檢察案例指導(dǎo)制度：運行分析與完善建議

天津市人民檢察院課題組

摘 要：案例指導(dǎo)制度是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，檢察指導(dǎo)性案例是重要的“法治產(chǎn)品”“檢察產(chǎn)品”。通過對15批檢察指導(dǎo)性案例的制發(fā)和應(yīng)用情況進行調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)指導(dǎo)性案例在規(guī)模體系、供給結(jié)構(gòu)、適用制度、編輯發(fā)布、效力效果等方面仍存在諸多不足。借鑒天津市人民檢察院“案例研究中心”探索實踐，圍繞檢察官辦案這一核心環(huán)節(jié)，從加強檢察官案例思維方法和應(yīng)用能力培養(yǎng)角度，建議加強理念宣傳，明確制度效力，實施程序約束，強化能力培養(yǎng)，完善輔助機制，建立激勵措施，實現(xiàn)檢察案例指導(dǎo)制度應(yīng)用機制逐步完善。

關(guān)鍵詞：檢察案例指導(dǎo)制度 價值功能 參照程序 完善路徑

習(xí)近平總書記指出：“一個案例勝過一打文件”。案例指導(dǎo)制度是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，自2010年最高人民檢察院制定《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》以來，最高人民檢察院共發(fā)布了15批59件案例。天津市人民檢察院也在全國檢察機關(guān)中率先成立了“案例研究中心”，形成了案例的撰寫、征集、報送、評比、編撰、應(yīng)用完整機制閉環(huán)。為充分釋放檢察案例指導(dǎo)制度紅利，本文擬以最高人民檢察院第1至15批指導(dǎo)性案例為研究樣本，分析探索制度運行中的經(jīng)驗與不足，總結(jié)天津“案例研究中心”工作機制運行成果，為進一步完善制度設(shè)計，實現(xiàn)指導(dǎo)性案例在基層檢察機關(guān)與檢察官中落地生根、在辦案實踐中用好用足。

一、基本功能分析

（一）促進司法制度完善

黨的十八屆四中全會《決定》提出，“全面推進依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”。我國法治建設(shè)重心，實現(xiàn)了從法律規(guī)范到法治實施的歷史性轉(zhuǎn)移。從強調(diào)規(guī)則的建立健全，到強調(diào)規(guī)則治理的全過程，必然要求對法律執(zhí)行、法律適用、法律遵守、法律監(jiān)督等全過程有效加強。在全面依法治國背景下，案例指導(dǎo)制度具有“改變中國法治格局”的宏大制度價值。國際著名法學(xué)者拉德布魯赫曾說過“誰在起草法律時就能夠避免與某個無法估計的、已經(jīng)生效的法規(guī)相抵觸？誰又可能完全預(yù)見全部的構(gòu)成事實?！盵1]成文法天然具有滯后性、有限性、抽象性等不足，而指導(dǎo)性案例具有靈活性、生動性、具體性特點，正好可以彌補成文法不足，進而統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)、昭示司法政策、實現(xiàn)具體正義，是一種能夠體現(xiàn)中國特色司法制度的變革舉措。

（二）保障法律統(tǒng)一正確實施

檢察指導(dǎo)性案例是司法辦案工作的標(biāo)桿，反映了最高司法機關(guān)對辦理某類案件的意見和政策傾向，提煉的規(guī)則和指導(dǎo)意義為辦案更好地提供了指引和遵循。案例指導(dǎo)制度的本質(zhì)是推廣總結(jié)辦案經(jīng)驗，對于檢察辦案工作具有引領(lǐng)、示范作用。通過指導(dǎo)案例，為辦案一線提供裁判標(biāo)準(zhǔn)、方法，從而限制自由裁量，保障同案同判，增強群眾對案件處理結(jié)果的認(rèn)同。通過制發(fā)指導(dǎo)性案例有利于明確類案法律適用規(guī)則，統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)，提高辦案質(zhì)效，提升司法公信力。

