脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的基本邏輯與實現(xiàn)路徑

陳明星

(河南省社會科學院，河南 鄭州 450002)

2020年是脫貧攻堅和全面建成小康社會的決戰(zhàn)決勝之年，但“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。要接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接”(1)摘自2020年3月6日習近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上的講話。。今年中央一號文件也強調(diào)，要抓緊研究制定脫貧攻堅與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接的意見。作為當前“三農(nóng)”工作的兩大戰(zhàn)略和工作重點，脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興緊密相連，前者側(cè)重于到2020年解決貧困群體的“兩不愁三保障”和區(qū)域性整體貧困問題，消滅絕對貧困；后者則在決勝脫貧攻堅的基礎(chǔ)上，解決脫貧后的持續(xù)發(fā)展問題，推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展，從根本上解決“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。二者在基本目標和要求上有著內(nèi)在的兼容性、互補性，[1]但在作用對象、施策方式、戰(zhàn)略重心等方面則有著明顯差異。[2]因而，二者有效銜接既具有必要性、緊迫性，又有可行性。[3]但何謂有效銜接、怎樣才算有效銜接，目前尚缺乏統(tǒng)一的界定和闡釋，而這是理論探討和實踐探索的邏輯起點。所以，本文嘗試從這一邏輯起點出發(fā)，探尋脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的基本邏輯，并在考察當前面臨突出問題和實踐困境的基礎(chǔ)上，提出相應的對策建議。

一、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接的內(nèi)涵特征

從脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興各自的特點出發(fā)，二者既具有突出的互補性、一致性，也具有鮮明的差異性(見表1)?；パa性主要體現(xiàn)在戰(zhàn)略目標和實施時間上，脫貧攻堅是鄉(xiāng)村振興的首場硬仗，二者具有基本目標的統(tǒng)一性，尤其是在2020年這一關(guān)鍵時間節(jié)點上，二者目標任務高度重合，脫貧攻堅為鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村振興在鞏固擴大脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上，進一步拓展提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展目標；一致性主要體現(xiàn)在實施內(nèi)容和體制機制等方面，二者都包括經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等諸多內(nèi)容，盡管具體要求和標準有別，但內(nèi)容的層面和維度高度一致，并在組織機制和督導考核等具體工作機制上一脈相承；差異性主要體現(xiàn)在作用對象、解決問題、施策方式等方面，也是基于二者互補性尤其是在戰(zhàn)略目標、實施時期延伸之后需要進行適當?shù)剞D(zhuǎn)換、調(diào)整和提升。

表1 脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的聯(lián)系與區(qū)別

因此，推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，內(nèi)在地要求“變”與“不變”的有機統(tǒng)一，變化的是發(fā)展階段、目標任務、方式方法等，不變的是諸如思想不松、力度不減等推進“三農(nóng)”工作的情懷和要求，以及在銜接期內(nèi)可能通用的一些具體工作機制等。概言之，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，就是要順應發(fā)展形勢和戰(zhàn)略的演進，推動工作理念、工作重點、方式方法等進行及時有效的總結(jié)、拓展和提升，實現(xiàn)目標任務的統(tǒng)一、戰(zhàn)略思路的持續(xù)、發(fā)展階段的貫通、政策舉措的結(jié)合、發(fā)展效能的提升，從而進一步鞏固提升脫貧攻堅成果，持續(xù)推進鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

由此可見，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接至少呈現(xiàn)以下三個突出特征：一是持續(xù)性，既體現(xiàn)在宏觀層面的發(fā)展思路、體制機制上，也體現(xiàn)在具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項目建設(shè)、支持政策上，均要求保持一定的連續(xù)性，實現(xiàn)目標相連、政策相通、機制相續(xù)，達到銜接期的順利過渡和二者的融合貫通；二是創(chuàng)新性，除了在理念、方式方法等方面要與時俱進外，更重要的是，其內(nèi)在地要求改變資源要素配置方式，要在更好發(fā)揮政府引導作用的同時，充分發(fā)揮市場機制的決定性作用，以增強鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生能力；三是拓展性，包括相關(guān)工作標準、要求、任務等方面的升級，相關(guān)發(fā)展效應的提升如鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)延鏈補鏈強鏈、融合發(fā)展等，相關(guān)政策設(shè)計實現(xiàn)從特惠性向普惠性、從福利性向發(fā)展性、從超?；虺B(tài)化、從階段性向長期性的有效轉(zhuǎn)變等。

