對進(jìn)一步完善我國銀行賬戶實(shí)名制的思考和建議

■ 王 欣

一、我國銀行賬戶實(shí)名制規(guī)定和核心要素

銀行賬戶實(shí)名制是指存款人開立銀行賬戶應(yīng)當(dāng)提供真實(shí)有效的身份證件，使用實(shí)名開立銀行賬戶，銀行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)審查存款人的身份證件并做好登記，確認(rèn)存款人真實(shí)身份，不得開立假名、匿名賬戶。

銀行賬戶實(shí)名制是我國一項(xiàng)基礎(chǔ)性的金融制度安排，是保護(hù)存款人資金安全、防范利用銀行賬戶從事犯罪活動的基礎(chǔ)，也是銀行完善內(nèi)控管理、防范經(jīng)營風(fēng)險、履行反洗錢義務(wù)的必然要求。2000年，國務(wù)院頒布 《個人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》（國務(wù)院令第285號），以行政法規(guī)的形式正式確立個人銀行賬戶實(shí)名制度。2003年，中國人民銀行發(fā)布《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》（中國人民銀行令 〔2003〕第5號），以部門規(guī)章形式明確單位銀行賬戶實(shí)名制。2006年頒布的《中華人民共和國反洗錢法》以國家法律形式進(jìn)一步說明銀行賬戶實(shí)名制的要求。2005年，中共中央發(fā)布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》中明確提及“建立健全金融賬戶實(shí)名制”。2008年，中共中央在《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008～2012年工作規(guī)劃》中再次強(qiáng)調(diào)“完善賬戶管理系統(tǒng)，依法落實(shí)金融賬戶實(shí)名制”。

銀行賬戶實(shí)名制包括銀行賬戶名稱與身份證件名稱的一致性、身份證件的有效性、存款人真實(shí)意愿的表示三個核心要素。

一是銀行賬戶名稱與身份證件名稱的一致性。存款人使用身份證件上的名稱作為銀行賬戶名稱是實(shí)名制的核心要求。這符合《中華人民共和國合同法》的規(guī)定，明確了與銀行建立契約關(guān)系的當(dāng)事人，由賬戶名稱記載的當(dāng)事人依法承擔(dān)因銀行賬戶開立和使用而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。另一方面，直觀地向其他經(jīng)濟(jì)主體反映銀行賬戶歸屬和賬戶資金的所有人，提高了經(jīng)濟(jì)活動的透明度，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動的開展。

二是身份證件的有效性。身份證件的“有效性”主要包括三個方面：一是存款人提供的身份證件必須是法律、行政法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的可以證明本人身份的有效證件或文件，現(xiàn)行的賬戶管理制度羅列了各類存款人應(yīng)提供的證件或文件的種類；二是存款人提供的身份證件應(yīng)在有效期內(nèi)；三是身份證件的真實(shí)性，存款人開立銀行賬戶時提供的身份證件必須是真實(shí)的，包括證件本身的真實(shí)性和證件上記載信息的真實(shí)性。

三是存款人真實(shí)意愿的表示。存款人真實(shí)意愿表示是實(shí)名制的實(shí)質(zhì)性要求，包括兩層含義：一是存款人同意開戶；二是銀行賬戶實(shí)際控制人應(yīng)當(dāng)為存款人本人。

二、境外金融機(jī)構(gòu)客戶身份識別制度概況

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得巨大成就，國際地位和國際影響力穩(wěn)步提升，因此，人民幣銀行賬戶的管理不僅要符合我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，還要適應(yīng)人民幣國際化的發(fā)展需要，從部分世界發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的銀行賬戶實(shí)名制管理來看，普遍通過金融機(jī)構(gòu)客戶身份識別的方式實(shí)現(xiàn)賬戶實(shí)名制管理。

