新冠疫情背景下中國在中東的領(lǐng)事保護(hù)探析*

張丹丹 孫德剛

中東是中國領(lǐng)事保護(hù)案件多發(fā)地區(qū)，該地區(qū)的戰(zhàn)爭、恐怖襲擊、教派矛盾、民族分裂主義、輕小武器擴(kuò)散、傳染病等對中國海外公民構(gòu)成嚴(yán)峻威脅。2019年底暴發(fā)的新型冠狀病毒肺炎(COVID-19，以下簡稱“新冠肺炎”)疫情給中東地區(qū)各國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成巨大沖擊。2020年4月，新冠疫情已快速擴(kuò)散至中東所有國家，其中伊朗、土耳其、沙特是重災(zāi)區(qū)。受新冠疫情影響，中東地區(qū)經(jīng)濟(jì)大幅衰退、失業(yè)率上升、民生困難、地區(qū)沖突再起、恐怖襲擊增多，在這一地區(qū)的中資企業(yè)和僑民也不可避免地受到?jīng)_擊，中國的領(lǐng)事保護(hù)面臨新任務(wù)和新命題。

一、中東新冠疫情的現(xiàn)狀及影響

中東地區(qū)長期受戰(zhàn)爭、制裁、貧窮等問題困擾，同時又遭受霍亂、中東呼吸綜合征、瘧疾、肺結(jié)核等傳染性疾病的侵襲，普遍存在醫(yī)療衛(wèi)生條件較差、沖突頻發(fā)和經(jīng)濟(jì)治理任務(wù)繁重、公共衛(wèi)生治理體系不健全的問題。可以說，除了以色列和少數(shù)海灣國家外，大多數(shù)中東國家的醫(yī)療水平難以應(yīng)對此次疫情沖擊。

(一)中東國家新冠疫情的發(fā)展態(tài)勢

新冠疫情暴發(fā)初期，中東國家對其并未予以足夠重視，防控措施多存在疏漏，這導(dǎo)致地區(qū)內(nèi)疫情發(fā)展迅速。(1)2020年4月9日，也門報告了第一例確診病例，因此中東地區(qū)所有阿拉伯國家均已出現(xiàn)確診病例。2020年2月19日，伊朗確診兩例來自什葉派圣城庫姆的新冠肺炎病患。由于遭受國際制裁和美國的經(jīng)濟(jì)封鎖，伊朗醫(yī)療物資短缺，難以有效控制疫情。(2)《中東戰(zhàn)疫：面臨不少挑戰(zhàn) 重視中國經(jīng)驗(yàn)》，《光明日報》2020年3月16日。根據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計，截至2020年7月27日，伊朗累計確診病例愈29萬人，死亡人數(shù)達(dá)15700人，是中東地區(qū)因新冠疫情死亡人數(shù)最多的國家。(3)“Coronavirus Disease 2019 (COVID-19) Situation Report-144,” https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200612-covid-19-sitrep-144.pdf?sfvrsn=66ff9f4f_2.新冠疫情還蔓延到伊朗周邊國家，如伊拉克、阿曼、黎巴嫩、巴林、科威特、阿聯(lián)酋等國出現(xiàn)的病例都可追溯至伊朗。土耳其的疫情也相當(dāng)嚴(yán)重。2020年3月10日，土耳其出現(xiàn)首個新冠肺炎病例。此后，由于土耳其并未采取嚴(yán)格管控措施，疫情迅速擴(kuò)散。3月27日，土耳其衛(wèi)生部長表示，在過去兩周內(nèi)，土耳其感染新冠肺炎病例的增長率已超過許多其他國家，一天內(nèi)新增2069例。(4)“Turkey Has Reported Its First Case of Coronavirus,” https://www.middleeasteye.net/news/coronavirus-turkey-first-case-virus.4月19日，土耳其新冠肺炎確診人數(shù)首次超過伊朗，成為中東地區(qū)確診病例最多的國家。在中東地區(qū)，以色列的衛(wèi)生醫(yī)療條件和衛(wèi)生治理能力有優(yōu)勢，但是因民眾防疫意識淡薄及國內(nèi)政治僵局等因素的影響，以色列并未有效阻斷疫情蔓延。2月21日，“鉆石公主號”郵輪的11名以色列籍乘客中出現(xiàn)一名新冠肺炎患者，此后以色列的新冠肺炎確診人數(shù)便不斷增長。截至7月27日，以色列的確診病例已達(dá)6.1萬余人(見表1)。

表1 中東國家新冠疫情一覽表(統(tǒng)計數(shù)據(jù)截止2020年7月27日)

在阿拉伯國家中，阿聯(lián)酋最先宣布發(fā)現(xiàn)新冠確診病例，但沙特的疫情擴(kuò)散迅速，成為阿拉伯國家中目前累計確診人數(shù)最多的國家。從當(dāng)前態(tài)勢來看，阿拉伯國家的疫情極具差異性。沙特、埃及、阿曼等國的疫情嚴(yán)峻，但總體趨勢向好。伊拉克的疫情總體形勢依然嚴(yán)峻，新增確診病例持續(xù)走高，累計確診病例排名居阿拉伯國家第二位。黎巴嫩、摩洛哥、利比亞、敘利亞等國的疫情大幅反彈，累計確診病例大幅增長?？ㄋ?、科威特、阿聯(lián)酋、巴林、蘇丹、巴勒斯坦、索馬里、也門、突尼斯、約旦等國疫情穩(wěn)定可控。

總體而言，中東國家沒有采取最果斷的措施來應(yīng)對疫情，錯失了防疫、抗疫的“黃金時期”。在地區(qū)疫情仍不容樂觀的情況下，中東多國又陸續(xù)宣布重啟經(jīng)濟(jì)活動，企業(yè)逐步復(fù)工復(fù)產(chǎn)。敘利亞、伊拉克、利比亞、也門等國長期戰(zhàn)亂，衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)被嚴(yán)重摧毀，存在極大的疫情傳播風(fēng)險。中東地區(qū)的難民營因防疫布控和醫(yī)療資源配置難以有效落實(shí)，有可能成為中東疫情的“新傳播源”。

(二)新冠疫情對中東的沖擊與影響

新冠疫情對中東的沖擊巨大。受疫情影響，中東國家普遍面臨經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)率驟增、民生困難、難民問題加劇等問題，國家面臨安全保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理方面的挑戰(zhàn)。

第一，中東國家普遍面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力。2020年4月國際貨幣基金組織在《世界經(jīng)濟(jì)展望報告》中提出，新冠疫情將導(dǎo)致2020年全球經(jīng)濟(jì)急劇收縮3%，而中東地區(qū)的經(jīng)濟(jì)將收縮3.3%。(5)IMF, “World Economic Outlook, April 2020: The Great Lockdown,” https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2020/04/14/weo-april-2020.2020年全球油價暴跌。國際能源署表示，“多年來世界石油市場歷經(jīng)沖擊無數(shù)，但對石油業(yè)的沖擊沒有一次像我們今天歷經(jīng)的這樣狂暴?！?6)Tim Gould and Neil Atkinson, “The Global Oil Industry is Experiencing a Shock Like No Other in its History,” https://www.iea.org/articles/the-global-oil-industry-is-experiencing-shock-like-no-other-in-its-history.油價暴跌對嚴(yán)重依賴能源出口的阿爾及利亞、蘇丹、伊拉克、伊朗等國造成重大影響。有學(xué)者指出，沙特和俄羅斯未能就原油減產(chǎn)協(xié)定達(dá)成一致是造成國際能源市場恐慌的直接原因，但根本原因還是全球新冠疫情的影響。(7)吳磊：《新冠疫情下的石油危機(jī)及其影響評析》，《當(dāng)代世界》2020年第6期，第20頁。新冠疫情的全球大流行，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)體量巨大的歐美國家經(jīng)濟(jì)停擺，石油消費(fèi)大幅下降。國際貨幣基金組織預(yù)計，中東地區(qū)石油出口額將減少2500億美元以上。石油收入銳減導(dǎo)致沙特經(jīng)濟(jì)和阿聯(lián)酋經(jīng)濟(jì)遭遇危機(jī)，其經(jīng)濟(jì)將分別收縮2.3%和3.5%。(8)“World Economic Outlook, April 2020: The Great Lockdown,” https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2020/04/14/weo-april-2020.