二、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的基本邏輯

如何推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，既是我國攻克反貧困這一世界性難題的持續(xù)探索，也是貫通歷史、立足現(xiàn)實、面向未來的必然選擇，在歷史、理論和實踐等維度上都有其內(nèi)在的邏輯。

(一)歷史邏輯：順利實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標交匯過渡的戰(zhàn)略選擇

從中共十九大到二十大，是“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，2020年則是這一歷史交匯期的關(guān)鍵交匯點，決勝脫貧攻堅將在全面建成小康社會的同時，書寫人類反貧困的新奇跡，并開辟邁向第二個“百年”奮斗目標的新起點。但也必須看到，即便是2020年后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化仍是國家現(xiàn)代化的基礎(chǔ)支撐和突出短板，[4]“三農(nóng)”的基礎(chǔ)性地位、全局性影響和戰(zhàn)略性作用更加凸顯，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既包含了脫貧攻堅、全面建成小康社會的目標任務，更將農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化作為總目標，所以鄉(xiāng)村振興將貫穿于我國現(xiàn)代化進程的全過程。因此，推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，本身就是對“三農(nóng)”工作目標任務的過渡，是基于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國總體奮斗目標而在關(guān)鍵歷史交匯點上推進歷史任務交替銜接的必然要求，是在打贏打好脫貧攻堅戰(zhàn)的基礎(chǔ)上乘勢而上、順利實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標交匯過渡的戰(zhàn)略選擇。

(二)理論邏輯：鞏固提升脫貧攻堅成果、創(chuàng)新貧困治理的迫切需要

反貧困是一項動態(tài)的長期的艱巨任務，當前的脫貧攻堅只是消除現(xiàn)行標準下的溫飽型的絕對貧困，并非意味著貧困的終結(jié)，2020年后除了要對之前的脫貧攻堅成果進行鞏固提升外，[5]還勢必涉及對貧困標準的重新認定，[6]即如何進一步解決相對貧困的問題。[7]根據(jù)國際通行標準和我國實際，目前已有按照人均可支配收入不變價格、人均年可支配收入中位數(shù)的25%及以下等依據(jù)進行測度，盡管尚未形成統(tǒng)一界定，但貧困人口的規(guī)模和新的貧困線下的減貧以及貧困治理，仍將是今后很長一段時期的重要任務。特別是在溫飽型的絕對貧困基本消除之后，新貧困不僅僅體現(xiàn)在收入層面，而且體現(xiàn)在社會公共服務獲得、發(fā)展機會等方面的不平等上，這是對貧困治理的更大挑戰(zhàn)，也將是創(chuàng)新和豐富減貧理論的巨大空間。所以，要針對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興在作用對象、施策方式等方面的差異性，推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，既是鞏固提升脫貧攻堅成果的需要，也是根據(jù)形勢變化進一步推動貧困治理實踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新的迫切需要。

