嘉慶年間福建鹽政改革研究

(蘭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 甘肅 蘭州 730000)

嘉慶初年，白蓮教起義、海盜肆起、人口劇增等社會(huì)問題嚴(yán)重阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央財(cái)政支銷漸增，如何解決財(cái)政問題是中央王朝最為關(guān)注的問題之一。清前期鹽稅占國(guó)家稅收的比重僅次于田賦。鹽稅的多寡直接影響國(guó)家財(cái)政收支的平衡，故而嘉慶朝多次整頓鹽法，冀望從鹽政運(yùn)作中獲取更多的鹽稅。

有清一代，福建鹽政制度幾經(jīng)變革，目前學(xué)術(shù)界對(duì)此已經(jīng)有相當(dāng)?shù)难芯?，關(guān)于嘉慶朝福建鹽政制度變革，王伯琪僅討論了嘉慶九年裘行簡(jiǎn)自由販運(yùn)的改革?？弟鐝柠}商、鹽館和漁船配鹽三個(gè)方面對(duì)清代福建鹽政制度的變化進(jìn)行了論述。筆者擬在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，從嘉慶朝所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境入手，考察福建鹽政制度改革的機(jī)制及其效果。

一、嘉慶初期福建鹽政制度

清初以來，福建食鹽運(yùn)銷制度幾經(jīng)變革。乾隆七年(1742)實(shí)行僉商引岸制，分為商運(yùn)和官運(yùn)兩種運(yùn)銷方法，此后食鹽運(yùn)銷制度較為固定。所謂商運(yùn)和官運(yùn)，即推行引鹽制，離場(chǎng)較遠(yuǎn)之處劃定行鹽區(qū)，招募商人行鹽；近則由官府辦理。商人行鹽為商幫，官府行鹽為官幫。福建行鹽地區(qū)分為：延建邵三府15縣，稱為“西路”；閩侯2縣，此為南路；東路10縣；福州、興化、漳州、泉州四府所屬二十一廳州縣，由官辦，包與各商行辦，稱為縣澳官幫，除此之外的其他地方是官幫的行鹽地。其具體的行鹽方式為：東西南三路及縣澳先是由海運(yùn)將鹽運(yùn)往指定地方，商人憑借由票運(yùn)輸，然后呈送總督衙門掛蓋角印，到各關(guān)后，聽從各關(guān)委員盤驗(yàn)，請(qǐng)領(lǐng)水程引目，鹽引不得相離。僉商引岸制推行后，直到嘉慶初年仍推行此制度，只是官運(yùn)的縣有所增加。但實(shí)際上，制度有其非正式運(yùn)作的方式，福建鹽政在運(yùn)行中存在私鹽泛濫、帑本帑息過重等問題，本省財(cái)政收入受到嚴(yán)重影響，鹽政制度也在不斷調(diào)整。

二、嘉慶初年福建鹽政存在的問題

嘉慶初福建鹽政已極為敗壞，鹽稅不能年清年款，官商兩幫無法按時(shí)繳納足額的鹽課，“官幫欠項(xiàng)共銀二十七萬余兩，商欠項(xiàng)下三十三萬余兩”，兩幫合計(jì)欠項(xiàng)高達(dá)60余萬兩，為何會(huì)出現(xiàn)如此巨額的虧空呢？下文是對(duì)嘉慶朝福建鹽政問題的分析。

(一)海氛不靖

嘉慶初，東南沿海一帶的海盜無比猖狂，肆意妄為。其領(lǐng)導(dǎo)人之一蔡牽，是依靠“便海”起家的大鹽梟，“有賊舟六七十艘，常在海面游弋伺劫，或向商鹽漁船打單納銀，或于所在港氵義潛駛登岸，剽掠村莊”，燒殺掠奪，無惡不作，擾亂福建等沿海地區(qū)的社會(huì)治安?！案Ｅd泉漳福寧五府，地當(dāng)濱海，又為產(chǎn)鹽之區(qū)，海盜橫行，鹽運(yùn)阻滯，以致私鹽益盛”，這幫海盜，侵?jǐn)_了福建沿海地區(qū)十余年，海盜的出沒，對(duì)福、興、漳、泉、福寧五府一帶的鹽業(yè)及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響亦固。

