng)貿(mào)合作協(xié)定，標志著上合組織參與全球治理邁出實質(zhì)性步伐。

二、上合組織加大參與全球治理的動因

從2017年成功實現(xiàn)首次擴員開始，上合組織參與全球治理駛?cè)肟燔嚨?，進入了積極進取、主動作為的新階段。全球治理成為新時期上合組織新的重點攻關(guān)方向和增長點，主要有三大動因。

第一，印巴加入為上合組織深入?yún)⑴c全球治理注入強勁動力。印巴加入是上合組織發(fā)展進程中具有劃時代意義的重大事件，標志著該組織進入全新的歷史發(fā)展時期，大幅提升了其在全球治理體系中的分量，為上合組織在全球治理中發(fā)揮更大作用創(chuàng)造了有利契機。擴員后，上合組織正式成員由6國擴大為8國；人口占世界比例由25%上升到44%；面積由3016.79萬平方公里擴大到3384.34萬平方公里，占整個地球面積的四分之一；在全球GDP占比由15%增加至近25%。[1]戚振宏主編：《上海合作組織：回眸與前瞻（2001-2018）》，第3-4頁。上合組織成為歐亞地區(qū)乃至全球人口最多、幅員最廣、潛力巨大的區(qū)域性國際組織，整體實力和國際影響力均大大增強，使其在全球治理中的地位陡然上升，使其能夠在全球治理中扮演更為重要的角色。同時，印巴加入彰顯上合組織以“上海精神”為核心的全球治理新理念、新主張的強大感召力和吸引力，大大增強了上合組織推進建設(shè)公正合理的國際政治經(jīng)濟新秩序的信心。印巴都是發(fā)展中國家，印度還是全球發(fā)展中大國和新興市場大國，兩國的加入進一步凸顯了上合組織作為發(fā)展中國家全球治理機制的特征和優(yōu)勢，更有利于上合組織爭取發(fā)展中國家在全球治理體系中的話語權(quán)與代表性，在全球治理變局中發(fā)揮更大推動和引領(lǐng)作用，促使國際秩序朝著有利于發(fā)展中國家的方向轉(zhuǎn)變。

第二，中俄強化制度對接合作為上合組織加大參與全球治理提供內(nèi)在動力。中俄合作對上合組織參與全球治理具有至關(guān)重要的影響。近年來，在雙方共同努力下，中俄在全球和地區(qū)治理上的合作進入了制度對接合作的新時期。2015年5月，中俄兩國元首簽署“一帶一盟”對接合作文件，明確要以上合組織為平臺開展合作，[1]“中華人民共和國與俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)和歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟建設(shè)對接合作的聯(lián)合聲明（全文）”，新華網(wǎng)，2015年5月9日，http://www.xinhuanet.com/world/2015-05/09/c_127780866.htm。（上網(wǎng)時間：2020年3月11日）為雙方開展區(qū)域治理合作奠定法律基礎(chǔ)。2018年6月，中俄完成關(guān)于歐亞經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定可行性研究，[2]“中俄簽署《關(guān)于完成歐亞經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定聯(lián)合可行性研究的聯(lián)合聲明》”，商務(wù)部網(wǎng)站，2018年6月8日，http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201806/20180602754029.shtml。（上網(wǎng)時間：2020年3月11日）標志著中國“一帶一路”倡議和俄羅斯大歐亞伙伴關(guān)系倡議進入制度對接合作新階段，開啟了兩國在全球和區(qū)域治理合作新時期。中俄強化各自全球治理方案的制度對接合作，為上合組織加大參與全球治理鋪平了道路，清除了障礙，有利于上合組織在更高起點上參與全球治理。