（一）金融機(jī)構(gòu)客戶身份識別制度

大部分國家和地區(qū)都明確將執(zhí)行 “客戶身份識別”程序作為銀行與客戶建立業(yè)務(wù)關(guān)系、開立銀行賬戶的必要前提，且通過法律法規(guī)的形式要求金融機(jī)構(gòu)辦理業(yè)務(wù)時必須進(jìn)行客戶身份識別。如美國、德國、英國、澳大利亞、日本、韓國等6國均通過法案形式明確，香港地區(qū)為條例形式，新加坡和中國臺灣地區(qū)則為監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒布的規(guī)章制度。

在制度的具體內(nèi)容方面，基本都沒有對銀行需核實(shí)的具體身份證明文件進(jìn)行羅列，而是提出原則性要求及身份識別關(guān)鍵要素（如姓名、地址、身份識別號碼等），同時在有關(guān)操作指引中對關(guān)鍵要素進(jìn)行定義和解釋，避免產(chǎn)生歧義和誤解，并著重強(qiáng)調(diào)商業(yè)銀行在客戶身份識別和盡職調(diào)查中的必盡事宜，以此作為實(shí)施監(jiān)管檢查的主要依據(jù)?！翱蛻羯矸葑R別”是監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施賬戶監(jiān)管與檢查的重點(diǎn)，監(jiān)管部門的檢查重點(diǎn)是銀行是否按規(guī)定制定了自身的客戶身份識別制度，并積極主動地采取各種有效手段和措施實(shí)現(xiàn)對客戶身份的實(shí)質(zhì)性審查。銀行一旦被認(rèn)定為違規(guī)，將受到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的處罰，如果觸犯法律將面臨監(jiān)禁等更嚴(yán)厲的法律制裁。如：美國的《銀行保密法》以及《美國愛國者法案》提出了銀行進(jìn)行客戶身份識別的義務(wù)，美國聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委員會制定的《銀行保密法及反洗錢檢查手冊》對銀行的客戶身份識別提出了基本要求，包括：商業(yè)銀行必須有書面的客戶身份識別程序，由銀行的董事會批準(zhǔn)頒發(fā)等，并對客戶身份識別過程中的“賬戶”、“客戶”、“地址”、“身份識別號碼”進(jìn)行了詳細(xì)的定義或注釋。銀行在開戶前最少應(yīng)該獲取客戶的姓名、生日、地址、身份證件號碼等身份信息，必須通過基于風(fēng)險防范的合理及實(shí)際的程序來識別客戶，銀行不一定需要保留所獲取的客戶的每個要素，但必須證明其擁有足夠的信息能夠使人相信銀行確實(shí)識別了客戶的真實(shí)身份。

在客戶身份識別過程中，銀行如果發(fā)現(xiàn)客戶存在不滿足客戶身份識別要求的，銀行可以拒絕開戶。例如在法國，個人在銀行開戶時，必須提供開戶人身份證明文件和開戶人住址證明文件，銀行還有權(quán)利向開戶人要求提供其他相關(guān)信息的文件，例如工資單，雖然申請人并沒有責(zé)任和義務(wù)必須提供這些文件，但如未提供則申請人有面臨被拒絕開戶的可能。

（二）客戶身份識別的信息支持

大部分國家和地區(qū)在對銀行進(jìn)行客戶身份識別提出明確要求的同時，均為銀行提供了具有公信力的核實(shí)客戶身份的聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)或數(shù)據(jù)庫支持，成為銀行識別客戶身份的重要手段。這些數(shù)據(jù)庫或系統(tǒng)有的是官方免費(fèi)提供的，有的是第三方機(jī)構(gòu)提供的，需付費(fèi)查詢。如在美國，如果需要了解個人客戶的信用記錄和資信狀況，可通過美國的TransUnion、Equifax及Experian三家信用機(jī)構(gòu)進(jìn)行個人信用狀況查詢并支付有關(guān)費(fèi)用。

