鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新背景下農(nóng)村社區(qū)警務運行機制的構(gòu)建

曾 貞

（廣西警察學院 治安學院，廣西 南寧 530029）

“加強社會治安綜合治理，深入開展平安創(chuàng)建活動，改善和加強城鄉(xiāng)社區(qū)警務工作”是在黨的十七大報告中首次明確提出。黨的十八大以來，各級公安機關深入實施城鄉(xiāng)社區(qū)警務戰(zhàn)略，扎實推進一村一警建設，密切了警群關系、夯實了基層警務工作。2019年6月23日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》中提出“推進法治鄉(xiāng)村建設”，并且強調(diào)“加強農(nóng)村警務工作，大力推行‘一村一輔警’機制，扎實開展智慧農(nóng)村警務室建設”的重要性。我國大力推行社區(qū)警務，并形成了具有中國社區(qū)警務特色的“楓橋經(jīng)驗”。雖然各地運行機制存在著差異性，但是社區(qū)警務卻對改變“被動型、個體型、管理型”的傳統(tǒng)警務模式以及預防和控制犯罪具有積極的意義。

一、鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新背景下社區(qū)警務運行機制的轉(zhuǎn)變

《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》中明確指出：“推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，夯實鄉(xiāng)村振興基層基礎?！蓖瑫r，提出了“推進法治鄉(xiāng)村建設”等建設內(nèi)容。這是黨中央對鄉(xiāng)村治理的整體規(guī)劃和頂層設計，同時也對社區(qū)警務提出了更高的要求。所謂“社區(qū)警務”是以基層社區(qū)為依托，以預防犯罪為目的的新型警務模式。社區(qū)警務是通過開展務實的警務管理活動，不斷提升社區(qū)居民的安全防范、治安管理的意識，有效地利用社區(qū)內(nèi)部的社會資源，實現(xiàn)社區(qū)居民參與警務管理。對從源頭上預防犯罪、控制范圍具有一定意義。與以往我國警務機制相對比，鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新背景下社區(qū)警務運行的機制實現(xiàn)了三方面的轉(zhuǎn)變，具體包括被動型向主動型轉(zhuǎn)變、個體型向全民型轉(zhuǎn)變、管理型向服務型轉(zhuǎn)變。

（一）被動型向主動型轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新背景下，社區(qū)警務工作需要原來被動型轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃有?，采用治理?chuàng)新中“問題為導向”的工作思路，以預防為主、重在治本，重點是加強與農(nóng)村社區(qū)居民、社區(qū)內(nèi)其他組織等的合作，通過改善警民合作關系來預防和打擊違法犯罪，維護治安秩序[1]。由于我國在農(nóng)村地區(qū)存在著警務人員少、治理范圍廣的實際情況，所以傳統(tǒng)的警務人員被動工作的方式已經(jīng)不適用，其運行機制應該由原來的被動型處理犯罪與糾紛轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃有皖A防為主，主要是通過對農(nóng)村社區(qū)居民進行普法教育、增強社區(qū)治安管理和安全防范活動的意識等方式從根本上預防犯罪的產(chǎn)生，也就是說將工作重點和核心放在預防犯罪上?？梢哉f，以農(nóng)村社區(qū)為治理單位開展警務工作，警方掌握了社區(qū)治理的主動權(quán)，先發(fā)制人、主動出擊，將社區(qū)的犯罪扼殺在萌芽之中，從而大大控制和降低犯罪的發(fā)生率，有利于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化以及鄉(xiāng)村的長治久安。

（二）個體型向全民型轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新背景下，社區(qū)警務工作全面落實“群眾路線”，需要實現(xiàn)原來個體型工作方式向全民型工作方式轉(zhuǎn)變，采用治理創(chuàng)新中“群眾為鄉(xiāng)村治理之基”的思路。農(nóng)村社區(qū)警務工作的根基在農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)，社區(qū)警務不能脫離農(nóng)村社區(qū)，要扎根農(nóng)村社區(qū)，服務農(nóng)民。因此，農(nóng)村社區(qū)警務要依靠農(nóng)民、相信農(nóng)民、發(fā)揮農(nóng)民的作用。以往的農(nóng)村社區(qū)警務往往因警務人員缺乏而被動地工作。由于農(nóng)村地區(qū)范圍比較大，頻發(fā)案件和糾紛的時候社區(qū)警務人員顯然捉襟見肘，根本無法高效地發(fā)揮警務的職能。所以，農(nóng)村社區(qū)警務的工作如果僅依靠警務人員來完成顯然存在困難，更無法更好地為農(nóng)民服務。學者特羅格茲博士提出：“社區(qū)警務工作是需要全社會共同面對的問題，需要全民共同參與解決違反犯罪問題?！盵2]由此可見，農(nóng)村社區(qū)警務工作不僅僅是社區(qū)警察的責任，更需要發(fā)揮農(nóng)民的力量，群策群力，通過普法宣傳活動提高犯罪預防意識、激勵農(nóng)村居民廣泛地參與到犯罪預防的隊伍中等，提高公眾參與的積極性，減少不安全因素的存在。