(三)實踐邏輯：破解發(fā)展難題、全面推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必然要求

脫貧攻堅戰(zhàn)是一項復雜性、系統(tǒng)性的工程，越是脫貧工作任務重、要求高，越要關(guān)注其可能潛藏的財政負擔重和金融信貸增加的財政金融風險、產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)化和產(chǎn)業(yè)低水平重復的產(chǎn)業(yè)風險、“懸崖效應”和“福利陷阱”等社會風險、貧困人口返貧風險等。[8]農(nóng)業(yè)是投資大收益小、周期長見效慢且自然風險、市場風險、經(jīng)營風險、道德風險和政策風險等交織疊加的高風險的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村是不平衡、不充分發(fā)展最集中體現(xiàn)的區(qū)域，能否讓鄉(xiāng)村成為發(fā)展的洼地、投資的洼地，關(guān)乎鄉(xiāng)村的未來，關(guān)乎鄉(xiāng)村能否真正全面振興。中共十九屆四中全會強調(diào)指出，要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，建立解決相對貧困的長效機制。因此，推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，既是發(fā)揮扶貧投入效率低但消費彈性高的優(yōu)勢、直接促進經(jīng)濟社會發(fā)展、化解經(jīng)濟下行壓力的需要，也是破解發(fā)展難題、防范化解風險、全面推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求。

三、推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的多重困境

2020年后的相當長一段時間內(nèi)，仍將面臨著現(xiàn)有的脫貧攻堅成果如何進一步鞏固提升和新標準下相對貧困如何有效治理的雙重任務；[9]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略自2017年正式提出后，2018年全國規(guī)劃和省級層面的規(guī)劃相繼出臺，第一個規(guī)劃期為2018～2022年。因此，脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興在時間節(jié)點上存在重合期，內(nèi)在地要求二者必須有效銜接，現(xiàn)有的規(guī)劃編制與政策設(shè)計從目標任務到戰(zhàn)略路徑上，也都進行了全面系統(tǒng)的部署，但在現(xiàn)實中還存在發(fā)展理念、目標、機制、政策等方面諸多不相適應的問題，從原因探究的角度看，歸根結(jié)底還存在短期效應與長期目標內(nèi)在沖突、減貧行為與貧困治理尚不匹配、鄉(xiāng)村市場化不足與過度并存等多重現(xiàn)實困境。

(一)短期效應與長期目標的內(nèi)在沖突

一般而言，短期效應與長期目標既有沖突的可能，也有兼容的可能，關(guān)鍵在于短期行為選擇的內(nèi)在邏輯及其與長期目標的自洽性。只有處理好短期行為，才能以符合預期的短期效應取得與長期目標的高度兼容，否則極易造成短期效應與長期目標的偏離。毋庸置疑，脫貧攻堅需要集中資源盡銳出戰(zhàn)，尤其是對于長期累積的貧中之貧、堅中之堅，必須靶向瞄準、集中攻克，這既是實現(xiàn)既定脫貧攻堅目標的迫切需要，也是促進社會公平正義、讓貧困地區(qū)和貧困群眾共享改革發(fā)展成果的必然要求。但在此過程中，必須正視其可能存在的短期效應與鄉(xiāng)村振興長期目標的內(nèi)在悖論或沖突，即在既定時間節(jié)點既定目標任務的情形下，作為后發(fā)地區(qū)或低收入群體，必須在短期內(nèi)實現(xiàn)較高的增速才能追趕乃至超越，避免陷入“馬太效應”，但同時在社會資源總量既定的前提下，對任一群體或地區(qū)的大量投入都勢必對其他群體或地區(qū)產(chǎn)生擠出效應，極易造成對于貧困邊緣地區(qū)和群體的“懸崖效應”，[10]影響鄉(xiāng)村全面振興的長期目標。所以，相對于針對特定群體的特惠性的脫貧攻堅，鄉(xiāng)村振興是普惠性的全面振興，在國家財力有限的背景下，如何通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，在防范“馬太效應”和防范“懸崖效應”間進行平衡，實現(xiàn)所有鄉(xiāng)村在經(jīng)濟、生態(tài)、文化、社會等方面全方位并惠及全體農(nóng)村居民均等化的帕累托改進式的普惠共享，既是目標所向，也是困難所在。根據(jù)2013～2018年的農(nóng)村居民收入五等份分組結(jié)果，處于最底層20%的低收入戶人均可支配收入2017、2018年增勢強勁，保持了兩位數(shù)的年均名義增速，但整體上看，2013～2018年低收入戶年均增速僅在4.96%，遠低于9.81%的同期高收入戶增速，即便2016～2018年低收入戶年均增速達到10.43%，但其他組別仍總體呈現(xiàn)“馬太效應”的格局，且低收入戶增速波動較大，2014、2016年均是在其他組別保持較高增速的情況下負增長，說明低收入戶增收相對緩慢且基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固(見表2)，亟須通過接續(xù)推進鄉(xiāng)村振興來鞏固提升脫貧攻堅成果。