中東地區(qū)非石油經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也遭受重創(chuàng)。旅行限制、企業(yè)停產(chǎn)、隔離等措施導(dǎo)致中東地區(qū)各國非石油領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動停滯，航空、旅游、酒店、物流等服務(wù)業(yè)受到巨大沖擊。疫情導(dǎo)致埃及、突尼斯和摩洛哥等以旅游業(yè)為主要收入來源的國家收入銳減。如2019年埃及共接待超過1300萬游客，旅游收入逾130億美元。新冠疫情發(fā)生后，據(jù)埃及官方估計，2019～2020財年(2019年7月至2020年6月)，埃及旅游收入預(yù)計減少50億美元。(9)趙軍：《社會動蕩、政治危機(jī)：埃及經(jīng)濟(jì)困境或引發(fā)連鎖反應(yīng)》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_7293863。受疫情影響，截至2020年4月20日，突尼斯旅游業(yè)收入為9.765億第納爾，同比下降15%。2020年突尼斯的旅游業(yè)可能損失14億美元，減少40萬個工作崗位。(10)《疫情趨緩經(jīng)濟(jì)承壓 中東多國復(fù)工復(fù)產(chǎn)》 ，http://www.xinhuanet.com/2020-05/06/c_1125949797.htm。2019年摩洛哥接待外國游客1300萬人次，旅游業(yè)收入786億迪拉姆，占全國總收入的7%。2020年摩洛哥旅游業(yè)收入將減少341億迪拉姆，8500家旅游企業(yè)和50萬旅游從業(yè)人員將受到?jīng)_擊。(11)《非洲多國降低疫情防控等級是否為時過早？》 ，http://world.people.com.cn/n1/2020/0608/c1002-31739215.html。

中東航空業(yè)也損失慘重。疫情發(fā)生以來，游客數(shù)量減少導(dǎo)致大型航空公司減少航班安排，不斷減薪和裁員。根據(jù)國際航空運(yùn)輸協(xié)會發(fā)布的最新報告，2020年全球航空運(yùn)輸業(yè)凈虧損843億美元，全球航空公司的裁員率將達(dá)45%，工作崗位人數(shù)將由2019年的7040萬人減少到3840萬人。(12)“Economic Performance of the Airline Industry,” https://www.iata.org/en/iata-repository/publications/economic-reports/airline-industry-economic-performance-june-2020-report/.2020年5月31日，阿聯(lián)酋航空宣布裁員，計劃削減約3萬個工作崗位，以降低成本。6月7日，阿聯(lián)酋航空又決定將4月開始的雇員臨時減薪期延長至2020年9月。

第二，失業(yè)率驟增，民生發(fā)展遭遇新的困難。2019年聯(lián)合國兒童基金會發(fā)表的《中東和北非2030一代》報告指出，中東地區(qū)的青年失業(yè)率居世界之首。(13)UNICEF, “MENA Generation 2030: Investing in Children and Youth Today to Secure a Prosperous Region Tomorrow,” https://www.unicef.org/mena/media/4141/file/MENA-Gen2030.pdf, p.36.當(dāng)前，“疫情+低油價”的危機(jī)組合不僅給阿拉伯產(chǎn)油國帶來經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，而且導(dǎo)致大量外籍勞工失業(yè)，進(jìn)而對依靠勞務(wù)輸出和僑匯的部分阿拉伯國家造成沖擊。如疫情暴發(fā)后海合會成員國中的許多私營部門雇傭的大量印度、巴基斯坦和埃及勞工都主動或被迫遣散回國。迪拜有2萬名巴基斯坦勞工在領(lǐng)事館登記回國；科威特陸續(xù)遣返印度、埃及勞工；(14)《中國與海合會成員國合作抗疫成為全球典范》，http://comment.cfisnet.com/2020/0424/13193。沙特阿拉伯有150萬埃及工人處于失業(yè)狀態(tài)；(15)“The Oil Market and the Economic Impact of COVID-19 in the Arab World,” http://arabcenterdc.org/events/the-oil-market-and-the-economic-impact-of-covid-19-in-the-arab-world/.阿爾及利亞政府則采取措施限制外籍勞工在油氣領(lǐng)域就業(yè)。另外，為防止新冠肺炎病毒的傳播，部分外國企業(yè)從中東地區(qū)撤離員工，這導(dǎo)致油田停產(chǎn)和當(dāng)?shù)毓蛦T失業(yè)。如受疫情影響，馬來西亞國家石油公司(PETRONAS)從伊拉克南部加拉夫(Gharraf)油田撤回雇員，導(dǎo)致加拉夫油田停產(chǎn)。(16)“Gharraf Field Offline After Coronavirus Evacuation,” https://www.iraqoilreport.com/news/gharraf-field-offline-after-coronavirus-evacuation-42596/.隨著疫情和管控措施的升級，以色列國內(nèi)的失業(yè)率也不斷攀升。2020年4月上旬，以色列的失業(yè)率已從疫情暴發(fā)前的4%上升至25%。疫情也造成伊朗失業(yè)人數(shù)上升。2020年4月初僅首都德黑蘭就有3.4萬人申請失業(yè)保險。4月18日伊朗勞動部官員表示，受疫情影響，過去20天內(nèi)伊朗全國新增60萬已登記失業(yè)人口。聯(lián)合國秘書長伊拉克問題特別代表雅尼娜·亨尼斯·普拉斯哈特表示，預(yù)計2020年伊拉克經(jīng)濟(jì)將萎縮9.7%，貧困率將上升至大約40%，勞動力收入和經(jīng)濟(jì)機(jī)會將大量減少。(17)聯(lián)合國：《新冠疫情加劇伊拉克的政治、社會、經(jīng)濟(jì)和安全危機(jī)》 ，https://news.un.org/zh/story/2020/05/1057222。

