論邊疆治理能力的內(nèi)涵與維度

張 欣

(云南大學(xué)，云南 昆明 650000)

關(guān)于邊疆治理問題，學(xué)界長期關(guān)注，研究成果豐碩。周平教授將邊疆治理界定為“是一個運(yùn)用國家權(quán)力并動員社會力量解決邊疆問題的過程?！盵1]作為國家重要組成部分的邊疆，其安全穩(wěn)定與繁榮發(fā)展對于國家而言至關(guān)重要，邊疆治理在國家治理中的地位也愈發(fā)重要。邊疆治理能力強(qiáng)，邊疆則繁榮、邊境則安全；邊疆治理能力弱，邊疆則落后、邊境則動蕩。因此，邊疆治理能力之于邊疆安全的意義無論如何強(qiáng)調(diào)都不為過。那么，什么是邊疆治理能力？進(jìn)而如何提升邊疆治理能力？這不僅是政治實(shí)踐的重大現(xiàn)實(shí)問題，也是學(xué)術(shù)界必須認(rèn)真對待的學(xué)術(shù)問題。

一、邊疆治理能力的內(nèi)涵

邊疆治理能力是什么呢？或者說，它刻畫了何種政治現(xiàn)象？如果說使用“邊疆治理”這一術(shù)語試圖理解的是國家權(quán)力在邊疆地區(qū)運(yùn)行的過程，那么“邊疆治理能力”這一概念則試圖理解國家權(quán)力履行職責(zé)和功能發(fā)揮的實(shí)現(xiàn)情況。它要回答的是誰(主體)、圍繞或者針對什么(客體)、做了什么(內(nèi)容)的問題。本文認(rèn)為邊疆治理能力是指邊疆地區(qū)的政權(quán)機(jī)構(gòu)(黨委、政府)管理公共事務(wù)、解決公共問題、發(fā)展公共利益的能力。這樣的界定，只是為理解邊疆治理能力提供了基本的框架，還需要進(jìn)一步闡釋其內(nèi)涵。如前所述，邊疆治理能力的大小強(qiáng)弱決定了政權(quán)機(jī)構(gòu)職能的實(shí)現(xiàn)程度，阿爾蒙德和鮑威爾曾用“政治生產(chǎn)力”來概括一個特定政府的生產(chǎn)能力，這里涉及兩個層面，一是指什么樣的能力，二是指何種程度的能力。故而，邊疆治理能力是邊疆地區(qū)政權(quán)機(jī)構(gòu)能否成功地適應(yīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境挑戰(zhàn)的能力，是邊疆治理過程中人與制度規(guī)則相互作用、相互結(jié)合的能力，也是邊疆治理體系中行為體系、制度體系和價值體系有機(jī)結(jié)合、相互配合的能力。

邊疆治理能力是一個分析性的政治概念，通過對它的剖析，可以進(jìn)一步理解其內(nèi)涵。(1)邊疆治理在國家治理中承擔(dān)著拱衛(wèi)核心區(qū)治理的獨(dú)特功能。的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以及擁有國家權(quán)力、行使法定職能的政權(quán)機(jī)關(guān)。當(dāng)前國家治理實(shí)踐中，政權(quán)機(jī)構(gòu)已經(jīng)不是治理的核心主體，對于邊疆治理而言，同樣如此。邊疆治理源于邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要、源于邊疆地區(qū)民眾的需要，更是維護(hù)國家權(quán)力和領(lǐng)土統(tǒng)一性的戰(zhàn)略需要。邊疆治理能力是回應(yīng)邊疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與國家需要實(shí)現(xiàn)程度的具體體現(xiàn)。邊疆治理主體不僅包括黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和國家政權(quán)機(jī)關(guān)，還包括社會組織和公民。需要指出的是，實(shí)踐中看，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和國家政權(quán)機(jī)關(guān)是邊疆治理活動的唯一主體。基于此，邊疆治理能力不僅表現(xiàn)為邊疆地區(qū)政權(quán)機(jī)構(gòu)對治理資源的有效擁有、汲取、使用和運(yùn)行，對治理制度機(jī)制和公共政策的建構(gòu)、制定和運(yùn)行的能力；也表現(xiàn)為邊疆地區(qū)黨委和國家權(quán)力機(jī)關(guān)吸收社會組織和公民參與邊疆治理活動的能力。