表2 農(nóng)村居民按收入五等份分組的人均可支配收入情況

(二)減貧行為與貧困治理尚不完全匹配

在脫貧攻堅中的扶貧減貧實踐，與貧困治理的要求尚難以精準匹配。一是在貧困治理體系上，相對單向度、特惠式的扶貧減貧在解決現(xiàn)行標準下的絕對貧困是行之有效的，但要解決相對貧困，尚難以適應多維度、普惠式貧困治理的需要，因而必須從理念和思維上推進減貧由幫扶向治理的深刻轉(zhuǎn)型。二是在貧困治理方式上，伴隨著現(xiàn)代傳播技術(shù)手段的進步和農(nóng)村民主法治建設(shè)的深入，農(nóng)民的訴求更加多元，民主意識、權(quán)利意識逐漸增強，也倒逼貧困治理方式的迭代升級。三是在貧困治理能力上，仍然存在扶貧資源投入邊際效益遞減、政策供給與農(nóng)民需求對接不暢等諸多問題，影響減貧效果和質(zhì)量。特別是在進入相對貧困階段，如何在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下積極創(chuàng)新貧困治理機制，檢驗著脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的成效。以縮小城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距為例，二者比值在2002年突破3.0達到3.026之后，直到2010年才重新回落到3.0以下達到2.994，其間雖有起伏，但均在3.1上下波動，2007年達到3.144的最高值后才呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢，但縮減幅度呈震蕩走勢，2015年以來每年縮減幅度維持在0.01～0.04(見圖1)。如果分別按年均0.02和0.03的縮減速度，城鄉(xiāng)收入比要從2019年的2.644降至2.0，也分別需要32年和21年，因此，未來減貧任務依然繁重，貧困治理亟待全方位創(chuàng)新和提升。