與此同時，中俄大幅提高對全球治理問題的重視和投入也對上合組織參與全球治理起到了有力的推動作用。中國實施新時代中國特色大國外交，將“兩個構(gòu)建”作為核心和目標，顯示出在全球治理中發(fā)揮更大作用的強烈意愿和信心，并積極推動將“兩個構(gòu)建”寫入《青島宣言》和《比什凱克宣言》，使之成功上升為上合組織成員國的集體共識，為上合組織更加積極地參與全球治理提供了強大的思想武器。習近平主席在青島峰會講話中明確指出，我們要堅持共商共建共享的全球治理觀，不斷完善全球治理體系，推動各國攜手建設(shè)人類命運共同體，并提出“五觀”即新發(fā)展觀、安全觀、合作觀、文明觀、全球治理觀，[3]“上海合作組織青島峰會舉行 習近平主持會議并發(fā)表重要講話”，新華網(wǎng)，2018年6月10日，http://www.xinhuanet.com/2018-06/10/c_1122964457.htm。（上網(wǎng)時間：2020年3月4日）對“上海精神”內(nèi)涵作出了全新闡釋和概括，進一步揭示了“兩個構(gòu)建”的基本遵循原則。習主席在比什凱克峰會講話中進一步提出，要把上合組織打造成團結(jié)互信、安危共擔、互利共贏、包容互鑒的典范。[1]“習近平主席在上海合作組織成員國元首理事會第十九次會議上的講話（全文）”，新華網(wǎng)，2019年6月4日，http://www.xinhuanet.com/2019-06/14/c_1124625213.htm。（上網(wǎng)時間：2020年3月4日）這為新時期上合組織在全球治理中發(fā)揮更大作用提供了“中國方案”，成為上合組織參與全球治理源源不斷的動力之源。

俄羅斯一直是全球治理中的重要角色。近年來，面對全球治理形勢日益嚴峻、美歐制裁持續(xù)不斷的新形勢，俄羅斯更加積極地參與國際政治經(jīng)濟新秩序的構(gòu)建，并在全球治理領(lǐng)域頻頻提出主張和改革倡議，力圖在全球治理體系重建中占據(jù)話語制高點。2016年6月，普京總統(tǒng)在圣彼得堡國際經(jīng)濟論壇上正式提出大歐亞伙伴關(guān)系倡議，首批潛在參與者有40余個，包括獨聯(lián)體、上合組織、東盟國家，以及韓國、日本、以色列、埃及等，對歐洲也是開放的。[2]Путин В.В.Выступление на пленарном заседании XX Петербургского международногоэкономического форума.17 Июня 2016, http://www.kremlin.ru/events/president/news/52178.（上網(wǎng)時間：2020年3月11日）大歐亞伙伴關(guān)系實質(zhì)上是俄版全球治理計劃，也是其為上合組織參與全球治理提出的“俄羅斯方案”。目前，俄羅斯正在積極完善并大力推進這一計劃，其實施客觀上也在推動上合組織更加積極地參與全球治理進程。

第三，上合組織加大參與全球治理也是出于應(yīng)對美國大行單邊主義、保守主義的現(xiàn)實需要。特朗普上臺后信奉“美國優(yōu)先”，拋棄其所倡導的自由國際秩序，急速回歸單邊主義和保守主義，導致全球治理進程嚴重受阻，治理機制的代表性和有效性大打折扣，呈現(xiàn)碎片化趨勢，聯(lián)合國、亞太經(jīng)合組織、G20等主要全球治理多邊機制正常有序運轉(zhuǎn)面臨嚴峻挑戰(zhàn)。同時，美國出于自身利益需要，肆意挑起大國競爭乃至對抗，將中俄同時定性為“戰(zhàn)略競爭對手”，千方百計重建排除中俄的國際和地區(qū)秩序，推出所謂“印太戰(zhàn)略”、阿富汗新戰(zhàn)略、中亞新戰(zhàn)略，中俄倡導的維護以聯(lián)合國為核心、以多邊主義為原則的公正合理的國際秩序面臨著前所未有的阻力。美國可謂是當前全球治理嚴重失序失衡的始作俑者，對全球和地區(qū)穩(wěn)定構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。在此背景下，作為維護地區(qū)和全球穩(wěn)定的重要力量，上合組織義無反顧地挺身而出，高舉多邊主義旗幟，弘揚合作共贏理念，力阻全球治理發(fā)生逆轉(zhuǎn)，確保國際秩序朝著公正合理的方向發(fā)展。只有這樣，才能有效化解美國霸權(quán)主義和強權(quán)政治的壓力，維護和平發(fā)展的國際和地區(qū)環(huán)境，推動和引領(lǐng)全球治理朝著良性有序的方向前行。

