打造共建共治共享社會(huì)治理格局中的政府工具創(chuàng)新
——以政府與社會(huì)組織關(guān)系調(diào)整為分析對象

蘇曦凌 ，羅雨晴

（廣西師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣西 桂林 541000）

黨的十九大提出了“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”與“打造新時(shí)代共建共治共享的社會(huì)治理格局”的宏大戰(zhàn)略。政府與社會(huì)組織關(guān)系（以下簡稱政社關(guān)系）的合理化演進(jìn)是打造“三共”治理格局的重要突破口和著力點(diǎn)。當(dāng)前，關(guān)于政社關(guān)系調(diào)整的相關(guān)研究更多地聚焦于政府與社會(huì)組織在宏觀層面的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的建構(gòu)，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織在明確的分工范圍和領(lǐng)域內(nèi)各個(gè)主體自主、獨(dú)立地處理所屬事務(wù)，［1］1從而明晰雙方的責(zé)任關(guān)系；強(qiáng)調(diào)政府向社會(huì)組織讓渡權(quán)力，政府只是社會(huì)管理的引導(dǎo)者和監(jiān)督者，［2］1重塑雙方的權(quán)力關(guān)系；強(qiáng)調(diào)在政社之間構(gòu)建利益沖突協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)雙方利益關(guān)系的理性化。這些研究成果為把握政社關(guān)系調(diào)整中的行動(dòng)思路提供了目標(biāo)導(dǎo)向，但是，宏觀層面的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的合理化演進(jìn)離不開微觀層面的具體機(jī)制、手段和工具。在以往的行政體制改革中，人們重視改革的價(jià)值理念和價(jià)值目標(biāo)，未能將管理方式、方法和技術(shù)手段的更新放在同等重要的位置上。［3］打造新時(shí)代共建共治共享社會(huì)治理格局中的政社關(guān)系，不僅需要以雙方宏觀性責(zé)權(quán)利關(guān)系的合理建構(gòu)來作為行動(dòng)導(dǎo)向，而且需要探索微觀性治理工具的具體運(yùn)用作為宏觀改革的微觀支撐。本文擬基于政府工具理論視角，嘗試從技術(shù)層面來分析“主管型”與“指導(dǎo)型”這兩種政府工具對政社關(guān)系調(diào)整的影響，結(jié)合三共治理格局帶來的新要求，為形成良性互動(dòng)的政社關(guān)系、打造共建共治共享的社會(huì)治理格局提供具有實(shí)踐價(jià)值的參考建議。

一、分析框架：政府工具理論視角下政社關(guān)系調(diào)整

在既有的關(guān)于政社關(guān)系的研究成果中，人們往往借鑒權(quán)力分散化、利益集團(tuán)相互競爭的“多元主義”“市民社會(huì)”以及同樣強(qiáng)調(diào)權(quán)力分散、平等合作的“伙伴關(guān)系”理論或是從強(qiáng)調(diào)制度化構(gòu)建、政府與社會(huì)融合的“法團(tuán)主義”理論視角來分析政社關(guān)系的走向，這些理論視角帶有明顯的西方意識(shí)形態(tài)的色彩。套用西方理論來分析我國的政社關(guān)系不可避免地具有一定的局限性。也有一部分國內(nèi)學(xué)者提出了一些“分類控制”“行政吸納社會(huì)”“依附式合作”等本土化概念來闡釋政社關(guān)系。［4］以往學(xué)界對于政社關(guān)系的研究都是從宏觀價(jià)值層面來強(qiáng)調(diào)多元主體的關(guān)系，并未注重微觀具體運(yùn)作的狀態(tài)，所以形似而神非，只停留在一種理想化的理念主張而非注重實(shí)際運(yùn)行，研究層次宏觀模糊，缺乏微觀可操作性的工具層面的分析。

運(yùn)用政府工具理論視角來分析政社關(guān)系是由中國政社關(guān)系的實(shí)際決定的。長期以來，我國政社關(guān)系所形成的是“政主社從”的格局，即政府主導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展。政社關(guān)系隨著政府職能的快速轉(zhuǎn)移以及社會(huì)體制的深化改革而發(fā)生了深刻的變化。政府不斷地向社會(huì)組織讓渡制度空間，在加快政社分開中逐步打破了傳統(tǒng)的雙重管理體制，允許行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、科技、公益慈善和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)等四類社會(huì)組織直接登記。同時(shí)，政府通過購買服務(wù)的方式讓渡公共服務(wù)的生產(chǎn)職能以及監(jiān)管職能，以此引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)治理，逐步形成了“政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同”的治理模式。我國行政體制改革的不斷深化和政府職能的轉(zhuǎn)變對政府管理的方式、手段、方法都提出了更高的要求，需要不斷革新。