（三）實現(xiàn)“四大檢察”全面充分協(xié)調(diào)發(fā)展

新時代檢察機關(guān)“四大檢察”法律監(jiān)督職能體系已經(jīng)確立，但發(fā)展還很不平衡不充分，特別是在行政和民事公益訴訟領(lǐng)域有些工作甚至還存在空白。指導(dǎo)性案例在推動檢察機關(guān)和全體檢察干警轉(zhuǎn)變工作理念、補齊業(yè)務(wù)短板、強化監(jiān)督弱項等方面，具有示范典型的重要作用，可以發(fā)揮上級檢察機關(guān)的指導(dǎo)、引領(lǐng)作用，更好地服務(wù)檢察工作實踐。通過手把手地教、面對面地學(xué)，為全體檢察干警提升法律監(jiān)督能力提供了“參照系”“活教材”，是上級檢察機關(guān)對下級機關(guān)強化領(lǐng)導(dǎo)和推動工作的重要抓手，特別是為檢察工作開拓新領(lǐng)域、履行新職能、辦理新型案件，提供了科學(xué)的思路“樣板”和有效的方法“標(biāo)本”，從而有力地推動了檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能充分履行和全面發(fā)展。

（四）提升檢察官辦案素能

案例指導(dǎo)制度，使檢察官在“從抽象到具體”邏輯三段論法律思維之外，熟悉掌握“從具體到抽象再到具體”的法律思維方式與適用方法，有利于提升檢察官司法能力。從認(rèn)識過程看，立法有一個具體到抽象的過程，即從生活中的案例中抽象出預(yù)設(shè)的行為規(guī)范，再規(guī)定法律評價和處理方式，成文法國家由立法者完成。司法者缺乏這一認(rèn)識過程，因為個體的差異，可能造成理解困難，這就需要借助案例幫助正確理解。從法律規(guī)范本身看，有可能存在缺陷。通過指導(dǎo)性案例的調(diào)整作用，彌補或完善法律存在的不足。從效果上看，通過與典型案例的結(jié)果對比，可以檢驗抽象到具體的過程是否正確，適用法律有無問題。有利于落實“以辦案為中心”工作理念，強化檢察官辦案經(jīng)驗積累，突出實踐、實用價值導(dǎo)向，提高檢察官職業(yè)素養(yǎng)，提升司法辦案能力和水平。

（五）落實司法責(zé)任制

司法責(zé)任制改革背景下，檢察權(quán)運行機制發(fā)生了根本性變革。從“三級審批”制到檢察官辦案責(zé)任制，檢察權(quán)運行與管理方式發(fā)生了革命性重塑。檢察官成為檢察權(quán)力和司法責(zé)任主體，對案件辦理質(zhì)量負(fù)責(zé)，這對檢察官素質(zhì)能力提出更高要求;司法化管理手段逐漸取代行政化管理方式，也對檢察機關(guān)履行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理職能提出了挑戰(zhàn)。不同于西方判例制度，我國案例指導(dǎo)制度是司法管理的重要手段。案例指導(dǎo)具有不直接干預(yù)司法辦案的間接性特點，可以適應(yīng)司法責(zé)任制改革對檢察業(yè)務(wù)管理的要求，破解上級檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)能力與基層檢察機關(guān)辦案工作實際需求不相適應(yīng)的矛盾。案例“指導(dǎo)”，并非法律的強制，而是法理的說服。案例指導(dǎo)制度權(quán)威性來源根本上在“理”而不在“力”。[2]同時，指導(dǎo)性案例為司法辦案提供了客觀具體的法律適用參照標(biāo)準(zhǔn)，通過“類似案件、類似處理”，實現(xiàn)“讓檢察官辦案更踏實”。

