日本區(qū)域合作組織的類型、功能與治理 *

肖 軍

內(nèi)容提要｜ 彌補我國區(qū)域合作組織缺失的短板，可以借鑒日本區(qū)域合作組織的經(jīng)驗和有益做法。日本有共設(shè)機關(guān)、協(xié)議會、部分事務(wù)組合、廣域聯(lián)合等四大區(qū)域合作組織，它們各有特點，不斷發(fā)展，促進了區(qū)域互助協(xié)同和一體化。我國可在區(qū)域一體化的基礎(chǔ)上重點借鑒共設(shè)機關(guān)和廣域聯(lián)合，把握和發(fā)揮中央與地方的定位和優(yōu)勢，深化全面的區(qū)域一體化發(fā)展；在建構(gòu)和完善區(qū)域合作組織的相關(guān)政策和法規(guī)時，要將擴大地方自主權(quán)作為指導(dǎo)思想和新思路。

我國的區(qū)域合作、區(qū)域一體化正邁向高質(zhì)量的新時代。我國區(qū)域合作起步早，發(fā)展快，但區(qū)域合作組織卻不多，且多為政府間內(nèi)部協(xié)商機構(gòu)，較少對外工作，如長三角區(qū)域合作辦公室。有權(quán)威學(xué)者指出，我國的區(qū)域合作走了一條以行為法機制實現(xiàn)行政組織法功能的道路。①葉必豐：《區(qū)域合作的現(xiàn)有法律依據(jù)研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第2期；葉必豐：《行政組織法功能的行為法機制》，《中國社會科學(xué)》2017年第7期。沒有組織的指揮、協(xié)調(diào)、處理等，工作易松散、低效率，目標(biāo)難實現(xiàn)。組織缺失是我國區(qū)域合作的短板，必須加以彌補。在這方面，日本的區(qū)域合作組織及其治理經(jīng)驗值得我國借鑒。在區(qū)域合作組織方面，日本的現(xiàn)代化法律治理成績突出，地方自治法、首都圈建設(shè)法等引領(lǐng)城市群建設(shè)快速發(fā)展。

一、日本區(qū)域合作組織的類型

區(qū)域合作組織有廣義和狹義之分，廣義是指為促進區(qū)域合作而成立的組織；狹義則不僅要求宗旨是促進區(qū)域合作，還要求其設(shè)置、人員構(gòu)成、經(jīng)費等也基于區(qū)域合作規(guī)則，即區(qū)域合作組織本身就是各方協(xié)商合作的產(chǎn)物。本文取狹義。日本有共設(shè)機關(guān)、協(xié)議會、部分事務(wù)組合、廣域聯(lián)合等四大區(qū)域合作組織，其中，共設(shè)機關(guān)和協(xié)議會是非法人組織，部分事務(wù)組合和廣域聯(lián)合是獨立的法人組織，是地方自治法規(guī)定的特殊地方政府。

（一）共設(shè)機關(guān)

1967年4月東京都內(nèi)成立了東京都市町村公平委員會。該委員會由東京都內(nèi)的12個市、5個町、8個村等共同設(shè)立，目的是處理地方公務(wù)員法規(guī)定的審查判定工作人員工資與勞動時間、對工作人員的申訴和復(fù)議申請作出處理和決定等事務(wù)。②日本東京都市町村公平委員會網(wǎng)頁：http://www.tokyoatv.gr.jp/kohei/gaiyou/index.html。在日本，人事委員會或公平委員會是地方政府必須設(shè)置的職能部門，是標(biāo)配。但現(xiàn)實是有的市町村規(guī)模小，沒有這方面的人才，或者財政無法支撐該部門，所以不得不與其他的市町村共同設(shè)置像公平委員會這樣的機關(guān)。到2018年7月1日，日本現(xiàn)有共設(shè)機關(guān)446個，共有2035個地方政府參加；從承擔(dān)事務(wù)方面看，最多的是護理分級認(rèn)定審查，共127個，占比28.5%，其次是公平委員會事務(wù)，共115個，占比25.8%，第三是殘障分級認(rèn)定審查，共106個，占比23.8%。①[日]總務(wù)?。骸兜胤焦矅怏w間の事務(wù)の共同処理の狀 況 調(diào)（2018年7月1日）》，http://www.soumu.go.jp/kouiki/kouiki.html。共設(shè)機關(guān)是指數(shù)個地方政府經(jīng)協(xié)商并制定規(guī)約，共同設(shè)置的一些公務(wù)機關(guān)或機構(gòu)。如共同設(shè)置警察署、自治糾紛處理委員會、議會事務(wù)局等。共設(shè)機關(guān)的目的在于精簡政府機構(gòu)或共享行政人才，節(jié)約經(jīng)費，提高行政效能。共設(shè)機關(guān)機構(gòu)不需要上級機關(guān)批準(zhǔn)或者報備。共設(shè)的機關(guān)機構(gòu)就像各地方政府的機關(guān)機構(gòu)一樣，適用各個地方的議會或政府制定的條例/規(guī)則，公務(wù)效果屬于各自地方。