(二)福建私鹽泛濫

嘉慶年間，福建鹽政最大的問題就是私鹽泛濫，其嚴(yán)重影響官鹽的銷售，進(jìn)而影響國(guó)家、地方財(cái)政收入及商人的利益?！敖鼇砩處鸵照n懸，皆由私鹽充斥所致”，連江、福寧等幫“濱臨大海，迫近場(chǎng)灶，私船絡(luò)繹”，“今年(嘉慶十六年，1811)各場(chǎng)旺產(chǎn)，沿海商漁船支以販私為業(yè)者十居三四”，可見當(dāng)時(shí)私鹽之多。

首先，私鹽盛行是展界帶來的結(jié)果。福建產(chǎn)鹽地點(diǎn)多位于沿海海岸地帶，展界后，鹽丁重新回到故土開展食鹽生產(chǎn)。嘉慶二年(1797)，總督魁倫令其下屬對(duì)各個(gè)鹽場(chǎng)的產(chǎn)量進(jìn)行測(cè)量、估算，發(fā)現(xiàn)祥豐場(chǎng)產(chǎn)鹽是展界前的2.7倍，食鹽產(chǎn)量增加，但鹽商無法全部收購，因此鹽丁將多產(chǎn)食鹽拋向市場(chǎng)，造成福建市場(chǎng)私鹽橫行。

其次，私鹽盛行是緝私不力導(dǎo)致的必然結(jié)果。

1.鹽丁與鹽梟武力強(qiáng)悍，緝私人員難以與之抗衡。祥豐場(chǎng)鹽丁透漏私鹽，官府稽查時(shí)發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐用衩耧L(fēng)彪悍，械斗之風(fēng)盛行，緝捕工作難以開展。且私販武器精良，船上具有大小私炮。據(jù)記載：“有南邑(即南安)土棍吳坡山開墟設(shè)廠囤積南私，以待州屬之小姑陳姓過溪，周姓各私梟接盤，挑運(yùn)必由東嶺經(jīng)過，充入德化大田等處散賣。又有永屬之上場(chǎng)顏姓私販，又向小姑陳姓過溪，周姓轉(zhuǎn)盤至埔頭，林姓窩藏挑賣”。每個(gè)環(huán)節(jié)都由不同的家族來負(fù)責(zé)，從囤積私鹽到轉(zhuǎn)運(yùn)再到販賣，可以說是形成了一條完整的產(chǎn)業(yè)鏈。嘉慶十八年(1813)，永春州遣哨黃安等人在小姑鄉(xiāng)巡緝時(shí)，緝拿販賣私鹽之私梟陳氏三人，但突然出現(xiàn)以陳現(xiàn)為首的數(shù)十人“持械蜂擁兇猛攔槍，將葛等奪回”，黃安等哨兵勢(shì)單力薄，無法與之抗衡，未能將案犯捉拿歸案。又過了幾日，“經(jīng)哨宋錦探知私販周氏挑私，由庵邊口地方經(jīng)過，(宋錦)赴館報(bào)明”，地方官隨即派遣黃安等人前去堵緝，但顏氏十余人“各持器械，從后路直至庵邊口合并周非等人將私鹽藏匿”，又因私眾兵寡并未將私鹽販子緝捕，“陳周顏三姓素稱強(qiáng)族巨梟”，周氏等人被捕，顏氏等人進(jìn)行救援并將私鹽藏匿，“串通一氣，糾合聲援”。這不僅是一個(gè)家族作案，是多個(gè)家族聯(lián)合作案，形成一個(gè)私鹽集團(tuán)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)行造成嚴(yán)重影響。