（六）滿足新時代人民群眾司法需求

案例不僅反映檢察機關(guān)辦案理念、質(zhì)量和效果，也是人民群眾感知檢察工作、感受法治進步的重要方式。通過以案釋法、以案普法，強化法治教育、弘揚法律精神，可以告訴公民能做什么、不能怎么做，給群眾明確的行為指引，消除社會潛在矛盾糾紛，促進全民守法，發(fā)揮一般預(yù)防作用。通過指導(dǎo)性案例，踐行“以人民為中心”工作理念，倡導(dǎo)社會正能量，弘揚社會主義核心價值觀，密切關(guān)注司法輿情熱點、可以及時回應(yīng)百姓關(guān)切、消除社會“戾氣”產(chǎn)生源頭、引導(dǎo)輿論走向，彰顯司法的態(tài)度與溫度，引領(lǐng)社會法治風(fēng)尚。

二、運行態(tài)勢考察

（一）規(guī)模體系不完備

表一：指導(dǎo)性案例歷年發(fā)布批次、數(shù)量情況

從表一可以看出，自檢察案例指導(dǎo)制度建立以來，每年圍繞一兩個主題發(fā)布1-2批案例，保持在較低頻率。直到2018年才有所改觀，發(fā)布了4批13件指導(dǎo)性案例，主題涵蓋金融犯罪、性侵、虐待未成年人犯罪、正當(dāng)防衛(wèi)制度、公益訴訟等多個檢察工作領(lǐng)域。

表二：指導(dǎo)性案例業(yè)務(wù)領(lǐng)域分布

從表二可以看出，檢察指導(dǎo)性案例在業(yè)務(wù)領(lǐng)域分布上存在結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象，這種狀況直至2018年才有所改觀，特別是2019年最高人民檢察院著力實現(xiàn)“四大檢察”案例指導(dǎo)全覆蓋，對長期受忽視的民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督領(lǐng)域發(fā)布了指導(dǎo)性案例。發(fā)布的指導(dǎo)性案例中，刑事方面包括職務(wù)犯罪偵查、刑事檢察、刑事審判監(jiān)督等共40個案例，占比高達(dá)67.8%。其他業(yè)務(wù)如公益訴訟、未成年人檢察、行政訴訟監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督等諸多領(lǐng)域案例指導(dǎo)仍比較薄弱。在各具體監(jiān)督領(lǐng)域中，也存在案例指導(dǎo)不平衡現(xiàn)象，如公益訴訟檢察領(lǐng)域，全部8個案例中，7個為環(huán)境保護領(lǐng)域的案例，而對于法律規(guī)定的食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域則尚無相關(guān)案例進行指導(dǎo)。此外，還存在案例整體數(shù)量偏少的問題，刑事檢察領(lǐng)域也僅有26個案例，與業(yè)務(wù)領(lǐng)域全涵蓋的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)，“規(guī)模效應(yīng)”不足嚴(yán)重制約了制度功能發(fā)揮。

（二）供給機制不完善

從表三可以看出，指導(dǎo)性案例地域來源以東部經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)為主，例如數(shù)量位居前4名的來源地均為東部省份，提供案例數(shù)25件，占比達(dá)42.4%。案例地域來源不平衡，一方面反映出經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)案件類型豐富、新興業(yè)務(wù)增長快，業(yè)務(wù)建設(shè)水平與檢察官能力素質(zhì)較高;另一方面也反映出，案例制發(fā)過程中對中西部地區(qū)關(guān)注不足，案例指導(dǎo)的制度供給與全國檢察官整體辦案需求之間可能存在結(jié)構(gòu)性矛盾。要充分發(fā)揮案例指導(dǎo)制度價值，必須更加關(guān)注辦案需要，做到供需平衡。

表四：指導(dǎo)性案例來源檢察層級分析

從表四可以看出，指導(dǎo)性案例來源以基層院為主，案例供給結(jié)構(gòu)不盡合理。做好檢察案例指導(dǎo)工作，必須一方面注重調(diào)動基層檢察機關(guān)的積極性、發(fā)揮基層檢察官辦案主體地位，注重在實踐中挖掘更加豐富的備選案例;同時上級檢察機關(guān)也要更加注重發(fā)揮業(yè)務(wù)指導(dǎo)功能發(fā)揮，不僅要在案例收集、整理、審查、推薦方面發(fā)揮作用，更要注重通過在重大疑難復(fù)雜案件的辦理中，創(chuàng)新辦案理念與方法、準(zhǔn)確適用法律，創(chuàng)造更多指導(dǎo)性案例，來發(fā)揮業(yè)務(wù)指導(dǎo)功能。