三、上合組織加大參與全球治理的有利條件

當前，上合組織處于承前啟后、繼往開來的關(guān)鍵時刻，不論是從外部環(huán)境看，還是著眼于自身發(fā)展，加大全球治理都已刻不容緩。作為一個成立伊始即把全球治理視為己任的多邊機制，上合組織完全有可能在當前完善全球治理進程中發(fā)揮應(yīng)有甚至更大的作為。

首先，上合組織具有與時俱進的先進治理理念，為新形勢下全球治理提供了方向指引和理念支撐，有可能引領(lǐng)全球治理走上一條希望之路。著眼于防止重蹈冷戰(zhàn)覆轍，避免冷戰(zhàn)思維、零和游戲、文明沖突窠臼，上合組織提出的“上海精神”完全不同于以往西方主導的國際組織理念，打破了傳統(tǒng)和現(xiàn)存的很多國際組織和集團不同程度具有的封閉性、排他性、強制性特點，開創(chuàng)了結(jié)伴而不結(jié)盟、合作而不對抗的新型合作模式。它倡導以平等協(xié)商為核心的新合作觀，堅持大小國家一律平等，協(xié)商一致，以合作促和平，謀發(fā)展，維護成員國核心利益，以平等互利方式推動區(qū)域合作，實現(xiàn)合作共贏；它踐行互信、互利、平等、協(xié)作的新型安全觀，秉持不結(jié)盟、不對抗、不針對第三方的基本原則，堅持不干涉內(nèi)政，以開放合作方式增強戰(zhàn)略互信，為地區(qū)發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的安全環(huán)境；它推廣以多元包容為特征的新文明觀，提倡充分尊重文明的多樣性與各自的道路選擇，倡導在求同存異中兼容并蓄，推動文明間交流對話，促進區(qū)域認同、和諧區(qū)域建設(shè)。上合組織提出并踐行的全新理念，是對建立公正合理的國際政治經(jīng)濟新秩序作出的創(chuàng)新性有益探索，為冷戰(zhàn)后全球治理指明了前進方向。2018年青島峰會上，上合組織明確提出要構(gòu)建新型國際關(guān)系和構(gòu)建人類命運共同體，即“兩個構(gòu)建”。這是對“上海精神”的進一步發(fā)展，賦予“上海精神”新的時代內(nèi)涵，不僅為新時期上合組織發(fā)展指明了前進方向，也為新形勢下的全球治理貢獻了新的先進理念。習主席在青島峰會講話中進一步提出了弘揚“上海精神”的新“五觀”，即創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展觀，共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，開放、融通、互利、共贏的合作觀，平等、互鑒、對話、包容的文明觀和共商共建共享的全球治理觀，贏得成員國的廣泛支持和認同。這是對“兩個構(gòu)建”理念的具體化，揭示了“兩個構(gòu)建”的基本遵循，使“上海精神”與“兩個構(gòu)建”有機地融為一體，代表了時代發(fā)展潮流和廣大發(fā)展中國家訴求，為新形勢下全球治理貢獻了新智慧、新理念，對于改變目前全球治理碎片化狀態(tài)，完善全球治理價值體系，構(gòu)建更好體現(xiàn)發(fā)展中國家和新興國家權(quán)益的新型國際秩序具有重要的指導作用和現(xiàn)實意義。