2.緝私工作需要人力、物力的鼎力支持，而實(shí)際情況是哨館、緝私人員稀少，緝私力度不足。史載：嘉慶初年，平潭幫商人黃蕙田“辦理廢弛，哨船朽壞，緝捕全無，沿海私船運(yùn)艢接踵，陸路肩販結(jié)隊(duì)橫行，全幫課地均為私藪”，以致“課欠幫懸”。

3.民眾樂于接受價(jià)廉的私鹽。福建各鹽區(qū)價(jià)格高低不一，如南靖縣距離鹽產(chǎn)地較近，因此鹽價(jià)較低，每斤5文5毫，而距離南靖不遠(yuǎn)的龍巖州鹽價(jià)高達(dá)每斤8文5毫，每斤鹽高出3文。官私鹽價(jià)懸殊，民眾自然樂意選擇價(jià)格低廉的私鹽。嘉慶十六年(1811)，據(jù)尤溪幫商人馮培光說到：“光承辦尤溪一幫，兼辦南平、溪口一埠，地當(dāng)上游孔道，各幫鹽運(yùn)必經(jīng)，往往船梢夾帶滋弊，土人接盤充害”。

面對(duì)私鹽盛行的情況，地方政府做了一些努力，試圖扭轉(zhuǎn)局面。各縣“責(zé)成各該練保按戶挨查，出具不敢容匿私鹽甘結(jié)，按月通送查察以疏官引而衛(wèi)課額”，不僅鹽商需要出具保結(jié)，一損俱損，平民也要出具不藏私鹽之甘結(jié)，這一制度的實(shí)行，會(huì)產(chǎn)生兩種不同的結(jié)果，一是制度有效，沒人敢容匿私鹽；另一個(gè)則是制度無效，私鹽會(huì)以集團(tuán)的形式出現(xiàn)。由上文分析可知，當(dāng)時(shí)這一制度并沒有達(dá)到預(yù)期效果，私鹽依然存在，且以私鹽集團(tuán)的形式出現(xiàn)。

(三)官運(yùn)各幫官員管理不力

官運(yùn)各幫，鹽務(wù)交由各縣官負(fù)責(zé)，然而縣官自己有職責(zé)，他們不可能親自運(yùn)銷食鹽，“惟因各廳縣政務(wù)殷繁，所轄之地方遼闊，銷鹽之館分設(shè)四鄉(xiāng)，離城僻遠(yuǎn)，兼顧難周”。由于各場(chǎng)公署距縣衙距離遠(yuǎn)近不一，最遠(yuǎn)相距90余里，縣官難以完全顧及，只能將食鹽運(yùn)銷的具體事務(wù)承包給館伴。館伴，也稱“穙戶”。左宗棠在其奏折中這樣描述：“州縣畏難茍安，任人包辦，名曰‘穙戶’”。嘉慶十五年，閩浙總督方維甸在其奏折就指出：“福建場(chǎng)灶積玩，官辦各縣無暇親為經(jīng)理，假手館伴丁役辦運(yùn)”。館伴承擔(dān)著限繳現(xiàn)銀的職責(zé)，但是在實(shí)際運(yùn)作中，為了自己的利益，常常只“解二三分以免于處分，其余則任意虧挪”，稅課積欠累累，總不能年清年款。

嘉慶十八年(1813)，閩浙總督汪志伊建議慎選館伴，并將館伴制度化，原自由經(jīng)營(yíng)的館伴，現(xiàn)須按月上報(bào)館伴、丁秤與緝私數(shù)量等信息。

