監(jiān)察體制改革背景下人民監(jiān)督員制度的缺憾及完善

孫伯陽，李鋼

（1.甘肅政法大學 刑事司法學院，甘肅 蘭州 730070；2.甘肅行政學院 法學教研部，甘肅 蘭州 730070）

人民監(jiān)督員制度作為我國法律適用過程中的必要監(jiān)督手段，已經(jīng)固著在我國司法制度之中。人民監(jiān)督員制度符合憲法規(guī)定，也符合現(xiàn)代法治的基本要求，順應了公眾參與司法的國際潮流，解決了“誰來監(jiān)督檢察院”的核心問題。對于人民監(jiān)督員理論與實踐問題的交流探討，可以突破理論與現(xiàn)實的瓶頸，從而推動相關制度不斷創(chuàng)新和完善。

一、人民監(jiān)督員制度概述

（一）人民監(jiān)督員制度概念界定

從類型層面來看，人民監(jiān)督員制度是我國法律適用過程中出現(xiàn)的新形式，其對檢察機關的監(jiān)督權來源于檢察機關內(nèi)部的規(guī)范性文件的授權，由于沒有法律的依托，監(jiān)督權缺乏剛性，因而人民監(jiān)督員制度也被稱為軟性監(jiān)督制度[1]。監(jiān)督可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，而人民監(jiān)督員制度作為一種外部監(jiān)督，是公民有效參與法律適用過程的重要方式。一般來說，外部監(jiān)督具有獨立性、制約性、權威性等優(yōu)勢。所謂獨立性，即監(jiān)督者和被監(jiān)督者互不隸屬、彼此沒有所謂的權力交叉或位階關系，因而使外部監(jiān)督免于位階壓迫下出現(xiàn)的領導干預，亦免于有權力交叉時的同僚干擾，實現(xiàn)對被監(jiān)督者行為的客觀評議，去除監(jiān)督行為的神秘化，提升社會公信力；制約性是指各種監(jiān)督方式可以交叉適用，互相協(xié)調(diào)，從而使每個監(jiān)督客體都處在外部監(jiān)督的網(wǎng)絡之中；權威性的特點是具有確定性和強制性。而人民監(jiān)督員制度正是通過外部監(jiān)督，形成權利對權力在形式和實質上的制約機制。

從理論層面來分析，人民監(jiān)督員制度經(jīng)歷了制度合法性論證階段、制度細節(jié)反思和完善階段、制度創(chuàng)新拓展階段，以及針對上述三階段進行研究糅合階段。許多學者針對人民監(jiān)督員制度的概念從不同的角度進行了表述，但其主要含義都是比較相近的。具體來看，人民監(jiān)督員制度是對檢察機關在辦理案件過程中所享有的權力（比如公訴權、訴訟監(jiān)督權、執(zhí)行監(jiān)督權等）進行外部監(jiān)督，對犯罪嫌疑人不服逮捕的、擬撤銷案件的、擬不起訴的案件啟動監(jiān)督程序進行評議，同時也對檢察機關公訴權中公訴自由裁量權構成限制。因此，筆者認為，人民監(jiān)督員制度是指對法律監(jiān)督機關管轄的犯罪案件行使自由裁量權進行程序性監(jiān)督，以規(guī)制偵查權、檢察權和起訴權，保障程序有序、公正、廉潔運行的一種社會監(jiān)督制度[2]。

（二）人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督模式

按照我國實際情況，人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的運作模式主要可以分為兩種類型。第一種是檢察院采取“自己選任人民監(jiān)督員監(jiān)督自己”的同級監(jiān)督模式。這也是在司法實踐過程中絕大多數(shù)檢察院采納的模式。該種模式的優(yōu)勢在于有助于提高人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的積極性，也有助于拓展人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)監(jiān)督案件的途徑。弊端在于人民監(jiān)督員在監(jiān)督案件時可能鑒于檢察院的情面而順從當?shù)貦z察院的意志，使監(jiān)督流于形式，容易造成社會各界對人民監(jiān)督員制度的公正性產(chǎn)生懷疑。第二種是上級檢察機關選任人民監(jiān)督員監(jiān)督下級檢察機關需要監(jiān)督的案件的模式，也稱為“上提一級監(jiān)督模式”。這種監(jiān)督模式的優(yōu)勢在于避免了需要實行案件監(jiān)督的人民檢察院自行選任人民監(jiān)督員“自己監(jiān)督自己”的嫌疑；同時，這種模式可以強化監(jiān)督意識，整合資源，節(jié)約司法成本。不足之處在于上下級人民檢察院之間會出現(xiàn)程序上相互交叉的情況，容易產(chǎn)生相互推諉、扯皮的現(xiàn)象，導致下一級人民檢察院較難對案件偵查、訴訟時效的正確把握。另外，在這種模式下，由于人民監(jiān)督員監(jiān)督的對象不再是發(fā)生在自己轄區(qū)內(nèi)的身邊事，他們參與監(jiān)督的對象可能是轄區(qū)外的案件，其主動性可能受到影響。