其次，上合組織高度注重制度和規(guī)范建設(shè)，為新形勢下構(gòu)建全球治理制度體系提供了有益借鑒，有可能加速全球治理走出失序狀態(tài)。世界各國千差萬別，如何制定一套為各方認可接受并行之有效的規(guī)則制度是全球治理面臨的主要難題，上合組織對此一直不懈探索，其實踐經(jīng)驗對破解全球治理難題具有重要借鑒和參考價值。自成立以來，上合組織一直按照循序漸進、由易到難、求同存異、互利共贏的原則，積極穩(wěn)妥地推進本組織的制度體系建設(shè)。上合組織成立伊始即通過了打擊“三股勢力”上海公約，在國際上第一次從法律上清晰地界定了恐怖主義、極端主義和分裂主義概念，為成員國合作打擊三股勢力提供了法律依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，上合組織先后通過了《上海合作組織反恐怖主義公約》（2009年6月）和《上海合作組織反極端主義公約》（2017年6月），進一步細化了打擊三股勢力法律制度，使之更臻完善和系統(tǒng)，為全球合力打擊三股勢力積累了寶貴的制度建設(shè)經(jīng)驗。與此同時，針對地區(qū)存在的毒品、非法販運武器等跨國犯罪行徑，上合組織也制定出臺了相應(yīng)法律文件，如《上海合作組織成員國關(guān)于打擊非法販運麻醉藥品、精神藥物及其前體的協(xié)定》（2004年6月）、《上海合作組織成員國合作打擊非法販運武器、彈藥和爆炸物品的協(xié)定》（2008年8月）、《上海合作組織成員國保障國際信息安全政府間協(xié)定》等，使上合組織在安全合作上形成了比較完備的法律制度體系，為成員國之間的安全合作提供了法律武器，有效維護了地區(qū)安全與穩(wěn)定。上合組織在安全合作上的法律制度不僅促進了本組織地區(qū)的安全治理，也對全球安全治理提供了可資借鑒的制度范本，具有示范性和普適性。同時，上合組織在經(jīng)濟合作上也在加大制度化建設(shè)。2014年，上合組織成員國元首簽署《上海合作組織成員國政府間國際道路便利化協(xié)定》，標志著經(jīng)濟合作制度建設(shè)取得里程碑式的重要進展。2019年，上合組織政府首腦會議批準了新版經(jīng)貿(mào)合作綱要，表示將進一步積極推進區(qū)域貿(mào)易和投資便利化自由化進程，不斷完善區(qū)域經(jīng)濟合作制度安排。目前，成員國正在積極商簽《上海合作組織成員國貿(mào)易便利化協(xié)定》《上海合作組織成員國服務(wù)貿(mào)易框架協(xié)定》，這將為推動地區(qū)貿(mào)易便利化奠定不可缺少的法律基礎(chǔ)，為全球經(jīng)濟治理貢獻新的“上合智慧”和“上合方案”。上合組織在合作制度上的有益探索和實踐對于構(gòu)建更加公正合理的國際政治經(jīng)濟新秩序是一筆寶貴的財富，也是上合組織對全球治理的重要貢獻和價值所在。

最后，上合組織秉持對外開放，加強國際合作，積極構(gòu)筑多邊伙伴網(wǎng)絡(luò)，為更加積極地參與全球治理提供了重要抓手。與全球治理機構(gòu)建立聯(lián)系和協(xié)作是上合組織直接參與全球治理的重要途徑。上合組織一直把聯(lián)合國視為全球治理的核心，致力于維護聯(lián)合國權(quán)威，積極與聯(lián)合國及其分支機構(gòu)建立聯(lián)系和發(fā)展合作，力圖通過聯(lián)合國參與到改革和建設(shè)全球治理的進程。2004年，上合組織成為聯(lián)合國觀察員，獲得參與聯(lián)大會議和工作的權(quán)利；2009年，第64屆聯(lián)大全體會議通過《聯(lián)合國與上合組織之間的合作》決議，強調(diào)聯(lián)合國與上合組織加強對話、合作與協(xié)調(diào)的重要性；2010年，上合組織秘書處與聯(lián)合國秘書處簽署相互合作聯(lián)合聲明，表示將合作應(yīng)對國際社會面臨的新挑戰(zhàn)與威脅；2011年以來，上合組織秘書處先后與聯(lián)合國毒品和犯罪辦公室、聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟社會委員會秘書處、聯(lián)合國教科文組織簽署合作諒解備忘錄。[1]戚振宏主編：《上海合作組織：回眸與前瞻（2001-2018）》，第95-96頁。2019年3月，上合組織反恐怖機構(gòu)與聯(lián)合國安理會反恐委員會執(zhí)行局簽署了合作備忘錄。上合組織與聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國預防外交中心、國際貨幣基金組織、世界銀行也開展了不定期交流與對話。顯而易見，上合組織與聯(lián)合國及其分支機構(gòu)建立日益密切的聯(lián)系與合作，為其在全球治理中發(fā)揮更大作用創(chuàng)造了便利條件。與此同時，上合組織也注重與地區(qū)性國際組織或機制性協(xié)作機構(gòu)建立聯(lián)系和協(xié)作，為其更好地參與全球治理增添助力。從2005年開始至今，上合組織陸續(xù)與獨聯(lián)體(CIS)、東盟(ASEAN)、獨聯(lián)體集體安全條約組織(CSTO)、中西亞經(jīng)濟合作組織(ECO)、亞信會議（CICA）等簽署了正式合作文件。與歐安組織、金磚國家機制、歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟也建立了聯(lián)系。上合組織不斷擴大對外交往和多邊合作，為其更加有效地參與全球治理進程創(chuàng)造了得天獨厚的有利條件。