(四)帑本帑息過重

借帑，即由地方官員發(fā)放帑本、取息于鹽商，發(fā)放帑是為取得專項(xiàng)用途的帑息。帑本由官方發(fā)放借給資本微薄商人，官方從中抽取一定的利息，這樣一來可以解決鹽商“資本微薄”的問題。吳海波、李曦在其文章中說到：“如果說康熙年間鹽商處于復(fù)蘇時(shí)期，官僚資本多少含有扶植鹽商的作用。那么到乾隆以后，情況就不同了……一方面要償清帑本，另一方面還要納無本之息”。史載“總商薩重山等呈請(qǐng)每年公捐銀六千兩以為米艇修費(fèi)燂洗之用”。即鹽商“主動(dòng)呈請(qǐng)”每年公捐六千兩，再將其作為帑本發(fā)放鹽商經(jīng)營(yíng)以收取帑息，換言之即用自己的錢財(cái)給自己貸款，卻要向朝廷繳納帑息，朝廷這一項(xiàng)無本生意實(shí)則侵害鹽商利益，有“自乾隆以來，閩商疲乏多由于此”的說法。截至同治四年(1865)票法改革前，仍有大量帑息欠款未繳清，所欠息銀數(shù)幾乎與帑本數(shù)相同。

總之，嘉慶初年，福建社會(huì)動(dòng)蕩不安，閩鹽運(yùn)銷狀況日益疲敝，稅課不能年清年款，嚴(yán)重影響著本省以及朝廷的財(cái)政收入。在國(guó)家財(cái)政收支嚴(yán)重不平衡的情況下，朝廷不會(huì)對(duì)這種情況坐視不管，必然要加緊對(duì)福建鹽稅的管理與控制，福建鹽政制度的改革也在不斷的嘗試之中。

三、嘉慶中期福建鹽政制度改革

嘉慶中期，在朝廷平定海上作亂之后，閩浙總督作為朝廷的“代言人”對(duì)福建鹽政進(jìn)行了一系列的改革，如加強(qiáng)緝私、廢票改引、統(tǒng)一鹽砝等，設(shè)法加強(qiáng)對(duì)福建鹽政制度的管理。

(一)加強(qiáng)緝私力度，在關(guān)鍵之處設(shè)立哨館

福建私鹽泛濫，嚴(yán)重影響到國(guó)家、地方政府的財(cái)政收入以及商人的利益。為了解決這一問題，在關(guān)鍵之處設(shè)立哨館，加強(qiáng)巡緝。如嘉慶十六年(1811)，閩浙總督分別在甌寧縣之大夫、小竹地方設(shè)立哨館，在建安縣之水北溪口設(shè)立哨。；嘉慶十六年(1811)八月，“詳準(zhǔn)于尤溪縣新橋、南平縣蛟坑地方設(shè)立哨館駐守梭巡”。

永春州東嶺為私鹽販運(yùn)必經(jīng)之途，原有哨館緝私，但是由于前任商人“辦理廢弛，只存空地”，無人巡緝，私鹽遂更加猖狂。嘉慶十八年(1813)，商人薩三捷深受其害，于是建議“照舊設(shè)館安哨，以資巡緝，理合具文詳請(qǐng)憲臺(tái)察核，俯賜檄行該營(yíng)檄委就近汛弁，在于東嶺地方鎮(zhèn)防督緝以杜私梟，以衛(wèi)課地”。

(二)廢除由票，改用部引

正如上文在介紹福建各區(qū)域具體的行鹽方式時(shí)所提到的，按照國(guó)家規(guī)定，福建行鹽的憑證應(yīng)當(dāng)是“部引”，但是在實(shí)際運(yùn)行過程中，當(dāng)?shù)毓賳T為了便于管理，使用更加靈活的“由票”作為鹽商行鹽的憑證，在鹽稅無法足額上繳的情形下，“由票”的存在威脅到了國(guó)家的利益，于嘉慶十五年(1810)廢票改引。