二、人民監(jiān)督員制度的比較研究與啟示

國外也有民眾參與檢察權的制度設計，雖然這些制度作為一種地方性知識與各國的國情和歷史文化傳統(tǒng)密切聯(lián)系，但國外相似制度定位的比較研究對我國人民監(jiān)督員制度的性質定位也頗有裨益，其能夠提供一種制度設置合理性的間接證明，也可以為制度的完善提供可以借鑒資源，同時也能減少制度實踐中的試錯成本。

（一）美國大陪審團制度

美國大陪審團制度起源于英格蘭法，在14世紀中期，英國司法體制上開始產(chǎn)生大陪審團和小陪審團之分。經(jīng)過300多年的發(fā)展，大陪審團具有了它最為重要的職能：保護市民免受未授權的惡意和政治上的控訴，這也是大陪審團的基本價值和正當性基礎。隨著美國對陪審團制度的不斷創(chuàng)新、完善，大陪審團制度在美國得到了很好的發(fā)展與適用，在其司法制度中發(fā)揮著重要的作用。其特點主要有以下兩方面：一是大陪審團成員的選任模式獨特。根據(jù)美國法律規(guī)定，美國大陪審團人員通常由16～23名陪審員組成。陪審員的選任主要有兩種方式，一種是“抽簽法”，另一種是“評選法”，不管采用何種方法，被挑選出來的陪審員必須得到辯方律師和檢方的認可，才能真正成為陪審團的一員。二是大陪審團的監(jiān)督權利明確。美國大陪審團在刑事訴訟程序中，其主要職能首先是審查起訴的權利，其次是調(diào)查取證的權利。大陪審團完成對事實部分進行認定后就自動解散，然后由檢察官接手，負責案件的法律適用問題。

由此可以看出，美國的大陪審團直接分享了司法權力，在一定程度上可以說是地方自治的司法機制。對人民憑借良心能夠作出公正判斷的信息是大陪審團制度生命力的初始源泉，同時還需要民眾積極參與的公共道德情感和責任感的支持。這就使得大陪審團自產(chǎn)生時起就具有獨立于國家公權力機關的社會品性。因此大陪審團制度的優(yōu)勢在于不易被操控并且能夠制約檢察機關的內(nèi)部權力，擴大外部監(jiān)督權；其缺陷在于某些權力超越了審判監(jiān)督或者審判原則的基本界限，有權力濫用的危險，所以有必要對公民介入司法系統(tǒng)時對其賦予的權力加以限制。

（二）日本檢察審查會

日本檢察審查會是根據(jù)《檢察審查會法》設立的獨立性機構[3]，每個檢察審查會均由固定的檢察審查員組成，其中一人擔任會長，另有11名候補成員，在正式審查員缺席時進行補任。只要是具有日本眾議院議員選舉權者，就有資格被選任為檢察審查員，但也設置了一些限制條件，使一部分社會成員不能被選任為檢察審查員，比如，小學未畢業(yè)者、破產(chǎn)后未恢復權利者、聾啞盲人、判處監(jiān)禁或懲役1年以上者；稅務人員、海關官員、政府公務人員、律師、公證人員等；犯罪嫌疑人或被害人的親屬、法定代理人、監(jiān)督人、保證人等。當檢察審查員產(chǎn)生后，地方法院法官會在其正式履職之前告誡一些注意事項，如果在履行職務活動中實施與身份不符的違規(guī)行為，將會被追究責任。