工欲善其事，必先利其器。宏觀價(jià)值的實(shí)現(xiàn)源于微觀工具層面的運(yùn)用，政府工具理論主要是對政府工具的內(nèi)涵、分類、選擇、評價(jià)和創(chuàng)新等方面進(jìn)行研究。政府工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、解決相應(yīng)的社會(huì)問題而采取的具體的治理手段或方式，［5］是政府履行職能的載體和武器，更是決定履行效果的重要因素。通過政府工具理論視角來分析政社關(guān)系就是從微觀工具層面出發(fā)，對政府管理的方式、手段進(jìn)行研究，剖析政府工具的運(yùn)用對政社關(guān)系調(diào)整的影響。這對于只停留在宏觀層面的關(guān)于政社關(guān)系的研究來說是一個(gè)重大的突破。薩拉蒙（Lester M. Salamon）等人研究發(fā)現(xiàn)，政社關(guān)系的形態(tài)特征所表現(xiàn)出來的問題正是因?yàn)楣ぞ哌x擇所導(dǎo)致的后果。在這種情況下，去探索這些不同類型工具的特性和運(yùn)行特征正在變得非常重要。［6］1通過政府工具理論視角來認(rèn)識(shí)和把握政社關(guān)系的調(diào)整具有如下幾個(gè)方面的優(yōu)勢：

其一，在聚焦實(shí)踐層面上更具客觀性和有效性，促進(jìn)政府管理手段與技術(shù)創(chuàng)新。我國政府培育扶持社會(huì)組織的政府工具日益豐富，從工具層面入手來分析政社關(guān)系的調(diào)整更具客觀性。目前，表態(tài)性、倡導(dǎo)性的政策較多，操作性、具體性的政策較少。政府工具是一種治理手段，能夠運(yùn)用到實(shí)踐當(dāng)中，具有一定的可操作性和有效性，而非只停留在宏觀理論層面。

其二，政府工具本身具有一定的動(dòng)態(tài)性和適用性。政府工具并不是靜態(tài)的、一層不變的，它可以根據(jù)不同的政策環(huán)境和影響因素進(jìn)行調(diào)整，擁有龐大的體系，它能夠根據(jù)體制的變化不斷地與時(shí)俱進(jìn)、協(xié)調(diào)組合，從而適用于當(dāng)時(shí)的政策環(huán)境。

其三，政府工具具有較大的靈活性，能夠充分挖掘潛在資源并加以利用，極大地豐富了解決公共問題的手段而不是將公共問題進(jìn)行簡單化處理。［7］而在社會(huì)組織發(fā)展的不同階段，各種工具手段可交叉使用、互相協(xié)調(diào)并進(jìn)行優(yōu)化和組合，因此具有較大的靈活性。

薩拉蒙（Lester M. Salamon）在其主編的《政府工具——新治理指南》一書中按照強(qiáng)制性、直接性、自治性和可見性程度等四個(gè)維度將政府工具劃分為直接行政、社會(huì)管制、合同、撥款、直接貸款、稅式支出等多種類型。本文依據(jù)直接性程度、強(qiáng)制性程度的不同，將我國政府管理社會(huì)組織主要使用的工具劃分為兩種，即主管型工具與指導(dǎo)型工具：

主管型工具屬于一種強(qiáng)制性程度較高的直接型工具。在主管型工具模式下，政府主管社會(huì)組織的公共事務(wù)，集中權(quán)力及資源，自上而下地統(tǒng)籌安排，規(guī)范、引導(dǎo)著社會(huì)組織的有序性發(fā)展，起到了導(dǎo)向性作用。政府主導(dǎo)社會(huì)組織的成立與撤銷，通過補(bǔ)貼、撥款、放松規(guī)制、法規(guī)制定、稅收優(yōu)惠等工具手段為社會(huì)組織直接提供組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的各種資源和條件，包括人力、資金、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等，并對社會(huì)組織的日常行為進(jìn)行法律規(guī)范，為社會(huì)組織提供必要的制度環(huán)境，快速緩解社會(huì)組織資源短缺的局面，從而推動(dòng)社會(huì)組織數(shù)量的增長。