四、上合組織參與全球治理面臨的主要挑戰(zhàn)

當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，全球治理面臨前所未有的嚴峻形勢。在此背景下，上合組織參與全球治理不可避免地遭逢內(nèi)外多重挑戰(zhàn)。

從外部看，西方國家尤其是美國占據(jù)全球治理主導地位，其對上合組織參與全球治理竭力干擾、阻遏和打壓，成為制約上合組織參與全球治理最主要的外部因素。一方面，美國等西方保守勢力始終固守冷戰(zhàn)思維，認為上合組織具有地緣政治色彩，是“東方北約”，將“上海精神”稱為“威權(quán)主義范式”，[1]Thomas Ambrosio, “Catching the ‘Shanghai Spirit’: How the Shanghai Cooperation Organization Promotes Authoritarian Norms in Central Asia,” Europe Asia Studies, October 2008,pp.1321-1344.視之為對西方價值觀的挑戰(zhàn)。同時，極力渲染夸大上合組織內(nèi)部差異，聲稱印巴的加入損害了組織凝聚力，進一步?jīng)_淡了既有日程，使其淪為無效的“清談館”。[2]Evan A.Feigenbaum, “Shanghai Cooperation Organization, Central Asia, and the United States,” Carnegie Endowment for International Peace, June 23, 2016, http://carnegieendowment.org/2016/06/23/shanghai-cooperation-organization-central-asia-and-united-states-pub-63907.（ 上網(wǎng)時間：2020年3月4日）西方的誤解和偏見給上合組織參與全球治理帶來嚴重的消極和負面影響。另一方面，特朗普治下的美國公開將中國和俄羅斯定性為“修正主義國家”和戰(zhàn)略競爭對手，明確把秩序、制度之爭作為與中俄競爭的重心所在，并推出帶有濃厚地緣政治色彩的戰(zhàn)略規(guī)劃，企圖將中俄排除在新的國際和地區(qū)秩序之外，從而對中俄力推上合組織參與全球治理構(gòu)成嚴重阻礙。同時，肆意抹黑、貶損、阻止中國“一帶一路”倡議，認為其是在謀求規(guī)則制定權(quán)，不能容忍其挑戰(zhàn)美國主導的國際秩序，并推出美版的基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通方案，聯(lián)手歐盟，極力分化拉攏地區(qū)國家，與“一帶一路”一爭高下。美國不斷加大與中俄在全球和地區(qū)治理上的競爭，對中俄致力于推進上合組織參與全球治理構(gòu)成直接挑戰(zhàn)。

與此同時，上合地區(qū)是一個在全球治理中相對滯后、治理赤字比較嚴重的區(qū)域。當前，上合組織地區(qū)存在多種治理機制和方案，競爭色彩濃厚，甚至存在明顯的對抗性和排他性，加之地區(qū)安全形勢復雜多變，經(jīng)濟發(fā)展困難重重，上合組織地區(qū)治理環(huán)境不容樂觀，給上合組織參與全球治理投上陰影。

