學(xué)前教育地方立法：成就、缺憾與展望
——基于九部地方學(xué)前教育條例文本分析

李鈺燕，遲明陽(yáng)

（1.廣西教育研究院，廣西 南寧 530022；2.貴州師范大學(xué) 教育學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550000）

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，戶籍制度改革、“全面兩孩”和流動(dòng)人口新政策調(diào)整，廣大人民群眾對(duì)學(xué)前教育資源的需求日益高漲。為推進(jìn)學(xué)前教育規(guī)范發(fā)展，走上依法治教的軌道，國(guó)家頒布了系列促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的規(guī)章、規(guī)范性文件，2018年，全國(guó)人大常委會(huì)將學(xué)前教育法納入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類(lèi)法律項(xiàng)目，部分省市也陸續(xù)出臺(tái)了地方性學(xué)前教育條例。學(xué)前教育立法問(wèn)題也越來(lái)越成為學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)，有學(xué)者基于實(shí)踐導(dǎo)向，從不同角度探究了學(xué)前教育立法問(wèn)題，在管理體制、學(xué)前教育投入、教師隊(duì)伍政策等諸多方面提出學(xué)前教育立法建議[1-2]；有學(xué)者基于政策法律化立法思維，總結(jié)提煉經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)證明成熟、有效的學(xué)前教育政策法規(guī)，并就學(xué)前教育立法內(nèi)容提出建議[3]；有學(xué)者基于借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)梳理國(guó)外學(xué)前教育立法經(jīng)驗(yàn)及啟示[4]。從文獻(xiàn)分析和實(shí)踐成效來(lái)看，當(dāng)前學(xué)界大多關(guān)注國(guó)家層面的學(xué)前教育立法問(wèn)題，對(duì)地方性學(xué)前教育立法研究較少，且相關(guān)研究缺乏系統(tǒng)性，大部分研究多從管理學(xué)或教育學(xué)視角出發(fā)，視角較為單一，導(dǎo)致對(duì)學(xué)前教育立法的建議較為片面化，操作性不強(qiáng)。本研究旨在綜合管理學(xué)、教育學(xué)和法理學(xué)的研究視角，總結(jié)江蘇、浙江、北京、安徽、山東、遼寧、吉林、云南、天津等省市出臺(tái)的九部地方性學(xué)前教育立法成效，審示其缺憾，并就幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題提出立法建議。

一、總結(jié)：學(xué)前教育地方立法的成就

本文對(duì)九部地方性學(xué)前教育法規(guī)進(jìn)行比較分析發(fā)現(xiàn)，它們均有注重學(xué)前教育的公平性、市場(chǎng)化、科學(xué)性和可持續(xù)性等諸多共性優(yōu)點(diǎn)。

（一）凸顯了學(xué)前教育發(fā)展的公平性

在目前社會(huì)發(fā)展不平衡不充分的背景下，辦人民滿意的教育就必須注重公平問(wèn)題。特別是當(dāng)前教育市場(chǎng)化引發(fā)的不公平問(wèn)題在學(xué)前教育領(lǐng)域尤為突出，公平性應(yīng)當(dāng)成為立法的原則[5]。在地方學(xué)前教育條例中相關(guān)表述充分體現(xiàn)了在公平的基礎(chǔ)上辦好人民滿意的學(xué)前教育。

首先，展現(xiàn)學(xué)前教育的公益性和普惠性。地方性學(xué)前教育條例將學(xué)前教育的普惠性作為立法的重要支點(diǎn)，通過(guò)動(dòng)員各種力量多渠道、多形式辦幼兒園，擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源覆蓋面，力圖實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育普及普惠發(fā)展目標(biāo)。例如，《江蘇省學(xué)前教育條例》第二十五條指出，舉辦幼兒園應(yīng)當(dāng)以公辦和普惠性民辦幼兒園為主?！对颇鲜W(xué)前教育條例》第五條明確了大力供給和合理配置學(xué)前教育資源，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系?？梢钥闯?，各級(jí)政府對(duì)學(xué)前教育的關(guān)注促進(jìn)了學(xué)前教育的發(fā)展，通過(guò)增加學(xué)前教育資源供給，提高幼兒園提供普惠性服務(wù)的能力。