（二）協(xié)議會

協(xié)議會是一個在日本被廣泛使用的概念。這里的協(xié)議會特指地方自治法規(guī)定的一種區(qū)域合作類型，是數(shù)個地方政府經(jīng)協(xié)商并制定規(guī)約而形成的組織，目的是共同管理執(zhí)行地方政府的部分事務(wù)，或者對普通地方政府事務(wù)的管理執(zhí)行進行聯(lián)系協(xié)調(diào)，或者共同制定廣域綜合規(guī)劃?；谏鲜鋈齻€目的，協(xié)議會在實踐中被細分為管理執(zhí)行協(xié)議會、聯(lián)系協(xié)調(diào)協(xié)議會和規(guī)劃編制協(xié)議會。例如，全國自治彩票事務(wù)協(xié)議會成立于1955年，由承擔(dān)彩票銷售的47個都道府縣、19個政令市共同設(shè)立，目的是共同管理執(zhí)行彩票銷售事務(wù)，是管理執(zhí)行協(xié)議會。到2018年7月1日，日本現(xiàn)有協(xié)議會211個，共有1132個地方政府參加；從承擔(dān)事務(wù)方面看，最多的是消防，共41個，占比20.3%，其次是廣域行政規(guī)劃，共27個，占比12.8%。②[日]總務(wù)?。骸兜胤焦矅怏w間の事務(wù)の共同処理の狀 況 調(diào)（2018年7月1日）》，http://www.soumu.go.jp/kouiki/kouiki.html。協(xié)議會是組織，但不是法人組織，不得以自己的名義向居民行使事務(wù)管理執(zhí)行權(quán)限。事實上，以聯(lián)系協(xié)調(diào)或者制定廣域綜合規(guī)劃為目的的協(xié)議會工作時也不會直接指向居民。但管理執(zhí)行協(xié)議會會直接指向居民，其產(chǎn)生的后果則由作為協(xié)議會成員單位的地方政府承擔(dān)。

（三）部分事務(wù)組合

組合是日本社會廣泛使用的概念，意指數(shù)人或組織組合成一個新的組織或機構(gòu)。部分事務(wù)組合也是數(shù)個組織為了實施部分事務(wù)而組合在一起，只是它在地方自治法上有著特定的法律意義和豐富內(nèi)容，是一種重要的區(qū)域合作類型。境港是位于鳥取縣和島根縣兩縣境內(nèi)的良港。兩縣意識到要提高境港的開發(fā)利用和管理運營水平，必須實施跨地域的一體化發(fā)展，于是在1958年成立了境港管理組合。該組合是由兩個縣共同設(shè)立的，其目的和事務(wù)是管理境港。③日本境港管理組合網(wǎng)頁：http://sakai-port.com。2016年5月，大阪府境內(nèi)的枚方市和京都府境內(nèi)的京田邊市設(shè)立了枚方京田邊環(huán)境設(shè)施組合。該組合由兩個不同都道府縣內(nèi)的接壤的市共同設(shè)立，其目的和事務(wù)是設(shè)置兩市可燃垃圾中間處理設(shè)施。④日本枚方京田邊環(huán)境設(shè)施組合網(wǎng)頁：https://hirakatakyotanabe.jp。到2018年7月1日，日本現(xiàn)有部分事務(wù)組合1466個，共有9640個地方政府參加，2個地方政府參加的部分事務(wù)組合有525個，占比36.2%，3個地方政府參加的有354個，占比24.1%，100個以上地方政府參加的有4個，50～99個地方政府參加的有25個，10～49個地方政府參加的有120個；從處理事務(wù)方面看，最多的是垃圾處理事務(wù)，共400個，占比27.3%，其次是糞便處理事務(wù)326個，占比22.2%，第三是急救事務(wù)268個，占比18.3%。⑤[日]總務(wù)?。骸兜胤焦矅怏w間の事務(wù)の共同処理の狀 況 調(diào)（2018年7月1日）》，http://www.soumu.go.jp/kouiki/kouiki.html。部分事務(wù)組合是地方政府為共同處理部分事務(wù)，經(jīng)協(xié)商制定規(guī)約，經(jīng)總務(wù)大臣或都道府縣知事批準(zhǔn)后設(shè)立的法人組織。部分事務(wù)組合是特殊的地方政府，具有處理部分事務(wù)的職能，而原來處理該事務(wù)的地方政府的職能部門會隨著部分事務(wù)組合的成立而被撤銷。部分事務(wù)組合需要設(shè)置議會和行政機關(guān)。

（四）廣域聯(lián)合

廣域聯(lián)合是指數(shù)個地方政府為跨區(qū)域處理事務(wù)，經(jīng)協(xié)商制定規(guī)約，共同成立的法人組織，旨在制定廣域綜合規(guī)劃，為實施規(guī)劃而對相關(guān)事務(wù)管理進行必要聯(lián)系協(xié)調(diào)、廣域綜合且有規(guī)劃地處理事務(wù)。廣域聯(lián)合是獨立的法人組織，是地方自治法上的特殊地方政府。1999年3月，東京都內(nèi)的所有區(qū)市町村共同建立了旨在承擔(dān)高齡老人醫(yī)療事務(wù)的東京都高齡老人醫(yī)療廣域聯(lián)合。2010年12月，關(guān)西廣域聯(lián)合建立，成員單位有大阪府、京都府、滋賀縣、兵庫縣、和歌山縣、鳥取縣、德島縣、京都市、大阪市、堺市和神戶市，承擔(dān)防災(zāi)、觀光、文化、產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療、環(huán)境、資格、職員研修等事務(wù)。①日本關(guān)西廣域聯(lián)合網(wǎng)頁：https://www.kouiki-kansai.jp。到2018年7月1日，日本現(xiàn)有廣域聯(lián)合116個，共有2360個地方政府參加，10～19個地方政府參加的有15個，20～29個地方政府參加的有14個，30個以上地方政府參加的有31個。北海道高齡老人醫(yī)療廣域聯(lián)合有179個地方政府參加。②[日]總務(wù)省：《地方公共団體間の事務(wù)の共同処理の狀 況 調(diào)（2018年7月1日）》，http://www.soumu.go.jp/kouiki/kouiki.html。與同為特殊地方政府的部分事務(wù)組合相比，廣域聯(lián)合有顯著特點。第一，廣域聯(lián)合處理多類型事務(wù)，即只要是適合廣域處理的事務(wù)，就可以由廣域聯(lián)合承擔(dān)，在事務(wù)內(nèi)容上沒有限制。都道府縣和市町村可以將不同的事務(wù)交由廣域聯(lián)合來處理。第二，廣域聯(lián)合更容易實現(xiàn)廣域調(diào)整，即廣域聯(lián)合必須制定廣域規(guī)劃，廣域規(guī)劃不只規(guī)定廣域聯(lián)合處理的事務(wù)，也可以規(guī)定成員單位的事務(wù)，可以建議成員單位實施相關(guān)事務(wù)。例如，垃圾處理設(shè)施運營的廣域規(guī)劃規(guī)定了成員單位的垃圾收集方法、垃圾減量對策等，廣域聯(lián)合可以就此向成員單位提出建議。第三，廣域聯(lián)合可以成為權(quán)限轉(zhuǎn)移的承載器，即國家、都道府縣讓廣域聯(lián)合處理相關(guān)國家行政機關(guān)事務(wù)、都道府縣行政機關(guān)事務(wù)，也就是可以直接接受來自國家或者都道府縣的權(quán)限。各個市町村實施困難，但廣域機關(guān)能實施的事務(wù)，可以依法交由廣域聯(lián)合直接處理。都道府縣參加的廣域聯(lián)合可以向國家請求獲得事務(wù)權(quán)限，其他廣域聯(lián)合可以向都道府縣請求獲得事務(wù)權(quán)限。第四，廣域聯(lián)合更加民主，即廣域聯(lián)合必須設(shè)置議會、首長、選舉管理委員會，議員的選舉要通過廣域聯(lián)合的選舉人的投票或者地方議會的投票，首長的選舉要通過廣域聯(lián)合的選舉人的投票或者成員單位首長的投票。③本多瀧夫，“自治體間の広域連攜と連攜協(xié)約制度”《龍谷法學(xué)》48（1）：223。