從日本檢察審查會的監(jiān)督權利來看，檢察審查會對其管轄區(qū)域內(nèi)的檢察廳行使兩項職權：一是針對需要改進的檢察事務向相關檢察廳官員提出建議和勸告；二是針對檢察官作出的不起訴決定進行審查，并作出獨立的審查評議結論。檢察審查會除了日本刑法規(guī)定的內(nèi)亂罪、陰謀內(nèi)亂罪及其同謀、違反禁止私人壟斷、確保公平交易法律的犯罪案件不能審查外，對其他案件均有審查權。另外，檢察審查會的審查程序可以根據(jù)案件檢舉人、被害人的申訴請求啟動，也可以在沒有申訴人的情況下依職權進行審查。

2004年之后，日本《檢察審查會法》對檢察審查會制度的重大修改，改變了原有的檢察審查會僅能提出意見和建議而沒有程序與實質上決定權的效力機制，從而使其能夠作為民眾的代表直接決定起訴的權利，打破了檢察機關對刑事案件起訴權的壟斷，因此可以看出該制度是民眾對檢察權中不起訴裁量權的外部監(jiān)督機制和意見建議權利的行使，同時也分享了決定公訴的權力[4]。

（三）大陪審團制度與檢察審查會制度對我國人民監(jiān)督員制度的啟示

美國的大陪審團制度從制度產(chǎn)生之初就能通過民眾參與和直接行使權利的方式來制約檢察權，日本的檢察審查會制度是后來才逐漸發(fā)展至能夠制約檢察權的階段，兩者均是民眾參與司法，行使權利以監(jiān)督或制約檢察權的司法民主機制，既是公民權利的保障制度，同時也是公民權利的行使方式。因此最終目的是相通的，都是為了維護司法公正防止檢察權濫用而設立。美國的大陪審團制度因其制度緣起、訴訟文化和制度條件與我國的人民監(jiān)督員制度有很大的差異，故可借鑒的地方不多，但是日本的檢察審查會制度與我國的人民監(jiān)督員制度在制度緣起、訴訟文化方面存在很多相似之處，故日本的經(jīng)驗對我國人民監(jiān)督員制度更具有借鑒意義。首先，我國人民監(jiān)督員制度與日本檢察審查會制度都是公權力機關主導的專門制度設計，在此制度設計之下，檢察機關的自偵權力就具有了合法性，進行這樣的司法改革可以突出改革者的政績。其次，我國人民監(jiān)督員制度與日本檢察審查會制度在權力行使過程中基本上是封閉的，而且檢察改革一直在謀求辦案質量的提高和程序的精細化。因此，人民監(jiān)督員制度可以借鑒日本的經(jīng)驗，根據(jù)我國國情和司法實踐的需求，遵循權力制約和權利保障的原則，充分發(fā)揮民眾參與司法的民主精神，隨著制度本身循序漸進的發(fā)展而不斷將其精準化。

三、監(jiān)察體制改革背景下人民監(jiān)督員制度現(xiàn)存問題梳理

人民監(jiān)督員制度從頂層設計來看，是符合群眾利益和國家司法行政工作需要的，但是該制度在施行過程中存在不足之處，主要有以下幾方面。

（一）人民監(jiān)督員制度立法不夠完善和明確

雖然憲法、人民檢察院組織法、刑事訴訟法等一些法律條文中都確立了依靠群眾的基本原則，可以成為人民監(jiān)督員制度的法律依據(jù)，但是從這些條文的明確性和可操作性來看，還存在許多不足，尚不足以支撐人民監(jiān)督員制度的發(fā)展。在人民監(jiān)督員制度體系中，監(jiān)督運作的基本框架依賴于最高人民檢察院的幾個具體的規(guī)范性文件。最高人民檢察院于2016年頒布的《最高人民檢察院關于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》中第七條規(guī)定：人民檢察院應當根據(jù)案件訴訟程序、辦案期限等情況，及時接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督，不得因人民監(jiān)督員的監(jiān)督而超過法定辦案期限；犯罪嫌疑人在押的，不得因人民監(jiān)督員的監(jiān)督而超期羈押。雖然檢察系統(tǒng)有這樣的原則性規(guī)定，但是人民監(jiān)督員制度的細化措施仍未以立法文本的形式出現(xiàn)在我國刑事司法程序當中，導致人民監(jiān)督員的監(jiān)督程序在司法實踐當中缺乏規(guī)范，監(jiān)督效果也會受到根本性的挑戰(zhàn)。有學者認為，人民監(jiān)督員制度沒有寫入刑事訴訟法，是考慮到人民監(jiān)督員所涉及的監(jiān)督領域比較寬泛，如果只作粗略的規(guī)定，則不具有可操作性；而如果對其所涉及的訴訟環(huán)節(jié)加以細化，又會增加修法的工作量和難度。但是，如果人民監(jiān)督員制度在法律上不能予以協(xié)調(diào)，對人民監(jiān)督員制度將會產(chǎn)生持續(xù)的負面影響，其價值將無法得到合理的體現(xiàn)[5]。