第三，人道主義危機(jī)進(jìn)一步加劇。新冠疫情使得中東地區(qū)受戰(zhàn)爭影響而存在衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施不足、公共衛(wèi)生體系極其脆弱等問題的國家更加不堪一擊。自2015年以來，也門陷入經(jīng)濟(jì)崩潰、基本服務(wù)和衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施全面惡化以及大部分人口瀕臨饑餓狀態(tài)。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計，目前也門全國84%的人口需要某種形式的人道主義援助和保護(hù)，2000萬也門人需要緊急糧食援助。人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳的數(shù)據(jù)顯示，也門有700萬人處于營養(yǎng)不良狀態(tài)。(18)“2019 Yemen Humanitarian Response Plan (January-December 2019),” https://www.humanitarianresponse.info/en/operations/yemen/document/yemen-humanitarian-response-plan-january-december-2019.在應(yīng)對新冠疫情的同時，也門可能需要面對多重傳染病(包括霍亂、白喉等)暴發(fā)導(dǎo)致的危機(jī)。(19)“Conflict-ridden Yemen Faces Unprecedented Risk as COVID-19 Starts to Spread,” http://www.emro.who.int/yem/yemen-news/conflict-ridden-yemen-faces-unprecedented-risk-as-covid-19-starts-to-spread.html?format=html.此外，中東的難民問題在疫情影響下更加突出，并將造成嚴(yán)重的人道主義危機(jī)。中東是全球難民的主要來源地和集中地之一。據(jù)統(tǒng)計，中東地區(qū)難民總數(shù)高達(dá)1200多萬人，巴勒斯坦、伊拉克、敘利亞、也門都是主要的難民來源國。其中，約560萬敘利亞難民長期滯留土耳其、黎巴嫩、約旦等國，此外敘利亞國內(nèi)還有約610萬人流離失所。(20)鄒志強(qiáng)：《疫情里的中東難民群體》，《聯(lián)合早報》2020年4月28日。難民營的人口密度大且極度缺乏防疫物資，處于各國衛(wèi)生體系盲區(qū)。在巴勒斯坦，難民長期處于極端貧困狀態(tài)，又因缺乏防疫物資而處于感染病毒的高風(fēng)險中；在黎巴嫩，近50萬難民缺少最基本的生活物資。聯(lián)合國近東救濟(jì)工程處請求國際社會向敘利亞難民營提供1400萬美元抗疫援助，但目前僅收到不足400萬美元。2020年5月5日，由胡塞武裝控制的也門北方當(dāng)局稱，一名索馬里難民疑似感染新冠肺炎病毒而死亡。(21)“Yemen Announces First Case of Coronavirus in Sana’a, a Somali Immigrant,” https://theworldnews.net/so-news/yemen-announces-first-case-of-coronavirus-in-sana-a-a-somali-immigrant.索馬里難民因而被污名化為“疾病的傳播者”，遭到身體和語言騷擾、強(qiáng)制隔離、限制行動，甚至被趕往沙漠地區(qū)。

二、中東地區(qū)的中國公民和企業(yè)在疫情中面臨的主要安全風(fēng)險

疫情期間，中東地區(qū)的安全威脅呈現(xiàn)出更大的不確定性和疊加性，安全形勢更加復(fù)雜，由此在這一地區(qū)的中國公民和企業(yè)將面對暴恐襲擊、社會動蕩、疫情擴(kuò)散以及由疫情導(dǎo)致的“排外主義”和負(fù)面輿論等風(fēng)險。

第一，極端組織借疫情趁機(jī)作亂。隨著疫情蔓延，極端組織利用全球忙于應(yīng)對疫情之機(jī)，頻繁發(fā)動恐怖襲擊活動。2020年3～5月，“伊斯蘭國”武裝分子在敘利亞和伊拉克部分地區(qū)實(shí)施了一系列大規(guī)模的襲擊活動。在敘利亞東部，特別是南部沙漠地區(qū)和北部庫爾德地區(qū)，“伊斯蘭國”變得越來越活躍。“伊斯蘭國”武裝分子已對敘利亞政府軍及其同盟民兵發(fā)動了襲擊，同時也對庫爾德人領(lǐng)導(dǎo)的敘利亞民主力量發(fā)動了較小規(guī)模的襲擊。自2020年3月24日至4月9日，在“伊斯蘭國”襲擊行動中，有超過401名敘利亞政府軍和民兵死亡。(22)“Islamic State Spreading Terror once Again in Syrian Desert,” https://www.al-monitor.com/pulse/originals/2020/04/syria-east-deser-islamic-state-attacks-regime-iran.html.此外，疫情暴發(fā)后，敘利亞東北部監(jiān)獄內(nèi)的極端組織囚犯趁機(jī)作亂，數(shù)次舉行暴動。

在伊拉克，國際聯(lián)盟部隊的逐步撤出和伊拉克安全部隊忙于控制疫情可能導(dǎo)致極端組織重整旗鼓。2020年3月31日，國際聯(lián)盟部隊將尼尼微省的四個軍事基地移交給伊拉克安全部隊，而此前國際聯(lián)盟部隊已經(jīng)從伊拉克的三個基地撤出。(23)畢振山：《美國要從伊拉克一走了之？》，《工人日報》2020年4月2日，第8版。按照防疫管控措施規(guī)定，伊拉克政府軍暫停接受聯(lián)軍訓(xùn)練，多國聯(lián)盟因而將數(shù)以百計培訓(xùn)人員撤出伊拉克，德國、英國、法國、澳大利亞和捷克等國還決定或已經(jīng)從伊拉克撤走部分軍隊。此外，為控制疫情蔓延，伊拉克安全部隊忙于執(zhí)行宵禁，極端組織的武裝人員頻繁發(fā)動恐怖襲擊。伊拉克發(fā)生多起中企項(xiàng)目遭武裝分子襲擊事件。2020年4月，“伊斯蘭國”成員多次在伊拉克發(fā)動爆炸、槍擊、迫擊炮和火箭彈襲擊。2020年5月2日，“伊斯蘭國”武裝分子在薩拉赫丁省向伊拉克民兵組織發(fā)動襲擊，造成11人死亡。(24)《“伊斯蘭國”武裝在伊拉克北部發(fā)動襲擊致11人死亡》，http://www.xinhuanet.com/world/2020-05/02/c_1125937193.htm.在索馬里，“青年黨”頻繁發(fā)動以政府機(jī)構(gòu)、安全人員和軍警設(shè)施等為目標(biāo)的襲擊。2020年5月28日，索馬里首都摩加迪沙發(fā)生汽車炸彈爆炸，造成一名高級警官及其保鏢死亡，一名警察受傷；5月31日，索馬里的下謝貝利州與摩加迪沙之間的哈瓦阿迪(Hawa Abdi)附近，一輛微型巴士遭襲，至少七人死亡、多人受傷。(25)《索馬里發(fā)生路邊炸彈襲擊致7人死亡》，https://www.chinanews.com/gj/2020/05-31/9199544.shtml.此外，索馬里邦特蘭山區(qū)仍盤踞與極端組織“伊斯蘭國”有關(guān)聯(lián)的武裝分子，并不時發(fā)動暴力襲擊。這些恐怖襲擊不僅使中東地區(qū)局勢惡化，而且威脅在該地區(qū)的中國僑民和中資企業(yè)的安全和利益。