從上述可以看出，在日本，每種區(qū)域合作組織類型都有其特定的性質(zhì)，性質(zhì)有異，對外效果就不同。特殊地方政府的性質(zhì)讓部分事務(wù)組合和廣域聯(lián)合具備了很高的權(quán)威性，對外以自己的名義管理和執(zhí)行權(quán)限內(nèi)事務(wù)，并自己承擔(dān)由此產(chǎn)生的后果。共設(shè)機關(guān)和協(xié)議會是非法人組織，其社會權(quán)威性不及特殊地方政府，其行為的對外效力需要具體情況具體分析。從地方自治法的規(guī)定來看，共設(shè)機關(guān)存在兩種情況，一是共設(shè)行政機關(guān)，如委員會（委員）、警察署、保健所等，其對外所作的管理執(zhí)行行為就如一般行政機關(guān)那樣產(chǎn)生法律效果；二是共設(shè)附屬機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)等，它們不能以自己名義對外實施行為，其行為的法律后果應(yīng)由其所屬的行政機關(guān)來承擔(dān)。另外，每種區(qū)域合作類型都有側(cè)重點，側(cè)重點不同，功能和規(guī)模就不同。共設(shè)機關(guān)是從機關(guān)角度，解決機關(guān)和人員不足或者重復(fù)設(shè)置的問題；協(xié)議會重在協(xié)調(diào)、協(xié)議，共同協(xié)商完成特定事務(wù)；部分事務(wù)組合通過建立更加權(quán)威的組織形式來統(tǒng)一而持久地管理執(zhí)行某些事務(wù)；廣域聯(lián)合強調(diào)區(qū)域和事務(wù)的廣闊，最好能承擔(dān)所有從中央或者都道府縣下放的權(quán)限。

我們必須清楚看到，四大區(qū)域合作組織也有重合、邊界不清、相互齟齬之處，需要理性借鑒。協(xié)議會的本質(zhì)是協(xié)商，是成員單位之間內(nèi)部溝通的較松散自由的組織，應(yīng)該不對外執(zhí)行公務(wù)。在我國，長三角區(qū)域合作辦公室類似于此。但日本的協(xié)議會后來也具備對外執(zhí)行公務(wù)的職能，這使得協(xié)議會跳出了協(xié)商的原旨，出現(xiàn)了變異性擴權(quán)，其實這并非好事，讓區(qū)域合作組織體系渾濁化。協(xié)調(diào)組織非常必要，而且事實上也無所不在，最好就讓其按本質(zhì)存在和發(fā)展下去。部分事務(wù)組合和區(qū)域聯(lián)合都是特殊地方政府，這是兩者的顯著標(biāo)識。區(qū)域合作組織的地方政府性質(zhì)讓人眼前一亮，但也讓人更加謹(jǐn)慎。地方政府是一級政權(quán)，有極高的權(quán)威，有嚴(yán)肅的組織體系和廣泛的職權(quán)。在運行較為成熟的、大家都很熟悉和習(xí)慣的現(xiàn)有政府形態(tài)之外增加政府形態(tài)，不能有絲毫馬虎。部分事務(wù)組合和廣域聯(lián)合雖然有區(qū)別，但發(fā)展到現(xiàn)在，兩者交織和模糊地帶越來越多。

為了讓區(qū)域合作組織體系更加清爽，我們可以重點關(guān)注廣域聯(lián)合，因為按理講廣域聯(lián)合可以包括部分事務(wù)組合，建立后的后續(xù)發(fā)展空間大。在擴大地方自主權(quán)精神引領(lǐng)下，開發(fā)區(qū)管委會的建構(gòu)和改革可以參考廣域聯(lián)合模式，而在推進區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略中，廣域聯(lián)合具有更大的參考價值。比如各地方政府按規(guī)則選舉人大代表共同組成區(qū)域合作組織的人大，區(qū)域合作組織的首長通過區(qū)域合作組織的人大選出，各地方政府候選人輪流當(dāng)選等。共設(shè)機關(guān)是一種目的明確、程序相對簡單、影響范圍相對小的區(qū)域合作組織。共設(shè)機關(guān)適應(yīng)面廣，可以在省際、市際、縣級、鄉(xiāng)際等各層面運用。比如相鄰兩省的兩個縣，離各自省中心、市中心很遠，兩縣平常各層面交往很緊密，這兩縣就可以協(xié)商共同設(shè)置養(yǎng)老機構(gòu)及其管理機關(guān)、消防機關(guān)等?？偠灾?，在對我國的區(qū)域合作組織進行設(shè)計時應(yīng)該堅持精簡原則，不能讓區(qū)域合作組織體系無謂地復(fù)雜化，不能對傳統(tǒng)行政組織體系構(gòu)成明顯沖擊。由此，日本的廣域聯(lián)合和共設(shè)機關(guān)值得重點關(guān)注和借鑒，但在借鑒過程中，一定要從我國的實際情況出發(fā)，保持自主和主動，做到良制善用，善作善成。