人民監(jiān)督員制度在各地檢察機關具體實施過程當中，因為在實施細則上缺少法律依據(jù)而面臨的各種障礙。在刑事司法實踐層面，我國最高領導機構和最高司法機關亦準許人民監(jiān)督員制度在具體案件辦理過程中進行實際運用，但這種制度在沒有具體立法基礎的情況下出現(xiàn)，反而給現(xiàn)有的訴訟程序造成困擾，進而使人民監(jiān)督員制度的實踐運用陷入窘境。比如，我國刑事司法體系中基于效率原則，對各類案件的不同階段的訴訟期間都進行了明確的規(guī)定，但沒有專門針對人民監(jiān)督員的監(jiān)督時間作出明確規(guī)定，也沒有以特別條款就人民監(jiān)督員開展監(jiān)督活動而延長訴訟期間的規(guī)定。因此，在既定的訴訟期間內(nèi)給人民監(jiān)督員分配一定時間將會被迫拖延訴訟時間，這將對具體辦案部門產(chǎn)生負擔。

（二）人民監(jiān)督員選任機制存在弊端

人民監(jiān)督員的選任管理是人民監(jiān)督員制度的基礎性工作。目前主要有兩種選任模式：一是基層人民檢察院所在區(qū)域內(nèi)對人民監(jiān)督員進行選任和管理；二是由上級人民檢察院對人民監(jiān)督員進行統(tǒng)一的選任和管理。這兩種模式在司法實踐當中都存在一定的弊端，第一種選任模式容易使檢察機關陷入“自選自監(jiān)”的窘境之中，受到社會各界的非議；第二種選任模式雖然在一定程度上可以避免地方保護主義的侵害，但是人民監(jiān)督員的選任通常是由黨委、人大、政協(xié)等機關單位推薦，然后由相應的檢察機關審核決定是否選任，這種程序實際上也會將監(jiān)督主體局限在檢察機關內(nèi)部。這兩種模式都在一定程度上不利于貫徹監(jiān)督工作的公平公正。

2016年的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》中對人民監(jiān)督員的選任進行了細化，在某些方面甚至作了強化處理，比如將“省級、地市級人民檢察院可以商請”變更為“司法行政機關應當發(fā)布人民監(jiān)督員選任公告，接受公民自薦報名，商請有關單位和組織推薦人員報名參加人民監(jiān)督員選任”①《人民監(jiān)督員選任管理辦法》第十條。，這種細化和強化一方面擴大了選任的主體，由單純的檢察機關更改為“司法行政機關”，另一方面將選擇性條款更改為“應當”履行的行為義務?？梢钥闯?，兩部文件共同確認了目前我國人民監(jiān)督員以“自薦與推薦相結合”的選任模式②《人民監(jiān)督員選任管理辦法》第十一條。。也就是說，在人民監(jiān)督員的選任過程中加入了群眾的監(jiān)督環(huán)節(jié)，但是根據(jù)《人民監(jiān)督員選任管理辦法》第十八條的明確規(guī)定，司法行政機關應當對人民監(jiān)督員進行年度考核和任期考核，并將考核結果作為對人民監(jiān)督員表彰獎勵、免除資格或繼續(xù)聘任的重要依據(jù)。這一規(guī)定會使人民監(jiān)督員的選任機制出現(xiàn)“內(nèi)部化”風險，陷入“檢察院雇員”的窘境，導致在一定程度上弱化人民監(jiān)督員制度的外部監(jiān)督作用。