其次，保障特殊群體受教育權(quán)益。各地在制定學(xué)前教育法規(guī)時(shí)，特別注重對(duì)弱勢(shì)群體的幫扶。如《浙江省學(xué)前教育條例》第四十條提出了建立學(xué)前教育資助制度的規(guī)定，并且要向“弱勢(shì)兒童”提供免費(fèi)學(xué)前教育，以及營(yíng)養(yǎng)餐等生活補(bǔ)助?！都质W(xué)前教育條例》第三十七條對(duì)適齡殘疾兒童入學(xué)提出了明確規(guī)定，要求學(xué)前教育機(jī)構(gòu)接收具有接受普通教育能力的殘疾兒童入園，同時(shí)鼓勵(lì)特殊教育學(xué)校設(shè)置學(xué)前班。學(xué)前教育資助制度的建立，不僅為弱勢(shì)群體入學(xué)機(jī)會(huì)平等劃了一條底線，而且為社會(huì)的公平正義劃了一條紅線。

最后，給予“薄弱”地區(qū)教師待遇支持。如《遼寧省學(xué)前教育條例》第四十一條規(guī)定，對(duì)長(zhǎng)期在農(nóng)村基層和貧困地區(qū)工作的幼兒教師，政府要從工資、職稱(chēng)評(píng)定等方面給予照顧。政府對(duì)“薄弱”地區(qū)教師給予特殊支持，不僅肯定了教師對(duì)教育事業(yè)的付出，也促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)學(xué)前教育的發(fā)展。

（二）強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)化辦園行為的規(guī)范性

社會(huì)力量辦園極大地緩解了學(xué)前教育資源短缺的問(wèn)題，但是在市場(chǎng)上仍然存在部分沒(méi)有按照辦園條件和標(biāo)準(zhǔn)舉辦的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，出現(xiàn)無(wú)證辦園現(xiàn)象。面對(duì)這種現(xiàn)狀，許多地方在立法中對(duì)民辦幼兒園規(guī)范辦園提出了具體要求。一是關(guān)于民辦幼兒園的設(shè)立。一些省市對(duì)于民辦幼兒園的注冊(cè)與設(shè)立都有明確的條款，其中比較典型的是浙江省?！墩憬W(xué)前教育條例》第二十條在批準(zhǔn)書(shū)、情況報(bào)告、章程、人員的資格證明等方面專(zhuān)門(mén)并詳細(xì)規(guī)定了關(guān)于民辦幼兒園的設(shè)立事項(xiàng)。二是關(guān)于定價(jià)。一些省市針對(duì)“入園貴”問(wèn)題特別指出設(shè)定最高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。而也有一些省市通過(guò)“差異化”方式實(shí)行不同的定價(jià)。例如，《安徽省學(xué)前教育條例》第十六條規(guī)定公辦、普惠性民辦、非普惠性民辦三類(lèi)幼兒園的定價(jià)方式。三是關(guān)于規(guī)范幼兒園行為。針對(duì)幼兒園存在的不正當(dāng)辦園行為，有的省市在立法中也有相關(guān)內(nèi)容。如《天津市學(xué)前教育條例》第四十條詳細(xì)明確了幼兒園對(duì)幼兒及其家長(zhǎng)不當(dāng)行為的處罰措施?？梢?jiàn)，各地通過(guò)立法規(guī)范幼兒園辦園行為，從而維護(hù)學(xué)前教育秩序，保護(hù)幼兒的合法權(quán)益，促進(jìn)了學(xué)前教育發(fā)展。

（三）體現(xiàn)了學(xué)前教育教學(xué)內(nèi)容的科學(xué)性

首先，加強(qiáng)對(duì)幼兒園教育內(nèi)容的規(guī)范引領(lǐng)。部分地方性學(xué)前教育法規(guī)關(guān)注到幼兒園教育方式與內(nèi)容的科學(xué)指向性，旨在從教育方式、內(nèi)容、方法等方面對(duì)幼兒園辦學(xué)進(jìn)行科學(xué)的引導(dǎo)。例如，《云南學(xué)前教育條例》第二十二條和《浙江省學(xué)前教育條例》第三十一條都對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的教育內(nèi)容與教育方式方法，以及學(xué)前兒童培養(yǎng)的指向性作了明確闡述。