二、日本區(qū)域合作的功能

區(qū)域合作組織的宗旨就是促進區(qū)域合作，工作目標(biāo)就是促進區(qū)域合作。在合作區(qū)域內(nèi)，不同政府各揚所長，各取所需，協(xié)調(diào)步伐，攜手共進，用一加一大于二的算法，促進區(qū)域整體發(fā)展。區(qū)域互助協(xié)同、區(qū)域一體化是區(qū)域合作組織的重要功能。如前所述，日本共有2035個地方政府參加的共設(shè)機關(guān)，1132個地方政府參加的協(xié)議會，9640個地方政府參加的部分事務(wù)組合，2360個地方政府參加的廣域聯(lián)合。這么多地方政府參與組建各類區(qū)域合作組織，展現(xiàn)出凝聚區(qū)域合力，合作共贏的強烈愿望和活躍局面。

（一）三圈建設(shè)

以東京為中心的首都圈①首都圈是指將東京都、埼玉縣、千葉縣、神奈川縣、茨城縣、栃木縣、群馬縣、山梨縣視為一體的廣闊區(qū)域。、以大阪為中心的近幾圈②近幾圈是指將福井縣、三重縣、滋賀縣、京都府、大阪府、兵庫縣、奈良縣、和歌山縣視為一體的廣闊區(qū)域。、以名古屋為中心的中部圈③中部圈是指將富山縣、石川縣、福井縣、長野縣、岐阜縣、靜岡縣、愛知縣、三重縣、滋賀縣視為一體的廣闊區(qū)域。歷來被視為日本最重要的三大區(qū)域。為促進三大區(qū)域的發(fā)展，1956年出臺了《首都圈建設(shè)法》，1963年出臺了《近幾圈建設(shè)法》，1966年出臺了《中部圈開發(fā)建設(shè)法》。首都圈建設(shè)目標(biāo)是日本政治、經(jīng)濟、文化中心，近幾圈建設(shè)目標(biāo)是與首都圈比肩的日本經(jīng)濟、文化中心，中部圈建設(shè)目標(biāo)是日本產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟重地，并通過三圈建設(shè)規(guī)劃的編制實施來實現(xiàn)目標(biāo)?！妒锥既ㄔO(shè)規(guī)劃（2016—2026）》指出，區(qū)域建設(shè)是區(qū)域自己的選擇和責(zé)任，體現(xiàn)地域個性和特色很重要；地方政府成為主體，積極推動地方分權(quán)，提供財政保障；國家與地方做好分工，運用廣域行政制度、協(xié)商組織等，推進地方政府間的合作。④[日]國土交通?。骸妒锥紘麄溆嫯嫞?016—2026）》，http://www.mlit.go.jp/toshi/daisei/toshi_machi_tk_000058.html。根據(jù)2019年的首都圈建設(shè)年度報告，到2018年10月1日，首都圈人口為4417萬人，占全國的34.9%；GDP 占全國的39.6%；注冊資金超10億日元公司有3155家，占全國的64%；外資企業(yè)日本總部有2832家，占全國的88%；大學(xué)有263所，占全國的33.6%，大學(xué)在校人數(shù)1294萬，占全國的44.5%；為應(yīng)對巨大災(zāi)害、增強國際競爭力、超水平的老齡化這三大課題，首都圈必須更加推進區(qū)域合作。①[日]國土交通?。骸镀匠?0年度首都圏整備に関する年次報告（令和元年版首都圏白書）》，http://www.mlit.go.jp/toshi/daisei/toshi_daisei_fr_000026.html。事實上，1950年日本制定實施了《首都建設(shè)法》，6年后出臺《首都圈建設(shè)法》以取代《首都建設(shè)法》，從首都建設(shè)到首都圈建設(shè)的變化源于區(qū)域協(xié)作、一體化發(fā)展等實踐需求，是在更高層次推動首都和國家發(fā)展。

（二）居民自立圈建設(shè)

日本國土狹小，但都道府縣和市町村的數(shù)量卻很多，尤其是市町村的數(shù)量。日本進行過三次大的市町村合并，即明治大合并（1888—1889）、昭和大合并（1953—1961）和平成大合并（1999—2010），合并后，市町村數(shù)量從71314個減少到1718個；合并讓市町村的居民服務(wù)體制得到加強，財政效率得到提高的同時，也使新市町村邊緣的老市町村活力喪失、面向居民的行政服務(wù)水平下降、居民的聲音難以傳達、舊市町村地區(qū)的傳統(tǒng)文化和歷史地名消失等。②[日]總務(wù)省：《「平成合併」について》，http://www.soumu.go.jp/gapei/gapei.html。對此，主管地方事務(wù)的總務(wù)省經(jīng)研究于2008年12月發(fā)布《居民自立圈構(gòu)想推進綱要》，推行居民自立圈政策。居民自立圈是中心市與周邊市町村自愿一對一地簽訂協(xié)定后形成圈域，在圈域內(nèi)基于集約化和網(wǎng)絡(luò)化理念，由中心市集約建設(shè)滿足圈域全體生活的必要城市功能，由周邊市町村配備必要的生活功能，相互合作提高圈域整體活力；并由此促進民間資本流向地方，提振內(nèi)需，活躍地區(qū)經(jīng)濟，阻止人口外流，在前述三圈以外區(qū)域創(chuàng)造出安寧而有活力的社會。具體而言，居民自立圈中的中心市配備大規(guī)模商業(yè)娛樂功能、核心醫(yī)療功能、生活服務(wù)功能等，承擔(dān)圈域治理之責(zé)，不但服務(wù)于本市居民，還服務(wù)于周邊市町村居民，而居民自立圈中的市町村承擔(dān)環(huán)保、社區(qū)、糧食生產(chǎn)、歷史文化等方面的作用，比如在山村漁村，高齡老人還可以繼續(xù)務(wù)農(nóng)，在長壽社會里快樂生活。通過中心市功能與周邊市町村作用的有機結(jié)合，保障定居型生活，培養(yǎng)出自立型經(jīng)濟基礎(chǔ)和家鄉(xiāng)自豪感，展現(xiàn)地方魅力。《居民自立圈構(gòu)想推進綱要》指出，在居住自立圈內(nèi)可以通過共設(shè)機關(guān)、事務(wù)委托等來開展工作。③[日]總務(wù)?。骸抖ㄗ∽粤鼧?gòu)想推進要綱について》，http://www.soumu.go.jp/main_sosiki/kenkyu/teizyu/index.html。到2019年4月1日，日本已經(jīng)建立123個居民自立圈，525個市町村加入其中，136個城市宣布為居民自立圈的中心市。④[日]總務(wù)?。骸度珖味ㄗ∽粤鼧?gòu)想の取組狀況（平 成31年4月1日）》，http://www.soumu.go.jp/main_sosiki/kenkyu/teizyu/index.html。如前所述，日本共有400多個共設(shè)機關(guān)，約2000個地方政府通過共設(shè)機關(guān)形式參與到居民自立圈等區(qū)域合作發(fā)展中。