（三）監(jiān)督機制與司法實踐未能有效契合

在司法實踐當中，由于人民監(jiān)督員法律知識的欠缺，需要司法工作人員適時向人民監(jiān)督員解釋法律適用的程序或規(guī)則等，這就是歐美國家已經(jīng)成熟的釋明機制。釋明機制是司法工作人員向人民監(jiān)督員提供法律適用，或部分涉及案件事實的闡釋與信息提供的工作。但是我國人民監(jiān)督員釋明制度的基本規(guī)則還沒有明確構建，只是在《最高人民檢察院關于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》中略有提及，其第三十三條特別提出：“人民檢察院應當嚴格按照本規(guī)定接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督，不得誘導、限制、規(guī)避人民監(jiān)督員對案件的監(jiān)督、不得干擾人民監(jiān)督員對案件的評議和表決，不得泄露人民監(jiān)督員的評議、表決情況”。目前人民監(jiān)督員制度的釋明程序分散在評議階段和復議階段，這也僅僅是法律釋明程序的啟動窗口，與人民監(jiān)督員制度的設計初衷相距甚遠。

此外，人民監(jiān)督員了解案情和法律適用情況的主要方式是聽取承辦檢察官對于案件情況的介紹，這就是人民監(jiān)督員制度中的“聽證”機制。人民監(jiān)督員在一般情況下了解案情的方式是聽取案件承辦人的介紹，當人民監(jiān)督員提出問題而案件承辦人無法厘清案件事實或情節(jié)時，案件承辦人才會出示相關證據(jù)和視聽資料。因此，承辦檢察官對案件的介紹是人民監(jiān)督員了解案情的主要來源，這種做法使得人民監(jiān)督員無法客觀公正地了解案件的詳細情況。

（四）人民監(jiān)督員制度保障機制不足

在人民監(jiān)督員制度的運行過程中，檢察人員在向人民監(jiān)督員介紹案情、出示證據(jù)和說明相關法律時，通常會對案件作一種帶有傾向性的闡述，對人民監(jiān)督員的監(jiān)督產(chǎn)生不當影響。而且由于有些案件的特殊性，人民監(jiān)督員在監(jiān)督案件時，其人身自由權和監(jiān)督中的言論自由權也難以得到保障。更為甚者，在監(jiān)督過程中，人民監(jiān)督員的監(jiān)督經(jīng)費和監(jiān)督場所得不到保證，影響了監(jiān)督的效果和獨立性。從犯罪嫌疑人的角度來看，人民監(jiān)督員制度在試行中缺乏關于犯罪嫌疑人進行辯解、陳述的規(guī)定，犯罪嫌疑人也沒有正當?shù)姆赏緩较驒z察機關提出要求提請人民監(jiān)督員監(jiān)督，對于監(jiān)督的結果也無從知曉。因此，人民監(jiān)督員制度缺乏對犯罪嫌疑人必要的心理支撐，難以在監(jiān)督程序中充分發(fā)揮保障犯罪嫌疑人的合法權益的作用。

四、監(jiān)察體制改革背景下人民監(jiān)督員制度的完善路徑

隨著國家監(jiān)察委員會的建制，人民監(jiān)督員制度需要把握機遇，適時調(diào)整，貫徹理論指導實踐、實踐返璞理論的原則，更好地發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。有鑒于此，可以從以下幾個方面對人民監(jiān)督員制度進行完善。

（一）加快人民監(jiān)督員制度的立法進程

從司法實踐的角度來看，雖然人民監(jiān)督員制度在全國逐步推行，也出臺了一些相應的規(guī)章制度，緩和了實踐當中的突出問題，但由于缺乏直接的法律依據(jù)，使這一制度飽受詬病。因此，筆者認為，適時將人民監(jiān)督員制度法典化，是配合人民檢察院更為有效地完成其法律監(jiān)督職能的必然需求。具體而言，可以從人民監(jiān)督員制度與國家監(jiān)察委員會兩個角度出發(fā)，共同形成針對職務犯罪等罪行的偵查、起訴、監(jiān)督等刑事司法體系。這就意味著要將國家監(jiān)察委員會和人民監(jiān)督員制度進行結合，以立法的形式固化人民監(jiān)督員制度的存立基礎，這樣不僅可以解決刑事司法中的公眾參與問題，也可以推動以“訴訟民主”為核心內(nèi)容的社會主義司法民主法治化改革的進程。

人民監(jiān)督員制度的立法不僅涉及人民檢察院組織法的修改，而且還涉及刑事訴訟法的修改，牽扯面比較廣。如果在刑事訴訟法中加入人民監(jiān)督員制度，勢必會對刑事訴訟法的框架結構和穩(wěn)定性造成沖擊，不利于刑事訴訟法的發(fā)展。因此，有學者提出將人民監(jiān)督員制度寫入人民檢察院組織法中，對人民監(jiān)督員制度的性質、權利、義務等條款進行細化和明確，使其固化為國家層面的法律制度，這樣就不會影響訴訟結構的穩(wěn)定，反而具有很強的可操作性[6]。筆者贊同此觀點。