邊疆治理能力主要刻畫的是黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和國家權(quán)力機(jī)關(guān)履職盡責(zé)的能力。為此，有一個問題不得不追問，即邊疆地區(qū)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和權(quán)力機(jī)關(guān)與其他地區(qū)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和權(quán)力機(jī)關(guān)履職盡責(zé)究竟有什么差異？換言之，邊疆治理能力與一般國家治理能力的內(nèi)涵有差異嗎？如果有，差異在什么地方？從理論上講，邊疆治理能力與一般國家治理能力在本質(zhì)屬性和根本內(nèi)容上無實(shí)質(zhì)性差異。然而，在現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中，邊疆地區(qū)與其他地區(qū)面臨的治理任務(wù)側(cè)重點(diǎn)不同，因此邊疆治理能力與一般性國家治理能力的具體要求不同，即具體治理能力的優(yōu)先性排序上有所不同。財稅汲取能力是非常重要的一種國家治理能力，“國家要有能力從社會汲取經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的一部分，作為國家機(jī)器運(yùn)作的資源基礎(chǔ)。”[2]8但該能力并非邊疆治理能力中的一項(xiàng)重要的能力，邊疆治理能力強(qiáng)弱的反映主要不以財稅汲取能力為優(yōu)先坐標(biāo)，甚至表現(xiàn)為國家財稅在邊疆地區(qū)的傾向性輸入，邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)固然重要，但這種經(jīng)濟(jì)建設(shè)不以能夠汲取為首要目標(biāo)價值。邊疆地區(qū)的社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)反倒需要更多的財政投入，想要短期內(nèi)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)回報是不現(xiàn)實(shí)的，也缺乏可操作性。對于邊疆地區(qū)而言，強(qiáng)制能力的優(yōu)先性高于其財政汲取能力，正如巴林頓·摩爾所說：“成功的現(xiàn)代化意味著在廣闊的領(lǐng)域確立安定和秩序?！盵3]邊疆治理能力不僅意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會繁榮，更意味著保家衛(wèi)國守土戍邊。換言之，邊疆治理的最根本任務(wù)是保衛(wèi)國家邊境安全和領(lǐng)土安全。比較而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然重要，但不是邊疆治理最重要的任務(wù)。因此，對于國家疆域中的不同區(qū)域，治理能力的具體體現(xiàn)是不一樣的，一般行政區(qū)域要求經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力高一些，社會服務(wù)能力強(qiáng)一些；而由于特殊的地理位置和歷史文化等復(fù)雜因素的影響，邊疆地區(qū)則要求政治統(tǒng)治能力強(qiáng)一些，社會管理能力高一些。

因此，任何關(guān)于邊疆治理能力的解釋必須從邊疆是國家的邊疆這個前提出發(fā)，對治理能力的具體要求體現(xiàn)在：

(1)邊疆是一國之內(nèi)的領(lǐng)土，邊疆地區(qū)的制度、組織和個人行為必須同國家主權(quán)的要求相一致；制度、組織和行為的變遷必須與國家利益相符合；

(2)邊疆處于國家的邊緣地帶、處于國家主權(quán)的邊界地帶。因此，維護(hù)國家主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，即維護(hù)國家安全是邊疆地區(qū)黨和政府最根本的政治任務(wù)；

(3)由于歷史與地理位置的原因，邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展長期處于落后的狀態(tài)，因此，邊疆發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù)更重；

(4)由于歷史與地理位置的原因，邊疆地區(qū)的民族群體復(fù)雜、風(fēng)俗文化傳統(tǒng)與習(xí)慣力量較強(qiáng)，與現(xiàn)代文明有差距。因此，邊疆地區(qū)面臨更為迫切的現(xiàn)代文明建設(shè)和文化融合與認(rèn)同建構(gòu)任務(wù)。

邊疆的特殊性決定了邊疆治理能力的特殊性，這也使得邊疆治理能力具有非常突出的政治性，即國家利益至上。邊疆地區(qū)的制度、組織和個人行為要與國家利益相一致，邊疆地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力來源于國家，它的任何能力都是為了滿足國家戰(zhàn)略和利益需要。