與主管型工具不同，指導(dǎo)型工具是一種強(qiáng)制性弱化的間接型工具，即政府在其職責(zé)、任務(wù)或其所管轄的范圍內(nèi)，基于國家的法律、法規(guī)和政策，在行政相對方的同意和協(xié)助下，適時(shí)靈活地采取非強(qiáng)制手段，以有效地實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，且不直接產(chǎn)生法律效果。行政指導(dǎo)是對傳統(tǒng)上依法行政原則的一種必要補(bǔ)充。在出現(xiàn)社會(huì)迫切需要行政管理而法律調(diào)整又不能及時(shí)跟上的情況下，主管相應(yīng)公共事務(wù)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、靈活地采用行政指導(dǎo)等柔性手段來實(shí)施管理。［8］1在此過程中，政府主要充當(dāng)引導(dǎo)者、激勵(lì)者和協(xié)作者，采取一些間接的柔性手段來實(shí)現(xiàn)對社會(huì)組織的引導(dǎo)、幫助、扶持，通過購買服務(wù)、規(guī)勸、信息傳播、獎(jiǎng)賞激勵(lì)等手段來激發(fā)社會(huì)組織的活力，以此培養(yǎng)社會(huì)組織的造血功能，提升其自主性和獨(dú)立性。

二、分類比較：主管型工具與指導(dǎo)型工具對政社關(guān)系的影響

社會(huì)治理主體間的權(quán)力、資源和責(zé)任的行使是打造共建共治共享的制度保障。［9］不同的工具由于其各自特征會(huì)對政社關(guān)系產(chǎn)生不同的影響，既有其獨(dú)特的功能優(yōu)勢也有不可忽視的缺點(diǎn)，由于政府運(yùn)用主管型與指導(dǎo)型工具管理社會(huì)組織的方式、內(nèi)容和介入程度不同，從而在權(quán)力、責(zé)任、利益方面會(huì)對政社關(guān)系產(chǎn)生不同的影響。

（一）權(quán)力關(guān)系比較

我國政府是社會(huì)治理中的主導(dǎo)力量，具有很強(qiáng)的導(dǎo)向性和引領(lǐng)性作用，仍然是最多社會(huì)資源的占有者和支配者。社會(huì)組織的權(quán)力來源于政府的賦權(quán)，在運(yùn)用主管型工具的過程中，社會(huì)組織生存發(fā)展的資源主要依賴于政府的直接供給，制度發(fā)展空間源于政府制定的法規(guī)以及出臺(tái)的一些促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的規(guī)范性文件，從而保證社會(huì)組織有章可循。［10］政府對社會(huì)組織擁有較大的裁量權(quán)和掌控權(quán)，政府與社會(huì)組織易形成依附與被依附的關(guān)系，兩者之間呈現(xiàn)出上級(jí)與下屬的關(guān)系，［11］從而逐漸形成內(nèi)生型依附權(quán)力關(guān)系。

在采用指導(dǎo)型工具引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展時(shí)，政府對社會(huì)組織內(nèi)部的運(yùn)營干預(yù)得較少，多為行政上的指導(dǎo)、規(guī)勸，將社會(huì)組織視為相對獨(dú)立的治理主體，承認(rèn)其具備承接職能轉(zhuǎn)移的能力，提供相對寬松的發(fā)展環(huán)境。例如，我國實(shí)行四類社會(huì)組織直接登記后，部分業(yè)務(wù)主管單位由主管變?yōu)橹笇?dǎo)，采用間接指導(dǎo)型工具為社會(huì)組織提供指導(dǎo)，由直接控制變?yōu)殚g接控制。在此過程中，社會(huì)組織擁有更大的自主權(quán)，能夠充分發(fā)揮自身的能力，自主性和獨(dú)立性有了一定程度的提高，這有助于政社之間形成良好的互惠性權(quán)力關(guān)系。