其次，糾正不利于學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)象。學(xué)前教育地方立法對(duì)不利于學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)象進(jìn)行了糾正。例如，《山東省學(xué)前教育規(guī)定》第四十三條指出學(xué)前教育機(jī)構(gòu)要遵循幼兒發(fā)展階段規(guī)律，對(duì)小學(xué)化現(xiàn)象進(jìn)行了糾正。

最后，引導(dǎo)幼兒園與外部環(huán)境進(jìn)行良好的交流與協(xié)作。學(xué)前教育地方立法除了著眼于幼兒園本身的科學(xué)性問(wèn)題，也應(yīng)關(guān)注幼兒園與家庭、社區(qū)間協(xié)作關(guān)系的建立。如《浙江省學(xué)前教育條例》第三十八條明確規(guī)定了家園合作的多種形式，形成教育合力，共同促進(jìn)學(xué)前兒童發(fā)展，也明確指出幼兒園與社會(huì)教育資源的合作指向，為學(xué)前兒童擴(kuò)大生活和活動(dòng)空間。學(xué)前教育地方立法從注重幼兒園內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境入手，旨在規(guī)范和引導(dǎo)學(xué)前教育的發(fā)展。

（四）保障了學(xué)前教育發(fā)展的可持續(xù)性

首先，明確學(xué)前教育性質(zhì)地位和管理職責(zé)。通過(guò)地方立法明晰學(xué)前教育的性質(zhì)和地位。如江蘇、浙江、安徽等地方學(xué)前教育條例在總則中對(duì)學(xué)前教育的性質(zhì)和地位作了較為根本的、概括性的解釋。山東省等地區(qū)地方立法明確各級(jí)政府的主導(dǎo)責(zé)任和有關(guān)部門(mén)的職責(zé)。山東省頒布的學(xué)前教育條例第七條不僅規(guī)定了教育行政部門(mén)的主導(dǎo)責(zé)任，也明確發(fā)展改革委等其他部門(mén)的“參與責(zé)任”，明確了政府在發(fā)展和治理學(xué)前教育方面的責(zé)任，相關(guān)部門(mén)以協(xié)作的方式來(lái)保障責(zé)任的落實(shí)與實(shí)施。

其次，完善學(xué)前教育師資隊(duì)伍制度。如《云南省學(xué)前教育條例》第四十條和四十一條分別對(duì)學(xué)前教育專(zhuān)業(yè)的設(shè)置和教師的培養(yǎng)作了詳細(xì)規(guī)定，通過(guò)職前職后的教師教育與培訓(xùn)來(lái)提升教師的綜合素質(zhì)?！墩憬W(xué)前教育條例》第二十七條規(guī)定了教師在工資福利、社會(huì)保險(xiǎn)、休息休假、培訓(xùn)等方面的權(quán)益保障。

再次，完善學(xué)前教育投入機(jī)制。投入機(jī)制的建立與完善是學(xué)前教育發(fā)展的基礎(chǔ)性條件，學(xué)前教育地方立法也關(guān)注到投入機(jī)制問(wèn)題。如《天津市學(xué)前教育條例》第二十七條明確了發(fā)展學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算并逐步提高。《北京市學(xué)前教育條例》第十八條明確提出各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)安排學(xué)前教育專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)?！墩憬W(xué)前教育條例》《江蘇省學(xué)前教育條例》明確提出了學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例不低于百分之五。

二、審視：學(xué)前教育地方立法的缺憾

地方頒布的學(xué)前教育條例是學(xué)前教育地方立法取得成就的一種體現(xiàn)，為促進(jìn)地方學(xué)前教育的健康發(fā)展提供了法律保障，但這些文本也不乏缺憾之處。