邊疆治理能力依托于國家權(quán)力和治理能力，是國家能力在特殊區(qū)域(邊疆地區(qū))中的具體投射?！皣也粌H受周圍社會環(huán)境的影響，而且也在塑造著社會與政治過程。”[4]在政治生活中，國家是不是理性的，是否有能力來實(shí)現(xiàn)它的各種政策目標(biāo)，是國家能力自主性的具體表現(xiàn)。如果國家能力較弱，則無法執(zhí)行國家所制定的公共政策，沒有能力統(tǒng)合經(jīng)濟(jì)和社會資源并提供令人滿意的公共服務(wù)。今天，所有國家都面臨著一個問題：國家實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的能力將取決于其綜合運(yùn)用各種權(quán)力的技能與實(shí)力。由于邊疆地區(qū)長期面臨著發(fā)展滯后、民族沖突頻發(fā)、社會矛盾突出、邊境地帶越來越容易被毒品、傳染病和恐怖主義滲透等現(xiàn)實(shí)困境，解決這些難題需要國家綜合運(yùn)用各種權(quán)力手段，將國家能力運(yùn)用到國家的特殊區(qū)域——邊疆中?！叭魏卧噲D探索國家實(shí)現(xiàn)目標(biāo)之能力的研究，似乎都必須從一國之領(lǐng)土完整、財政手段以及行政人員供給這幾個基本問題入手……很顯然，主權(quán)完整與國家對特定領(lǐng)土的穩(wěn)定的行政——軍事控制，是一切執(zhí)行政策之國家能力的前提條件?！盵5]21由此可見，邊疆治理能力是國家能力在特殊區(qū)域(邊疆地區(qū))中的具體實(shí)踐，如果說國家能力是一種整體性能力，邊疆治理能力則是國家整體性能力在特殊(邊疆)區(qū)域中的具體表現(xiàn)。

邊疆治理能力通過具體的績效來體現(xiàn)，如：政治產(chǎn)品的供給以及“興邊富民”、邊疆經(jīng)濟(jì)特區(qū)開放等政策的貫徹、民族區(qū)域自治政策的落實(shí)、就業(yè)率與失業(yè)率、GDP的增長、社會安全、婦女兒童權(quán)利保障、義務(wù)教育、犯罪率、公共醫(yī)療的供給與人均生活環(huán)境綠化指標(biāo)等。這些績效反映了邊疆治理能力的大小和強(qiáng)弱。實(shí)際上，邊疆治理的績效也影響著國家治理的績效。邊疆治理能力強(qiáng)，對外可以保障國土安全，維護(hù)國家利益，塑造國家形象；對內(nèi)可以維護(hù)邊疆社會穩(wěn)定，推動邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升邊疆民眾的生活質(zhì)量。反之，邊疆治理能力弱，不能有效地對邊疆社會實(shí)現(xiàn)管制，就會導(dǎo)致邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展緩慢，不僅僅是無法履行其基本職能，如提供教育、醫(yī)療和衛(wèi)生等公共服務(wù)，還會對整個國家的發(fā)展有影響，“國家的邊疆如果治理不當(dāng)，會對國家發(fā)展造成負(fù)面影響，不僅會滯后國家發(fā)展，拖累整個國家，甚至?xí)峡逡粋€國家，導(dǎo)致國家的敗亡?！盵5]21當(dāng)前，中國的邊疆正處于社會轉(zhuǎn)型與深刻變革的關(guān)鍵時期：邊疆地區(qū)的制度體系面臨著如何應(yīng)對和化解分布在邊疆內(nèi)部社會的各類風(fēng)險，同時，復(fù)雜的邊境與跨國交往等對邊疆治理能力提出了更高的要求。鄧小平在20世紀(jì)80年代提出，評價一個國家的政治體制、政治結(jié)構(gòu)和政策是否正確，“關(guān)鍵看三條，第一看國家的政局是否穩(wěn)定；第二看是否增進(jìn)人們的團(tuán)結(jié)，改善人們的生活；第三看生產(chǎn)力是否得到持續(xù)發(fā)展?！盵6]由此可見，邊疆治理能力的績效既是邊疆地區(qū)治理成效的體現(xiàn)，也是評價國家治理的重要的一環(huán)。因此，邊疆治理能力的績效就體現(xiàn)為：邊疆地區(qū)的政權(quán)機(jī)構(gòu)是否有效管理了公共事務(wù)，是否增進(jìn)了公共利益與是否維護(hù)了公共秩序。

