增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)土地承載能力研究

沈昊婧

（北京科技大學(xué)公共管理系，北京100083）

引言

土地管理制度到了變革的關(guān)口。今年8月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議明確要求，改革土地管理制度，增強(qiáng)土地管理靈活性，使優(yōu)勢(shì)地區(qū)有更大發(fā)展空間。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式，土地要素供給要適應(yīng)這種變化，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)的支持力度，使其提高經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，支撐服務(wù)全國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展大局。

1 當(dāng)前我國(guó)土地要素供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性矛盾

我國(guó)土地供需矛盾，既有總量上的土地資源人均占有量少、集約節(jié)約程度不夠，又越來越在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出空間配置不均衡、國(guó)土分區(qū)管治能力有待提高。

1.1 中心城市和城市群活躍的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)引致大量土地需求

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用下，我國(guó)人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向中心城市、都市圈、城市群集中，并呈加速態(tài)勢(shì)。2018年，19個(gè)城市群地區(qū)人口占全國(guó)的比重為80.1%，地區(qū)生產(chǎn)總值占比為88%。

粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角、京津冀地區(qū)，正在打造引領(lǐng)我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ?。這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)地區(qū)用地需求快速增長(zhǎng)，需要大量的土地來建設(shè)工廠、辦公樓、公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和住房等[1]。現(xiàn)行模式下的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和這些城市盤活的存量用地，難以滿足地方現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需求。一些招商引資來的重大項(xiàng)目，在短時(shí)間內(nèi)需要較大額度的土地計(jì)劃指標(biāo)，在地方本級(jí)層面難以解決，上報(bào)國(guó)家批準(zhǔn)又需要一定時(shí)間和程序，從而存在項(xiàng)目落地難題。

1.2 欠發(fā)達(dá)地區(qū)用地閑置問題比較突出

在一段時(shí)間內(nèi)，立足于開發(fā)中西部地區(qū)，也為了更好的助力脫貧攻堅(jiān)，新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)事實(shí)上向欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行了傾斜。這一舉措有力支持了中西部地區(qū)的中心城市實(shí)現(xiàn)較快發(fā)展，但是一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)位于山區(qū)、遠(yuǎn)離港口，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀條件不夠好，缺乏大規(guī)模發(fā)展制造業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，拿著地不知道怎么用的問題比較突出。近年來，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)園區(qū)閑置問題比較突出，投資強(qiáng)度達(dá)到300萬元/畝、項(xiàng)目建設(shè)竣工投產(chǎn)后實(shí)繳稅收達(dá)到15萬元/畝/年以上的企業(yè)較少，有的企業(yè)處于停產(chǎn)半停產(chǎn)狀態(tài)，缺少實(shí)體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目支撐。相應(yīng)的，沒有產(chǎn)業(yè)支撐帶來的人口流入，這些地區(qū)房地產(chǎn)項(xiàng)目去庫存慢，房屋閑置現(xiàn)象多，存在土地資源浪費(fèi)。新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)分配方式需要更加合理[2]。

1.3 經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)耕地后備資源不足

我國(guó)人均耕地不到世界平均的1/2，中低產(chǎn)田約占70%，耕地中旱地占到一半以上。耕地后備資源主要集中在中西部地區(qū)，其中新疆、黑龍江、河南、云南、甘肅等5個(gè)省份后備資源面積占到全國(guó)近一半，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的東部地區(qū)約為全國(guó)六分之一。經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā)利用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)耕地后備資源稀缺甚至枯竭，在本市內(nèi)、甚至在省域內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡越來越難，成本也越來越高，迫切需要在更大的空間范圍內(nèi)進(jìn)行空間資源調(diào)配。

總的看，近年來我國(guó)人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)集中，土地要素供給向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，這種土地供需關(guān)系在空間上的錯(cuò)配，導(dǎo)致了人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的不匹配。

2 土地要素供給呈現(xiàn)新的發(fā)展態(tài)勢(shì)

當(dāng)前，土地要素供給領(lǐng)域出現(xiàn)了許多新的變化，呈現(xiàn)新的態(tài)勢(shì)。

2.1 脫貧攻堅(jiān)中探索跨省域調(diào)劑土地指標(biāo)