第二，疫情加劇民生問題，容易引發(fā)社會動蕩。民生問題在中東國家具有普遍性，是中東國家社會動蕩的主要誘因。疫情暴發(fā)前，中東國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的整體形勢堪憂，多數(shù)國家面臨著較為嚴(yán)重的社會民生問題，且短期內(nèi)沒有向好跡象。(26)“Saudi Youth Unemployment Forecast to Exceed 42% by 2030,” https://www.arabianbusiness.com/saudi-youth-unemployment-forecast-exceed-42-by-2030-653770.html.2018年底以來，發(fā)生民眾抗議潮的中東國家均存在較高的青年失業(yè)率(27)中東一些國家25歲以下青年失業(yè)率為：埃及33%、阿爾及利亞30%、蘇丹27%、黎巴嫩17%、伊拉克17%。，這說明該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境和社會矛盾日益尖銳。(28)高松林、王林聰：《中東地區(qū)新一輪抗議潮爆發(fā)的原因及特點(diǎn)》，《當(dāng)代世界》2020年第5期，第56頁。受疫情影響，中東地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)困難、失業(yè)率上升、食品及防疫物資短缺等問題更加嚴(yán)重，抗議示威活動恐將大概率回歸。2020年4月1日，以色列雅法民眾不滿政府封鎖措施，與警方發(fā)生對峙沖突；4月21日，蘇丹北部省首府棟古拉(Dongola)民眾舉行示威并焚燒多棟建筑物，抗議物資短缺和當(dāng)局的防疫限制措施；疫情期間，黎巴嫩的的黎波里、貝魯特、貝卡、朱尼、提爾等地發(fā)生示威游行，示威沖突風(fēng)險持續(xù)預(yù)警。(29)中華人民共和國駐黎巴嫩共和國大使館：《提醒在黎巴嫩中國公民加強(qiáng)安全防范》，http://lb.china-embassy.org/chn/zyts/t1788673.htm。

第三，公共衛(wèi)生安全風(fēng)險。新冠疫情是對全球公共衛(wèi)生體系的巨大考驗(yàn)，而中東國家整體醫(yī)療管理能力薄弱，處理公共衛(wèi)生事件能力有限。世界衛(wèi)生組織認(rèn)為中東多國的衛(wèi)生狀況處于危機(jī)或緊急狀態(tài)中，部分國家缺醫(yī)少藥的局面至今未得到有效緩解。(30)湯蓓：《中國參與中東地區(qū)衛(wèi)生治理研究》，《阿拉伯世界研究》2019年第5期，第24頁。2019年10月發(fā)布的《2019全球衛(wèi)生安全指數(shù)》(2019 Global Health Security Index)以疾病的防范措施、檢測能力、響應(yīng)效率、國民健康水平、衛(wèi)生規(guī)范水平和疫情流行風(fēng)險為指標(biāo)，對全球195個國家進(jìn)行了評估。在中東地區(qū)，除了以色列和阿聯(lián)酋居第54和第56位、黎巴嫩與阿曼并列第73位、約旦和卡塔爾分別為第80和第82位外，其他中東國家排名并不樂觀。敘利亞、也門和索馬里則位于排名最低的10個國家中。(31)Johns Hopkins, Nuclear Threat Initiative and the Economist Intelligence Unit, “2019 Global Health Security Index: Building Collective Action and Accountability,” https://www.ghsindex.org/wp-content/uploads/2020/04/2019-Global-Health-Security-Index.pdf.當(dāng)前，全球新冠疫情仍在不斷擴(kuò)散。在疫情“拐點(diǎn)”未現(xiàn)之際，中東國家相繼“帶疫解封”，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)活動，這將導(dǎo)致疫情反彈的可能性增大，威脅在這一地區(qū)的中國工人的安全。目前，許多國家已出現(xiàn)中國公民確診病例，中東地區(qū)則出現(xiàn)中資企業(yè)聚集性疫情。因此，中東地區(qū)的公共衛(wèi)生問題已經(jīng)影響到中國僑民的生命健康安全。

綜上所述，在中東地區(qū)武裝沖突、恐怖襲擊、示威活動及其引發(fā)的暴力沖突頻發(fā)的背景下，2020年的新冠疫情導(dǎo)致該地區(qū)經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)率增加、社會動蕩風(fēng)險加劇以及人道主義危機(jī)加重。由此，中國在中東的領(lǐng)事保護(hù)面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。第一，在疫情沒能得到有效控制的情況下，中東多國已重啟經(jīng)濟(jì)、“解封”和復(fù)工，這可能導(dǎo)致聚集性感染風(fēng)險增加，進(jìn)而對該地區(qū)中國僑民的健康與生命安全構(gòu)成挑戰(zhàn)。第二，受疫情影響，中東國家經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，中國的很多海外承包工程停工、工期拖延。第三，中東地區(qū)部分民眾的反華情緒對中國公民和企業(yè)產(chǎn)生消極影響。受西方媒體影響，中東國家部分民眾的反華、排華、仇華情緒上升，甚至出現(xiàn)了歧視中國公民的個別案例，如對當(dāng)?shù)刂袊鴥S民進(jìn)行語言騷擾和人身攻擊。這不僅威脅中國公民人身安全，而且對中資企業(yè)和中方施工項(xiàng)目產(chǎn)生巨大沖擊和影響。第四，受疫情影響，大批中國公民滯留中東國家，個別人員通過微信、微博等大眾媒體廣泛傳播負(fù)面情緒，被西方媒體炒作，損害了中國國家形象。

三、新冠疫情與中國在中東領(lǐng)事保護(hù)的新理念與新機(jī)制

在新的歷史時期，中國領(lǐng)事保護(hù)的手段更加多樣化，可利用的資源更加豐富，中國政府領(lǐng)事保護(hù)能力大幅提升，不斷打造由“法律支撐、機(jī)制建設(shè)、風(fēng)險評估、安全預(yù)警、預(yù)防宣傳和應(yīng)急處置”六大支柱構(gòu)成的海外中國平安體系。近年來，黨中央、國務(wù)院堅持“以人為本”的理念，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，建立了“境外中國公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會議”機(jī)制，處理了一系列涉及中國公民和機(jī)構(gòu)的海外重大突發(fā)事件；在聯(lián)席會議機(jī)制推動下，中國各省、市、自治區(qū)、直轄市也建立了領(lǐng)事保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制下沉到省市級和基層，逐步建立了具有中國特色的中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民“五位一體”的境外安保工作聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)。(34)《中國領(lǐng)事工作》編寫組：《中國領(lǐng)事工作》，世界知識出版社2014年版，第333頁。中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制在取得重大進(jìn)展的同時，當(dāng)前的領(lǐng)事保護(hù)在能力建設(shè)上仍面臨一些亟待解決的問題，如內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制不夠暢通，法律保障不夠健全，人員短缺，專項(xiàng)基金缺乏等。新冠疫情暴發(fā)后，中國在中東的領(lǐng)事保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)明顯增多，暴露出中國開展“海外民生工程”建設(shè)的短板。因此，大危機(jī)需要大協(xié)調(diào)。中國政府利用制度優(yōu)勢，發(fā)揮引導(dǎo)作用，充分調(diào)動部門、企業(yè)和個體的主觀能動性，在實(shí)踐中加強(qiáng)機(jī)制統(tǒng)籌，構(gòu)建全方位、各層級、立體式的抗疫援助與領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制。

(一)建立抗疫合作與援助機(jī)制

中國特色外交體制的最大特點(diǎn)是“集中力量辦大事”，即通過調(diào)動中央與地方、政府與企業(yè)、內(nèi)部與外部各種資源，與時俱進(jìn)地創(chuàng)新領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制。(35)孫德剛：《合而治之：論新時代中國的整體外交》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2020年第4期，第53～54頁。針對中東地區(qū)疾病管控能力較弱、疫情前景不樂觀的狀況，中國政府加強(qiáng)頂層設(shè)計，通過“上下聯(lián)動、部際配合、官民并舉、內(nèi)外統(tǒng)籌”等方式，為中東國家應(yīng)對疫情提供有力支持，而開展抗疫合作與援助成為維護(hù)海外中國公民和企業(yè)安全的重要舉措。

