從控流出角度談對外承包工程外匯管理制度缺陷及監(jiān)管策略調(diào)整——以江西省為例

■ 李祝玲，姜麗莎，陳 靜，吳松格

一、現(xiàn)狀描述

為進一步做好對外承包工程企業(yè)外匯管理工作，近期，我們對江西省9家主要對外承包工程企業(yè)外匯管理相關(guān)情況進行了調(diào)研。這9家企業(yè)是：中國江西國際經(jīng)濟技術(shù)合作公司、中鼎國際工程有限責(zé)任公司、江西省水利水電有限公司、江西中煤建設(shè)集團有限公司、南昌對外工程總公司、江西地質(zhì)集團公司、江西江聯(lián)國際工程有限公司、江西久盛國際電力工程有限公司、中國瑞林工程技術(shù)有限公司。該9家企業(yè)2014年境外建設(shè)項下外匯收支總額1.44億美元，占同期江西省境外建設(shè)項下外匯收支的91.53%。

調(diào)研內(nèi)容包括企業(yè)境內(nèi)外外匯賬戶 （包括離岸賬戶）開立及余額情況、外匯收支或外匯使用情況、企業(yè)利用境內(nèi)外外匯資金開展保值增值業(yè)務(wù)或購買理財產(chǎn)品情況、對外承包工程項目及國別情況、境外設(shè)立法人機構(gòu)或分公司（非法人）和辦事處（項目組）情況、對外承包工程過程中外派勞務(wù)人員情況、開展對外承包工程業(yè)務(wù)過程中出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的情況、企業(yè)執(zhí)行外匯管理政策法規(guī)情況、企業(yè)對外匯管理政策支持或需求情況等。據(jù)調(diào)查問卷及實地調(diào)研，上述9家對外承包工程企業(yè)截至2015年3月底，分別在亞洲、非洲及南美洲等24個國家和地區(qū)承接了對外承包工程項目107個，國家和地區(qū)包括阿爾及利亞、埃塞俄比亞、坦桑尼亞、印度尼西亞、越南、肯尼亞、蒙古、贊比亞、加納、博茨瓦納、盧旺達、納米比亞、泰國、印度、菲律賓、委內(nèi)瑞拉、巴布亞新幾內(nèi)亞、剛果（金）、納米比亞、馬拉維、南蘇丹、莫桑比克、烏干達、津巴布韋?？傆嬐馀蓜趧?wù)人員15700余人次。企業(yè)在國（境）外設(shè)立法人機構(gòu)或分公司（非法人）、辦事處（項目組）及開立外匯賬戶情況如下（分別見表1、表2）。

表1 江西省9家對外承包工程企業(yè)境外設(shè)立法人機構(gòu)、分公司（非法人）及辦事處（項目組）情況統(tǒng)計表（截至2015年3月底）單位：個

表2 江西省9家對外承包工程企業(yè)經(jīng)批準(zhǔn)開立的外匯賬戶情況統(tǒng)計表（截至2015年3月底）單位：萬元（美元、歐元、日元）

另據(jù)調(diào)查，上述企業(yè)經(jīng)批準(zhǔn)開立的境外賬戶存在賬戶銷戶及到期未履行展期手續(xù)情況、開立不可自由兌換貨幣（即當(dāng)?shù)刎泿牛┵~戶情況、以個人名義開立可自由兌換貨幣賬戶情況及境外設(shè)立的法人機構(gòu)在境內(nèi)銀行離岸部開立離岸賬戶（大部分已銷戶或未發(fā)生外匯收支行為）情況及個別企業(yè)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開立境外賬戶情況等涉嫌違規(guī)行為。其外匯收支均基于行業(yè)特點發(fā)生，總體情況正常。

二、制度缺陷

一是資本項下與經(jīng)常項下政策銜接不易。對外承包工程外匯管理，因其行業(yè)特征、國際收支統(tǒng)計申報相關(guān)規(guī)定及企業(yè)自身經(jīng)營管理特點決定，其業(yè)務(wù)過程中必然會涉及到資本項目外匯管理和經(jīng)常項目外匯管理，或因其境外承建項目的周期（或時間長度）決定其是否按照資本或經(jīng)常項下交易進行申報；或因其境內(nèi)對外承包工程企業(yè)在境外設(shè)立境外法人分公司或分（子）公司，但與境外發(fā)包方簽訂承包合同的主體區(qū)別，或因經(jīng)常項目下成立項目組或辦事處等，須按照經(jīng)?；蛸Y本項下交易進行申報；或經(jīng)營過程中涉及第三國采購設(shè)備物資或撤回投資等等。上述種種，均給對外承包工程項下外匯管理帶來較大難度和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，就內(nèi)部而言，則一定會出現(xiàn)或產(chǎn)生多頭管理，導(dǎo)致職責(zé)不清、數(shù)據(jù)不全或監(jiān)管失靈乃至無人管理的局面。造成這一被動局面的一個最主要原因則是因為沒有統(tǒng)一完整的對外承包工程外匯管理法規(guī)，其相關(guān)規(guī)定散見于不同制度及文件中，且部分法條描述較為含糊所致。