（一）平等性不夠，難以實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展

《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》明確提出“學(xué)前教育是重要的社會(huì)公益事業(yè)”，體現(xiàn)了學(xué)前教育的公益性特征。平等接受學(xué)前教育權(quán)是保持學(xué)前教育公益性的重要內(nèi)涵之一[6]，關(guān)乎著公民平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)與社會(huì)公平正義[7]。教育平等作為教育法的價(jià)值包括入學(xué)機(jī)會(huì)、教育過(guò)程以及教育結(jié)果的平等[8]。保障適齡兒童平等接受學(xué)前教育包含兩個(gè)層次：第一層次是保障適齡幼兒“有園入”，即入園機(jī)會(huì)均等；第二層次是實(shí)現(xiàn)適齡幼兒“上好園”，享受公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育，即過(guò)程及結(jié)果的平等。已頒布的地方學(xué)前教育條例都強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大學(xué)前教育資源，為適齡兒童提供接受學(xué)前教育的機(jī)會(huì)，明確了對(duì)貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育特別是家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒、殘疾兒童等弱勢(shì)群體的幫扶和資助，保障弱勢(shì)群體接受學(xué)前教育，實(shí)現(xiàn)教育起點(diǎn)的公平。但是已頒布的地方性學(xué)前教育條例，更多的是提及第一層次的公平，甚少涉及第二層次的公平，這也是地方性立法中的缺憾。如何以兒童為中心，保障適齡兒童平等接受學(xué)前教育，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域、城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展是地方性學(xué)前教育立法的重點(diǎn)內(nèi)容。

（二）科學(xué)性不強(qiáng)，難以促進(jìn)內(nèi)涵發(fā)展

教育理性主要表現(xiàn)為教育立法對(duì)教育規(guī)律和人的發(fā)展規(guī)律的尊重，在學(xué)前教育領(lǐng)域，其教育的對(duì)象是發(fā)展中的、具有主觀能動(dòng)性的個(gè)體，學(xué)前教育立法應(yīng)體現(xiàn)對(duì)教育規(guī)律和學(xué)前兒童身心發(fā)展規(guī)律的尊重[9]。其一，從兒童發(fā)展的階段性和連續(xù)性來(lái)看，現(xiàn)已頒布的地方性學(xué)前教育條例將“3周歲以上不滿6周歲學(xué)齡前兒童實(shí)施的保育和教育”界定為學(xué)前教育，鮮有提及0～3歲嬰幼兒早期教育的法律規(guī)范問(wèn)題。基于兒童的公民身份、家長(zhǎng)教育選擇權(quán)以及對(duì)早期教育的需求，在一定的限度內(nèi)對(duì)早期教育工作進(jìn)行規(guī)范、引導(dǎo)具有必要性和現(xiàn)實(shí)意義。其二，從兒童身心發(fā)展的規(guī)律來(lái)看，目前一些地區(qū)對(duì)學(xué)前教育的重要價(jià)值和意義認(rèn)識(shí)不夠，科學(xué)的保教理念并沒(méi)有在教師和家長(zhǎng)心中根深蒂固，幼兒園“小學(xué)化”傾向仍然存在，特別是在農(nóng)村地區(qū)部分薄弱民辦幼兒園、無(wú)證幼兒園忽視學(xué)前兒童身心發(fā)展規(guī)律，實(shí)施的教育內(nèi)容和教學(xué)方法與學(xué)前兒童發(fā)展水平不相符，保教水平和質(zhì)量低。盡管云南、安徽、遼寧等地方性學(xué)前教育條例對(duì)幼兒園保育教育內(nèi)容提出了相關(guān)要求，但是有關(guān)表述細(xì)化不夠、力度不夠，對(duì)保教活動(dòng)內(nèi)容和教學(xué)方式的規(guī)范化、引導(dǎo)性不夠。今后地方性學(xué)前教育立法應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮將0～3歲嬰幼兒早期教育工作納入學(xué)前教育立法調(diào)整范圍，基于教育規(guī)律和0～6歲學(xué)前兒童身心發(fā)展規(guī)律，明確不同年齡階段學(xué)前兒童保育與教育內(nèi)容，規(guī)范、引導(dǎo)幼兒園保教質(zhì)量，促進(jìn)兒童健康可持續(xù)發(fā)展。