三圈建設(shè)、居民自立圈建設(shè)等鋪開了日本全境的圈域建設(shè)，形成區(qū)域合作全覆蓋的態(tài)勢。三圈建設(shè)顯著增強了日本經(jīng)濟實力和國際競爭力，居民自立圈建設(shè)在民生改善、社會發(fā)展等方面作出了積極貢獻。區(qū)域合作組織在圈域建設(shè)中，廣泛滲透，因地制宜，發(fā)揮了積極作用。

早期日本區(qū)域一體化以區(qū)域經(jīng)濟一體化作為發(fā)展重點。早期的三圈建設(shè)其實也直指經(jīng)濟，從而創(chuàng)造出經(jīng)濟騰飛的奇跡，建成經(jīng)濟強國。但到20世紀(jì)90年代，不論是三圈建設(shè)，還是居民自立圈建設(shè)，都顯示出一個重大轉(zhuǎn)變，即從經(jīng)濟一體化轉(zhuǎn)向全面一體化，區(qū)域合作中社會、民生等事務(wù)明顯增加，甚至超過直接的經(jīng)濟事務(wù)。通過前面的數(shù)據(jù)可以知道，區(qū)域合作組織在日本區(qū)域合作中積極作為，發(fā)揮了重要作用，尤其是在社會、民生領(lǐng)域。我國在推進區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略時，也逐步意識到一體化是全面一體化。當(dāng)然，我國發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)仍然不輕，圈域一體化在參與國際經(jīng)濟合作和競爭方面仍然重擔(dān)在身。所以，我國的區(qū)域一體化發(fā)展要全面開花，要大大提升社會、民生領(lǐng)域的一體化水平，也要提升經(jīng)濟一體化水平。在建設(shè)長三角一體化發(fā)展試驗區(qū)時，可以將民生領(lǐng)域的一體化作為亮點，比如打造高水平的養(yǎng)老社區(qū)，社區(qū)內(nèi)配備高水平的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)等。

三圈建設(shè)是日本的發(fā)展戰(zhàn)略，落實戰(zhàn)略的重要抓手是三圈建設(shè)規(guī)劃的編制實施，該規(guī)劃由日本中央政府編制，其中的首都圈建設(shè)規(guī)劃的實施情況還要每年由中央政府向國會報告。居民自立圈建設(shè)是日本的國家政策，中央政府提出該圈構(gòu)想，極為宏觀，內(nèi)容極為簡單，中觀和微觀層面的規(guī)劃及其實施完全交由各地方政府自愿協(xié)商完成。從三圈建設(shè)到居民自立圈建設(shè)，顯現(xiàn)出區(qū)域一體化發(fā)展中從中央主導(dǎo)到地方自主的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變源于法治精神和地方自治精神的進步，也源于地方自身的優(yōu)勢和責(zé)任感。但圈域建設(shè)中仍然可以看到中央的身影，仍然需要中央的支持和適度干預(yù)。各類區(qū)域合作組織穿插于圈域建設(shè)中，有些區(qū)域合作組織成立也需要中央政府的批準(zhǔn)。中央不論對區(qū)域合作組織也好，還是對圈域建設(shè)本身都有資金支持政策。區(qū)域合作中地方政府間發(fā)生糾紛還需要中央?yún)⑴c化解。黨和國家的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是我國所有工作的定海神針，在推進區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略過程中，這種集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)只能加強，不能削弱。但在堅持中央領(lǐng)導(dǎo)同時，要更加發(fā)揮地方的自主性。在區(qū)域一體化發(fā)展中發(fā)揮地方自主性與“放管服”改革精神一脈相承，與尊重群眾首創(chuàng)精神相吻合，更是減輕中央負擔(dān)，發(fā)揮地方“春江水暖鴨先知”優(yōu)勢的現(xiàn)實選擇。

三、日本區(qū)域合作組織的治理

法治是現(xiàn)代化國家普遍適用的治理方式。日本作為亞洲代表性現(xiàn)代國家，奉行法治，對區(qū)域合作組織也實行法治。這其中首要問題是確定法淵，即區(qū)域合作組織的主要內(nèi)容應(yīng)規(guī)范在什么法中，用什么法來引領(lǐng)區(qū)域合作組織。對此，首要回答當(dāng)然是組織法。那么，組織法是否必須是以“組織法”命名？當(dāng)然不是，主要還是看規(guī)范內(nèi)容是否關(guān)于組織構(gòu)成、權(quán)力配置與運行、人員配備、預(yù)算薪酬等。所以，在找尋區(qū)域合作組織的法淵時，關(guān)鍵還是看規(guī)范的內(nèi)容，而不是法律名稱。