（二）責(zé)任關(guān)系比較

在社會(huì)治理的過程中，政府與社會(huì)組織都對公共事務(wù)承擔(dān)著責(zé)任。在行使主管型工具的過程中，政府擁有較大的裁量權(quán)，對社會(huì)組織承擔(dān)著主要責(zé)任。政府規(guī)范社會(huì)組織行為所依據(jù)的是法律法規(guī)，雙重管理登記體制規(guī)定了社會(huì)組織要想獲得登記管理機(jī)關(guān)的許可，就必須先得到業(yè)務(wù)主管部門的審批，法律法規(guī)并未對責(zé)任的承擔(dān)作出清晰的規(guī)定。并且，由于現(xiàn)階段政社不分、職責(zé)劃分不清等問題的存在，責(zé)任承擔(dān)過程中出現(xiàn)了空白或重疊，需要制定更加具體的法律法規(guī)來厘清政府與社會(huì)組織各自所承擔(dān)的主要責(zé)任。

在實(shí)踐的過程中，利用信息公開，協(xié)商商討、宣傳推廣、獎(jiǎng)勵(lì)、規(guī)勸等間接的指導(dǎo)型工具不直接產(chǎn)生行政法律后果，利益主體對其自身承擔(dān)主要責(zé)任，因此，政府培育成本以及承擔(dān)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)大大降低。但行政指導(dǎo)的有效實(shí)施對政府和社會(huì)組織自身的信息情報(bào)收集能力、專業(yè)知識(shí)、決策能力及回應(yīng)力等都有著較高的要求。由于現(xiàn)階段行政指導(dǎo)還沒有配套的法律政策，問責(zé)機(jī)制不完善，一旦應(yīng)用不當(dāng)，便會(huì)帶來很多問題，如行政指導(dǎo)過程不透明、權(quán)責(zé)不清、責(zé)任推脫等。

（三）利益關(guān)系比較

利益關(guān)系是一切社會(huì)矛盾的根源。我國社會(huì)利益的格局已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，利益主體多元化，利益訴求多樣化，利益關(guān)系復(fù)雜化。

在使用主管型工具的過程中，政府側(cè)重于資源的直接投入，缺乏利益互動(dòng)的渠道，通過補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、撥款等直接供給資源的方式迅速緩解社會(huì)組織資源短缺的現(xiàn)象，為其創(chuàng)造基礎(chǔ)性的生存條件。但這種方式只注重輸血式的供給，而忽略了對社會(huì)組織造血能力的培育。社會(huì)組織幾乎完全依賴于政府的補(bǔ)貼、撥款，久而久之，社會(huì)組織將為了獲取資源，投政府所好，與政府同質(zhì)化，成為政府延長手臂的工具，重視自身利益的最大化，無法有效地提供公共服務(wù)。由于目前稅收優(yōu)惠工具的使用并不完善，在真正落實(shí)的過程中仍然面臨著很多困境，政府在直接供給的過程中缺乏一定的公平性，造成資源配置的浪費(fèi)，利益分享交流機(jī)制不完善，導(dǎo)致個(gè)人利益與公共利益難以均衡，造成利益的雙重失衡。

目前，我國政府部門廣泛地通過購買服務(wù)這種指導(dǎo)型工具來培育和發(fā)展社會(huì)組織，政府購買服務(wù)具有培育和激發(fā)社會(huì)組織活力、推進(jìn)和完善政府“放管服”改革等多元使命。通過購買服務(wù)等間接的方式來提升社會(huì)組織的造血機(jī)能，政府根據(jù)社會(huì)組織完成政策目標(biāo)的情況和評估結(jié)果來進(jìn)行付費(fèi)，很大程度上推進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)移，激發(fā)了社會(huì)組織的活力。但由于其獨(dú)特的優(yōu)勢，政府過度依賴購買服務(wù)，面對利益訴求的多樣化、利益關(guān)系的復(fù)雜化，往往力不從心。利益導(dǎo)向出現(xiàn)了偏差，造成了需求識(shí)別缺位、供需不匹配、供給結(jié)構(gòu)碎片化、利益分配不均。［12］

（四）比較分析的結(jié)論

主管型工具與指導(dǎo)型工具兩者不可或缺。無論是主管型工具還是指導(dǎo)型工具，都有其功能優(yōu)勢。既要運(yùn)用主管型工具為社會(huì)組織的發(fā)展提供基礎(chǔ)保障，適度管控，發(fā)揮其規(guī)范主導(dǎo)的作用，也要充分運(yùn)用指導(dǎo)型工具激勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)組織更加積極地參與社會(huì)治理，激發(fā)其活力。