二、邊疆治理能力的維度

如前所述，邊疆治理是國家治理不可分割的組成部分。同時，治理能力的核心是對國家權(quán)力的綜合運(yùn)用，因此，討論邊疆治理能力的具體維度離不開對國家權(quán)力類型的分析。

邁克爾·曼認(rèn)為，“社會是由交織在一起的意識形態(tài)、經(jīng)濟(jì)、軍事和政治權(quán)力構(gòu)筑成的……社會權(quán)力的這四個來源都提供了社會控制的可選擇的手段，在各個不同的時期和地方，每一來源都提供了得到增強(qiáng)的組織能力，這種能力使它的組織形式能暫時支配整個社會形式?！盵7]根據(jù)邁克爾·曼的理解，權(quán)力形式并不是最初的人類沖動或需求，而是實(shí)現(xiàn)其他沖動的有效組織手段。這四種權(quán)力形式不可能單獨(dú)存在，實(shí)際的權(quán)力組織都混合著這幾種權(quán)力形式，它們是權(quán)力組織必不可少的，它們之間也是相互需要的。例如，經(jīng)濟(jì)權(quán)力是其他權(quán)力的基礎(chǔ)，支撐著軍事權(quán)力與政治權(quán)力，同時還會對意識形態(tài)造成“文化再生產(chǎn)”的影響。任何一個國家不僅需要其部分成員持有共同的意識形態(tài)價值和規(guī)范，它也需要政治權(quán)力來實(shí)現(xiàn)領(lǐng)土內(nèi)的有效管理和軍事上的防衛(wèi)保護(hù)。邁克爾·曼將四種權(quán)力區(qū)分為兩類國家權(quán)力，即“專斷性(concentrated-coercive)權(quán)力”(2)邁克爾·曼《社會權(quán)力的來源》一文中的“concentrated-coercive”被譯為“專制性”，本文認(rèn)為譯為“專斷性”更為符合原意。和“基礎(chǔ)性權(quán)力”?！皩嘈詸?quán)力”是統(tǒng)治者強(qiáng)制性地推行自己意志的權(quán)力，“基礎(chǔ)性權(quán)力”是統(tǒng)治者與社會協(xié)商、貫徹自己意志的權(quán)力，這兩類權(quán)力是國家權(quán)力的不同行使形式?；谶~克爾·曼關(guān)于國家權(quán)力的論述和邊疆治理的現(xiàn)實(shí)，本文認(rèn)為邊疆治理能力可以劃分為兩個維度：專斷性能力和基礎(chǔ)性能力。在穩(wěn)定與發(fā)展關(guān)系的維度上，包含軍事和教化的能力，它們是邊疆治理的專斷性能力，被國家壟斷；如何包容與回應(yīng)社會、市場和公民？如何推行自身的意志、有效的執(zhí)行？如何將不同的權(quán)力組織起來？在解決這些問題上，邊疆治理能力包含決策能力、執(zhí)行能力與整合能力，它們是邊疆治理的基礎(chǔ)性能力，需要由國家調(diào)節(jié)、其他治理主體參與和合作。邊疆治理的專斷性能力與基礎(chǔ)性能力不能過于弱小，如果缺乏相當(dāng)?shù)臎Q策能力、執(zhí)行能力和整合能力，就會使邊疆亂象環(huán)生；如果缺乏有力的軍事與教化能力，就可能導(dǎo)致國將不國。所以，邊疆治理能力的專斷性能力和基礎(chǔ)性能力都非常重要。

(一)專斷性能力。軍事能力與教化能力是一種專斷性能力，被國家壟斷，服務(wù)于國家利益和國家戰(zhàn)略。從歷史上看，邊疆始終是關(guān)系國家安全和穩(wěn)定的關(guān)鍵區(qū)域，更是國家治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。邊疆地區(qū)的安全、和平及穩(wěn)定是國家戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的保障和基礎(chǔ)條件，邊疆治理與國家治理都是建立在主權(quán)領(lǐng)土安全的必要條件之上的，而邊疆發(fā)展與國家發(fā)展不僅僅需要軍事能力，還要形成廣泛接受的認(rèn)同感和價值觀，也就是還要具有意識形態(tài)教化能力，這樣可以大大減少邊疆治理和國家治理的成本。