（三）管理型向服務型轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新背景下，社區(qū)警務工作必須要從管理型工作方式向服務型工作方式轉(zhuǎn)變，全面落實鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的理念與要求。為農(nóng)村社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)的警務服務是現(xiàn)代社區(qū)警務工作的出發(fā)點和歸屬。這就要求警務工作過程中要以農(nóng)民的需求為工作落腳點，從管理社區(qū)向服務農(nóng)民轉(zhuǎn)變。原來的農(nóng)村社區(qū)警務是以管理為核心，將社區(qū)事務和居民作為管理的對象，忽視激發(fā)農(nóng)民參與社區(qū)警務工作的主動性和積極性，更忽視了“以人為本”的人本理念。在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新背景下，治理的主體實現(xiàn)了外延，不僅僅需要警務人員，更需要農(nóng)民的廣泛參與治理。這樣才能在現(xiàn)代社區(qū)警務運行中以社區(qū)居民的實際需求為中心，通過為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)的、全面的警務服務，提高農(nóng)民的滿意度，構(gòu)建和諧警民關系，實現(xiàn)農(nóng)民對警察，對警務工作尊重和愛戴，以及鄉(xiāng)村社區(qū)的長治久安。

二、鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新背景下我國農(nóng)村社區(qū)警務運行機制存在的問題

為了維護我國社會穩(wěn)定與社區(qū)治安，我國將治理體系實現(xiàn)了下移，在全國農(nóng)村地區(qū)普遍設立了社區(qū)警務室、農(nóng)村警務室，并且配備社區(qū)和駐村民警。特別是在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新背景下，我國重視鄉(xiāng)村的治安和矛盾的處理，并且創(chuàng)新方式方法，增強社區(qū)警務工作的建設。但是，由于在政策落實層面，政策宣傳不到位，個別警務人員全局意識不強；在工作方法層面，社區(qū)警務工作方法落后，個別警務人員紀律作風渙散；在互動機制層面，聯(lián)動機制尚未有效運行，警民良性互動難見成效；在評價機制層面，考核和獎勵機制尚未健全，無法有效激發(fā)社區(qū)民警的積極性和創(chuàng)造性。

（一）政策落實層面：政策宣傳不到位、個別警務人員全局意識不強

鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新背景下，我國農(nóng)村社區(qū)警務在重視政策落實的同時，還必須重視執(zhí)行政策的警務人員的全局觀和大局觀，這決定了政策是否能得到落實。政策落實是我國農(nóng)村社區(qū)警務機制運行的基本前提條件，為我國農(nóng)村社區(qū)警務的實踐提供了法理支撐和行動理念。早在2006年9月，公安部便下發(fā)了《關于實施社區(qū)和農(nóng)村警務戰(zhàn)略的決定》，將社區(qū)和農(nóng)村警務的建設工作作為社區(qū)建設、新農(nóng)村建設的一項重要內(nèi)容，要求全國公安機關因地制宜地劃分警務區(qū)、設立警務室，配齊配強社區(qū)和駐村民警。這是在我國農(nóng)村地區(qū)全面落實社區(qū)警務的政策依據(jù)和執(zhí)行標準。雖然目前我國農(nóng)村地區(qū)普遍設置了社區(qū)警務室、農(nóng)村警務室，對維護農(nóng)村社區(qū)的安全和穩(wěn)定起到積極作用，但是由于社區(qū)警務管理的相關政策宣傳不到位，特別是一些農(nóng)村社區(qū)警務人員對警務工作的理念不清楚，從理念和操作層面上無法落實好農(nóng)村社區(qū)警務工作的政策。以上情況直接導致一部分警務人員全局意識不強，尤其是部分農(nóng)村社區(qū)警務管理者沒有站在全局觀、大局觀的高度教育引導民警。偏遠的農(nóng)村地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)警務面臨更為嚴峻的情況和問題。此外，一些基層民警缺乏改革創(chuàng)新的擔當精神，沿用原來的工作方式和方法，被動地處理農(nóng)村社區(qū)居民的問題，甚至導致警群之間的關系出現(xiàn)不和諧的因素。這在一定程度上影響了社區(qū)警務人員在人民群眾中的形象，影響了鄉(xiāng)村治理背景下社區(qū)警務工作的可持續(xù)發(fā)展。