（一）日本地方自治法是地方組織法

二戰(zhàn)后，日本重新制定憲法，開啟了國家治理的新階段。在地方政府組織方面，制定實施了《地方教育行政的組織與運營法》《警察法》《消防組織法》《地方公務(wù)員法》《市町村合并特例法》《公職選舉法》《地方議會解散特例法》以及關(guān)于國家派出機構(gòu)與地方政府合作的《地方行政聯(lián)絡(luò)會議法》等法律，但最重要的還是《地方自治法》。①宇賀克也 《地方自治法概説》（第7版） 有斐閣，2017，12～13頁。日本憲法專設(shè)“地方自治”一章，統(tǒng)領(lǐng)地方治理之根本，強調(diào)在地方貫徹自治精神，地方自治成為日本地方治理的一項重要憲法原則。日本憲法指出，地方政府的組織和運行事項，由法律基于地方自治宗旨而規(guī)定?；诖耍?947年4月《地方自治法》出臺，形成有關(guān)地方治理的權(quán)威性法律，成為地方治理的基本法和重要遵循，也是最重要的地方組織法。

《地方自治法》篇幅宏偉，開宗明義指出：“通過制定地方區(qū)劃、地方政府組織與運行事項的大綱，以及確立國家與地方之間基本關(guān)系，以保障地方政府民主高效行政，保障地方健康發(fā)展。”“地方政府之組織與運行事項”正是組織法所規(guī)范的核心內(nèi)容，是組織法的重要任務(wù)。為此，該法構(gòu)筑起四大編，其中第二編是普通地方政府，包含居民、條例和規(guī)則、選舉、直接請求、議會、執(zhí)行機關(guān)、工資及其他給付、財務(wù)、公共設(shè)施、國家與普通地方政府間關(guān)系和普通地方政府相互間關(guān)系、大都市特例、基于外部監(jiān)察合同的監(jiān)察等十余章；第三編是特別地方政府，包含特別區(qū)①特指東京都內(nèi)的千代田區(qū)、新宿區(qū)、中央?yún)^(qū)、文京區(qū)等23個區(qū)，它們設(shè)議會，是一級地方政府，是有別于普通地方政府（都道府縣、市町村）的特別地方政府。東京都以外的很多地區(qū)，尤其是大城市，也有區(qū)的稱謂，但這些區(qū)都不設(shè)議會，不是一級政府。、地方政府的組合、財產(chǎn)區(qū)等三章。根據(jù)地方自治法，普通地方政府設(shè)首長、教育委員會、公安委員會、選舉管理委員會、監(jiān)察委員等行政機關(guān)；首長也是行政機關(guān)，且地位最高；②《地方自治法》第138條之2規(guī)定，地方政府的行政機關(guān)的組織，在首長所轄下，由具有各自明確管轄事務(wù)和權(quán)限的行政機關(guān)有系統(tǒng)地構(gòu)成；行政機關(guān)必須在首長所轄下，相互聯(lián)絡(luò)，作為一整體，發(fā)揮行政作用；行政機關(guān)相互間產(chǎn)生權(quán)限異議后首長必須盡力協(xié)調(diào)。首長可以選任副首長，任命會計管理人，以作為其輔助機關(guān)。選舉管理委員會由四人委員組成，由選民通過議會選舉產(chǎn)生，委員任期4年。行政機關(guān)可以設(shè)置旨在進行調(diào)解、審查、審議、調(diào)查等的附屬機關(guān)。附屬機關(guān)一般稱“××?xí)薄ⅰ啊痢廖瘑T會”，由若干兼職委員組成，其發(fā)揮自身專業(yè)、技術(shù)等方面特長，在民主形式下支持行政機關(guān)工作。地方自治法編織了豐富的組織法規(guī)范，為消防組織法、警察法、地方公務(wù)員法等的出臺和完善奠定了堅實的基礎(chǔ)。這些法律不斷發(fā)展壯大，最終形成地方組織法體系，而這個體系的核心就是地方自治法。

（二）自治精神引領(lǐng)區(qū)域合作組織的法淵

《地方自治法》在“普通地方政府相互間合作”和“地方政府的組合”這兩章節(jié)中確立了區(qū)域合作制度。前者從政府間關(guān)系角度建構(gòu)并規(guī)范了協(xié)議會、共設(shè)機關(guān)、事務(wù)委托、合作協(xié)議、事務(wù)代執(zhí)行等五大區(qū)域合作類型，而后者是從政府機關(guān)角度建構(gòu)并規(guī)范了部分事務(wù)組合、廣域聯(lián)合等兩大區(qū)域合作類型，是普通地方政府參與下形成的特別地方政府。兩部分的角度差別很大，但都明確建構(gòu)了區(qū)域合作制度，而且都需要地方政府參與其中。如前所述，地方自治法對四大區(qū)域合作組織制定了詳細的規(guī)范。同時，地方自治法的一般制度，如選舉制度、居民訴訟制度、機關(guān)訴訟制度、糾紛處理制度、監(jiān)察制度等也適用于區(qū)域合作組織。此外，公職選舉法、地方公務(wù)員法、地方稅法、民法等也在制度上對其予以強化?？傊?，地方自治法是區(qū)域合作組織最重要的法淵，為區(qū)域合作組織提供了強大的制度供給和法制保障。