1.軍事能力。軍事能力用以維護(hù)國家主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整，維護(hù)國家安全。對于任何一個國家來說，國土安全與社會穩(wěn)定是國家發(fā)展的前提條件。如果邊疆地區(qū)缺乏軍事強(qiáng)制能力，就可能導(dǎo)致國將不國，要么族群間沖突不斷，要么邊境地帶內(nèi)滋外擾動亂頻繁，要么毒品泛濫與人口走私等導(dǎo)致的奇高犯罪率。只有正視穩(wěn)定是發(fā)展的基礎(chǔ)，才能真正理解為什么軍事能力是邊疆治理的專斷性能力。道格拉斯· 諾思曾說，“對軍事力量的統(tǒng)一控制集中于政治體系，減少了國家發(fā)生暴力的頻率?！盵8]一個擁有軍事能力的邊疆政權(quán)機(jī)構(gòu)才能保障邊疆社會與國土的安全，在安全穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，才能謀求邊疆地區(qū)乃至國家其他行政區(qū)域的進(jìn)一步發(fā)展。而要為國家核心區(qū)域提供安全保障，首要的任務(wù)則是自身的安全，而自身的安全須臾離不開軍事能力。

由于歷史和地理等復(fù)雜因素的影響，中國的邊疆地區(qū)往往也是少數(shù)民族群體聚居的地區(qū)，加上復(fù)雜的邊境環(huán)境與現(xiàn)代化的劇烈沖擊，導(dǎo)致邊疆地區(qū)的政權(quán)機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)著比其他地區(qū)政權(quán)機(jī)構(gòu)更為重要的維穩(wěn)任務(wù)。轉(zhuǎn)型危機(jī)、文化焦慮與多民族疊加的社會現(xiàn)狀和各種地緣政治問題交織在一起，使邊疆地區(qū)的社會矛盾問題更加復(fù)雜，存在著眾多不穩(wěn)定、不確定的因素，無形中增加了邊疆治理的難度，對邊疆治理能力就有了特殊的要求?！叭绻褡尻P(guān)系、宗教關(guān)系和中央—地方關(guān)系糾結(jié)在一起，都是對政治權(quán)力的極大挑戰(zhàn)?！盵9]5-22稍有不慎，就容易導(dǎo)致“社會問題民族化、民族問題政治化、政治問題國際化”的不良后果。這些敏感的問題是牽一發(fā)而動全身的綜合性問題，解決這些問題的前提是主權(quán)領(lǐng)土安全、社會穩(wěn)定，邊疆政權(quán)機(jī)構(gòu)能夠運(yùn)用軍事能力，保障社會安全，處理暴力事件等。一個連基本秩序都沒有的社會，不要說發(fā)展，生存都存在問題。邊疆自身的安全問題，不僅關(guān)乎其本身，它的“地位和作用都是相對于國家而言的。”[9]5-22沒有安全穩(wěn)定的邊疆，就沒有國家的發(fā)展；沒有強(qiáng)大的軍事能力，就沒有安全穩(wěn)定的邊疆。因此，邊疆治理能力的首要能力就是軍事能力。

2.教化能力。教化能力是黨和國家對精神性力量的掌握和使用，用以建構(gòu)、維持和發(fā)展政治認(rèn)同和合法性基礎(chǔ)。精神性力量屬于意識形態(tài)范疇，它不是人腦中固有的，而是源于社會存在，是一種通過語言、文化學(xué)習(xí)等手段進(jìn)而傳播、影響人心、塑造個體行為的力量，受環(huán)境、信息、價值取向等因素影響。古代中國十分重視這種意識形態(tài)精神力量的作用，“中國的國家統(tǒng)治一個幅員遼闊的帝國的能力，確實(shí)依賴于國家在意識形態(tài)方面能夠?yàn)槿似毡榻邮?。否則，如果國家只是力求從軍事上保衛(wèi)自己的話，就會在強(qiáng)制性資源和控制手段方面引起嚴(yán)重的問題，從而造成國家的瓦解?！盵10]146因此，國家的基本秩序并不僅僅靠軍隊(duì)維系，還基于文化或教化社會成員的生活方式所維系?！拔褰谴髽鞘敲绹?xùn)練最為有素、資源最為豐富的政府機(jī)構(gòu)，但軍事力量的作用本身也有其限度。”[10]146它并不是促進(jìn)社會發(fā)展與治國理政的最佳手段，如果僅通過軍事力量來實(shí)施治理，那么治理的效果遲早會削弱。