（三）編發(fā)模式不健全

自2010年以來，指導(dǎo)性案例結(jié)構(gòu)經(jīng)過了五次大的調(diào)整。2010年案例結(jié)構(gòu)較為簡單，僅包含“要旨、基本案情、訴訟過程”三個基本部分。2012年，增加了“關(guān)鍵詞”“相關(guān)立法”兩部分。2014年，在“刑事抗訴”主題案例中，增加了“抗訴理由”“終審判決”兩個部分，彰顯了檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作特色。2016年在“要旨”后增加了“指導(dǎo)意義”。2018年，增加了“指控與證明犯罪”部分。形式是內(nèi)容的存在方式。由于檢察業(yè)務(wù)內(nèi)容及權(quán)力行使方式多樣，很難用一個模式固化全部案例結(jié)構(gòu)。[3]目前，指導(dǎo)性案例編輯發(fā)布機制仍存在編輯系統(tǒng)化程度不高、案例庫建設(shè)滯后、發(fā)布機制不健全等不足。必須不斷深化對案例指導(dǎo)工作規(guī)律的認(rèn)識，通過創(chuàng)新案例結(jié)構(gòu)，增強指導(dǎo)價值。

（四）適用制度形態(tài)單一

我國指導(dǎo)性案例不同于西方判例單純發(fā)揮填補法律漏洞、創(chuàng)新法律規(guī)則作用，而具有多種功能。有專家指出，根據(jù)檢察指導(dǎo)性案例功能定位和發(fā)揮作用方式的不同，可將案例區(qū)分為重申規(guī)則、解釋法律、指導(dǎo)工作三種類型。 然而，當(dāng)前案例指導(dǎo)同質(zhì)化現(xiàn)象比較突出，如不同類型案例適用方式應(yīng)有所區(qū)別，而《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》統(tǒng)一規(guī)定為，應(yīng)當(dāng)在辦理類似案件中予以參照，可以引述進行釋法說理。而對于重申法律規(guī)則與倡導(dǎo)檢察工作新理念的案例，是難以直接在法律文書中引用并用來說理的。

（五）缺乏剛性效力

關(guān)于指導(dǎo)性案例的效力，《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》先后有“可以參照”“可以引述作為釋法說理根據(jù)”“應(yīng)當(dāng)參照”三種表述。[4]上述變化，體現(xiàn)了對指導(dǎo)性案例效力的認(rèn)識存在一個逐漸深化的發(fā)展過程。關(guān)于具體適用制度，《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》先后規(guī)定了類似案件檢察官認(rèn)為不參照時的“書面報告”制度，[5]以及檢委會審議案件時，辦案檢察官“報告說明”參照適用情況制度。但前者在《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》修改過程中沒有保留，而后者僅限于檢委會審議案件時適用，不能涵蓋全部案件辦理過程。由于指導(dǎo)性案例具體適用方法與監(jiān)督評價機制不健全，辦案過程中指導(dǎo)性案例適用過程隱性化，導(dǎo)致指導(dǎo)性案例適用率低、適用任意化、效果發(fā)揮不足等問題。

（六）缺乏配套機制

筆者通過電子調(diào)查問卷開展實際調(diào)查，收回有效調(diào)查問卷437份，匯總?cè)缦拢簩τ诎咐匾缘恼J(rèn)識，認(rèn)為重要的有189人占43.2%;對于案例全部學(xué)習(xí)的有331人，學(xué)習(xí)方式為自學(xué)的有269人，經(jīng)過培訓(xùn)的僅占18.7%;參照案例辦案的僅有91人，不參照的原因認(rèn)為不好參照的占51%，不會參照的占17%，其他的占32%; 沒有案例應(yīng)用評價體系的單位占87%，有279人認(rèn)為指導(dǎo)性案例的效力缺乏剛性。綜上數(shù)據(jù)可以看出，由于缺乏配套的培訓(xùn)和考評激勵機制，案例指導(dǎo)制度運行中存在不會適用、不愿適用、不好適用等問題。