地方自治法以自治精神牽引區(qū)域合作組織發(fā)展。日本對地方政府采用二層制結(jié)構(gòu)，③田中二郎，1952，“わが地方公共団體の二重構(gòu)造の意義――府県制廃止論の批判”《都市問題》43（2）；鹽野宏《行政法Ⅲ（第4版）》 有斐閣，2012年，151頁。一層是作為基層地方政府的市町村，另一層是在地域上包含多個市町村的都道府縣。④日本現(xiàn)在有47個都道府縣，1718個市町村。市、町、村都各自獨立，行政上互不隸屬，管轄地域也不重疊。市町村的稱謂差異主要源于人口數(shù)，也有歷史淵源、土地面積等方面因素。值得注意的是，市因人口差異而形成了差別，像大阪市、橫濱市等大城市由于人口眾多，根據(jù)法律，這些市的政府處理的事務(wù)會多于一般市的政府。市町村和都道府縣都具有綜合而統(tǒng)括地處理其轄區(qū)內(nèi)事務(wù)的權(quán)力，基本組織結(jié)構(gòu)也相同，議會和行政首長都由各自居民直接選舉產(chǎn)生；面對國家，有著相同水平的自治權(quán)?；谕人降淖灾螜?quán)，都道府縣之間、市町村之間、都道府縣與市町村之間都可以進行平等的合作。在關(guān)于區(qū)域合作組織的規(guī)范中，“協(xié)商”、“規(guī)約”、“經(jīng)議會議決”等表述出現(xiàn)頻率很高。這要求區(qū)域合作組織的設(shè)置要源于各參與單位自愿，互相協(xié)商制定一些章程，互守承諾，自主地開展工作；在一些重要事項上，要通過議會渠道，廣泛聽取民意，居民的事，居民知曉，居民做主。部分事務(wù)組合和廣域聯(lián)合是特殊地方政府，茲事體大，其設(shè)置需要中央或者都道府縣一級批準(zhǔn)，區(qū)域合作組織的其他事項很少用批準(zhǔn)這樣很有領(lǐng)導(dǎo)性和強制性的行政手法。上級政府對區(qū)域合作組織以不干涉為原則，必要時可使用備案、建議等柔性行政手法。地方自治法使日本在法制層面形成自下而上、上下聯(lián)動的區(qū)域合作格局。另外，地方政府是最自主、最權(quán)威的地方治理主體，地方自治法給予部分事務(wù)組合和廣域聯(lián)合以特殊地方政府地位，選首長，開議會等，樹立起地方治理的權(quán)威性。這樣，國家在下放行政權(quán)限時，不但讓廣域聯(lián)合等區(qū)域合作組織有能力運用這些權(quán)限，還能讓這些權(quán)限配置更接地氣。由于是數(shù)個地方政府參與組建特殊地方政府，各方共同選任首長、選舉議會等，所以既保持了地方自主性，又體現(xiàn)了區(qū)域共同意志性。

從歷史維度看，區(qū)域合作組織順應(yīng)時代需求，不斷創(chuàng)設(shè)發(fā)展起來。①橫道清孝，“時代域連攜《都市》 20：11。地方自治法順勢而為，從法制層面積極推動區(qū)域合作組織的進化。組合制度歷史最久，早在1888年的町村制中就已存在，當(dāng)時是一種替代町村合并的制度。町村合并一致持續(xù)到21世紀(jì)初，所以部分事務(wù)組合在1947年《地方自治法》制定之時即被確立其中，延續(xù)至今。為提高行政效率、節(jié)約經(jīng)費，建立組織和程序比組合更簡約的制度，②地方自治制度研究會編 《地方自治関係実例判例集（第14次改訂版）》 行政出版社，2006，1589頁。1952年《地方自治法》修改，新設(shè)了協(xié)議會、共設(shè)機關(guān)等制度。1993年4月第23次地方制度調(diào)查會建議實現(xiàn)廣域聯(lián)合的制度化，次年《地方自治法》修改，確定廣域聯(lián)合制度，主要運用于像環(huán)保、廢棄物處理等需廣域處理的領(lǐng)域。③宇賀克也 《地方自治法概説》（第7版） 有斐閣，2017，89頁。可見，地方自治法不斷豐富和進化著區(qū)域合作組織。

（三）主要規(guī)定

對共設(shè)機關(guān)，地方自治法從設(shè)置、規(guī)約、委員的選任與身份、輔助人員與經(jīng)費、法令適用、組織變更與廢止等方面進行了規(guī)范。共設(shè)機關(guān)的規(guī)約必須規(guī)定共設(shè)機關(guān)的名稱、設(shè)置共設(shè)機關(guān)的地方政府、共設(shè)機關(guān)的辦公場所、組成共設(shè)機關(guān)的委員及其他組成人員的選任方法及身份處理等。委員及其他組成人員對應(yīng)各種情況，由議會選舉產(chǎn)生，或者由政府首長經(jīng)議會同意而選任產(chǎn)生，或者由政府首長、委員會或委員選任產(chǎn)生。共設(shè)機關(guān)的辦公經(jīng)費由相關(guān)地方政府承擔(dān)，收取的手續(xù)費及其他收入作為相關(guān)地方政府的收入。在共設(shè)機關(guān)執(zhí)行公務(wù)中適用法令、條例、規(guī)則及其他規(guī)程時，視為各相關(guān)地方政府的公務(wù)機關(guān)機構(gòu)。擬退出共設(shè)機關(guān)時，應(yīng)當(dāng)提前兩年書面告知相關(guān)地方政府。共設(shè)機關(guān)的廢止、規(guī)約的締結(jié)變更等必須經(jīng)各相關(guān)地方議會的議決。

對協(xié)議會，地方自治法從設(shè)置、組織、規(guī)約、管理執(zhí)行效力、組織變更與廢止等方面進行了規(guī)范。地方政府協(xié)商設(shè)置管理執(zhí)行協(xié)議會和規(guī)劃編制協(xié)議會時，該協(xié)商必須經(jīng)議會決議。設(shè)置協(xié)議會后必須向總務(wù)大臣或者都道府縣知事報告。協(xié)議會由會長和委員組成，從相關(guān)地方政府的職員中選任。協(xié)議會的規(guī)約必須規(guī)定協(xié)議會名稱、參與的地方政府、事務(wù)或規(guī)劃的目錄、組織和選任方法、經(jīng)費支付方法等，而管理執(zhí)行協(xié)議會的規(guī)約還須另外規(guī)定的事項有管理執(zhí)行方法、場所、職員身份、財產(chǎn)取得或管理處理的方法、公共設(shè)施設(shè)置或管理的方法等。管理執(zhí)行協(xié)議會以相關(guān)地方政府首長及其他行政機關(guān)名義管理執(zhí)行事務(wù)時，具有該首長及其他行政機關(guān)管理執(zhí)行的效力。擬退出協(xié)議會時，應(yīng)當(dāng)提前兩年書面告知相關(guān)地方政府。