2016年2月，原國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》，允許集中連片特困地區(qū)、國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區(qū)的節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。之后，有關(guān)文件又進(jìn)一步明確“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可以跨省域調(diào)劑使用。這一舉措，為貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)解決了不少資金問題，事實(shí)上也邁出了土地計(jì)劃指標(biāo)跨省域調(diào)節(jié)的步伐。

2.2 新型城鎮(zhèn)化中探索“人地掛鉤”試點(diǎn)

創(chuàng)新開展“人地掛鉤、以人定地”制度創(chuàng)新，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制，根據(jù)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶數(shù)量人口數(shù)量，合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模，有效加速了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化，增強(qiáng)了中心城市和城市群的承載能力[3，4]。

2.3 閑置用地處置中探索“增存掛鉤”機(jī)制

為促進(jìn)地方加快閑置用地使用，自然資源部近年來大力推進(jìn)土地利用計(jì)劃“增存掛鉤”，逐年減少批而未供、閑置土地多和處置不力省份的新增建設(shè)用地計(jì)劃安排，對(duì)任務(wù)完成較好的地區(qū)給予獎(jiǎng)勵(lì)，并明確了核減20%和獎(jiǎng)勵(lì)10%計(jì)劃指標(biāo)的獎(jiǎng)懲比例。

這些新的探索，適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求，為完善我國(guó)空間發(fā)展格局，積累了許多好的經(jīng)驗(yàn)做法，有的可以在全國(guó)層面進(jìn)一步復(fù)制推廣。

3 增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)土地承載能力的政策建議

總的考慮是，堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，嚴(yán)格控制總量，全面盤活存量，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局，創(chuàng)新完善土地指標(biāo)調(diào)節(jié)機(jī)制，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)的土地供給，優(yōu)化欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用方式，提高土地利用效率和土地投入產(chǎn)出水平，服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。

3.1 適當(dāng)增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)發(fā)展空間

在增加供給上，突出保障國(guó)家戰(zhàn)略用地，增加中心城市及其周邊的土地利用計(jì)劃指標(biāo)，服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展等國(guó)家重大戰(zhàn)略的實(shí)施。在提高密度上，鼓勵(lì)對(duì)現(xiàn)有工業(yè)用地追加投資、轉(zhuǎn)型改造，提高土地利用強(qiáng)度，強(qiáng)化開發(fā)區(qū)用地內(nèi)涵挖潛[5]。在優(yōu)化區(qū)劃上，通過調(diào)整行政區(qū)劃、委托代管、共同管理、飛地經(jīng)濟(jì)等多種方式，支撐中心城市擴(kuò)大行政管轄范圍，增大發(fā)展空間。

3.2 支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)跨省域調(diào)劑土地指標(biāo)

研究將跨省域增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑的范圍，由“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣，逐步擴(kuò)大到全部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。獲得的資金收益補(bǔ)償，主要用于補(bǔ)充耕地、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。探索建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的土地要素市場(chǎng)，建立土地指標(biāo)交易公共服務(wù)平臺(tái)，逐步打破城鄉(xiāng)壁壘、區(qū)域壁壘，促進(jìn)土地要素跨城鄉(xiāng)流動(dòng)、跨區(qū)域流動(dòng)。

3.3 完善國(guó)土空間用途管制制度

實(shí)施國(guó)土分區(qū)引導(dǎo)和管控，構(gòu)建國(guó)土集聚開發(fā)、分類保護(hù)和綜合整治格局，加快完善支撐保障體系[6]。落實(shí)城市開發(fā)邊界，通過建設(shè)用地總量控制建設(shè)用地利用強(qiáng)度提升。深化土地整治，大力推進(jìn)呈現(xiàn)散亂、閑置、低效建設(shè)用地整理，積極開展工礦廢棄地復(fù)墾利用。促進(jìn)批而未供土地有效利用，將實(shí)際供地率作為后續(xù)安排土地指標(biāo)工作的重要依據(jù)。加快閑置土地的認(rèn)定、公示和處置。

4 結(jié)語

我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，空間形態(tài)正在發(fā)生深刻復(fù)雜變化，需要與之適應(yīng)的土地資源配置方式。當(dāng)前亟需改革土地管理制度，創(chuàng)新完善土地利用計(jì)劃指標(biāo)等方式，增強(qiáng)土地管理彈性，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)提高人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)承載能力，促進(jìn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。