（二）適度拓展人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍

隨著國家監(jiān)察委員會的成立，職務犯罪偵查權將改由國家監(jiān)察委員會行使，因此檢察權與監(jiān)察權在程序上需要進行有機的銜接，相互之間存在一個權力分界的界限，檢察權在對職務犯罪案件提起公訴的程序中仍然享有職務犯罪的部分偵查權或補充偵查權，以及審查逮捕權和審查起訴權，因而實行人民監(jiān)督員制度實有必要而非予以撤銷。從司法實踐層面來看，人民監(jiān)督員監(jiān)督的重點不應只聚焦于職務犯罪的不起訴案件，還應當拓展至所有刑事案件“擬不起訴的”情形、“犯罪嫌疑人不服逮捕的”案件、犯罪嫌疑人申請取保候審及變相不服逮捕的情形等。另外，還應加強對控告申訴檢察業(yè)務的監(jiān)督拓展。在實踐中，各地檢察機關采取了點名信訪、領導包案、邀請律師介入、聽證制度等一系列措施，緩解了涉檢信訪工作的壓力，但仍有一些問題難以得到徹底解決。對于這部分信訪申訴案件，檢察機關單方的釋法說理難以讓當事人信服。因此，在此環(huán)節(jié)引入人民監(jiān)督員制度，可以讓人民監(jiān)督員從民眾的普遍價值角度對案件進行分析判斷，并提出合理的處理意見，從而化解當事人的疑慮，達到社會和諧的目的。同時，還要適度拓展針對民事行政抗訴案件的監(jiān)督。當前，案件當事人請求檢察機關提請民事行政抗訴的申訴案件發(fā)生率較高。而對于人民檢察院不同意提請民事行政抗訴的申訴人而言，往往不輕易放棄申訴權利，容易造成重復訪、纏訪鬧訪現(xiàn)象。此時適時引入人民監(jiān)督員制度，讓人民監(jiān)督員充當“裁判者”的角色，或者要求人民檢察院提起抗訴，或者勸解申訴人息訴息訪。此外，還應加強對公安機關偵查工作、人民法院審判活動，以及羈押監(jiān)管場所工作的監(jiān)督，如此才能規(guī)范各行業(yè)、各機關的工作流程，提高各行業(yè)、各機關的公信力。

（三）完善人民監(jiān)督員的選任管理機制

完善人民監(jiān)督員的選任管理機制是深化司法改革的重要舉措，有利于充分發(fā)揮司法行政職能，提高人民監(jiān)督員制度的公信力。人民監(jiān)督員作為一個特殊身份的群體，其任職條件既要符合社會外部監(jiān)督的廣泛性需要，也要符合司法監(jiān)督專業(yè)性需要。故其在選任過程中應貫徹廣泛性、客觀公正、社會公信、適當限制等原則。筆者認為，改革人民監(jiān)督員選任管理機制的側重點在于擴大選任范圍和實現(xiàn)獨立管理。

首先，人民監(jiān)督員選任的廣泛性并不是無規(guī)則、無條件的，而是建立在科學的人員比例之上，除了滿足2016年最高人民檢察院、司法部聯(lián)合發(fā)文的《選任管理辦法》中規(guī)定的選任條件外，還應當從以下幾個方面進行考慮：一是對國家工作人員的名額進行適當限制。從檢察機關的整體職能來看，國家工作人員是檢察機關予以監(jiān)督的主要對象，讓國家工作人員成為人民監(jiān)督員在一定程度上會造成監(jiān)督者與被監(jiān)督者角色的混淆，不利于檢察機關開展監(jiān)督工作。因此，適當限制國家工作人員的名額，有利于人民監(jiān)督員制度充分發(fā)揮系統(tǒng)外部監(jiān)督的效能。二是邀請法學專家加入人民監(jiān)督員隊伍。由于一些犯罪案件和檢察工作具有一定的專業(yè)性和復雜性，無論是人民監(jiān)督員的培訓還是案件監(jiān)督，適當引入法學專家不但能夠提高人民監(jiān)督員隊伍的整體素質，而且還能夠促進理論與實踐更好的結合，對檢察公信力在社會中的建立有較好的促進作用。三是適當吸納律師人選。律師因其對案件辦理程序、事實認定、證據(jù)分析和法律適用有著專業(yè)的知識，能夠抓住案件重點。因此，律師的介入不但可以使其專業(yè)知識和豐富的法律工作經(jīng)驗發(fā)揮監(jiān)督作用，而且可以為律師能夠更好地了解檢察工作提供了平臺。但是，為了保障人民監(jiān)督員群體的中立性，律師的數(shù)量必須限制在一定的范圍內(nèi)，在發(fā)揮外部監(jiān)督職能的同時，盡量減少人民監(jiān)督員群體與案件辦理存在利益關系或者不利影響的情況出現(xiàn)。