既然軍事力量有其不可避免的局限，因此邊疆的專斷性能力還需要借助精神性力量，還需要一種教化能力。羅素指出：“社會的權(quán)力，不僅決定于它的人口、經(jīng)濟(jì)資源以及技術(shù)能力，而且也決定于它的信仰。社會全體成員所信奉的一個狂熱的信條往往大大加強(qiáng)社會的權(quán)力?！盵11]117一個國家是否擁有付諸實(shí)踐的教化能力，依賴于其成員間的思想感情和生活習(xí)慣，“信念相同的人比信念不同的人更能全心全意地合作，社會內(nèi)部的團(tuán)結(jié)需要一種信條，或一種行為準(zhǔn)則，或一種占優(yōu)勢的思想感情，或最好是三者的某種結(jié)合；沒有這類東西，社會將四分五裂，遭受暴君或外國征服者的統(tǒng)治?！盵12]117這表明，社會內(nèi)部的團(tuán)結(jié)需要一種文化、精神的紐帶，這種文化、精神必須得到大多數(shù)人的認(rèn)可，社會才擁有付諸實(shí)踐的統(tǒng)一能力。換言之，通過意識形態(tài)的廣泛傳播，再得到內(nèi)部成員的認(rèn)可和接受，社會就具有了讓其內(nèi)部成員認(rèn)同且統(tǒng)一行動的能力，這種能力是國家的教化能力，任何一個國家都需要具有相當(dāng)?shù)慕袒芰?。教化能力在邊疆地區(qū)更加重要，因?yàn)閲业倪吔际钱惓?fù)雜的，它的地理位置、民族情況以及宗教文化等特殊性要求邊疆政權(quán)機(jī)構(gòu)必須協(xié)調(diào)、處理好這些復(fù)雜的關(guān)系。如何有效的、全方位的解決好這些問題，需要一種行之有效的團(tuán)結(jié)之道。教化能力不僅可以建構(gòu)、維持和發(fā)展邊疆地區(qū)的政治認(rèn)同，還可以強(qiáng)化邊疆政權(quán)機(jī)構(gòu)管理公共事務(wù)的合法性。正如王紹光所言：“需要濡化的意識形態(tài)包含兩種東西，一個是國家認(rèn)同，一個是核心價值，二者都非常重要，國家認(rèn)同的形成要求人們把對家庭、民族、地域的忠誠轉(zhuǎn)化為對整個國家的忠誠，同時必須塑造人們的信仰和價值觀，形成一套為大多數(shù)民眾接受并內(nèi)化于心的核心價值體系?！盵2]9

(二)基礎(chǔ)性能力。除了被國家壟斷、服務(wù)于國家利益和國家戰(zhàn)略的專斷性能力外，邊疆治理能力還需要具有能夠在“國家—社會”關(guān)系中相互賦權(quán)、相互增強(qiáng)和合作的能力，也就是要具有能夠與社會協(xié)商并將自己的意志變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)性能力。政權(quán)機(jī)構(gòu)存在的宗旨是服務(wù)于社會、服務(wù)于人民的。因此邊疆治理的基礎(chǔ)性能力應(yīng)以實(shí)現(xiàn)邊疆社會共同利益為價值目標(biāo)。根據(jù)邊疆治理的現(xiàn)實(shí)情況，本文認(rèn)為邊疆治理能力主要包括三個方面的基礎(chǔ)性能力：決策能力、執(zhí)行能力和整合能力，以實(shí)現(xiàn)邊疆社會共同利益為價值目標(biāo)，是國家在社會、市場和公民中推行自身意志的能力。