（三）制度不完善，難以發(fā)揮保障作用

現(xiàn)已頒布的地方性學(xué)前教育條例對(duì)學(xué)前教育發(fā)展的性質(zhì)和地位、學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理、幼兒園保教人員規(guī)范及支持保障體系都有相應(yīng)的規(guī)范，初步實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育的制度化，但是有關(guān)規(guī)定尚未成熟，還有待進(jìn)一步拓展與深化。其一，全方位保障學(xué)前兒童權(quán)益的制度尚未完善?，F(xiàn)行的地方性學(xué)前教育條例重在強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)對(duì)學(xué)前教育工作的管理與規(guī)范，而忽視了學(xué)前兒童作為立法主體的權(quán)利保障。大多學(xué)者認(rèn)為學(xué)前教育立法的宗旨和目的在于保障學(xué)前兒童權(quán)利，規(guī)范和管理僅是保障學(xué)前兒童權(quán)利的手段[10]。其二，保障力度不強(qiáng)，難以從根本上解決主要矛盾和突出問(wèn)題。主要表現(xiàn)在財(cái)政投入及教師隊(duì)伍保障方面有關(guān)表述模糊、保障力度弱，在一定程度上影響了地方法規(guī)的執(zhí)行力度。已頒布的地方學(xué)前教育條例中僅有浙江省、江蘇省明確了學(xué)前教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的具體比例不低于百分之五，其他已頒布的地方學(xué)前教育條例對(duì)財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的投入比例沒(méi)有具體明確，對(duì)幼兒園教師隊(duì)伍權(quán)益保障也沒(méi)有提出硬性要求，學(xué)前教育投入不足、師資短缺與質(zhì)量不高等突出問(wèn)題仍然存在。其三，法律責(zé)任制度滯后。已頒布的學(xué)前教育條例，側(cè)重于對(duì)幼兒園違規(guī)辦園及政府部門(mén)在學(xué)前教育發(fā)展中監(jiān)管履職不到位的責(zé)任追究，對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)教育內(nèi)容與方式、教職工專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)等法律責(zé)任追究不明確。

（四）缺乏上位法，難以發(fā)揮法律效力

通過(guò)法律保障教育事業(yè)發(fā)展已成為國(guó)內(nèi)外發(fā)展趨勢(shì)。目前在國(guó)家層面頒布了義務(wù)教育、中等教育、高等教育等領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)性法律，但是四個(gè)獨(dú)立學(xué)段中尚未有學(xué)前教育法[11]，學(xué)前教育階段立法是我國(guó)教育法律體系中的薄弱環(huán)節(jié)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民群眾對(duì)學(xué)前教育的期望與需求越來(lái)越高，近年來(lái)國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)系列政策文件對(duì)學(xué)前教育發(fā)展進(jìn)行規(guī)范、引領(lǐng)，但是規(guī)范層級(jí)、效力低于法律法規(guī)，學(xué)前教育面臨的諸多問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決，盡管一些地區(qū)出臺(tái)了地方性學(xué)前教育條例，但實(shí)施效果并不理想，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展缺乏強(qiáng)有力的法律保障。

三、展望：學(xué)前教育地方立法的建議

以各地學(xué)前教育發(fā)展過(guò)程中存在的主要問(wèn)題為導(dǎo)向，基于地方性學(xué)前教育立法存在的諸多缺憾，本文就學(xué)前教育地方立法中保障學(xué)前兒童教育權(quán)益、促進(jìn)學(xué)前教育均衡發(fā)展、明確法律主體責(zé)任、加快國(guó)家學(xué)前教育立法等關(guān)鍵性問(wèn)題提出建議。

（一）內(nèi)外并重，促進(jìn)學(xué)前教育的均衡發(fā)展

首先，學(xué)前教育從基本的公平走向有質(zhì)量的公平，需要擴(kuò)張學(xué)前教育資源的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注重提高質(zhì)量。這就需要地方性學(xué)前教育條例要明確各級(jí)政府對(duì)學(xué)前教育發(fā)展的保障力度，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育人財(cái)物資源的均衡配置，進(jìn)一步增加學(xué)前教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入和教師供給，提高師資水平，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，以減稅免稅或財(cái)政補(bǔ)貼等方式鼓勵(lì)民間資本注入學(xué)前教育等，使普惠性學(xué)前教育資源處于相對(duì)均衡的狀態(tài)，制定學(xué)前教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量監(jiān)測(cè)制度，保障適齡兒童接受普惠且有質(zhì)量的學(xué)前教育。