兩種工具應(yīng)依據(jù)不同的環(huán)節(jié)加以運(yùn)用。在準(zhǔn)入管理中，強(qiáng)化指導(dǎo)型工具的運(yùn)用，降低登記門檻，對資金、人數(shù)、場所等方面的限制適當(dāng)放寬，多引進(jìn)激勵(lì)手段；在培育過程中，要側(cè)重使用引導(dǎo)式造血工具，適度運(yùn)用主管式輸血工具；在后續(xù)監(jiān)管的過程中，堅(jiān)持使用主管型工具的同時(shí)融合指導(dǎo)式監(jiān)管工具，提升其自律能力。

主管型工具與指導(dǎo)型工具應(yīng)有機(jī)結(jié)合。主管不意味著約束包攬，指導(dǎo)也并不意味著放任不管，兩者之間必須保持必要的張力，防止管得過多過寬或是過度放任。政府應(yīng)堅(jiān)持以激勵(lì)為主、約束為輔，減少對社會(huì)組織內(nèi)部事務(wù)的干預(yù)，充當(dāng)社會(huì)組織的引導(dǎo)者。

三、社會(huì)組織治理中政府工具運(yùn)用的偏差

政府工具的運(yùn)用與政社關(guān)系的調(diào)整密切相關(guān)，政府工具使用不當(dāng)是造成社會(huì)組織活力低下、參與社會(huì)治理程度較低、政社不分等問題的重要因素。

（一）重主管式輸血，輕引導(dǎo)式造血

在培育管理的環(huán)節(jié)中，政府過多地使用主管型工具，通過補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、撥款等直接供給資源的方式來緩解社會(huì)組織的資源短缺現(xiàn)象，這種方式只注重輸血式的供給，忽略了對社會(huì)組織造血功能的培育。造成社會(huì)組織過度依賴政府資源的直接供給，內(nèi)部治理缺失，從而喪失有效性。由于政府過多地采用直接干預(yù)的方式培育社會(huì)組織，部分地方政府將發(fā)展社會(huì)組織的數(shù)量作為一種績效考核指標(biāo)，只注重“沖量”，而不注重社會(huì)組織的品質(zhì)建設(shè)，數(shù)量激增的同時(shí)伴隨著質(zhì)量低下。社會(huì)組織數(shù)量的快速甚至盲目增長以及服務(wù)領(lǐng)域的盲目擴(kuò)大化必將弱化組織的專業(yè)性，［13］造成“僵尸組織”的大量出現(xiàn)。

（二）重剛性準(zhǔn)入，輕柔性引導(dǎo)

在準(zhǔn)入管理的環(huán)節(jié)中采用的是嚴(yán)厲的雙重管理登記制度，登記管理機(jī)關(guān)對“社會(huì)組織的設(shè)立有著資金、人數(shù)、場所等方面的嚴(yán)格限制，很少有激勵(lì)性條款”，［14］其擁有較大的裁量權(quán)，準(zhǔn)入門檻較高。四類社會(huì)組織的成立實(shí)行直接登記后，政府未能及時(shí)轉(zhuǎn)變管理方式，業(yè)務(wù)主管部門缺位，缺乏對社會(huì)組織日?；顒?dòng)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，秉承“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則，登記管理機(jī)關(guān)對其所承擔(dān)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)有所顧慮，而相關(guān)政府職能部門缺乏對社會(huì)組織日常行為的監(jiān)管，將重心放在準(zhǔn)入管理上，導(dǎo)致直接登記政策不能穩(wěn)妥推進(jìn)。同時(shí)，現(xiàn)行的監(jiān)管手段單一，主要依靠年檢和評估，缺乏常態(tài)化、制度化、多樣化的綜合監(jiān)管手段。

（三）重約束式主管，輕指導(dǎo)式扶持

政府在日常管理中扮演了“監(jiān)護(hù)人”的角色，重直接管理，輕間接管理。由于政社不分現(xiàn)象的存在，業(yè)務(wù)主管部門與社會(huì)組織在人員、財(cái)務(wù)、機(jī)構(gòu)、職能等方面有著密切的關(guān)系，過多地干涉社會(huì)組織內(nèi)部事務(wù)的運(yùn)營，業(yè)務(wù)主管部門對社會(huì)組織具有自由裁量權(quán)，并對其進(jìn)行全面管制。政府在管理過程中充當(dāng)?shù)氖恰靶袆?dòng)者”而非“引導(dǎo)者”的角色，缺乏激勵(lì)性手段，不注重激勵(lì)引導(dǎo)，培育扶持政策工具單一化，過度依賴購買服務(wù)，關(guān)于信息公開、技術(shù)支撐、素質(zhì)培訓(xùn)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等指導(dǎo)式扶持工具的運(yùn)用明顯不足。