其次，推進人民監(jiān)督員的獨立管理制度。2015年《人民監(jiān)督員制度改革方案》中提到對人民監(jiān)督員的選任機關進行改革，提出由司法行政機關負責選任并管理人民監(jiān)督員。人民監(jiān)督員制度的設立初衷是對檢察權進行外部的社會監(jiān)督，而這一改革意味著將人民監(jiān)督員的管理交給行政機關，如此一來，司法權很難不受行政機關的影響與干涉，難以實現(xiàn)人民監(jiān)督與社會監(jiān)督的效果。因此，有學者提出人民監(jiān)督員的選任管理應由人大設立專門機構來負責，從而保證我國監(jiān)督體制中各種監(jiān)督形式的相互補充，確保人民監(jiān)督員的外部監(jiān)督效果落到實處[7]。同級人大常委會選任人民監(jiān)督員，人民監(jiān)督員被選出后就會獨立于人大常委會，且同人大常委會之間沒有領導與被領導的附屬關系，因此人民監(jiān)督員可以其自身的獨立性行使外部監(jiān)督的權力。

（四）健全人民監(jiān)督員履職保障機制

根據(jù)最高人民檢察院和各地制定的人民監(jiān)督員制度規(guī)范中，人民監(jiān)督員履職保障機制主要涉及監(jiān)督條件的保障、獨立監(jiān)督的保障、人身保障和經(jīng)費保障。但這些保障條款在實踐當中缺乏可操作性。因此，在人民監(jiān)督員制度的法制化進程中，應構建完整科學的保障體系，使制度設計的初衷與制度運行的實效能夠相互吻合，提高人民群眾參與司法活動的積極性和主動性，更好地發(fā)揮監(jiān)督效力。

首先，從監(jiān)督權保障機制來看，目前在司法實踐過程中，人民監(jiān)督員難以保證正常參與監(jiān)督的時間，導致監(jiān)督權虛置。因此，應當建立檢察機關與人民監(jiān)督員工作單位的協(xié)調(diào)機制，將監(jiān)督工作時間認定為工作時間，并合理安排人民監(jiān)督員的工作性質。同時，構建獨立監(jiān)督機制，保障人民監(jiān)督員的監(jiān)督不受人民檢察院的影響，對于干涉人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的情形給予法律懲戒。此外，還要保證人民監(jiān)督員在監(jiān)督案件時的言論不受法律追究的權利，保障人民監(jiān)督員的積極性和主動性。

其次，從人民監(jiān)督員物質條件保障來看，人民監(jiān)督員的活動經(jīng)費是由檢察機關單方面規(guī)定的，并沒有相應的法律來支持，也沒有獲得財政部門的認可，只是列入各級人民檢察院的業(yè)務經(jīng)費，然后由檢察機關與同級財政部門協(xié)調(diào)處理。在此情況下，難以發(fā)揮人民監(jiān)督員制度應有的效果。因此，可將人民監(jiān)督員的工作經(jīng)費納入當?shù)卣呢斦A算，由地方政府部門統(tǒng)籌規(guī)劃人民監(jiān)督員的活動經(jīng)費并保障落實，并且由地方人大常委會負責監(jiān)督實施。另外，在司法實踐中，人民監(jiān)督員開展監(jiān)督工作并沒有固定的辦公場所，大多數(shù)情況下是在檢察業(yè)務部門的辦公地點進行。為了使人民監(jiān)督員客觀公正地發(fā)揮監(jiān)督效果，有必要設立人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責的專門活動場所，并配備相應辦公用品等。