其次，通過(guò)法律制度保障弱勢(shì)兒童接受學(xué)前教育是保障學(xué)前教育公平性與普惠性的重要措施[12]。公平正義是社會(huì)追求的重要價(jià)值，而法律價(jià)值在于維護(hù)公平正義，因地方學(xué)前教育法必然要遵從正義原則，不僅“旨在要求國(guó)家、家庭、學(xué)前教育機(jī)構(gòu)等主體為兒童提供身心發(fā)展所需的各種條件”，亦有需要確保為“弱勢(shì)兒童”提供公平的學(xué)前教育，即要保障弱勢(shì)群體教育權(quán)益，政府通過(guò)制定幫扶制度，以輸送優(yōu)質(zhì)教師資源、經(jīng)費(fèi)傾向支持等外部援助的方式，扶持貧困地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展，提升薄弱幼兒園辦園水平，保障弱勢(shì)兒童接受公平和普惠的學(xué)前教育。

最后，發(fā)揮教育內(nèi)生發(fā)展作用促進(jìn)資源均衡。一個(gè)事物要想改變其本質(zhì)，還需要內(nèi)因的作用。就教育領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，需要轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，形成教育內(nèi)生化發(fā)展態(tài)勢(shì)[13]。促進(jìn)學(xué)前教育內(nèi)生發(fā)展，具體來(lái)說(shuō)是要維護(hù)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的多元化，肯定學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)多元辦園主體的內(nèi)在發(fā)展，為適齡兒童提供充足的、多元化的、有質(zhì)量的學(xué)前教育資源。明確不“唯公”，而“唯普惠、規(guī)范與有質(zhì)量”的多元辦園格局[14]，政府舉辦的公辦幼兒園在符合辦園基本標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上提升保教質(zhì)量，企事業(yè)單位、高校舉辦的公辦性質(zhì)幼兒園既要規(guī)范辦園又要多方面爭(zhēng)取政策保障和支持，社會(huì)力量舉辦的民辦幼兒園在保持辦學(xué)的生機(jī)和活力的同時(shí)接受政府的規(guī)范、引領(lǐng)和扶持。學(xué)前教育內(nèi)生發(fā)展還體現(xiàn)在辦園主體的實(shí)踐性，即根據(jù)幼兒園自身所處的實(shí)際情況、具備的特點(diǎn)等，著眼實(shí)際找尋自身的發(fā)展之路，形成獨(dú)有特色的辦園文化和管理模式。這需要法規(guī)賦予辦園主體一定限度的自主性，對(duì)不同的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)可為的內(nèi)部自主事項(xiàng)作出相應(yīng)規(guī)定，加速辦園主體提升自身水平并依靠自身力量實(shí)現(xiàn)內(nèi)生式發(fā)展。

需要說(shuō)明的是，內(nèi)外生發(fā)展并重，促進(jìn)學(xué)前教育資源均衡發(fā)展，需要地方在制定學(xué)前教育條例時(shí)考慮內(nèi)生發(fā)展因素，促使外生發(fā)展與內(nèi)生發(fā)展的要素“共存”，以外生發(fā)展培養(yǎng)內(nèi)生發(fā)展，并最終發(fā)揮內(nèi)生發(fā)展的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，特別是要促進(jìn)貧困地區(qū)學(xué)前教育內(nèi)生發(fā)展，關(guān)鍵在于將對(duì)薄弱幼兒園的幫扶作用由“輸血”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅惫δ?，通過(guò)內(nèi)生發(fā)展促進(jìn)辦園條件和教育質(zhì)量提升。

（二）科學(xué)引導(dǎo)，促進(jìn)學(xué)前教育健康發(fā)展

學(xué)前教育屬于非義務(wù)教育，學(xué)前教育對(duì)象的年齡特征、認(rèn)知水平、學(xué)習(xí)方式、身心發(fā)展規(guī)律等特殊性決定著學(xué)前教育不同于其他教育階段，意味著學(xué)前教育地方立法要緊緊關(guān)注科學(xué)性。

首先，將0～6歲納入學(xué)前教育立法的調(diào)整范圍。通過(guò)立法將0～6歲的學(xué)齡前兒童作為一個(gè)整體進(jìn)行規(guī)劃，這與國(guó)際學(xué)前教育保教一體的立法趨勢(shì)相一致[15]。地方修訂或者制定學(xué)前教育條例，應(yīng)當(dāng)遵循保教一體化的理念，根據(jù)0～6歲學(xué)前兒童身心發(fā)展特點(diǎn)對(duì)保教一體化的教育內(nèi)容作出具體的法律表述，并能根據(jù)0～3歲和3～6歲學(xué)前兒童的年齡特征和學(xué)習(xí)方式實(shí)施科學(xué)保教，并能體現(xiàn)保教目標(biāo)和內(nèi)容的連貫性與遞進(jìn)性。