(三)市場化不足與市場化過度并存

當前在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方面，從整體上呈現(xiàn)經(jīng)濟領(lǐng)域市場化不足而社會領(lǐng)域市場化過度，但在具體的某一領(lǐng)域則存在市場化不足與市場化過度并存的情形。這種資源配置的錯位，極易形成公共服務缺位、公共決策失位、公共權(quán)力越位，導致農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展諸領(lǐng)域諸環(huán)節(jié)間選擇性地推進，并將最終行走在各自的軌道而難以有效統(tǒng)籌，影響脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接。一是市場化不足。主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)資源要素配置的市場化機制發(fā)育尚不充分，以及在農(nóng)村土地制度改革和集體產(chǎn)權(quán)制度改革等方面的滯后，直接影響到城鄉(xiāng)資源要素的自由流動、平等交換和優(yōu)化配置，導致鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動力不足。如政府通過規(guī)范性文件等方式對農(nóng)民“種(養(yǎng))什么、不種(養(yǎng))什么、種(養(yǎng))多少”進行強制性要求，盡管可能是出于促進農(nóng)民增收的初衷，但在農(nóng)業(yè)自然、市場等多重風險的交織下導致難以達成預期的案例屢見不鮮；扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展同樣如此，在特定時期采用超常規(guī)支持措施扶持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，[11]以夯實脫貧的產(chǎn)業(yè)支撐、壯大鄉(xiāng)村自我發(fā)展的能力，[12]這是必要的也是必須的，但其前提是必須遵循市場規(guī)律，尊重市場主體的行為選擇，并對資源稟賦、市場前景等進行全方位的科學論證，否則只會造成同質(zhì)化、低端化的重復建設(shè)和產(chǎn)能過剩，[13]加劇產(chǎn)業(yè)扶貧風險，削弱脫貧的可持續(xù)，也會助長“等靠要”思想。二是市場化過度。主要表現(xiàn)為醫(yī)療、教育等農(nóng)村公共服務的整體性滯后，如“看病難、看病貴”成為長期困擾鄉(xiāng)村乃至全社會的一道難題，進而造成因病致貧、因病返貧現(xiàn)象。三是市場化過度與市場化不足可能并存于特定領(lǐng)域。如同是在農(nóng)村醫(yī)療領(lǐng)域，由于醫(yī)保等制度設(shè)計導致醫(yī)療市場高度壟斷，又存在競爭性、市場化不足的另一面，在醫(yī)療保險市場，[14]雖為貧困群體所急需，但卻缺乏特定產(chǎn)品和服務。同樣，在農(nóng)村金融領(lǐng)域，在市場機制的自發(fā)作用下，又極易導致市場化過度，作為優(yōu)質(zhì)資源要素的金融從農(nóng)業(yè)農(nóng)村大量流失到城鎮(zhèn)，加劇城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，但同時，針對貧困群體的小額信貸卻長期受制于抵押物、風險考量等因素而難以落地，直到在脫貧攻堅實踐中才在部分地區(qū)得以破題，如河南盧氏、湖南麻陽、寧夏鹽池、湖北鄖陽等地探索的扶貧小額信貸實踐創(chuàng)新等。

圖1 城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比變動情況

四、推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的實現(xiàn)路徑

要破解脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的困境，需要在全面把握二者銜接基本邏輯的基礎(chǔ)上，突出問題導向、目標導向、需求導向和市場導向，遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，推動理念銜接、目標銜接、成果銜接、作風銜接和政策銜接，強化戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)、政府市場協(xié)同、資源要素保障、體制機制創(chuàng)新和風險防范化解，高質(zhì)量推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接。

(一)強化理念銜接，充分發(fā)揮戰(zhàn)略規(guī)劃的引領(lǐng)作用

在打贏打好脫貧攻堅戰(zhàn)中，強調(diào)的是“精準”，“到戶到人、對標找短、靶向整改、精準銷號”，體現(xiàn)的是特惠，并具有較強的福利性質(zhì)，而鄉(xiāng)村振興強調(diào)的是全面振興，是農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展。所以，從精準到共享、從特惠到普惠、從福利到發(fā)展的理念銜接，[1]是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興能否有效銜接的關(guān)鍵。為此，需要強化戰(zhàn)略規(guī)劃有機結(jié)合，在區(qū)域總體發(fā)展規(guī)劃、土地總體規(guī)劃等框架下，充分體現(xiàn)遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律、發(fā)展實際和發(fā)展趨勢，統(tǒng)籌脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興的目標任務，科學編制銜接期發(fā)展規(guī)劃、專項方案、行動計劃等。同時，需要強化短期發(fā)展與長遠發(fā)展有機結(jié)合，充分統(tǒng)籌發(fā)展實際和未來需要，一體規(guī)劃一體實施基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務建設(shè)等，牢固樹立綠色發(fā)展理念，加強生態(tài)系統(tǒng)保護與建設(shè)，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展。強化鄉(xiāng)村發(fā)展與縣域治理創(chuàng)新有機結(jié)合，發(fā)揮縣域作為脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興主戰(zhàn)場的功能，[15]堅持鄉(xiāng)村發(fā)展與縣域治理統(tǒng)籌謀劃和一體化推進實施，積極優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)鏈空間布局，形成“縣有龍頭企業(yè)、鄉(xiāng)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)、村有扶貧基地、戶有增收門路”的產(chǎn)業(yè)布局，[16]持續(xù)拓展脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接的戰(zhàn)略空間。