1.決策能力。決策能力是回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求和民眾利益訴求以及制定上級決策實(shí)施方案的能力。當(dāng)代社會政治生活，回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民眾利益訴求已成為制度體系根本宗旨不可或缺的內(nèi)在價值。政權(quán)機(jī)構(gòu)如果能夠及時回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、滿足民眾的利益訴求以及具有將決策變得可實(shí)施的能力，這樣的政權(quán)機(jī)構(gòu)與制度體系就是強(qiáng)大的、被人民所認(rèn)同的。決策能力具體體現(xiàn)在：一是具有滿足民眾的民生能力；二是具有適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)變能力；三是具有解決現(xiàn)實(shí)問題的政策能力。邊疆政權(quán)機(jī)關(guān)的決策能力直接影響不同層次的政策導(dǎo)向與政策供給，對能否回應(yīng)內(nèi)外部的不同挑戰(zhàn)，能否有效行使職能以實(shí)現(xiàn)社會公共利益，能否維系增強(qiáng)其合法性等都至關(guān)重要。邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會問題復(fù)雜多樣，如果邊疆的政權(quán)機(jī)關(guān)能夠積極的回應(yīng)，經(jīng)濟(jì)社會問題就會得到及時有效的化解。如果回應(yīng)能力不足，很多問題會呈現(xiàn)長久化、擴(kuò)大化的趨勢，不僅影響邊疆政權(quán)機(jī)關(guān)的治理效能，也會削弱其合法性。“政府合法性遞減現(xiàn)象是對政府存續(xù)運(yùn)行的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，只有通過不斷優(yōu)化和強(qiáng)化政府決策能力來改善政府決策效度，才能有效遏制政府合法性遞減，從而有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?！盵13]。就此而言，決策能力需要政權(quán)機(jī)構(gòu)在邊疆治理過程中，能夠分析判斷和正確把握實(shí)際情況和矛盾問題；能夠確定治理目標(biāo)，制定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和政策方針的戰(zhàn)略策略并且加以解決；能夠應(yīng)對邊疆突發(fā)的各類情況和問題，制定對策并且實(shí)施處置；能夠根據(jù)不同的權(quán)力功能要求民主決策和科學(xué)決策。

2.整合能力。整合能力是整合組織資源以及協(xié)調(diào)國家與社會、市場關(guān)系的能力。 “整合”概念來自于英文integrate或integration。“動詞的‘整合’是聚合或優(yōu)化功能的發(fā)揮，是達(dá)到‘一體化’的手段，即通過‘整合’實(shí)現(xiàn)‘一體化’；名詞的‘整合’是指聚合或優(yōu)化功能達(dá)到的結(jié)果或狀態(tài)，比如說‘是否實(shí)現(xiàn)了整合’?！盵14]帕森斯在其“社會整合”理論中將此定義為：(1)社會體系內(nèi)各部門的和諧關(guān)系，使體系達(dá)到均衡狀態(tài)，避免變遷；(2)體系內(nèi)已有成分的維持，以對抗外來的壓力。[15]邊疆治理整合能力中的“整合”一詞的含義與上述理解是一致的。因此，所謂邊疆治理整合能力就是指國家政權(quán)機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)、調(diào)整國家與社會、市場之間的關(guān)系，這種協(xié)調(diào)與調(diào)整使之有利于邊疆社會的良性運(yùn)行和發(fā)展；協(xié)調(diào)邊疆社會的各種沖突，如不同民族之間的族際沖突、不同階層之間的利益沖突等，以維持邊疆社會的統(tǒng)一和穩(wěn)定；協(xié)調(diào)不同層次的權(quán)力部門的行為和政策，吸納和整合組織資源，使政治權(quán)力體系統(tǒng)一行為，能夠在邊疆社會范圍內(nèi)進(jìn)行社會動員和資源配置。邊疆政權(quán)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著邊疆社會的運(yùn)行和發(fā)展，為了實(shí)現(xiàn)邊疆社會的共同目標(biāo)和公共利益，政權(quán)機(jī)構(gòu)需要具有相當(dāng)強(qiáng)的整合能力。其中對具有挑戰(zhàn)性的社會群體進(jìn)行整合尤為重要。比如對少數(shù)民族精英群體的吸納，將其轉(zhuǎn)化為組織的支持性力量，讓他們獲得地位保障和參政的機(jī)會，這一過程涉及到組織權(quán)力的再分配，需要政權(quán)機(jī)構(gòu)具有一定的整合能力。整合能力的實(shí)質(zhì)在于約束權(quán)力的力量、平衡社會內(nèi)部的結(jié)構(gòu)、調(diào)整國家與社會、市場之間的關(guān)系，是在邊疆這個特定的區(qū)域系統(tǒng)內(nèi)的整合，它“涉及到的是一個自我調(diào)節(jié)的系統(tǒng)所具有的特殊的控制能力，表現(xiàn)為它們克服復(fù)雜的周圍環(huán)境而維持住其界限和實(shí)存的能力?！盵16]