其次，遵循學(xué)前兒童發(fā)展規(guī)律，科學(xué)引導(dǎo)學(xué)前教育實(shí)踐。學(xué)前教育地方立法需要通過(guò)自身的“文本力量”，加強(qiáng)對(duì)保教活動(dòng)的規(guī)范、引領(lǐng)，科學(xué)指導(dǎo)課程教育資源建設(shè)及游戲活動(dòng)，同時(shí)發(fā)揮督導(dǎo)評(píng)估對(duì)促進(jìn)學(xué)前教育保教質(zhì)量的作用。參考《浙江省學(xué)前教育條例》，引入第三方評(píng)估機(jī)制，對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)提出有針對(duì)性的評(píng)估與改進(jìn)建議，提升學(xué)前教育在實(shí)踐中的科學(xué)性。

最后，建立協(xié)調(diào)合作的機(jī)制，保障學(xué)前教育持續(xù)發(fā)展。教育立法涉及行政機(jī)關(guān)、學(xué)前教育機(jī)構(gòu)、社區(qū)、家長(zhǎng)等多種社會(huì)關(guān)系，建立溝通、協(xié)調(diào)的合作關(guān)系，有助于“保障學(xué)齡前兒童權(quán)利”這一立法宗旨的實(shí)現(xiàn)。地方學(xué)前教育立法要將社區(qū)、家長(zhǎng)與學(xué)前教育機(jī)構(gòu)通過(guò)一種法定機(jī)制真正緊密結(jié)合起來(lái)，建立多元參與制度，形成教育合力，促進(jìn)學(xué)前教育持續(xù)健康發(fā)展。例如，可以發(fā)揮家長(zhǎng)委員會(huì)監(jiān)督學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的作用，鼓勵(lì)家長(zhǎng)參與學(xué)前教育機(jī)構(gòu)教育教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)方式等課程設(shè)計(jì)，在課程教學(xué)內(nèi)容實(shí)施之前可以征求家長(zhǎng)委員會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)和建議。

（三）制度保障，明確法律主體責(zé)任

首先，明確法律主體的職責(zé)，為法律制裁和責(zé)任追責(zé)提供重要依據(jù)。明確學(xué)前教育法律主體職責(zé)是保障學(xué)前教育實(shí)現(xiàn)有序、健康發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)前，學(xué)前教育管理制度存在管理主體間職責(zé)不清、權(quán)責(zé)交錯(cuò)、管理方式不合理等問(wèn)題，亟須通過(guò)立法表述明確學(xué)前教育誰(shuí)來(lái)管理、怎樣管理。地方性學(xué)前教育條例需要厘清法律主體的權(quán)利關(guān)系，明確政府和各有關(guān)部門(mén)在學(xué)前教育規(guī)劃、投入、資源配置、師資隊(duì)伍建設(shè)和監(jiān)管等方面的責(zé)任；明確舉辦者對(duì)幼兒園辦園條件、師資聘任、工資待遇、運(yùn)轉(zhuǎn)保障、經(jīng)費(fèi)使用與財(cái)務(wù)管理等方面的責(zé)任；明確不同性質(zhì)和層次學(xué)前教育機(jī)構(gòu)職責(zé)，包括內(nèi)部管理制度、促進(jìn)教師專(zhuān)業(yè)化發(fā)展等職責(zé)；明確學(xué)前教育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員及學(xué)前兒童監(jiān)護(hù)人職責(zé)等。同時(shí)，明確法律主體的職責(zé)，可以為法律制裁和責(zé)任追責(zé)提供重要依據(jù)。法律的有效執(zhí)行在很大程度上取決于其有責(zé)性，通過(guò)法律后果的設(shè)定使得違反法律者面臨法律責(zé)任追究[16]。地方性學(xué)前教育立法應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格規(guī)范相關(guān)主體的法定職責(zé)，依法追責(zé)相關(guān)主體法律后果，健全主體違法行為的追究問(wèn)責(zé)及賠償制度。