（二）工作方法層面：社區(qū)警務工作方法落后、個別警務人員紀律作風渙散

我國農(nóng)村社區(qū)警務工作并不是簡單地懲戒犯罪、處理矛盾與糾紛。在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新背景下，社區(qū)警務工作應該走群眾路線，創(chuàng)新工作方式方法，從根本上改變警務人員的工作作風，實現(xiàn)從原來的管理向治理轉(zhuǎn)變。工作方法是我國農(nóng)村社區(qū)警務工作得以和諧開展的重要手段，科學、和諧的工作方法往往會促進社區(qū)警務的開展，并能增進警群關系。在社區(qū)警務管理過程中，針對農(nóng)村社區(qū)警務的實際情況，我國各省（市）普遍實施了“一村一警”的政策，有效地激活了我國農(nóng)村地區(qū)社會治安這盤大棋，促進了農(nóng)村社區(qū)的平安穩(wěn)定，但是在實際運行過程中卻存在著工作方法層面的問題。雖然《關于實施社區(qū)和農(nóng)村警務戰(zhàn)略的決定》中規(guī)定在社區(qū)和農(nóng)村設立警務室，并且要求配齊配強社區(qū)和駐村民警，大多數(shù)?。ㄊ校┮策M一步制定了“一區(qū)一警”的政策，但是由于警務人員編制有限以及地方財政有限等客觀的原因，有些農(nóng)村社區(qū)警務人員不足。同時，在各種因素的影響下，農(nóng)村社區(qū)警務運行機制往往停留在被動式的工作狀態(tài)，被動地出警、接案、處理群眾矛盾等，缺乏有效的工作方法來落實社區(qū)警務的理念。加之農(nóng)村社區(qū)警務工作還沒有建立科學的獎勵機制、和諧的警群互動關系、完善的監(jiān)督制約機制，導致農(nóng)村社區(qū)警務人員主體意識不明確，被動開展工作的情況普遍存在，甚至個別警務人員整天忙于應酬、玩樂、空談，嚴重影響社區(qū)警務人員的整體形象。

（三）互動機制層面：聯(lián)動機制尚未有效運行、警民良性互動難見成效

在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新背景下，我國農(nóng)村社區(qū)警務工作不能僅靠警務工作人員單打獨斗，還需要多方主體參與，建設多方聯(lián)動、互動順暢的警民良性互動機制便是重中之重。良性互動是我國農(nóng)村社區(qū)警務工作得以和諧開展的基本方式，其從理論層面上為社區(qū)警務工作提供具體的方法論，從實踐層面上增進了警務人員與群眾之間的關系，為構(gòu)建和諧的警民關系提供了具體的方式方法。從宏觀層面上講，社區(qū)警務工作應該建立在警群之間的良性互動上，這種互動是動態(tài)的、發(fā)展的關系。但是農(nóng)村社區(qū)警務建設過程中，由于警務人員人數(shù)有限，平時大部分時間都忙于處理日常的群眾矛盾和案件，根本無暇與社區(qū)群眾聯(lián)系和互動，即使互動也僅僅是被動式的、任務式的?，F(xiàn)代警務管理所倡導的聯(lián)動機制尚未有效運行，導致警務人員脫離了人民群眾，警務管理難見成效?？梢哉f，社區(qū)警務人員在不堪重負、疲于應對的狀態(tài)下無暇顧及科學規(guī)劃和處理警群關系，無法統(tǒng)籌推進警民良性互動機制的建立。