四、打造“共建共治共享”社會(huì)治理格局中的政府“工具箱”的調(diào)整

社會(huì)治理格局即社會(huì)治理主體之間相互聯(lián)系、作用的關(guān)系。［15］以社會(huì)組織為代表的社會(huì)力量積極參與到社會(huì)治理中是打造三共治理格局的應(yīng)有之義。社會(huì)組織能否有效地參與到社會(huì)治理中來，很大程度上取決于政府對社會(huì)組織的態(tài)度，良好的政社關(guān)系是社會(huì)組織有效參與社會(huì)治理的前提與基礎(chǔ)。過程決定結(jié)果，要實(shí)現(xiàn)良好的政社關(guān)系、構(gòu)建三共治理格局，就需要對政府的“工具箱”進(jìn)行革新，從管理方式、方法、技術(shù)手段入手，協(xié)調(diào)運(yùn)用主管型工具與指導(dǎo)型工具，實(shí)現(xiàn)二者優(yōu)勢互補(bǔ)，形成功能耦合。

（一）完善主管型工具，由微觀管理變?yōu)楹暧^引導(dǎo)

政府既不是社會(huì)組織的“監(jiān)護(hù)人”，也不是“運(yùn)動(dòng)員”。過多地干預(yù)社會(huì)組織內(nèi)部活動(dòng)的運(yùn)營會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織過度依賴政府，應(yīng)將重點(diǎn)放在構(gòu)建社會(huì)組織良好的內(nèi)外生態(tài)系統(tǒng)、營造政策環(huán)境等宏觀調(diào)控層面。

首先，政府應(yīng)正確定位自己指導(dǎo)的角色，是“引導(dǎo)者”而非“行動(dòng)者”，是“掌舵者”而非“劃槳者”。政府過度干涉社會(huì)組織的組建必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織無序發(fā)展。在通過補(bǔ)貼、撥款、稅收優(yōu)惠等直接性工具提供生存養(yǎng)料的同時(shí)，更要注重社會(huì)組織的內(nèi)部建設(shè)，注重技術(shù)支持、能力培訓(xùn)、項(xiàng)目指導(dǎo)等指導(dǎo)扶持型工具的運(yùn)用，由主管式輸血逐漸轉(zhuǎn)化為引導(dǎo)式造血，提升社會(huì)組織的造血機(jī)能，建立自我驅(qū)動(dòng)的動(dòng)力機(jī)制。

其次，降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻，業(yè)務(wù)主管部門加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和過程管理。政府充分利用法規(guī)制度等主管型工具，為社會(huì)組織營造宏觀健康的制度環(huán)境，并對直接登記社會(huì)組織的分類標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法作出詳細(xì)的規(guī)定，完善直接登記的配套政策。同時(shí)，加強(qiáng)對社會(huì)組織日?；顒?dòng)的指導(dǎo)，由重準(zhǔn)入管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹剡^程管理，對于已經(jīng)實(shí)行直接登記的社會(huì)組織，業(yè)務(wù)主管單位應(yīng)采取行政指導(dǎo)的方式對其日?；顒?dòng)進(jìn)行指導(dǎo)，對于依舊實(shí)行雙重管理登記的社會(huì)組織，要側(cè)重于對其日常行為的管理。

最后，充分發(fā)揮主管型工具在規(guī)制法律方面的優(yōu)勢，完善相關(guān)的法律法規(guī)，明確具體的操作性細(xì)則。對登記管理的具體內(nèi)容、產(chǎn)權(quán)、年檢和財(cái)務(wù)管理、稅收優(yōu)惠、政策扶持等方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，避免出現(xiàn)政策執(zhí)行過程中依據(jù)不足或有法難依的現(xiàn)象。應(yīng)明確具體的補(bǔ)貼范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)施辦法，完善稅收優(yōu)惠政策體系，加大稅收優(yōu)惠的力度，同時(shí)發(fā)布配套性具體政策實(shí)施方案以及明確操作性的細(xì)則。并加快出臺(tái)社會(huì)組織基本法規(guī)，明確社會(huì)組織性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)、作用、在社會(huì)治理中的責(zé)任分工、政府的監(jiān)管責(zé)任和扶持義務(wù)。［16］