二是貨物及服務(wù)貿(mào)易項下外匯收支混淆。如前所述，因為資本和經(jīng)常項下業(yè)務(wù)混淆，導(dǎo)致管理缺失甚至無人管理。退一步看，即使同為經(jīng)常項目下外匯收支，又因其涉及到貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易，其混為一談的外匯收支也成為長期以來困擾我們的老大難問題。目前的管理現(xiàn)狀是，貨物貿(mào)易下遠有出口收匯核銷制度，近有貨物貿(mào)易項下總量核查制度。但服務(wù)貿(mào)易項下，無論遠近，均未對對外承包工程項下外匯收結(jié)匯做出硬性或剛性規(guī)定。而一旦對外承包工程企業(yè)有帶動國內(nèi)設(shè)備或原材料出口但出現(xiàn)延收或不能及時足額收匯的情況，往往繞開服務(wù)貿(mào)易項下外匯管理政策規(guī)定，以工程款或其他服務(wù)貿(mào)易項下款項沖抵貨物貿(mào)易項下款項進行核銷或進行匹配，導(dǎo)致管理政策失效或無效。如其經(jīng)營模式存在多元性，其利用國際收支統(tǒng)計申報項下的相關(guān)規(guī)定鉆空子的概率可能上升且存在多種可能性。

三是境外開戶與存放境外規(guī)定存在縫隙。目前的對外承包工程企業(yè)境外開立外匯賬戶的規(guī)定仍然是上世紀(jì)（1997年）制定并頒布實施的，即國家外匯管理局 《關(guān)于下發(fā)＜境內(nèi)機構(gòu)對外擔(dān)保管理辦法實施細則＞和＜境外外匯賬戶管理規(guī)定＞的通知》（[97]匯政發(fā)字第10號，1997年12月11日發(fā)布，1998年1月1日施行。以下簡稱“境外賬戶規(guī)定”。前一法規(guī)失效）。而服務(wù)貿(mào)易收入存放境外相關(guān)規(guī)定出自 《服務(wù)貿(mào)易外匯管理指引》、《服務(wù)貿(mào)易外匯管理指引實施細則》（匯發(fā)[2013]30號，2013年7月18日發(fā)布，2013年9月1日施行，以下統(tǒng)稱“服務(wù)貿(mào)易指引”）。該兩項政策制度的并存導(dǎo)致某種程度上的寬嚴(yán)不一或前后不一，即不協(xié)調(diào)、有縫隙。具體說，即便是假如企業(yè)按照“境外賬戶規(guī)定”的規(guī)定，因該規(guī)定并未明確對外承包工程企業(yè)需要一項目一賬戶（如是操作也幾乎不可能），對其賬戶最高限額（即余額）核定存在相當(dāng)大的隨意性和不可控性，對其時間的要求也模棱兩可（明確為項目結(jié)束，但一旦項目混淆，則賬戶可能無休止存在），相對十五年后出臺的“服務(wù)貿(mào)易指引”中的收入存放境外規(guī)定，企業(yè)如果想要將外匯存放境外，顯然要容易許多。即使其寬嚴(yán)程度一致，作為一項法律，其存在本身仍顯得不夠嚴(yán)肅嚴(yán)謹(jǐn)。

四是國際收支統(tǒng)計間接申報有不小障礙。目前，對外承包工程項下國際收支統(tǒng)計申報是按照國家外匯管理局 《關(guān)于印發(fā)＜涉外收支交易分類與代碼（2014 版）＞的通知》（匯發(fā)〔2014〕21 號，2014 年 4 月16日發(fā)布，2014年5月1日施行)執(zhí)行或履行其申報義務(wù)。問題是，其日常申報過程中能否嚴(yán)格執(zhí)行該文件規(guī)定，讓人很不放心。第一，其外匯收支（主要指收入）如若要沖抵貨物貿(mào)易項下外匯進行匹配，其申報一定出現(xiàn)問題或差錯；第二，如其項目中牽涉到以設(shè)備投資等內(nèi)容，如何確保其申報準(zhǔn)確又能保證其貨物貿(mào)易項下貨物流與資金流不出現(xiàn)混亂？第三，如企業(yè)在境外僅有單個或少量項目，其申報嚴(yán)格按照工程項目相關(guān)規(guī)定進行申報尚有可能，如其有多個甚至十?dāng)?shù)個甚至數(shù)十個項目時，其申報的資金來源恐怕自己都難以辨別，如何準(zhǔn)確申報？第四，如企業(yè)因其境外項目工程數(shù)量原因同樣開立多個外匯賬戶，甚至在項目國以外開立可自由兌換貨幣賬戶，對其內(nèi)部管理的要求一定更高，同時要求其保證國際收支統(tǒng)計申報質(zhì)量談何容易。