從內(nèi)部來看，隨著印巴的加入，上合組織內(nèi)部多樣性和差異性更加凸顯，協(xié)調(diào)一致行動面臨更大困難。上合組織成員國在政治制度、經(jīng)濟發(fā)展和文化傳統(tǒng)上各具特點，彼此之間關(guān)系錯綜復雜，利益相互交織，導致成員國在上合組織參與全球治理問題上很難步調(diào)一致，在諸如如何對待現(xiàn)行國際體系、如何處理與西方國家和集團關(guān)系、如何確立上合組織在全球治理中的角色和目標、如何推進區(qū)域合作等重大問題上，成員國之間尚需進一步協(xié)調(diào)立場，凝聚共識。強化共同價值觀和集體認同理念始終是上合組織面臨的艱巨任務(wù)。同時，如何將先進理念和地區(qū)實際相結(jié)合，切實有效推動各項合作，上合組織尚未拿出令人滿意的答卷，尤其是區(qū)域經(jīng)濟合作進展有限，成員國迄今未能在建立開發(fā)銀行、專門賬戶以及建立自貿(mào)區(qū)問題上達成一致，導致上合組織經(jīng)濟合作成效不彰，進展遲緩。自身實力和能力的不足對上合組織參與全球治理構(gòu)成嚴重羈絆，使其示范和先行作用大打折扣。

五、上合組織參與全球治理的基本路徑

未來5～10年是上合組織成員國發(fā)展振興的關(guān)鍵期和機遇期，也是上合組織參與全球治理的關(guān)鍵期和機遇期。總的來看，上合組織在參與全球治理進程中雖面臨不少困難，但機遇更大更多。上合組織應(yīng)立足當下，著眼長遠，統(tǒng)籌規(guī)劃，精心施策，積極參與全球治理進程，努力為建設(shè)公正合理的國際政治經(jīng)濟新秩序作出應(yīng)有貢獻。

（一）提升全球治理在上合組織合作中的地位

與安全、經(jīng)濟、人文三大合作相比，全球治理在上合組織中仍是一個相對薄弱、滯后的合作領(lǐng)域，還有巨大的發(fā)展?jié)摿涂臻g，理當適應(yīng)形勢需要，積極主動挖掘上合組織潛藏的巨大優(yōu)勢，努力使全球治理成為上合組織合作新的增長點。首先，應(yīng)切實提高對上合組織參與全球治理重要性和緊迫性的認識。構(gòu)建人類命運共同體已寫入上合組織峰會文件，成為成員國集體共識，為新時期上合組織發(fā)展指明了奮斗目標和前進方向，而參與全球治理是構(gòu)建人類命運共同體的必然要求和現(xiàn)實需要。應(yīng)從構(gòu)建人類命運共同體的高度充分認識全球治理在新時期上合組織發(fā)展中的重要價值，將參與全球治理與構(gòu)建上合組織命運共同體緊密聯(lián)系在一起。同時，從全球治理的高度審視上合組織各項合作，充分認識各項合作不僅要維護本地區(qū)安全與穩(wěn)定、促進區(qū)域發(fā)展和繁榮，而且必須放眼全球，從合作理念、合作規(guī)則、合作模式等方面提供更多公共產(chǎn)品，從而發(fā)揮示范和引領(lǐng)作用。其次，應(yīng)加重全球治理在上合組織合作中的分量。上合組織歷次元首峰會聯(lián)合聲明或宣言均對重大國際和地區(qū)問題表明原則立場，但迄今未能形成專門文件。上合組織應(yīng)在歷次峰會文件基礎(chǔ)上，充分征求成員國意見，最大限度凝聚各方共識，最終就全球和地區(qū)面臨的重大問題發(fā)表專門的元首聯(lián)合聲明，彰顯上合組織對全球治理的高度重視。待條件成熟時，可以著手制定上合組織共同的外交和安全構(gòu)想，為上合組織參與全球治理提供行動指南。面對日益增多的全球性挑戰(zhàn)和地區(qū)重大突發(fā)事件，上合組織應(yīng)更加積極主動及時發(fā)聲，可以考慮適當擴大常設(shè)機構(gòu)秘書處權(quán)限，授權(quán)其代表上合組織就國際和地區(qū)重大熱點問題及時發(fā)表聲明，闡明原則立場，以提高上合組織應(yīng)急反應(yīng)能力和效率，可在秘書處下設(shè)相應(yīng)的工作組。最后，把全球治理作為對外合作的工作重點和目標。應(yīng)把全球治理作為加強成員國與觀察員國、對話伙伴關(guān)系的重要內(nèi)容，積極開展交流對話，交換意見，協(xié)調(diào)立場，凝聚共識，可以將成員國通過的具有普適性特點的法律文件，如《上海合作組織成員國長期睦鄰友好合作條約》《打擊恐怖主義、極端主義和分裂主義上海公約》等擴大簽署至觀察員國和對話伙伴，擴大其影響力和輻射力，使觀察員國和對話伙伴成為上合組織參與全球治理可以依靠的同盟軍。同時，從全球治理高度，深挖上合組織與聯(lián)合國等國際和地區(qū)組織的合作潛力，促進彼此合作走深走實。應(yīng)與已簽署合作文件的國際和地區(qū)組織商討制定更為具體的、可操作的合作交流計劃，加大相關(guān)政策的協(xié)調(diào)、規(guī)則的對接，做好“軟性”合作，積極將雙方達成的共識轉(zhuǎn)化成實際行動；更加主動地開展對外磋商，就全球面臨的迫切議題開展專題對話，努力形成共同立場，采取更多的聯(lián)合行動。面對當前新冠肺炎疫情，應(yīng)加大與世衛(wèi)組織聯(lián)系，推動全球公共衛(wèi)生安全治理，確保有效防控疫情；繼續(xù)拓展對外合作空間，積極與G20、金磚國家機制等全球治理機構(gòu)建立常態(tài)化機制性聯(lián)系，尤其應(yīng)與金磚國家機制建立更加密切的合作機制，時機成熟時可以兩個機構(gòu)的名義共同推出全球治理的主張和倡議；切實從構(gòu)建人類命運共同體的高度對待西方主導的國際和地區(qū)組織，以開放、自信的姿態(tài)主動與歐盟、歐安組織等建立聯(lián)系，真正踐行共商共建共享的全球治理觀。