（二）強(qiáng)化指導(dǎo)型工具，由直接主管變?yōu)殚g接指導(dǎo)

良好的政策環(huán)境是激發(fā)社會(huì)組織活力的前提和保障，政府培育社會(huì)組織不僅需要營造良好的政策環(huán)境，還需要采取激勵(lì)引導(dǎo)性的措施，鼓勵(lì)社會(huì)組織規(guī)范發(fā)展。在此過程中，政府側(cè)重使用的工具應(yīng)由主管管制過渡到指導(dǎo)扶持，以此來激發(fā)社會(huì)組織的活力。

首先，政府應(yīng)加強(qiáng)對公益孵化、人員培訓(xùn)、公益創(chuàng)投、獎(jiǎng)勵(lì)表彰、專項(xiàng)資金、專業(yè)培訓(xùn)等指導(dǎo)型扶持工具的使用，引進(jìn)社會(huì)化的治理手段，推動(dòng)社會(huì)組織籌資渠道多樣化，鼓勵(lì)民間和市場力量參與社會(huì)組織的建設(shè)。政府主管部門可以根據(jù)社會(huì)組織的表現(xiàn)給予組織以及工作人員一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)及名譽(yù)表彰，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)組織創(chuàng)先爭優(yōu)，例如：開展“各省市先進(jìn)社會(huì)組織”的評選表彰活動(dòng)，引導(dǎo)社會(huì)組織積極參與社會(huì)治理；政府可以設(shè)立社區(qū)社會(huì)組織培育扶持專項(xiàng)基金，鼓勵(lì)社會(huì)資源出資設(shè)立社區(qū)基金會(huì)，引導(dǎo)民間力量和資源參與社會(huì)組織的建設(shè)；舉辦公益創(chuàng)投大賽，為公益性社會(huì)組織提供管理與技術(shù)的支持，促進(jìn)其能力發(fā)展；通過設(shè)立專項(xiàng)資金等扶持工具為樞紐型、資金支持型、能力建設(shè)型、平臺(tái)型的社會(huì)組織提供資源條件。

其次，完善政府購買服務(wù)這一指導(dǎo)型工具。購買服務(wù)已經(jīng)成為政府推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展運(yùn)用最為廣泛的政策工具，成為解決問題的“靈丹妙藥”，當(dāng)一種工具過濫使用時(shí)便會(huì)減弱其有效性。政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到購買服務(wù)最主要的核心價(jià)值導(dǎo)向是“服務(wù)提供”，而不是為了達(dá)到培育扶持的效果，將不具備服務(wù)提供能力的社會(huì)組織納入購買服務(wù)中。政府一方面可采取人員培訓(xùn)、項(xiàng)目指導(dǎo)、公益創(chuàng)投等扶持工具提升社會(huì)組織承接政府購買服務(wù)的能力，另一方面要考慮購買服務(wù)與預(yù)期目標(biāo)是否匹配，進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋領(lǐng)域，通過廣泛收集信息來正確識(shí)別群眾的需求，避免造成購買的服務(wù)與公民需求之間不相匹配，造成資源浪費(fèi)并滋生腐??；注重結(jié)合使用評估、績效獎(jiǎng)勵(lì)等指導(dǎo)型工具，對服務(wù)供給的效果進(jìn)行評估，并給予一定的獎(jiǎng)懲，以激發(fā)社會(huì)組織的內(nèi)在動(dòng)力。