在中央層面，新冠疫情暴發(fā)后，中國政府高度重視疫情防控的國際合作和海外公民的生命安全。中國政府以全人類的共同利益為出發(fā)點(diǎn)，提出把人民生命安全和身體健康放在第一位，保障和尊重人民健康與醫(yī)療衛(wèi)生等各項(xiàng)基本權(quán)利，特別是對處于災(zāi)難中的國家和人民，“以人為本”理念被提升到新的高度。2020年3月18日，中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議，習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對境外我國公民疫情防控的指導(dǎo)和支持，做好各項(xiàng)工作，保護(hù)他們的生命安全和身體健康。(36)《中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議 中共中央總書記習(xí)近平主持會議》，《人民日報》2020年3月19日，第1版。截至2020年4月22日，習(xí)近平主席先后舉行四次外事會見會談，同32個國家領(lǐng)導(dǎo)人和國際組織負(fù)責(zé)人通話40次，向10余個國家的領(lǐng)導(dǎo)人和區(qū)域組織負(fù)責(zé)人致慰問電，并出席20國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)對新冠肺炎特別峰會，對推動全球攜手、并肩抗疫發(fā)揮了重要引領(lǐng)作用。這期間李克強(qiáng)總理同11個國家領(lǐng)導(dǎo)人和國際組織負(fù)責(zé)人通話12次，王毅國務(wù)委員兼外長同46個國家外長和三個國際組織負(fù)責(zé)人通話66次。(37)《2020年4月22日外交部發(fā)言人耿爽主持例行記者會》，https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1772375.shtml。據(jù)新華網(wǎng)統(tǒng)計，自1月22日至4月12日，習(xí)近平主席同沙特國王薩勒曼、卡塔爾埃米爾塔米姆、阿聯(lián)酋阿布扎比王儲穆罕默德等29位外國領(lǐng)導(dǎo)人及聯(lián)合國秘書長等國際組織負(fù)責(zé)人36次通電話，向伊朗、埃及、土耳其等10余個國家的領(lǐng)導(dǎo)人致慰問電。(38)《中國發(fā)布新冠肺炎疫情信息、推進(jìn)疫情防控國際合作紀(jì)事》，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-04/06/c_1125819214.htm。

相關(guān)黨政機(jī)關(guān)和部門，如外交部、衛(wèi)生部、中共中央對外聯(lián)絡(luò)部等向中東國家捐贈醫(yī)療物資，并組織醫(yī)學(xué)專家通過視頻會議等方式同中東國家開展醫(yī)學(xué)技術(shù)交流，及時分享中國防控經(jīng)驗(yàn)和方案。例如，2020年3月18日，中國同24個非洲國家的政府官員、衛(wèi)生專家以及世界衛(wèi)生組織代表舉行新冠疫情防控視頻會議；(39)《中國同非洲國家舉行疫情防控專家視頻會議》，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1757951.shtml。3月26日，在中國外交部亞非司和國家衛(wèi)生健康委國際司共同主辦下，中國同埃及、阿爾及利亞、巴勒斯坦、黎巴嫩、科威特、卡塔爾等16個國家的衛(wèi)生官員和專家舉行新冠疫情衛(wèi)生專家視頻會議；(40)張丹丹、孫德剛：《患難與共：中國對中東國家的抗疫援助》，《中國社會科學(xué)報》2020年4月16日。4月9日，中國與阿盟秘書處以及阿爾及利亞、埃及、巴勒斯坦、伊拉克、蘇丹、摩洛哥、突尼斯、巴林、也門、阿聯(lián)酋、科威特、卡塔爾等12個阿拉伯國家舉行首次衛(wèi)生專家視頻會議。(41)《中國同阿拉伯國家聯(lián)盟舉行新冠肺炎疫情衛(wèi)生專家視頻會議》，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/kjgzbdfyyq_699171/t1768183.shtml。2020年7月，中阿合作論壇第九屆部長級會議成功舉辦線上會議，中阿雙方通過了《中國和阿拉伯國家團(tuán)結(jié)抗擊新冠肺炎疫情聯(lián)合聲明》，為中國在疫情中加強(qiáng)對中東僑民的領(lǐng)事保護(hù)奠定了基礎(chǔ)。

中國駐中東國家使領(lǐng)館主動與駐在國政府、衛(wèi)生部、醫(yī)院、檢疫部門等相關(guān)單位加強(qiáng)信息溝通和技術(shù)交流，開展抗疫合作。例如，埃及疫情發(fā)生后，中國駐埃及大使館與埃及總統(tǒng)府、外交部、衛(wèi)生部、檢疫部門、機(jī)場入境部門等建立了長效溝通和應(yīng)急處理機(jī)制；(42)《密切新冠肺炎疫情溝通，加強(qiáng)雙邊友好務(wù)實(shí)合作——訪中國駐埃及大使廖力強(qiáng)》，http://eg.china-embassy.org/chn/sgxw/t1752514.htm。伊朗疫情暴發(fā)后，中國駐伊朗大使館工作人員向伊朗了解其所需抗疫物資，與在伊朗的中資企業(yè)協(xié)商，緊急向伊朗衛(wèi)生部捐贈抗疫物資；(43)《中國駐伊朗大使館和在伊中資企業(yè)向伊衛(wèi)生部捐贈25萬只口罩》，http://ir.chineseembassy.org/chn/sgzc/t1749343.htm。中國駐伊拉克使館同伊拉克外交部、衛(wèi)生和環(huán)境部建立聯(lián)絡(luò)機(jī)制，及時就疫情保持密切溝通。駐伊拉克大使率中方醫(yī)療專家小組赴巴格達(dá)海法社區(qū)看望當(dāng)?shù)匕屠账固箖S民，向其捐贈了衛(wèi)生防疫物資，中方醫(yī)療專家組現(xiàn)場為巴勒斯坦僑民進(jìn)行衛(wèi)生防疫培訓(xùn)；(44)《駐伊拉克大使張濤率中方醫(yī)療專家組赴巴格達(dá)海法社區(qū)看望當(dāng)?shù)匕屠账固箖S民》，http://iq.chineseembassy.org/chn/sghd/t1759722.htm。中國駐蘇丹使館與蘇丹衛(wèi)生部、外交部等部門始終保持密切溝通協(xié)調(diào)，向蘇方提供了《新型冠狀病毒肺炎診療方案》和《防控方案》等資料，與蘇方分享抗疫經(jīng)驗(yàn)，并向蘇丹政府捐贈了抗疫物資；中國駐敘利亞使館通過巴勒斯坦解放組織駐敘利亞辦事處向在敘利亞的巴勒斯坦難民提供了抗疫物資，并分發(fā)給大馬士革農(nóng)村省內(nèi)的巴勒斯坦難民。