（三）客戶風(fēng)險等級分類

部分國家和地區(qū)對于客戶身份識別或盡職調(diào)查的要求并不是一刀切，而是根據(jù)不同客戶的風(fēng)險等級，分別界定不同的識別或調(diào)查要求。對于政府、公共事業(yè)機(jī)構(gòu)等洗錢風(fēng)險較小的客戶，其盡職調(diào)查的要求也相對寬松；而對于滿足了一定條件或銀行認(rèn)定的高風(fēng)險客戶，則要進(jìn)行加強(qiáng)型的盡職調(diào)查。例如美國、韓國都采用了客戶風(fēng)險等級分類機(jī)制。

（四）客戶身份識別過程中的權(quán)責(zé)關(guān)系

大部分國家和地區(qū)對于客戶身份識別過程中銀行與存款人的權(quán)利及義務(wù)較為明確?？蛻粲辛x務(wù)提供真實(shí)的身份信息，如果刻意提供虛假信息將有可能觸犯法律。金融機(jī)構(gòu)履行了必要的識別程序即可免責(zé)，甚至部分國家金融機(jī)構(gòu)可不對客戶提供材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。金融機(jī)構(gòu)如果發(fā)現(xiàn)客戶提供虛假資料，應(yīng)立即報告監(jiān)管與司法部門，擁有對客戶采取關(guān)閉賬戶、終止服務(wù)及提起訴訟的權(quán)利。如德國銀行業(yè)不具有審查材料真實(shí)性的職責(zé)，且不對客戶所提供材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，因?yàn)榈聡鴵碛薪∪姆审w系、稅收體系及銀行體系，各個體系互相環(huán)扣，緊密相連，客戶很難在其中某個環(huán)節(jié)做假而不被查出，客戶造假一旦被調(diào)查發(fā)現(xiàn)，輕則可能進(jìn)入銀行黑名單有不良記錄，重則會被舉報到司法機(jī)構(gòu)，根據(jù)不同情形可能會受到相應(yīng)的司法處罰，但德國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)檢查時如果發(fā)現(xiàn)銀行未留存應(yīng)留存的證實(shí)客戶身份的材料，將對銀行處以罰金。

三、目前我國銀行賬戶實(shí)名制執(zhí)行中存在的主要問題

按照我國現(xiàn)行銀行賬戶實(shí)名制度規(guī)定，存款人在銀行開立賬戶應(yīng)當(dāng)使用實(shí)名，銀行應(yīng)對存款人提交的開戶證明文件的真實(shí)性進(jìn)行審查，履行客戶身份識別的義務(wù)。但在實(shí)際執(zhí)行過程中仍存在一些問題，影響了賬戶實(shí)名制的落實(shí)和執(zhí)行效果。

（一）銀行對于實(shí)名制的執(zhí)行偏重于形式。銀行對落實(shí)實(shí)名制與履行客戶身份識別的本質(zhì)與內(nèi)涵認(rèn)識不全面，造成開戶過程中的核查工作流于形式。例如，《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》對每一類銀行結(jié)算賬戶的開戶證明文件進(jìn)行了詳盡的規(guī)定，如企業(yè)法人應(yīng)出具營業(yè)執(zhí)照、事業(yè)法人應(yīng)出具事業(yè)法人登記證等，在實(shí)踐中，銀行往往就按照制度規(guī)定，要求客戶提供相應(yīng)的證明文件，對客戶提供的證明文件的真實(shí)性、完整性、合規(guī)性審查后即開戶，很少主動采取其他措施進(jìn)一步全面了解存款人的真實(shí)情況，實(shí)名制的落實(shí)偏重于形式要件的審查，而非實(shí)質(zhì)審查。

（二）銀行與存款人在落實(shí)實(shí)名制中的權(quán)責(zé)不對等?，F(xiàn)行法律強(qiáng)調(diào)了銀行在落實(shí)實(shí)名制中的責(zé)任，但對于存款人義務(wù)和責(zé)任方面的要求卻相對弱化?！吨腥A人民共和國反洗錢法》明確規(guī)定“金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定建立客戶身份識別制度……要求客戶出示真實(shí)有效的身份證件或者其他身份證明文件，進(jìn)行核對并登記?！辈⑶覍鹑跈C(jī)構(gòu)違背上述規(guī)定的行為制定了罰則，卻沒有在法律的制度層面要求存款人在開戶時應(yīng)依法提供真實(shí)有效的證明文件或規(guī)定其主動配合金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行身份識別義務(wù)，且缺乏對存款人違反實(shí)名制的有效懲戒機(jī)制，存款人違規(guī)開立銀行賬戶的成本低，導(dǎo)致實(shí)務(wù)中偽造、變造身份證明文件開立銀行賬戶的現(xiàn)象屢禁不止。