之所以行用由票，而將部引“截存道庫”有以下幾個(gè)原因：一是部引上“只開載西路每引載鹽六百七十五斤，東南縣澳每引載鹽一百斤，籠統(tǒng)臚列各縣各商赍引買運(yùn)并未指明一定幫縣，場(chǎng)分無所區(qū)別，恐滋弊端”，與當(dāng)時(shí)的“專商引岸制”這一細(xì)致的規(guī)定不相適應(yīng)。二是繳銷殘引本有定限，按照規(guī)定應(yīng)該在鹽課奏銷之后，委員解部查銷。但是商幫乃先課后鹽，即在完課之后才能領(lǐng)取部引行鹽，而“商力日漸疲乏，每至奏銷迫屆追比嚴(yán)緊始能完課，及至給引配運(yùn)已值繳殘引之期”，才導(dǎo)致將部引存繳道庫，給發(fā)由票。如若有商人未完成其引額，則會(huì)影響當(dāng)?shù)毓賳T的考成。如果行用由票，且福建行鹽商人乃先課后鹽，無論鹽商是否能將所有鹽額銷完，都與地方官員沒有關(guān)系，地方官員只需要將截存道庫的部引全數(shù)銷完造報(bào)即可。

(三)革除團(tuán)秤、砠秤名目

福建鹽商在行鹽過程中需要經(jīng)過層層盤驗(yàn)，實(shí)際鹽斤數(shù)需與憑證所記載的鹽數(shù)相符才可通行販賣，嘉慶初盤驗(yàn)用團(tuán)秤，團(tuán)秤與砠秤之間的關(guān)系為：“閩商到場(chǎng)運(yùn)鹽時(shí)使用團(tuán)秤，而盤驗(yàn)時(shí)用砠秤，砠秤較團(tuán)秤每引須多出數(shù)十斤，故稱申秤鹽，亦稱展秤鹽”。為了集中統(tǒng)一、便于管理，嘉慶中期，革除團(tuán)秤、砠秤名目改用砝秤，工部鑄造，戶部校對(duì)，頒發(fā)的鹽砝，經(jīng)閩浙總督“通飭各場(chǎng)關(guān)概遵部頒新砝一律以百斤為一擔(dān)”。從表面上看這個(gè)規(guī)定，難以想象它會(huì)加深福建鹽商疲敝的程度，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看標(biāo)準(zhǔn)化可以降低交易成本、減少投機(jī)等行為，提高經(jīng)濟(jì)效率，為何在嘉慶十九年(1814)進(jìn)行的統(tǒng)一鹽砝的改革卻失敗了？

福建官商兩幫行鹽“赴場(chǎng)配鹽則用團(tuán)秤，到關(guān)盤驗(yàn)則用砠秤，所有團(tuán)秤鹽斤以砠秤折申每擔(dān)多三十斤及五六十斤不等”，且“閩商資本微薄……猶格外加給耗鹽以資成本”，鹽商尚且可以支撐。但是在地方官員眼中，砠秤、團(tuán)秤以及鹽耗等名目是不符合定制的存在，且經(jīng)過地方官員查明：“團(tuán)秤配鹽，砠秤折申，實(shí)無案牘可稽”，鹽砝又是戶部頒發(fā)，“所有舊用團(tuán)秤、砠秤均應(yīng)銷毀”。但是嘉慶年間革除團(tuán)秤、砠秤名目，使得“短給代額鹽數(shù)，嚴(yán)加整頓”，所謂短給代額鹽數(shù)，即“鹽百斤僅以四十二斤發(fā)給，令作百斤售賣，而完百斤之課”，嚴(yán)重侵蝕鹽商的利益。

四、結(jié)論

針對(duì)嘉慶年間福建鹽政制度所面臨的一系列問題，如海氛不靖、私鹽泛濫、官運(yùn)各幫官員管理不力、帑本帑息過重等問題，地方官員進(jìn)行了加強(qiáng)緝私、廢票改引、統(tǒng)一鹽砝等改革，從改革中可以明顯看出朝廷設(shè)法加強(qiáng)福建鹽政制度管理的意圖，但是改革并沒有充分考慮鹽商的利益，沒有遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。嘉慶年間福建鹽政的改革沒有符合當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，導(dǎo)致改革并沒有達(dá)到增加稅收以及加強(qiáng)地方鹽政管理的目的，反而加重了鹽商的疲敝程度，致使國(guó)家以及地方財(cái)政收支更加不平衡，福建鹽政制度新一輪的改革迫在眉睫。