對部分事務(wù)組合，地方自治法從設(shè)置、規(guī)約、議會議決、解散、財產(chǎn)與經(jīng)費等方面進行了規(guī)范。部分事務(wù)組合的設(shè)立需得到總務(wù)大臣或都道府縣知事的批準(zhǔn)。都道府縣知事可以向市町村建議設(shè)置部分事務(wù)組合。規(guī)約應(yīng)當(dāng)規(guī)定部分事務(wù)組合的名稱、成員單位、事務(wù)、辦公地點、議會組織和議員選舉方法、行政機關(guān)的組織和選任方法、經(jīng)費的支付方法等。部分事務(wù)組合的議會議員、首長和職員可以由成員單位的議會議員、首長和職員兼任。部分事務(wù)組合的首長擬請求部分事務(wù)組合議會決議重要事項時，應(yīng)當(dāng)預(yù)先通知成員單位的首長。成員單位經(jīng)協(xié)商擬解散部分事務(wù)組合，必須報告總務(wù)大臣或者都道府縣知事。部分事務(wù)組合的經(jīng)費分配違法或者有錯誤時，部分事務(wù)組合的成員單位可以在被告知日起30日內(nèi)向該部分事務(wù)組合的首長提出異議，首長必須在咨詢議會后作出決定。部分事務(wù)組合是地方自治法上的特殊地方政府。

對廣域聯(lián)合，地方自治法從設(shè)置、規(guī)約及其變更、議員議長選舉、廣域規(guī)劃、分擔(dān)金及其異議、解散等方面進行了規(guī)范。數(shù)個地方政府可以經(jīng)協(xié)商制定規(guī)約，經(jīng)總務(wù)大臣或者都道府縣知事批準(zhǔn)后設(shè)置廣域聯(lián)合。都道府縣知事可以向市町村建議設(shè)置廣域聯(lián)合。規(guī)約應(yīng)當(dāng)規(guī)定廣域聯(lián)合的名稱、成員單位、區(qū)域、事務(wù)、辦公地點、議會組織和議員選舉方法、首長及其他行政機關(guān)的組織與選任方法、經(jīng)費的支付方法等。廣域聯(lián)合的議會議員由區(qū)域內(nèi)選舉權(quán)人投票產(chǎn)生或者成員單位議會選舉產(chǎn)生，首長由選舉權(quán)人投票或者成員單位首長投票選舉產(chǎn)生。議員、首長和職員可以由成員單位的議會議員、首長和職員兼任。區(qū)域居民聯(lián)名達到一定數(shù)量的，可以向首長請求變更規(guī)約。廣域聯(lián)合成立后必須盡快編制廣域規(guī)劃，廣域聯(lián)合和成員單位必須基于該規(guī)劃來處理其事務(wù)。經(jīng)費的支付方法必須以人口、面積、地方稅的收入額、財力及其他客觀指標(biāo)為依據(jù)。成員單位認(rèn)為經(jīng)費分配違法或者有錯誤的，可以在30日內(nèi)向廣域聯(lián)合的首長提出異議。解散廣域聯(lián)合必須得到總務(wù)大臣或者都道府縣知事的同意。廣域聯(lián)合是地方自治法上的特殊地方政府。

如上所述，地方自治法是日本區(qū)域合作組織最重要的法淵，是治理區(qū)域合作組織的基本指引。這為我國進行區(qū)域合作組織法的建構(gòu)和完善提供了一些參考。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）是我國最重要的地方組織法，自1979年制定以來，一直統(tǒng)領(lǐng)著我國地方政府組織建設(shè)。但該法條款的規(guī)定過于原則化，學(xué)界和實務(wù)界要求其完善的聲音十分強烈。在區(qū)域合作形勢愈加火熱，區(qū)域合作立法需求愈加旺盛的當(dāng)下，我國的區(qū)域合作組織法應(yīng)當(dāng)安排在《地方組織法》中，這近似前述日本法的安排，即安排在最重要的地方組織法之中。但或許是因為地方政府組織修改體量較大和任務(wù)過重等原因，《地方組織法》近期并無大修跡象?！缎姓绦蚍ā芬鸭{入了全國人大立法規(guī)劃，而區(qū)域合作法是行政法，將區(qū)域合作組織法內(nèi)容納入行政程序法之中具有合理性和可行性。

我國正處在全面深化改革的新征程上，遵循重大改革于法有據(jù)的要求，制定改革法的可能性越來越高。區(qū)域合作組織制度作為新近的改革制度，也可以考慮放入改革法中。我們在思考區(qū)域合作組織的法淵問題時，應(yīng)當(dāng)同時思考該法淵在精神、原則等方面的革新。自治是日本地方自治法的精神內(nèi)核，也始終貫穿于日本區(qū)域合作組織制度之中。以“放管服”改革為標(biāo)志，擴大地方自主權(quán)成為近年中央工作的一條精神主線。在推進長三角區(qū)域一體化發(fā)展等國家戰(zhàn)略、實施長三角區(qū)域一體化試驗區(qū)等建設(shè)、進行區(qū)域合作組織法建構(gòu)與完善中，擴大地方自主權(quán)應(yīng)該成為指導(dǎo)思想和新思路，即從擴大地方自主權(quán)方面展現(xiàn)新路徑，開辟新局面。比如，在組織建設(shè)長三角區(qū)域一體化試驗區(qū)時，應(yīng)擯棄以往由中央設(shè)立管委會并在管委會內(nèi)設(shè)置各種傳統(tǒng)行政機關(guān)機構(gòu)的做法，可以考慮由區(qū)域內(nèi)的一市三省共同出人、出資設(shè)立議事決策機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)，以法治、高效、自主、創(chuàng)新為精神引領(lǐng)，以服務(wù)、治理為工作目標(biāo)。地方政府和基層群眾都有很大的智慧和理性，經(jīng)過四十多年的實踐鍛煉和經(jīng)驗積累，相信擴大地方自主權(quán)會在區(qū)域合作等眾多領(lǐng)域產(chǎn)生更大的改革紅利。