3.執(zhí)行能力。執(zhí)行能力是實(shí)現(xiàn)決策與政策意圖的能力。邊疆治理的執(zhí)行能力，是把邊疆治理的指導(dǎo)思想、價值取向、戰(zhàn)略策略、制度機(jī)制、政策方針和實(shí)施方案轉(zhuǎn)變成邊疆政權(quán)機(jī)構(gòu)自身的治理行為，進(jìn)而把這種行為變成治理的結(jié)果，以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的一種能力。這種能力具體體現(xiàn)為邊疆政權(quán)機(jī)構(gòu)能夠準(zhǔn)確把握上層決策的目標(biāo)和意圖；能夠明確決策執(zhí)行的難點(diǎn)和重點(diǎn)；能夠運(yùn)作、協(xié)調(diào)把上層決策轉(zhuǎn)化為人民群眾的自覺行動以及因時制宜地貫徹執(zhí)行上層決策。簡而言之，就是在特定的制度條件下，邊疆政權(quán)機(jī)構(gòu)是否具有落實(shí)決策和執(zhí)行制度的能力。再完美的制度政策與決策，最終都要看其是否能夠落地以及落地后的實(shí)際效果，也就是執(zhí)行所產(chǎn)生的結(jié)果。執(zhí)行性不強(qiáng)，治理的有效性就會力倍功半，因此，決策只有被執(zhí)行，才能發(fā)揮作用、產(chǎn)生效果。對于中國的邊疆治理而言，“一方面，國家針對邊疆多民族地區(qū)的繁榮穩(wěn)定和發(fā)展，制定了大量的法律和政策，以達(dá)到‘國家盡一切努力，促進(jìn)全國各民族的共同繁榮的目標(biāo)(《憲法》序言)；另一方面，由于邊疆是國家的‘末梢’，因此，很多法律政策就存在是否已經(jīng)得到落實(shí)，落實(shí)得好與不好等問題。[17]”這些問題影響邊疆治理的實(shí)際效能，能否貫徹以及執(zhí)行的效果如何是觀察邊疆治理能力最直觀的指標(biāo)，衡量這種能力的標(biāo)準(zhǔn)是執(zhí)行的速度、力度和效果。這里不僅涉及到邊疆政權(quán)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性還有具體實(shí)施行為的公務(wù)員隊(duì)伍。在強(qiáng)化邊疆治理權(quán)威的同時，還應(yīng)注意加強(qiáng)和提升邊疆黨政人員的能力訓(xùn)練與專業(yè)化程度。

三、結(jié)語

國家安全需要邊疆的安全，國家發(fā)展需要邊疆的發(fā)展。邊疆治理的根本目標(biāo)，就是在邊疆復(fù)雜性、不確定性日益增大、國家間競爭日趨激烈的環(huán)境中保障邊疆安全、促進(jìn)邊疆社會的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，其內(nèi)在基礎(chǔ)建立在邊疆政權(quán)機(jī)構(gòu)的治理能力之上。因而，在邊疆安全、穩(wěn)定、有序的發(fā)展前提下，提高政權(quán)機(jī)構(gòu)供給公共產(chǎn)品與服務(wù)的水平，整合邊疆各種重要的資源，協(xié)調(diào)國家與社會、市場之間的關(guān)系，處理社會危機(jī)與回應(yīng)民眾訴求，歸根到底就是增強(qiáng)政權(quán)機(jī)構(gòu)的治理能力。需要注意的是，邊疆治理能力隨著時代的發(fā)展而不斷地發(fā)展變化，國家的專斷性能力和基礎(chǔ)性能力也會發(fā)生相應(yīng)的變化。