三、完善路徑設(shè)計

借鑒天津案例研究中心工作實踐，完善檢察案例指導(dǎo)制度，讓檢察官真正成為指導(dǎo)性案例的“消費者”和“生產(chǎn)者”，具體應(yīng)把握以下方面：

（一）理念宣傳：從選修到必修

完善案例指導(dǎo)制度，首先要在全體檢察人員中樹立重視學(xué)習(xí)和運用指導(dǎo)性案例的理念，著力改變部分檢察干警僅將指導(dǎo)性案例等同于一般性學(xué)習(xí)資料、參考資料，沒有將指導(dǎo)性案例與法律、司法解釋等放在同等重要地位上的現(xiàn)象。首先，宣傳指導(dǎo)性案例的辦案“范例”與“樣本”作用。指導(dǎo)性案例為全國檢察人員辦理疑難復(fù)雜案件提供了及時靈活的參照，從而有效彌補部分檢察官素質(zhì)能力不足的短板。其次，宣傳指導(dǎo)性案例的司法評判“參照系”的作用。指導(dǎo)性案例通過統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)，有效約束自由裁量，保障類似案件得到類似處理，從而提高辦案質(zhì)量與效率，提高司法公信力。最后，宣傳指導(dǎo)性案例的價值引領(lǐng)功能。面對層出不窮的新類型案件以及人民群眾對司法的更高期待，指導(dǎo)性案例通過更加靈活、即時、生動的方式展示傳達(dá)了檢察機關(guān)辦案的最新理念、方法與法律適用規(guī)則?？傊龊冒咐笇?dǎo)工作，必須使學(xué)習(xí)指導(dǎo)性案例成為全體檢察干警的“必修課”。

（二）制度效力：從柔性到剛性

完善案例指導(dǎo)制度，關(guān)鍵是明確指導(dǎo)性案例效力。制度效力決定適用效果，實踐中案例指導(dǎo)效力柔性、缺乏拘束力，一直是困擾制度建設(shè)的關(guān)鍵性問題。2019年《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》將“可以參照”的表述明確修改為“應(yīng)當(dāng)參照”，提升了制度“剛性”約束力?！皡⒄铡笔且环N事實上的拘束力，不同于法律上的強制力，沒有強制適用的當(dāng)然含義。[6]與“參照”的柔性不同，“可以”到“應(yīng)當(dāng)”的用語變化，主要體現(xiàn)在司法程序與辦案方法上，對檢察人員苛以了一種強制性注意義務(wù)和說理義務(wù)。[7]檢察人員辦案時必須主動尋找并參照指導(dǎo)性案例;而如果打算背離指導(dǎo)性案例，則應(yīng)承擔(dān)論證負(fù)擔(dān)。

（三）程序約束：從隨意到規(guī)范

完善案例指導(dǎo)制度，重點是完善具體應(yīng)用程序，解決適用方法問題。首先，探索將指導(dǎo)性案例參照過程嵌入辦案程序，體現(xiàn)在法律文書之中。如制定案例指導(dǎo)工作實施細(xì)則，探索在工作報告等內(nèi)部文書中具體寫明參照過程，載明待辦案件與指導(dǎo)案例在案件事實與法律適用上相似之處的比對情況。在法律文書中明確載明參照適用了某一指導(dǎo)性案例的某一規(guī)則等情況。其次，探索建立“指導(dǎo)性案例背離報告制度”，檢察官在辦案中排除適用指導(dǎo)性案例的，應(yīng)當(dāng)書面向本院檢委會書面作出說明并得到認(rèn)可，并逐級向最高人民檢察院報告，加強制度反向約束。