在地方政府層面，中國地方政府配合中央政府開展對中東國家的醫(yī)療援助和防疫視頻交流會議。改革開放以來，中國地方省市與中東近20個國家中的30多個省市建立了友好省與友好城市關(guān)系。目前，中國地方政府已通過國際友好城市等渠道向阿爾及利亞、伊朗、伊拉克、黎巴嫩、突尼斯、摩洛哥等國捐贈物資，并與中東國家衛(wèi)生部專家舉行抗疫視頻交流會議。例如，中國貴州省向摩洛哥捐贈了醫(yī)用手套、N95防護(hù)口罩和醫(yī)療防護(hù)服等醫(yī)療物資，并與摩洛哥衛(wèi)生部、卡薩布蘭卡醫(yī)科教學(xué)和診療中心專家舉行了遠(yuǎn)程視頻會議；(45)《貴州省援助摩洛哥醫(yī)療物資抵摩》，http://ma.china-embassy.org/chn/xwdts/t1760554.htm。北京市政府也通過伊朗駐華使館向德黑蘭捐贈了防疫物資；上海市政府向友好城市伊斯坦布爾捐贈了醫(yī)療物資。

此外，中國企業(yè)和民間機(jī)構(gòu)也積極向中東國家提供緊急醫(yī)療物資。中國地質(zhì)工程集團(tuán)中東分公司通過中國駐沙特大使館向沙特阿拉伯政府捐贈防疫物資；中國中建埃及公司聯(lián)合埃及衛(wèi)生部門，在其承建的埃及新行政首都項(xiàng)目工地建立了一套完整的疫情防控體系；馬云公益基金會和阿里巴巴公益基金會向世界衛(wèi)生組織捐贈了1億只口罩、100萬只N95口罩和100萬個檢測試劑盒，(46)《世衛(wèi)組織總干事2020年4月20日在2019冠狀病毒病(COVID-19)疫情媒體通報會上的講話》，https://www.who.int/zh/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---20-april-2020。向非洲每個國家捐贈10萬只口罩、1000件防護(hù)服、1000個防護(hù)面罩和2萬個檢測試劑盒；土耳其中資企業(yè)總商會組織80余家中資企業(yè)和華人華僑、留學(xué)生向土耳其捐贈醫(yī)用物資；(47)《土耳其中資企業(yè)、華人華僑和留學(xué)生向土方捐贈醫(yī)用物資》，http://tr.china-embassy.org/chn/xwdt/t1762919.htm。中國紅十字會向伊朗、伊拉克派遣醫(yī)療隊，開展醫(yī)療技術(shù)援助。(48)張淼：《中國專家組在伊拉克做了三件事》，http://world.people.com.cn/n1/2020/0318/c1002-31638165.html。中國紅十字總會向伊拉克捐贈了一套實(shí)驗(yàn)室設(shè)備，包括兩臺基因擴(kuò)增儀(PCR)以及五萬份核酸檢測試劑，幫助伊拉克提升檢測能力。(49)《中國紅十字會志愿專家團(tuán)隊赴巴格達(dá)支援伊拉克新冠肺炎疫情防控》，https://www.redcross.org.cn/html/2020-03/67964.html。中國捐贈的核酸檢測實(shí)驗(yàn)室于2020年3月25日投入使用，這對伊拉克擴(kuò)大檢測人群、彌補(bǔ)檢測漏洞有重要意義。(50)張淼：《中國專家組在伊拉克做了三件事》，http://world.people.com.cn/n1/2020/0318/c1002-31638165.html。截至目前，中國紅十字會志愿專家團(tuán)隊已在伊拉克舉行27場次培訓(xùn)活動，培訓(xùn)超過1000名醫(yī)務(wù)人員；走訪伊拉克九省區(qū)，與各地200多名醫(yī)務(wù)官員舉行18場會見，并多次深入伊拉克專業(yè)醫(yī)院進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)。(51)王毅：《以習(xí)近平外交思想為指引，在全球抗疫合作中推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體》，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/kjgzbdfyyq_699171/t1770235.shtml。這些聯(lián)合抗疫舉措不僅幫助對象國緩解了疫情，也加強(qiáng)了中國在中東的領(lǐng)事保護(hù)，使在中東的中國公民得到了援助。

(二)創(chuàng)新領(lǐng)事保護(hù)預(yù)防機(jī)制

“預(yù)防為先”是中國領(lǐng)事保護(hù)工作的重要原則。疫情暴發(fā)并在全球蔓延以來，中國外交部與駐外使領(lǐng)館不斷探索領(lǐng)事保護(hù)新措施，創(chuàng)新領(lǐng)事保護(hù)手段。在中東地區(qū)，中國各駐外使領(lǐng)館開展了形式多樣的預(yù)防性領(lǐng)事保護(hù)活動，如充分發(fā)揮媒體、網(wǎng)絡(luò)的傳播作用，在官網(wǎng)上設(shè)立疫情防范專欄，并實(shí)時更新當(dāng)?shù)匾咔閯討B(tài)、航班變化、駐在國政府防疫措施以及其他國家對駐在國采取的限制措施等信息；開通涉疫情24小時求助熱線，及時發(fā)布各類領(lǐng)事提醒；通過電話、微信、視頻連線、實(shí)地走訪、發(fā)放防疫物資和新冠肺炎防控手冊等方式，加強(qiáng)對中資企業(yè)員工、僑民、留學(xué)生的宣傳教育，增強(qiáng)中國公民在海外的安全防范意識；駐外使領(lǐng)館向當(dāng)?shù)刂袊鴥S民、中資企業(yè)員工、中國留學(xué)生推介國內(nèi)在線醫(yī)療和健康咨詢平臺，為其提供免費(fèi)在線問診和心理疏導(dǎo)服務(wù)；同駐在國政府衛(wèi)生、教育、移民、警務(wù)等部門和有關(guān)機(jī)構(gòu)保持溝通，以避免或盡可能減少涉及海外中國公民和企業(yè)的生命和安全事件。

此外，中國外交部、商務(wù)部、發(fā)改委、國資委和衛(wèi)生部等部委還聯(lián)合建立了針對海外中資企業(yè)和員工的領(lǐng)事保護(hù)特殊預(yù)防機(jī)制，加強(qiáng)對中資企業(yè)的疫情防控指導(dǎo)。2020年3月30日，商務(wù)部對外投資和經(jīng)濟(jì)合作司編制并發(fā)布了《境外企業(yè)和項(xiàng)目新冠疫情防控指引》，要求境外中資企業(yè)與國內(nèi)總部建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，督促境外企業(yè)主動與駐在國衛(wèi)生、移民、警察、海關(guān)等部門以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)等建立溝通機(jī)制，嚴(yán)格遵守當(dāng)?shù)卣l(fā)布的各項(xiàng)政令，完善防控措施；(52)中國商務(wù)部：《商務(wù)部合作司關(guān)于制訂并發(fā)布<境外企業(yè)和項(xiàng)目新冠肺炎疫情防控指引>的通知》，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/202004/20200402952083.shtml。中國駐中東地區(qū)各使領(lǐng)館密切關(guān)注駐在國疫情態(tài)勢，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)蒯t(yī)政部門和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，積極為中資企業(yè)及其員工獲取醫(yī)療資源和支持。國資委與中國駐中東各國使領(lǐng)館及中資企業(yè)保持密切聯(lián)系，及時發(fā)布各類通知、提醒，積極為企業(yè)紓困解難；中資企業(yè)自身也注意關(guān)注排外主義、反華和排華風(fēng)險，積極防范社會治安問題；使領(lǐng)館通過視頻連線和實(shí)地走訪的方式，檢查領(lǐng)區(qū)內(nèi)中資企業(yè)的疫情防控情況，督促企業(yè)按照“日常防范”、“疑似”、“確診”等內(nèi)容細(xì)化疫情防控機(jī)制；檢查各中資企業(yè)是否制定應(yīng)急和撤離預(yù)案。此外，因部分中東國家防疫物資緊缺，商務(wù)部協(xié)調(diào)國內(nèi)相關(guān)部門，統(tǒng)籌安排采購渠道，保障中東地區(qū)中資企業(yè)及其員工的防疫物資需求；促進(jìn)中東地區(qū)商會加強(qiáng)資源共享，開展緊缺醫(yī)護(hù)物資籌集捐贈，為中資企業(yè)的防疫物資保障提供支持。商務(wù)部會同中國石油天然氣集團(tuán)有限公司國際部制作了《海外疫情防控知識信息站》小程序，介紹疫情防控知識和信息，為海外中資企業(yè)做好疫情防控工作提供重要參考。(53)中國商務(wù)部：《多措并舉 服務(wù)保障全球境外中資企業(yè)商(協(xié))會妥善應(yīng)對疫情海外擴(kuò)散》，http://www.mofcom.gov.cn/article/shangwubangzhu/202004/20200402951149.shtml。