五是境內(nèi)分包方收取外匯制度含混不清。關(guān)于對外承包工程分包企業(yè)收取外匯，國家外匯管理局綜合司《關(guān)于調(diào)整部分服務(wù)貿(mào)易項下售付匯政策有關(guān)問題的通知》（匯綜發(fā)[2006]73號，2006年8月24日發(fā)布，2006年9月1日施行。已失效）曾明確規(guī)定，對外承包工程項下境內(nèi)外匯劃轉(zhuǎn)，按以下規(guī)定辦理：一、對外承包工程項下總包方和分包方均為境內(nèi)機構(gòu)的，總包方向分包方支付工程款項時，可持總包方 《中華人民共和國對外經(jīng)濟合作經(jīng)營資格證書》、對外承包工程合同（協(xié)議）、分包合同（協(xié)議）直接到外匯指定銀行辦理境內(nèi)外匯劃轉(zhuǎn)手續(xù)。二、分包方劃轉(zhuǎn)所得外匯資金僅限于對外支付，不得結(jié)匯。分包方如需使用該工程款用于境內(nèi)采購等境內(nèi)開銷，應(yīng)由境內(nèi)總包方將工程款結(jié)匯后以人民幣形式支付給境內(nèi)分包方，雙方不得進行境內(nèi)外匯劃轉(zhuǎn)。該項政策廢止后，唯一執(zhí)行的就是“服務(wù)貿(mào)易指引”中的《實施細則》，其第九條規(guī)定，辦理服務(wù)貿(mào)易境內(nèi)外匯劃轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，由劃付方金融機構(gòu)按以下規(guī)定審查并留存交易單證：對外承包工程項下總承包方向分包方劃轉(zhuǎn)工程款：分包合同和發(fā)票(支付通知)；對外承包工程聯(lián)合體已指定涉外收付款主體的，收付款主體與聯(lián)合體其他成員之間劃轉(zhuǎn)工程款：相關(guān)合同和發(fā)票（支付通知）。從法條字面上看，第一，未再強調(diào)總包與分包方均為境內(nèi)機構(gòu)；第二，不再對分包方是否有對外支付的需要進行約束或者限制。但關(guān)鍵是依然未對分包方是否可以境外開戶或境外直接收匯未予明確。如此，將有可能導(dǎo)致分包方境外直接收匯的現(xiàn)實甚至直接在境外開戶收取外匯。

六是部分處罰條款過于剛性致難以取舍。根據(jù)“境外賬戶規(guī)定”，其中第十六條的描述為：“境內(nèi)機構(gòu)有下列行為之一的，由外匯局責(zé)令改正，撤銷境外外匯賬戶，通報批評，并處以5萬元人民幣以上30萬元人民幣以下的罰款”。該法條與2008年8月頒布實施的經(jīng)修訂的《中華人民共和國外匯管理條例》（以下簡稱《條例》）的描述有細微區(qū)別，其第四十八條的描述為：“有下列情形之一的，由外匯管理機關(guān)責(zé)令改正，給予警告，對機構(gòu)可處以30萬元以下的罰款，對個人可處以5萬元以下的罰款”。撇開罰款金額等不同之處，我們關(guān)注的是“境外賬戶規(guī)定”與《條例》中兩次處罰條款的描述均為合并處罰，而無單獨處罰。我們認(rèn)為，第一，如合并處罰，對違法輕微的企業(yè)顯得合法不合情。第二，一并處罰存在操作障礙，即所謂“責(zé)令改正”的操作程序如何？因其并不屬于行政處罰。第三，按照《中華人民共和國行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，“警告”與“罰款”屬兩種不同類型的處罰，其是否可以并處？

三、監(jiān)管策略調(diào)整

一是審慎采用服務(wù)貿(mào)易收入存放境外措施。鑒于當(dāng)前的外匯收支形勢及背景，可采取更為審慎的態(tài)度執(zhí)行并處理好對外承包工程企業(yè)服務(wù)貿(mào)易收入存放境外及境外開立外匯賬戶的相關(guān)規(guī)定，亦即是采取趨嚴(yán)的監(jiān)管策略，以適度提高企業(yè)執(zhí)行法規(guī)的機會成本，在充分保障和維護企業(yè)基本權(quán)益不受侵害的前提下，做好政策法規(guī)執(zhí)行過程中的解釋說明工作，也借此保證外匯管理法律法規(guī)的嚴(yán)肅性。