（四）能力培養(yǎng)：從抽象到具體

完善案例指導(dǎo)制度，前提是培養(yǎng)檢察官法律思維從單一思維到多元方法的轉(zhuǎn)變，解決適用能力問題。首先，加強案例思維培訓(xùn)。改變過去單純強調(diào)抽象的法理法條學(xué)習(xí)為主導(dǎo)的狀況，突出實踐、實戰(zhàn)、實用導(dǎo)向，以案例為中心、以法律適用為重點，強化辦案經(jīng)驗積累，以多元司法方法提升檢察官職業(yè)素養(yǎng)。其次，加強參照方法培訓(xùn)。重點通過遴選發(fā)布參照適用指導(dǎo)性案例方法正確、效果突出的案例，供全體檢察官學(xué)習(xí)，使檢察官在“從抽象到具體”法律思維之外，掌握“從具體到抽象再到具體”的法律思維方式。

（五）輔助機制：從要求到習(xí)慣

完善案例指導(dǎo)制度，基礎(chǔ)是通過完善配套制度，將案例指導(dǎo)從外在要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)在習(xí)慣，解決適用條件問題。首先，建設(shè)案例庫。改變指導(dǎo)性案例零星化、碎片化、顆?；拇嬖诜绞?，加強系統(tǒng)化、體系化建設(shè)。通過建立統(tǒng)一完整的數(shù)據(jù)庫為檢察干警和社會公眾檢索、查詢、參照適用指導(dǎo)性案例提供便利。其次，加強案例匯編。定期開展案例匯編與清理工作，實現(xiàn)案例指導(dǎo)體系化和及時吐故納新。加強指導(dǎo)性案例研究與注釋，增強案例自身的內(nèi)在說服力。最后，創(chuàng)新案例發(fā)布方式。轉(zhuǎn)變“人找案例”觀念，增強“案例找人”意識，探索創(chuàng)新“全媒體”傳播格局，促使指導(dǎo)性案例“飛入尋常百姓家”。

（六）激勵措施：從被動到主動

完善案例指導(dǎo)制度，核心是激發(fā)檢察官作為辦案主體的積極性，解決適用動力問題。首先，加強指導(dǎo)性案例適用情況考評。通過案件專項評查等方式，對檢察官適用指導(dǎo)性案例辦案案件情況進行考核，及時發(fā)現(xiàn)和解決適用過程中存在的問題，并將考評結(jié)果作為評價檢察官辦案業(yè)績的重要指標(biāo)。其次，加強案例工作評比獎勵。以論壇評比、案例評選等方式，選拔和表彰準(zhǔn)確適用指導(dǎo)性案例辦理案件的優(yōu)秀案例，推動檢察官深入開展指導(dǎo)性案例學(xué)習(xí)、研究和適用工作。

注釋：

[1] [德]拉德布魯赫：《法學(xué)導(dǎo)論》，米健譯，中國大百科全書出版社1997年版，第106頁。

[2]參見萬春：《檢察指導(dǎo)案例效力研究》，《中國法學(xué)》2018年第2期。

[3]同前注[2]。

[4]最高人民檢察院《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》（高檢發(fā)研字〔2010〕3號）第15條、最高人民檢察院《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》（高檢發(fā)研字〔2015〕12號）第3條、 最高人民檢察院《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》（高檢發(fā)辦字〔2019〕42號）第15條。

[5]最高人民檢察院《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》（高檢發(fā)研字〔2010〕3號）第16條：在辦理同類案件、處理同類問題時，承辦案件的檢察官認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)適用指導(dǎo)性案例的，應(yīng)當(dāng)書面提出意見，報經(jīng)檢察長或者檢察委員會決定。

[6]同前注[2]。

[7]參見左為民、陳明國：《中國特色案例指導(dǎo)制度研究》，北京大學(xué)出版社2014年版， 第143頁。