中國政府還建立了專門針對海外留學(xué)人員的領(lǐng)事保護(hù)預(yù)防機(jī)制。疫情在世界范圍暴發(fā)并蔓延后，外交部根據(jù)黨中央統(tǒng)一部署，指示中國駐外使領(lǐng)館同駐在國的中國留學(xué)人員建立并保持密切聯(lián)系，幫助他們解決面臨的現(xiàn)實(shí)困難。中國駐中東各國使領(lǐng)館敦促駐在國相關(guān)部門采取切實(shí)有效措施，解決中國留學(xué)人員面臨的簽證延期、學(xué)業(yè)、住宿等方面困難；為中東地區(qū)中國留學(xué)人員提供疫情防控指導(dǎo)，包括轉(zhuǎn)發(fā)《海外留學(xué)人員新型冠狀病毒防控指南》以及駐在國疫情防控規(guī)定等信息；組織國內(nèi)醫(yī)療專家組、工作組等對中國留學(xué)人員進(jìn)行當(dāng)面或視頻交流，提供疫情防控指導(dǎo)；調(diào)動各類資源向中東國家的中國留學(xué)人員發(fā)放“健康包”，解答中國留學(xué)人員普遍關(guān)心的問題。例如，中國駐埃及使館多次為在埃及的中國留學(xué)人員召開疫情防控視頻會；中國駐埃及大使館教科處與埃及高教科研部保持密切溝通，推動埃及政府采取積極措施，維護(hù)中國留學(xué)人員的安全權(quán)益；中國駐科威特使館工作人員赴科威特大學(xué)看望中國留學(xué)生，并發(fā)放防疫用品；在中國駐沙特使館、駐吉達(dá)總領(lǐng)館協(xié)助下，江西援鄂醫(yī)療組專家專門為在沙特的中國留學(xué)生舉辦新冠疫情防控知識在線講座。國內(nèi)相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與中國留學(xué)生建立了聯(lián)系，為其疏導(dǎo)疫情帶來的心理壓力。(54)中國駐沙特大使館：《踐行社會責(zé)任 關(guān)懷莘莘學(xué)子——在沙留學(xué)生防疫講座舉行》， http://www.chinaembassy.org.sa/chn/xwdt/t1763247.htm。

(三)構(gòu)建領(lǐng)事保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控與幫扶機(jī)制

疫情發(fā)生以來，中國駐外機(jī)構(gòu)加強(qiáng)同駐在國政府溝通協(xié)調(diào)，確保中國公民遇到的簽證延期、疫情診斷與救治等問題得以解決。中國駐中東使領(lǐng)館統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國內(nèi)外、政府與民間資源，構(gòu)建領(lǐng)區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。例如，2020年3月27日，為應(yīng)對阿聯(lián)酋當(dāng)?shù)匾咔榘l(fā)展、保護(hù)近30萬中國僑胞生命安全，中國駐迪拜總領(lǐng)館充分利用僑界和中資企業(yè)資源，成立領(lǐng)區(qū)內(nèi)的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，形成“國企幫僑團(tuán)、會長幫會員、老板幫員工、志愿者應(yīng)急處置”互助模式，并積極指導(dǎo)和協(xié)助中國僑民和留學(xué)生做好疫情防控，穩(wěn)定滯留人群等。(55)《駐迪拜總領(lǐng)館召開領(lǐng)區(qū)新冠疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制網(wǎng)格員視頻工作會》，http://dubai.chineseconsulate.org/chn/xwdt/t1781434.htm。此外，中東當(dāng)?shù)貎S界、中資企業(yè)人員同中國留學(xué)人員建立結(jié)對幫扶機(jī)制，搭建海外中國公民互幫互助平臺。2020年3月29日，在中國駐埃及大使館的協(xié)助下，埃及中國學(xué)生學(xué)者聯(lián)合會舉辦旅埃僑商與留學(xué)生“結(jié)對子”抗疫啟動儀式，8家中國僑商企業(yè)和中資企業(yè)采取“劃片包干”的幫扶形式，與開羅大學(xué)、艾因夏姆斯大學(xué)、愛資哈爾大學(xué)、亞歷山大大學(xué)、蘇伊士運(yùn)河大學(xué)、盧克索大學(xué)、坦塔大學(xué)等八所高校的1010名留學(xué)生結(jié)成對子，幫扶抗疫。中國旅埃學(xué)子教育基金會和埃及石材協(xié)會等當(dāng)場捐贈30萬埃鎊(1元人民幣約合2.2埃鎊)，用于資助100名貧困中國留學(xué)生。(56)《青青子衿，悠悠我心——駐埃及使館推動僑商、中企與留學(xué)生“結(jié)對子”抗疫》，http://eg.china-embassy.org/chn/sgxw/t1763806.htm。中國駐蘇丹大使館開展“僑學(xué)結(jié)對、企學(xué)幫扶”活動，鼓勵在蘇丹的中資企業(yè)捐款幫扶中國留學(xué)生。

(四)完善領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急機(jī)制，包機(jī)接回滯留中東的中國公民

隨著海外確診和疑似病例不斷增多，許多國家采取了嚴(yán)格的防疫措施，部分航空公司停飛了往返中國的航班，滯留海外中國公民領(lǐng)事保護(hù)求助事件集中暴發(fā)。對于仍有直飛航班的國家，中國駐外使領(lǐng)館與駐在國政府加強(qiáng)協(xié)調(diào)，要求外方保留或部分恢復(fù)已有的商業(yè)航班，或開設(shè)臨時航班；對于已經(jīng)斷航的部分國家，中國駐當(dāng)?shù)厥诡I(lǐng)館則指導(dǎo)海外中國公民改簽機(jī)票，取道第三國回國。(57)《外交為民，我們一直都在：一位領(lǐng)保工作者的抗疫手記》，http://www.xinhuanet.com/2020-02/29/c_1125641503.htm。當(dāng)海外中國公民的健康安全受到嚴(yán)重威脅時，中國外交部和駐外使領(lǐng)館協(xié)調(diào)國內(nèi)有關(guān)航空公司，積極協(xié)助安排海外中國公民乘包機(jī)回國。(58)中國駐外使領(lǐng)館協(xié)調(diào)國內(nèi)有關(guān)航空公司，先后派出10架次航班前往多國接回1314名中國公民。