二是明確境內(nèi)總包及分包方境外開戶政策。充分考慮既往及現(xiàn)狀，可明確對外承包工程項下境內(nèi)分包企業(yè)不允許在境外開立外匯賬戶，更不允許該類型企業(yè)從總包企業(yè)方（僅指境內(nèi)機構(gòu)）直接在境外收取外匯或存放境外，亦不考慮該類型企業(yè)以不同方式將服務(wù)貿(mào)易項下外匯存放境外。對已開立境外賬戶的分包方企業(yè)賬戶允許其過渡至項目結(jié)束后即予以關(guān)戶。

三是督促到期后的境外賬戶外匯資金調(diào)回。在明確相關(guān)總體監(jiān)管策略后，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定，督促無論是總包方或分包方的對外承包工程企業(yè)及時將境外存在的外匯資金調(diào)回境內(nèi)。境外賬戶則該保留的允許其繼續(xù)保留，該撤銷關(guān)戶的立即予以關(guān)戶處理，并對后續(xù)開戶亦一并采取趨嚴(yán)的管理措施，包括開戶個數(shù)、開戶期限及賬戶最高限額（宜低不宜高）等。

四是加強對外承包工程項下外匯整體監(jiān)管。所謂整體監(jiān)管也可理解為一體化監(jiān)管，但有別于目前的所謂主體監(jiān)管。一體化監(jiān)管是在對企業(yè)進行監(jiān)管時，一并考慮其外匯收支是屬于經(jīng)常項目還是資本項目，是屬于貨物貿(mào)易還是屬于服務(wù)貿(mào)易，在通過銀行進行國際收支間接申報時即應(yīng)該予以嚴(yán)格區(qū)分，防止串報、誤報、漏報及假報，防止申報數(shù)據(jù)失真，以確保監(jiān)管質(zhì)量和效率。

五是加大對違規(guī)違法行為的檢查處罰力度。在加強日常監(jiān)管監(jiān)測的同時，應(yīng)加大檢查處罰力度，對涉嫌違反國家外匯管理規(guī)定的對外承包工程企業(yè)，應(yīng)及時移交外匯檢查部門進行查處。當(dāng)然在此過程中，可充分考慮現(xiàn)有外匯管理法律制度缺陷等因素，對因?qū)Ψ衫斫獠坏轿弧⒎敲髦史傅钠髽I(yè)可采取批評教育的形式督促其改正錯誤，合法合規(guī)經(jīng)營。

六是簡化相關(guān)行政許可操作便利企業(yè)經(jīng)營。目前的對外承包工程企業(yè)開立境外外匯賬戶一般情況下還是采取紅頭文件批復(fù)的方式（企業(yè)亦是紅頭文件申請），但其賬戶到期后展期、責(zé)令其余額調(diào)回境內(nèi)等后續(xù)操作并無明確操作規(guī)范，如果按照開戶審批操作顯然過于繁瑣且不甚合理。就此，理應(yīng)進一步簡化相關(guān)審批審核程序，以便利企業(yè)操作及外匯管理部門審批。建議將包括開戶在內(nèi)的所有審批業(yè)務(wù)一并納入賬戶系統(tǒng)進行操作，同時明確內(nèi)部控制相關(guān)制度。另外，對企業(yè)（包括非居民和居民身份企業(yè)）開立離岸賬戶、利用境內(nèi)外外匯資金進行理財操作及服務(wù)貿(mào)易項下融資等正當(dāng)合理需求應(yīng)予以適度支持，但在法規(guī)設(shè)計或制度安排上應(yīng)進一步予以規(guī)范和明確。

四、可能實現(xiàn)的目標(biāo)

在進行上述監(jiān)管策略調(diào)整的同時，我們亦不應(yīng)忘記并進一步明確，我國對外開放的大政方針是一如既往和長期堅持的，應(yīng)該將此信號通過不同方式傳遞給世界，并昭示境內(nèi)相關(guān)各方，包括地方政府、政府相關(guān)主管部門及對外承包工程企業(yè)。在現(xiàn)階段對監(jiān)管策略進行微調(diào)，也是外匯管理部門嚴(yán)格依法行政并結(jié)合當(dāng)前“控流出”背景作出的階段性、過渡性設(shè)計及安排，是有利于促進我國國際收支平衡并最終促進國民經(jīng)濟健康穩(wěn)健發(fā)展的良性舉措。相信只要我們對監(jiān)管策略調(diào)整的解釋和宣傳到位，一定會取得各級政府、政府主管部門及企業(yè)的理解與支持。