其次，完善學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)和教師權(quán)益兩大核心保障機(jī)制。學(xué)前教育成本分擔(dān)按照誰(shuí)收益，誰(shuí)承擔(dān)原則，由政府、社會(huì)和家庭共同承擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)投入。這就決定著學(xué)前教育不能像義務(wù)教育全部由政府投入，保障學(xué)前教育長(zhǎng)期健康發(fā)展的關(guān)鍵在于明確利益相關(guān)主體權(quán)益。地方立法需要完善合理的學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制。明確要求政府加大對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入，可參照浙江、江蘇、天津等省份將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)預(yù)算，明確財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的具體比例?？茖W(xué)確定各類(lèi)幼兒園的收費(fèi)制度，確定對(duì)普惠性幼兒園的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，確定對(duì)弱勢(shì)群體的補(bǔ)償、資助，實(shí)現(xiàn)教育公平。同時(shí)，保障不同區(qū)域、城鄉(xiāng)之間學(xué)前教育質(zhì)量均衡，保證師資質(zhì)量均衡是其中重要的環(huán)節(jié)，這也需要立法來(lái)保障教師的基本權(quán)益，明確幼兒園與幼兒教師之間要通過(guò)勞動(dòng)合同確立關(guān)系，明確幼兒園依法為教師繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，保障教師逐步同工同酬等基本權(quán)益[17]。

（四）上下統(tǒng)整，加快出臺(tái)國(guó)家學(xué)前教育法

首先，國(guó)家出臺(tái)學(xué)前教育法恰逢時(shí)機(jī)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，人民群眾對(duì)學(xué)前教育資源的需求日益增加，而當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展存在教育資源短缺、普惠性教育資源短缺以及教師數(shù)量缺口較大，合格師資匱乏等問(wèn)題，學(xué)前教育發(fā)展現(xiàn)狀與人民群眾對(duì)普惠性、有質(zhì)量的教育資源需求間的矛盾突出，根本原因在于國(guó)家學(xué)前教育立法缺位[18]，國(guó)家學(xué)前教育立法具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。近些年，國(guó)家層面也陸續(xù)出臺(tái)了促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的強(qiáng)有力保障政策，相關(guān)省市也相繼頒布地方學(xué)前教育條例，國(guó)家學(xué)前教育立法可以將歷經(jīng)成熟、有效的學(xué)前教育政策通過(guò)法律程序?qū)崿F(xiàn)政策法律化[19-20]，這意味著國(guó)家學(xué)前教育法的出臺(tái)已具備一定的實(shí)踐基礎(chǔ)。國(guó)家出臺(tái)學(xué)前教育法也為地方制定學(xué)前教育條例提供依據(jù)和方向。

其次，國(guó)家出臺(tái)學(xué)前教育法具有緊迫性?！跋扔薪灰?，后來(lái)才由交易發(fā)展為法制。”[21]可見(jiàn)，法與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)同源，二者密不可分。從二者關(guān)系來(lái)看，“法律產(chǎn)生于商品交換，商品交換依靠法律調(diào)整，這就是商品交換與法律相互關(guān)系的辯證法”[22]。學(xué)前教育的發(fā)展必然涉及市場(chǎng)化，這就需要立法來(lái)規(guī)范市場(chǎng)行為。但是目前不僅全國(guó)性的學(xué)前教育法尚未出臺(tái)，而且，地方學(xué)前教育立法的數(shù)量相對(duì)較少，尚待完善，在某程度上對(duì)學(xué)前教育市場(chǎng)的規(guī)范化發(fā)展有一定影響，也不利于學(xué)前教育健康持續(xù)發(fā)展。

綜上所述，學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開(kāi)端，是重要的社會(huì)公益事業(yè)。基于已頒布實(shí)施的九部地方學(xué)前教育條例文本分析發(fā)現(xiàn)，學(xué)前教育地方立法具有體現(xiàn)公平、規(guī)范市場(chǎng)化辦園、促進(jìn)學(xué)前教育科學(xué)發(fā)展和保障可持續(xù)發(fā)展等優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)面臨著公共性不夠、科學(xué)性不強(qiáng)、制度不完善、上位法缺失等缺憾。對(duì)此，應(yīng)從保障學(xué)前兒童教育權(quán)益、促進(jìn)學(xué)前教育均衡發(fā)展、明確法律主體責(zé)任、加快國(guó)家學(xué)前教育立法等關(guān)鍵性問(wèn)題著手，為地方學(xué)前教育事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展提供法律保障。