最后，豐富監(jiān)管手段，運(yùn)用間接的指導(dǎo)型監(jiān)管。政府在培育和監(jiān)管社會(huì)組織時(shí)要保持必要的張力，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，充分利用區(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息公開和共享，發(fā)揮媒體、公眾的監(jiān)督作用。例如，利用手機(jī) APP 等技術(shù)實(shí)時(shí)搜集服務(wù)需求和評估服務(wù)質(zhì)量的信息，建立健全信息披露機(jī)制，打造信息服務(wù)平臺(tái)；將年檢與日常監(jiān)管相結(jié)合，重心放在日?；顒?dòng)的監(jiān)管上，妥善利用隨機(jī)抽查、財(cái)務(wù)審計(jì)、專項(xiàng)檢查、信用管理、等級(jí)評估等監(jiān)管工具；尤其是實(shí)施四類社會(huì)組織直接登記后，后續(xù)監(jiān)管工作大大增加，政府在放松管制的同時(shí)要強(qiáng)化間接監(jiān)管，明確相關(guān)部門相應(yīng)的監(jiān)管和服務(wù)職責(zé)，形成各司其職、協(xié)調(diào)配合的聯(lián)合監(jiān)管體系。

（三）綜合運(yùn)用主管型與指導(dǎo)型工具，加強(qiáng)激勵(lì)引導(dǎo)

單一化、碎片化是目前政府工具使用過程中普遍存在的問題，政府不可過度依賴某一種單一化的工具，在培育社會(huì)組織時(shí)需要高度重視外部生態(tài)環(huán)境的建設(shè)及資源投入。與此同時(shí)，還要充分考慮政府工具的針對性和組合效應(yīng)，對處于不同發(fā)展階段的社會(huì)組織需要采取不同的培育扶持工具，而每個(gè)階段都可采用兩種以上的工具進(jìn)行有效組合，以發(fā)揮協(xié)調(diào)效應(yīng)。

一方面，對于嬰兒期、生長期、成熟期等不同發(fā)展階段的社會(huì)組織采取更具針對性的政府工具。在社會(huì)組織急需養(yǎng)料生存的嬰兒時(shí)期，可以更多地側(cè)重于補(bǔ)貼、撥款、稅收優(yōu)惠等直接輸送生存養(yǎng)料的主管型工具的使用；在社會(huì)組織的生長期，采取主管補(bǔ)貼與培育扶持工具相結(jié)合的方式，提升其自身發(fā)展的能力；而在社會(huì)組織相對成熟的階段，可以更多地采取諸如購買服務(wù)、獎(jiǎng)勵(lì)表彰、信息公開等指導(dǎo)扶持工具，引導(dǎo)其健康發(fā)展。同時(shí)，政府也可以根據(jù)社會(huì)組織的屬性與規(guī)范性而采取不同的工具管理模式，例如，對于公益性較強(qiáng)且比較規(guī)范的社會(huì)組織可以更多地采用間接指導(dǎo)扶持性工具，而對于與政府發(fā)展目標(biāo)不太一致且不夠規(guī)范的社會(huì)組織則更多地采用監(jiān)管、約束、規(guī)范性的主管型工具。政府要善于將獎(jiǎng)勵(lì)表彰、信息公開、規(guī)勸協(xié)商、項(xiàng)目指導(dǎo)等指導(dǎo)型扶持工具貫穿到整個(gè)管理的過程當(dāng)中，充分發(fā)揮工具組合的有效性。

另一方面，引進(jìn)激勵(lì)競爭機(jī)制，加快行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的“去壟斷化”。通過鼓勵(lì)競爭的方式實(shí)行“一業(yè)多會(huì)”，放寬登記限制，實(shí)現(xiàn)增量改革和存量改革，打破“一地一業(yè)一會(huì)”的模式。強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)、購買服務(wù)等指導(dǎo)型工具的運(yùn)用，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)形成行業(yè)自律，發(fā)揮好第三方評估的引導(dǎo)和監(jiān)督作用，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)信息公開的力度，規(guī)范其日常行為。

最后，政府通過采取激勵(lì)引導(dǎo)、鼓勵(lì)捐贈(zèng)等指導(dǎo)型工具以拓寬社會(huì)組織籌集資金的渠道，通過購買服務(wù)、鼓勵(lì)捐贈(zèng)、稅收優(yōu)惠等扶持工具對其進(jìn)行扶持引導(dǎo)，提升其內(nèi)部建設(shè)、獲取資源、申請項(xiàng)目、提供服務(wù)的能力，有效地減輕社會(huì)組織對政府的資源依賴，從而切斷行政機(jī)關(guān)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)之間的利益鏈條，厘清職能邊界，清理整頓行政領(lǐng)導(dǎo)干部兼任行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)職務(wù)的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)人員、機(jī)構(gòu)、職能、財(cái)務(wù)的分離。