（二）提高自身參與全球治理的能力

當前上合組織的實力和影響尚不足以在全球治理中扮演主角，應(yīng)從實際出發(fā)，立足本地區(qū)，從區(qū)域治理做起，練好內(nèi)功，進一步釋放自身內(nèi)部潛力。

一要加大成員國之間的戰(zhàn)略對接和政策溝通。作為雙引擎，中俄應(yīng)積極推進“一帶一盟”對接合作，切實落實中國與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟經(jīng)貿(mào)合作協(xié)定，加快共建歐亞經(jīng)濟伙伴關(guān)系，共同為本地區(qū)區(qū)域治理乃至全球治理提供更多公共產(chǎn)品。中俄印應(yīng)努力在上合框架內(nèi)形成良性互動，必要時可以建立中俄印關(guān)于上合組織合作的磋商機制，加強在重大問題上的立場協(xié)調(diào)，凝聚在全球和區(qū)域治理問題上的共識，合力推動上合組織在全球治理領(lǐng)域發(fā)揮更大作為。應(yīng)切實遵循大小國家一律平等原則，尊重中小成員國的利益關(guān)切，充分調(diào)動其參與全球治理的積極性，鼓勵支持其提出全球治理的倡議和主張，使其成為上合組織參與全球治理不可缺少的積極參與者、推動者和貢獻者。

二要始終保持先進理念。在堅持“上海精神”，堅持不結(jié)盟、不對抗、不針對第三方原則的同時，與時俱進，將得到成員國廣泛認同的構(gòu)建新型國際關(guān)系和構(gòu)建人類命運共同體思想融入新時期上合組織的核心價值體系，并將得到成員國支持的新安全觀、發(fā)展觀、合作觀、文明觀和全球治理觀，即“五觀”理念充實到“上海精神”中，引導上合組織理念升級，并使之統(tǒng)攝上合組織各領(lǐng)域合作，成為上合組織合作的行動指南。

三是從全球治理高度改革和完善制度體系。目前，上合組織通過實施的具有約束力的文件十分有限，嚴重制約著上合組織的行動力和效率，也使上合組織制度的推廣、復制價值大大降低，為此，應(yīng)把有一定約束力的制度建設(shè)作為上合組織制度建設(shè)的重心。考慮到經(jīng)濟合作的重要性和參與全球經(jīng)濟治理的現(xiàn)實需要，應(yīng)加大經(jīng)濟合作的制度化、規(guī)范化建設(shè)，可以先從建立貿(mào)易和投資便利化制度做起，加緊落實《上合組織成員國政府間國際道路便利化協(xié)定》，爭取盡早簽署《上合組織貿(mào)易便利化協(xié)定》，推動關(guān)于服務(wù)貿(mào)易合作框架談判，探索商簽投資、海關(guān)、質(zhì)檢等方面的多邊合作協(xié)議。同時，為確保制度落實和效率，應(yīng)加強相應(yīng)的工作機制建設(shè)，加大制度履行監(jiān)督力度，最大限度地發(fā)揮制度規(guī)范效力。