(二)強化目標銜接，推動政府與市場有機協(xié)同

由于脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興所對應的時間段既有交叉又不盡一致，其目標任務的有機銜接離不開施策方式的有效轉(zhuǎn)換，因此，需要科學把握政府和市場的二元關(guān)系，強化政府引導市場主導，在充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，更好發(fā)揮政府作用，避免二者職能錯位、資源錯配。[17]一是充分發(fā)揮市場決定性作用和市場供給靈活性優(yōu)勢，加快構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，[18]深化農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務領(lǐng)域市場化改革，尤其是在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，要遵循市場規(guī)律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，注重以市場的力量匯流資金、人才、技術(shù)、信息等資源要素，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升價值鏈，打造供應鏈，推動農(nóng)業(yè)全面升級。二是更好發(fā)揮政府在規(guī)劃引導、政策支持、公共服務、市場監(jiān)管、法治保障等方面的積極作用，加快補齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務短板，尤其要以新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為契機，加快建設(shè)智慧農(nóng)業(yè)、數(shù)字鄉(xiāng)村，在補齊短板的基礎(chǔ)上著力推動提檔升級，[19]積極健全農(nóng)村公共服務體系和社會保障體系，完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置改革，激發(fā)各類主體活力。三是引導并規(guī)范農(nóng)村社會組織發(fā)展，健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系，創(chuàng)新公共服務提供方式，鼓勵支持社會力量興辦農(nóng)村公益事業(yè)。

(三)強化成果銜接，優(yōu)化鄉(xiāng)村資源要素配置

與脫貧攻堅相比，鄉(xiāng)村振興與其在時間段上既有交匯又有延伸，所以要推動二者發(fā)展成果銜接，突出人、地、錢、文四大要素，以脫貧攻堅檢驗鄉(xiāng)村振興階段性成效，以鄉(xiāng)村振興鞏固提升脫貧攻堅成果。一是著力推動鄉(xiāng)村人才振興，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，[20]打造一支強大的鄉(xiāng)村振興人才隊伍和“三農(nóng)”工作隊伍，廣泛舉賢、頌賢、用賢，激勵新鄉(xiāng)賢等各類人才在農(nóng)村廣闊天地大施所能、大展才華、大顯身手。[21]二是著力探索鄉(xiāng)村振興的用地保障機制，深化農(nóng)村土地制度改革，完善設(shè)施農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等用地管理政策，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地和鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局，探索盤活農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房的有效途徑，用足用活新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域、市域、縣域調(diào)節(jié)機制。三是著力強化投入保障，推廣貧困縣試點經(jīng)驗，改革財政支農(nóng)投入機制，完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制；加快農(nóng)村金融創(chuàng)新，促進金融支持由特惠性向普惠性的過渡，推動農(nóng)村金融機構(gòu)回歸本源，把更多金融資源配置到鄉(xiāng)村振興的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)；創(chuàng)新返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)支持和激勵機制，積極優(yōu)化營商環(huán)境，讓城市居民和工商資本愿意下鄉(xiāng)投資，[22]激發(fā)社會資本參與鄉(xiāng)村振興的積極性。四是著力推動鄉(xiāng)村文化振興，大力培育文明鄉(xiāng)風、良好家風、淳樸民風，突出鄉(xiāng)村特色，傳承鄉(xiāng)土文化、留住鄉(xiāng)愁記憶，防止大拆大建。