（四）評價機制層面：考核和獎勵機制尚未健全、社區(qū)民警的積極性和創(chuàng)造性不高

在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新背景下，對我國鄉(xiāng)村社區(qū)警務工作提出了更高的要求，同時也需要建立完善的治理評價機制，為鄉(xiāng)村社區(qū)警務工作治理提供堅實的保障。評價機制有利于我國農(nóng)村社區(qū)警務工作和諧開展，也有利于科學、合理地評價社區(qū)警務工作的優(yōu)劣。但是，當前我國農(nóng)村社區(qū)警務工作的考核和激勵機制仍沿用以前的標準，導致警務人員工作積極性不高。尤其是在績效考核的指標上，多數(shù)農(nóng)村社區(qū)警務室的考核和獎勵指標沒有針對農(nóng)村社區(qū)警務工作的實際情況進行設定，而是沿用通用的考核標準開展考核工作。這種考核方法雖然在一定層面上突出了社區(qū)警務普遍性的考核問題，但是忽視了農(nóng)村社區(qū)警務考核的特殊性，其針對性顯然不夠。例如，某一農(nóng)村社區(qū)警務人員的考核和獎勵指標重點放在打擊違法犯罪、偵查破案、出警率以及安全穩(wěn)定等方面，而沒有將社區(qū)服務、與群眾交流等作為主要考核指標，這種考核和獎勵導向客觀上導致警務人員無暇開展日常的社區(qū)警務工作，忽視與群眾溝通和交流。此外，考核指標和獎勵指標也沒有考慮到地區(qū)的差異性，特別是結(jié)合農(nóng)村地區(qū)實際的指標很少，這使科學、合理、針對性強的考核和獎勵機制無法形成。

三、鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新背景下社區(qū)警務運行機制的完善

《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》中提出：“加強農(nóng)村警務工作，大力推行‘一村一輔警’機制，扎實開展智慧農(nóng)村警務室建設”，這是創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的重要形式，也是增強農(nóng)村社區(qū)警務運行機制的重要抓手。社區(qū)警務是一種立足于預防犯罪的新型警務模式[3]，雖然在我國實踐中涌現(xiàn)出多樣化的運行機制和建設模式，但是其宗旨還應該是在警務部門加強與社區(qū)的協(xié)調(diào)與合作基礎上，充分依靠人民群眾的力量防范犯罪、抑制犯罪，實現(xiàn)社區(qū)警務工作向主動型、全民型、服務型相轉(zhuǎn)變。尤其是在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的時代背景下，我國社區(qū)警務運行機制更需要以治理理論為基礎，借鑒“楓橋經(jīng)驗”，以應對農(nóng)村社區(qū)遇到的新形勢、新問題和新挑戰(zhàn)，進而提升社區(qū)警務服務社區(qū)的水平和質(zhì)量。

（一）樹立正確的建設理念，全面落實社區(qū)警務政策

針對我國鄉(xiāng)村社區(qū)警務運行過程中出現(xiàn)的問題。首先，要從政策文本和理念上全面落實社區(qū)警務的相關政策文件。具體而言，就是要建立黨委政府、公安機關和社區(qū)警務三級治理的體系，將社區(qū)警務的政策完完全全落實到基層，將政策落實作為農(nóng)村社區(qū)警務改革創(chuàng)新的契機，構(gòu)建科學合理的警務運行機制。可以將我國社區(qū)警務特色化的“楓橋經(jīng)驗”作為案例與社區(qū)警務的政策結(jié)合以來，使政策更具有針對性、指導性和操作性。同時，在政策落實的基礎上還需要樹立科學的社區(qū)警務建設理念，這是我國農(nóng)村社區(qū)警務運行機制得以和諧運行的基本保障。相對于城市警務資源而言，農(nóng)村社區(qū)的警務資源較少，在此情況下農(nóng)村社區(qū)警務更應該立足于農(nóng)村實際，以“以人為本”的現(xiàn)代警務管理理念為核心，建設和諧農(nóng)村社區(qū)警務運行機制。將常見的治安隱患和預防犯罪作為社區(qū)警務的治理任務，改變以往的管理思維，轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硭季S，主動聯(lián)系社區(qū)群眾、服務社區(qū)群眾，將工作的重點“下沉”到群眾之中，為民服務，保民平安，這樣便可以得到各界群眾對社區(qū)民警的信任、認同和依賴，由此群眾參與維護社會治安的積極性和主動性也會得到加強[4]。