（三）開戶證明文件種類繁多，但銀行落實(shí)實(shí)名制的手段與途徑較為有限。一方面，目前中國個人居民開戶所提交的身份證明文件種類繁多，除居民身份證外，還有軍人、武警證件、護(hù)照等無法通過聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)核實(shí)的證件，不利于客戶身份信息的識別和管理。另一方面，目前對于單位客戶的營業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證等證明文件的真實(shí)性核實(shí)也沒有有效的手段與途徑。盡管 《中華人民共和國反洗錢法》提出了可以向發(fā)證部門協(xié)商核實(shí)事宜，但由于未明確處理機(jī)制、職責(zé)與流程，相關(guān)機(jī)構(gòu)配合度不高，造成在實(shí)務(wù)中難以執(zhí)行。

（四）社會信用環(huán)境不佳，加大落實(shí)實(shí)名制的難度。社會信用體系尚未建立健全，銀行在身份識別過程中所具有的權(quán)力和能使用的手段較為有限，一方面，缺乏能夠提供專業(yè)征信服務(wù)的信用中介機(jī)構(gòu)，無法為銀行深入了解客戶提供有力的支持，另一方面，相關(guān)管理部門對公民和單位的信息管理欠缺或配合度不高，無法為銀行核實(shí)客戶身份信息的措施提供充分保障。此外，部分存款人信用、法律意識淡薄，在金融機(jī)構(gòu)實(shí)施客戶身份識別的過程中容易產(chǎn)生抵觸情緒，經(jīng)常不予以配合，特別是對職業(yè)、資金來源、用途、收入狀況等信息往往是不予提供或虛假提供，導(dǎo)致銀行落實(shí)實(shí)名制的工作難以有效開展。

四、進(jìn)一步完善我國銀行賬戶實(shí)名制的措施和建議

根據(jù)我國國情，借鑒其他國家和地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，針對目前我國銀行賬戶實(shí)名制執(zhí)行中存在的主要問題，建議從以下幾個方面進(jìn)一步完善我國銀行賬戶實(shí)名制。

（一）通過相應(yīng)的制度安排，引導(dǎo)銀行將實(shí)名制審查由形式要件審查轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)審查。從國外通行的做法來看，各國正式的法規(guī)制度大多沒有對銀行核實(shí)存款人身份的具體證明文件進(jìn)行羅列，而是提出基本原則和關(guān)鍵要素的要求。借鑒國外通行的做法，改變我國現(xiàn)行制度中羅列開戶證明種類的做法，在核心制度中明確存款人開戶應(yīng)出具的證明文件的原則性要求，在相關(guān)的實(shí)施細(xì)則中羅列各類存款人開戶證明文件，并做出有關(guān)解釋，同時允許銀行在符合原則性要求的前提下，自行確定客戶開戶應(yīng)出具的證明文件種類，既保障核心制度的原則性和指導(dǎo)性，又體現(xiàn)制度體系的操作性和實(shí)用性，并引導(dǎo)銀行主動探索落實(shí)銀行賬戶實(shí)名制的有效手段，將實(shí)名制審查由形式要件審查轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)審查。