伊朗疫情發(fā)生以來，中國駐伊朗大使館密切關(guān)注當(dāng)?shù)匾咔閼B(tài)勢，每日發(fā)布伊朗疫情信息，幫助在伊同胞了解當(dāng)?shù)匾咔樽钚虑闆r、航班動態(tài)等。為協(xié)助在伊朗的中國公民回國，中國駐伊朗大使館啟動應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制，與國內(nèi)航空公司保持密切溝通，確保購票渠道暢通，與伊朗機(jī)場管理局、移民局等部門協(xié)調(diào)，確保伊朗相關(guān)部門在飛行許可、人員通關(guān)、體溫檢測等方面進(jìn)行協(xié)作。航班離開伊朗當(dāng)天，中國駐伊朗大使館協(xié)助中國公民辦理登機(jī)、出境、體檢等各項(xiàng)手續(xù)。在中國駐伊朗大使館協(xié)助下，共計473名中國公民分別于2020年3月4日、5日和11日乘坐三架包機(jī)從伊朗首都德黑蘭回國。

(五)積極增信釋疑，為中國公民和企業(yè)打造良好輿論環(huán)境

疫情暴發(fā)后，部分西方政客和媒體在病毒來源、病毒命名上對中國污名化，將疫情政治化、病毒標(biāo)簽化。對此，中國外交部充分運(yùn)用外交部例行記者會、社交媒體等在國際輿論場及時發(fā)聲，向國際社會宣介中國為抗擊疫情所做的巨大努力，反對“污名化”中國，積極為疫情防控營造團(tuán)結(jié)的國際環(huán)境。在中東地區(qū)，中國駐中東國家使領(lǐng)館開展了抗疫外交行動，通過接受駐在國主流電視及電臺采訪、舉行記者招待會、發(fā)表署名文章、為駐在國媒體錄制抗疫視頻等方式，介紹中國抗擊疫情的最新形勢，表達(dá)對駐在國抗擊疫情的支持，堅定中東國家對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信心。中東地區(qū)中資企業(yè)也密切關(guān)注當(dāng)?shù)刎?fù)面輿情，及時發(fā)聲澄清，正面引導(dǎo)宣傳，以免對企業(yè)和項(xiàng)目正常運(yùn)營施工造成嚴(yán)重影響。此外，中東國家的華人華僑也利用社交媒體積極宣介中國疫情防控工作，駁斥有關(guān)中國抗疫的虛假甚至惡意的媒體報道。

綜上所述，在新冠疫情危機(jī)下，中國領(lǐng)事保護(hù)的內(nèi)涵不斷豐富，理念不斷提升，機(jī)制不斷創(chuàng)新。實(shí)踐中，中國政府通過制度化安排，加強(qiáng)機(jī)制統(tǒng)籌，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，建立與中東國家抗疫合作與援助機(jī)制，將中國“以人為本”、“人類命運(yùn)共同體”的理念融入其中，與中國在中東的領(lǐng)事保護(hù)互相配合，相得益彰。中國相關(guān)部委、地方政府、企業(yè)以及民間力量積極參與，形成多層級、立體化的大領(lǐng)事格局(見圖1)。

圖1 中國疫情期間的領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制示意圖

從上表可以看出，中國以抗疫合作為抓手加強(qiáng)領(lǐng)事保護(hù)體制機(jī)制建設(shè)具有以下特點(diǎn)。第一，它具有戰(zhàn)略設(shè)計的特點(diǎn)，是自上而下頂層設(shè)計的結(jié)果。第二，“抗疫”與“領(lǐng)事保護(hù)”互為目標(biāo)和手段，二者相互促進(jìn)、相互配合，從而形成雙邊和多邊整體合作關(guān)系。第三，中國在中東的領(lǐng)事保護(hù)基于“1+1>2”的邏輯，相信合作可以實(shí)現(xiàn)互利共贏。新冠疫情擴(kuò)散形勢嚴(yán)峻的中東國家可以與擁有豐富抗疫經(jīng)驗(yàn)的中國在抗疫中合作，這將有助于中國保護(hù)其在中東的海外公民。第四，中國在抗疫背景下履行領(lǐng)事保護(hù)職責(zé)過程中，主張綜合施策，幫助中東地區(qū)各國控制疫情、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、消除治理赤字，從而為中國海外公民提供良好的政治環(huán)境。第五，中國在中東的領(lǐng)事保護(hù)具有國際議程和國內(nèi)議程。國際議程指中國與中東國家合作抗疫，幫助相關(guān)國家建立公共衛(wèi)生體系，而國內(nèi)議程指不斷完善中國在中東的領(lǐng)事保護(hù)體制和機(jī)制。

四、結(jié) 論

中國的領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)來源于實(shí)踐。中東地區(qū)重大突發(fā)事件“倒逼”中國領(lǐng)事保護(hù)的機(jī)制化，促進(jìn)了中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制的完善，如2011年利比亞撤僑、2014年也門撤僑、2020年新冠疫情等重大公共安全事件。新冠疫情在中東暴發(fā)后，中國政府堅持“以人為本”原則，將人的生命安全放在首位，加強(qiáng)頂層設(shè)計，以促進(jìn)中國與中東國家的互助合作。中國在自身抗疫形勢嚴(yán)峻的情況下，中央部委、地方政府、駐外使領(lǐng)館、中資企業(yè)和海外僑胞等立體式、全面地向中東地區(qū)國家提供了物資援助，并派出多支援外醫(yī)療隊前往伊朗、伊拉克、蘇丹、阿爾及利亞、沙特、科威特等國，為中東地區(qū)國家抗疫貢獻(xiàn)中國方案、中國智慧和中國力量。在全球抗疫行動中，中國以元首外交統(tǒng)領(lǐng)抗疫合作，以中國擔(dān)當(dāng)推動國際合作，在危機(jī)關(guān)頭彰顯大國外交風(fēng)范，“外交為民”理念的內(nèi)涵得以極大的擴(kuò)展，“領(lǐng)事保護(hù)”的實(shí)踐也更為豐富。

領(lǐng)事保護(hù)現(xiàn)在已越來越成為高級別領(lǐng)導(dǎo)政治會晤中的重要內(nèi)容。中國國家主席和政府總理在外交活動中多次提出希望對方國家為其境內(nèi)的中國公民和中資企業(yè)提供便利，保護(hù)其安全和合法權(quán)益。面對中國公民在海外安全方面出現(xiàn)的新情況、新問題，外交部設(shè)立專項(xiàng)領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制，創(chuàng)新領(lǐng)事保護(hù)手段，加大領(lǐng)事保護(hù)力度。在新冠疫情危機(jī)背景下，中國參與中東地區(qū)領(lǐng)事保護(hù)的行為體不僅有政府部門，也包括中資企業(yè)、民間組織、華僑團(tuán)體、留學(xué)生志愿者等。中國在中東地區(qū)領(lǐng)事保護(hù)的新實(shí)踐突出了國家間合作應(yīng)對危機(jī)的重要性，凸顯了“以人為本”、“執(zhí)政為民”理念，彰顯中國的負(fù)責(zé)任大國意識和擔(dān)當(dāng)。新冠疫情的暴發(fā)再次表明，病毒是人類的共同敵人，中國和中東各國都是新冠疫情的受害者，應(yīng)通過抗疫合作維護(hù)中國在中東僑民的安全和現(xiàn)實(shí)利益，朝著構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的方向努力。