(四)強化作風銜接，提升體制機制創(chuàng)新效能

經(jīng)過脫貧攻堅的洗禮，鄉(xiāng)村基層干部隊伍得到極大錘煉，加之近年來農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展強化了干群的利益聯(lián)結(jié)，基層作風進一步轉(zhuǎn)變，基層黨組織凝聚力、號召力大大增強。這為鄉(xiāng)村振興奠定了堅實的組織基礎(chǔ)，需要乘勢而上，以作風銜接扎實推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，防范鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的“上面熱、下面冷”和“理論熱、實踐冷”現(xiàn)象。一是加強組織保障，推動脫貧攻堅領(lǐng)導小組及其辦公室向鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導小組及其辦公室的過渡，過渡期間可“兩辦”合署。二是完善工作機制，持續(xù)完善“五級書記”齊抓共管機制，落實主體責任，強化政治擔當，堅持動真碰硬攻堅克難；持續(xù)完善第一書記工作機制，在前期貧困村、軟弱渙散村派駐第一書記的基礎(chǔ)上，向集體經(jīng)濟薄弱村全覆蓋；借鑒行業(yè)扶貧、專項扶貧、社會扶貧“三位一體”的經(jīng)驗，構(gòu)建多元參與、通力合作的鄉(xiāng)村振興大協(xié)作大推進格局；推動脫貧攻堅一整套有效機制辦法與鄉(xiāng)村振興有機銜接，完善決策議事機制、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、項目推進機制、事項跟蹤辦理機制、績效考核評估機制等。[23]三是持續(xù)提升基層干事創(chuàng)業(yè)積極性和創(chuàng)造性，加強政治培訓和業(yè)務指導，引導扎根基層、勇?lián)姑?、銳意創(chuàng)新、服務人民，進一步提高鄉(xiāng)村干部待遇，落實職級并行政策，探索村干部職業(yè)化。四是積極創(chuàng)新治理模式，持續(xù)探索相對貧困治理機制，完善貧困治理體系，創(chuàng)新貧困治理模式，提高貧困治理能力；不斷健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，[24]在具體實現(xiàn)模式上，可結(jié)合實際，創(chuàng)新實現(xiàn)形式，如把自治組織下沉到每個自然村(組)，組建村民理事會，使其在利益共同體下發(fā)揮自治作用，提升自治效能。

(五)強化政策銜接，提高風險防范化解能力

針對脫貧攻堅中所可能潛藏的風險，要推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，必須對各種風險源進行系統(tǒng)研判，加強動態(tài)監(jiān)測、實時預警。為此，需要全面梳理脫貧攻堅政策和實踐，分類確定需要接續(xù)的、廢止的、完善的或強化的政策舉措，推動政策有效銜接。在經(jīng)濟風險防范上，著力推動產(chǎn)業(yè)政策從差異化、選擇性向普惠化、功能性轉(zhuǎn)換，著力優(yōu)化農(nóng)村營商環(huán)境，創(chuàng)新鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興基金、特色農(nóng)產(chǎn)品保險、期貨等運行模式，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展向特色和優(yōu)勢、質(zhì)量和效益努力，加大轉(zhuǎn)型升級力度，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、打造供應鏈；著力推動特惠金融向普惠金融轉(zhuǎn)換，完善風險補償機制和風險防控機制，處理好嚴格規(guī)范管理與大膽改革創(chuàng)新之間的平衡，推動金融更好服務鄉(xiāng)村振興。[25]在社會風險防范上，著力推動特惠性扶貧政策、階段性幫扶舉措向普惠性、常態(tài)化民生政策轉(zhuǎn)換，[26]完善農(nóng)村社會保障和公共服務，拓展“兩不愁三保障”在社會保障層面的覆蓋面和保障層次，適當提高保障標準，促進“扶貧線”與“低保線”兩線融合，[27]構(gòu)建全覆蓋、兜底線、可持續(xù)的社會保障網(wǎng)，尤其要吸取因病致貧這一主要致貧因素的歷史教訓，改革醫(yī)療保障制度，提高保障效率和水平，破除“看病難、看病貴”痼疾，構(gòu)筑因病致病、因病返貧阻斷機制；推動著眼個體發(fā)展向支持多元主體合作發(fā)展轉(zhuǎn)換、由“被動扶”向“主動興”轉(zhuǎn)換，提升農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力和活力。