（二）進(jìn)一步明確銀行和存款人在落實(shí)銀行賬戶實(shí)名制中的權(quán)利和責(zé)任。一是明確銀行在落實(shí)賬戶實(shí)名制中的權(quán)責(zé)，給予銀行自主操作的權(quán)利和空間，促使銀行發(fā)揮積極主動性，建立對存款人身份全面、深入和持續(xù)的管理機(jī)制。借鑒國外的通行做法，在制度中著重強(qiáng)調(diào)銀行在落實(shí)銀行賬戶實(shí)名制中的必盡事宜，如應(yīng)按實(shí)名制要求審查客戶開戶證明文件的真實(shí)性、完整性、合規(guī)性，對于疑義信息應(yīng)進(jìn)一步輔助核實(shí)等，并不規(guī)定具體的操作方式，銀行據(jù)此發(fā)揮主動性，在實(shí)踐中逐步探索、自行總結(jié)制定符合監(jiān)管部門要求的操作機(jī)制和制度設(shè)計(jì)。監(jiān)管部門的檢查重點(diǎn)是銀行是否建立了銀行賬戶實(shí)名制工作機(jī)制并落實(shí)執(zhí)行，對于未盡職的銀行機(jī)構(gòu)，給予嚴(yán)厲的處罰。

二是明確存款人有提供真實(shí)、有效身份證明文件并配合銀行落實(shí)銀行賬戶實(shí)名制的義務(wù)。對于不滿足實(shí)名制要求的存款人，如拒絕接受實(shí)名制核實(shí)或提供的證明文件可疑且無法使銀行進(jìn)行有效核實(shí)等情況下，銀行有權(quán)拒絕開戶。對于提供了相關(guān)實(shí)名制證件，但不能充分配合銀行進(jìn)行其他相關(guān)實(shí)質(zhì)審查的，明確由此引起的相關(guān)法律、經(jīng)濟(jì)責(zé)任由存款人自行承擔(dān)。

（三）建立存款人違規(guī)懲戒機(jī)制。從法律或行政法規(guī)等更高的法規(guī)制度層面建立存款人違規(guī)懲戒機(jī)制。對存在提供虛假開戶資料、開立虛假、假名、匿名賬戶、出租出借賬戶、惡意簽發(fā)空頭支票、大量從事套現(xiàn)、惡意拖欠銀行貸款、抽逃出資等違法行為的存款人以及單位法定代表人建立“黑名單”，銀行在開立賬戶時對“黑名單”上的存款人采取更加嚴(yán)格的身份識別措施。允許銀行基于風(fēng)險防范的考慮，根據(jù)客戶身份識別的不同結(jié)果，提供差別化服務(wù)，例如，對于中國公民未提交居民身份證開立個人銀行賬戶的，不能使用網(wǎng)上銀行、電話銀行等服務(wù)。探討對不法分子依法追究刑事責(zé)任的可能，如在美國、德國、澳大利亞，銀行可以對刻意提供虛假身份證明文件的存款人提起訴訟并追究刑事責(zé)任，嚴(yán)重違法者甚至將面臨長達(dá)十年監(jiān)禁的法律制裁。

（四）推動信用環(huán)境的改善和存款人誠信機(jī)制的建立。通過各項(xiàng)措施拓展銀行客戶身份識別的途徑，改進(jìn)目前公民身份信息聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)的數(shù)據(jù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)與工商等部門數(shù)據(jù)庫的聯(lián)網(wǎng)核查。以營利為目的的商辦信用信息數(shù)據(jù)庫的應(yīng)用在國外較為普遍，鼓勵國內(nèi)企業(yè)通過自己組織信用調(diào)查，建立商業(yè)信用信息系統(tǒng)，為包括銀行在內(nèi)的使用者提供有償服務(wù)。規(guī)范中介機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為，培養(yǎng)出一批信譽(yù)可靠的咨詢公司、信用調(diào)查評估公司、律師事務(wù)所、會計(jì)師事務(wù)所，資信估價公司等中介機(jī)構(gòu)，提高其評估、調(diào)查資信的可靠性，充分發(fā)揮其在客戶識別和信用調(diào)查中的作用。加大宣傳力度，宣講賬戶實(shí)名制和建立社會經(jīng)濟(jì)信用秩序的重要意義，提倡誠實(shí)信用，反對失信欺詐，著力培育“信用至上”的全民意識，營造一個信守承諾、珍視信譽(yù)的社會經(jīng)濟(jì)信用環(huán)境。