（二）創(chuàng)新社區(qū)警務工作方法，轉(zhuǎn)變警務人員的工作作風

派出所工作是整個公安工作的基礎，農(nóng)村社區(qū)警務建設是基礎中的基礎。由此可見，農(nóng)村社區(qū)警務工作是基礎性的工作，也是事關三農(nóng)穩(wěn)定和發(fā)展的重要內(nèi)容，我國在實施農(nóng)村社區(qū)警務工作以來，各個地區(qū)不斷地創(chuàng)新社區(qū)警務工作方法，有效提升了社區(qū)警務常態(tài)化建設的能力。一方面，我國農(nóng)村社區(qū)警務工作要以農(nóng)村地區(qū)的地域特點為依托，因地制宜地打造符合地方實際情況的工作方法和模式，確保社區(qū)警務工作的正常開展。我國“楓橋經(jīng)驗”就展示出當?shù)毓矙C關結(jié)合社區(qū)實際情況，走群眾路線所形成的社區(qū)警務發(fā)展的典型樣板，也是現(xiàn)階段我國社區(qū)警務開展工作的重要發(fā)展范式。同時，在“楓橋經(jīng)驗”的指導下我國農(nóng)村地區(qū)也凝練出符合農(nóng)村特色的新模式。例如，廣西壯族自治區(qū)柳州市鹿寨縣公安機關創(chuàng)新推行“1+2+3N”農(nóng)村警務工作模式，拓展“一村一警務助理”機制，創(chuàng)新工作方式和方法，構(gòu)建了立體化農(nóng)村治安防控體系，提升了該縣的社會治安能力。另一方面，還需要制定和完善社區(qū)警務運行機制的相關制度。制度要符合農(nóng)村警務的實際情況，核心在于建立緊密的農(nóng)村警群關系，重點在于轉(zhuǎn)變警務人員的工作作風，增強主體責任，強化工作任務，優(yōu)化工作方法，落實工作職責，引導警務人員由被動接警向主動服務轉(zhuǎn)變，構(gòu)建良好的警群互動發(fā)展機制。

（三）構(gòu)建“警務室—社區(qū)—居民”治理體系，形成警民良性互動機制

《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》中指出：“支持多方主體參與鄉(xiāng)村治理”以及“建立協(xié)同推進機制”。目前，社區(qū)警務聯(lián)動機制尚未有效運行，究其根源在于警群之間二元分離，導致社區(qū)警務工作難以產(chǎn)生應有的效果。因此，根據(jù)農(nóng)村社區(qū)警務工作的實際情況，要以“預防為主”，以“警民協(xié)作”為基礎，以警群互動機制為工作方法，盡可能地發(fā)動農(nóng)村人民群眾的力量。一方面，要構(gòu)建“警務室—社區(qū)—居民”治理體系。具體來說，要加強警務室、社區(qū)、居民三者的聯(lián)系與互動，要發(fā)揮警務人員的主動性和積極性，利用、血緣、地緣、文化、民族等紐帶，針對不同形態(tài)的社區(qū)打造不同的生活共同體[1]，增進警務人員與社區(qū)居民之間的交流溝通。另一方面，借鑒新時代“楓橋經(jīng)驗”，推動警務工作重心“下移”，真正實現(xiàn)“警”“民”互融，形成警民良性互動機制?！皸鳂蚪?jīng)驗”要求將一半以上的警力“下沉”到社區(qū)，強化社區(qū)民警做實基礎工作、就地化解矛盾糾紛和查處一般治安案件的能力[5]。所以，要大力推動警務人員下社區(qū)，進入人民群眾中間解決問題，提高社區(qū)農(nóng)村警務專業(yè)化、社會化、法治化水平，進而建成“警務室—社區(qū)—居民”治理體系，使農(nóng)村群眾真正獲得幸福感、安全感。

（四）健全社區(qū)警務工作考評機制，調(diào)動警務人員工作積極性

建立健全社區(qū)警務工作考評機制，是我國農(nóng)村社區(qū)警務機制正常運轉(zhuǎn)的必要條件，同時也是調(diào)動社區(qū)警務人員工作積極性的助推劑。一方面，進一步健全社區(qū)警務工作考評機制，要堅持有功獎勵、有過問責的原則，以解決人民群眾的問題為導向，考核警務人員“干什么”“怎么干”“干得怎么樣”，還要結(jié)合農(nóng)村地區(qū)的實際情況，將打架斗毆、小偷小摸、黃毒等農(nóng)村常見問題的處理，以及社區(qū)發(fā)案率的高低、情報信息收集情況、社區(qū)內(nèi)流動人口登記率的高低、群眾對社區(qū)民警知曉率的高低、社區(qū)群眾的安全感是否增強、社區(qū)群眾滿意度是否提高等作為警務人員具體的考核指標[6]。另一方面，要堅持結(jié)果與過程相結(jié)合，采用多元考評主體與多樣考評考核內(nèi)容相結(jié)合的方式，將內(nèi)部考評與群眾考評相結(jié)合，用科學、客觀的考評指標推動警務人員堅持社區(qū)警務的理念，深入農(nóng)村社區(qū)群眾之中去解決實際問題、服務社區(qū)，使農(nóng)村社區(qū)警務運行機制的運轉(zhuǎn)更加充實、更有保障、更可持續(xù)。