（三）著力參與全球經(jīng)濟治理改革和建設(shè)

由于美國肆意揮舞關(guān)稅大棒，大行單邊主義、保守主義和貿(mào)易霸凌主義，導致全球經(jīng)濟治理亂象叢生，失序加劇。經(jīng)濟治理已成為當前全球治理中的當務(wù)之急。同時，在美國等西方國家始終以有色眼鏡看待上合組織、美國加大對中俄全面打壓、擴員后成員國利益訴求差異加大的背景下，上合組織參與全球政治安全治理的難度和阻力空前加大，而經(jīng)濟治理敏感度相對較低，加之擴員后上合組織經(jīng)濟實力明顯增強，發(fā)展成為各國核心聚焦，應(yīng)把經(jīng)濟治理作為當前上合組織參與全球治理的重點。

上合組織參與全球經(jīng)濟治理應(yīng)根據(jù)形勢和自身發(fā)展需要，區(qū)分輕重緩急，切實遵循循序漸進、由易到難的原則，逐步推進，一要高舉多邊主義旗幟，堅決維護基于世貿(mào)規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體制，維護開放、包容、透明、非歧視等世貿(mào)組織核心價值和基本原則，保障新興國家和發(fā)展中國家權(quán)益和政策空間，堅持各方廣泛協(xié)商，循序推進改革。考慮到世貿(mào)組織改革勢在必行，上合組織可以考慮就此發(fā)表聯(lián)合聲明，闡明原則立場，提出“上合方案”。二是推動國際貨幣金融體系改革，提高新興市場國家和發(fā)展中國家的代表性和話語權(quán)，促進國際貨幣朝著多元化方向發(fā)展，構(gòu)筑更加牢固的全球金融安全網(wǎng)絡(luò)。三是堅持共同但有區(qū)別責任的原則，推動《巴黎氣候變化協(xié)議》貫徹落實。四是把發(fā)展置于全球經(jīng)濟治理改革和建設(shè)的優(yōu)先突出位置，落實好聯(lián)合國30年可持續(xù)發(fā)展議程，敦促發(fā)達國家對發(fā)展中國家的援助承諾，維護發(fā)展中國家的發(fā)展利益和空間。

（四）創(chuàng)新參與全球治理方式

目前上合組織參與全球治理主要是通過發(fā)表聲明、宣言等方式，比較單一，效率有限，其中的一個主要制約因素是“協(xié)商一致”原則。這是上合組織各項決策的基本方式，充分體現(xiàn)了大小國家一律平等的基本原則，保證了各成員國之間的權(quán)利平等，但客觀上也對決策效率構(gòu)成日益嚴重的影響，成為制約上合組織參與全球治理效率的一大制約因素。為此，可以考慮對這一基本原則進行創(chuàng)新性運用。如在堅持重大問題“協(xié)商一致”的同時，在其他一般問題上采取“簡單多數(shù)”原則，而非事事處處都要“協(xié)商一致”，以免自縛手腳，影響效率。同時，對“不干涉內(nèi)政”原則有必要采取一定的靈活態(tài)度。如果上合組織長期對成員國之間以及周邊熱點嚴格按照“不干涉內(nèi)政”原則不聞不問，無所作為，勢必嚴重削弱組織的影響力和凝聚力，也會使其參與全球治理的能力大打折扣。為此，應(yīng)積極考慮實施“建設(shè)性介入”政策，即在堅持“不干涉內(nèi)政”原則基礎(chǔ)上，在充分尊重成員國和有關(guān)當事國國家主權(quán)和領(lǐng)土完整前提下，依據(jù)成員國和當事國需求，采取必要的介入措施，以幫助化解矛盾，緩和危機，防止事態(tài)惡化，引導事態(tài)向積極方向發(fā)展，切實維護當事國乃至整個地區(qū)的安全與穩(wěn)定，彰顯上合組織“負責任國際組織”的威望。