大國競爭背景下的美國政治戰(zhàn)*

唐 健

2017年，特朗普政府公布的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》將大國競爭確定為美國維護國家安全的首要任務，這標志著冷戰(zhàn)后的美國外交戰(zhàn)略在特朗普手中完成了根本轉向。(1)Elbright A. Colby and A. Wess Mitchell, “The Age of Great-Power Competition: How the Trump Administration Refashioned American Strategy,” https://www.foreignaffairs.com/articles/2019-12-10/age-great-power-competition.在此背景下，政治戰(zhàn)(political warfare)作為美國在國際政治斗爭中的重要武器，正高調“重回”大國政治舞臺。(2)Raphael S. Cohen and Linda Robinson, “Political Warfare is Back with a Vengeance,” https://nationalinterest.org/feature/political-warfare-back-vengeance-25352.但是，國內學術界對美國政治戰(zhàn)的概念、案例、操作策略和態(tài)勢等尚缺乏分析。(3)筆者以“政治戰(zhàn)”為主題在中國知網(CNKI)中進行檢索，截止2020年9月15日，搜索到的相關中文文獻只有九篇，其中以美國政治戰(zhàn)為研究對象的有六篇?；诖?，本文以美國政治戰(zhàn)為核心分析對象，第一部分闡釋美國政治戰(zhàn)的基本內涵，第二部分對冷戰(zhàn)時期美國政治戰(zhàn)的經典案例和操作策略予以簡要介紹，第三部分分析美國政治戰(zhàn)表現出來的新態(tài)勢及對中國的影響，并對美國在對華政策中運用政治戰(zhàn)面臨的障礙進行分析。

一、美國政治戰(zhàn)的概念分析

在英語世界，“政治戰(zhàn)”概念最早出現于二戰(zhàn)中英國設立的政治戰(zhàn)行政部(Political Warfare Executive，PWE)，該部的主要任務是制造和傳播白宣傳(white propaganda)、灰宣傳(gray propaganda)和黑宣傳(black propaganda)，旨在破壞軸心國的士氣，鼓舞同盟國的戰(zhàn)斗意志。白宣傳的消息源確定和公開，提供的信息真實準確，灰宣傳的消息源可以確定，但沒有公開，提供的信息有真有假，經過剪裁，而黑宣傳的信息源是虛假的或者無法確認，主要用來實施戰(zhàn)略欺騙，散布謠言和謊言。在這里，政治戰(zhàn)等同于心理戰(zhàn)(psychological warfare)。

二戰(zhàn)后，對政治戰(zhàn)的理解拓寬至民事領域(civil affairs)。保羅·史密斯(Paul Smith)在《論政治戰(zhàn)》一書中認為政治戰(zhàn)就是“使用政治性手段(political means)迫使對手按照我方的意愿行事。政治性可以被理解為是用來描述那些能夠影響國家生存和相對優(yōu)勢的、民眾與政府之間有目的的互動”。在史密斯看來，政治戰(zhàn)“可以與暴力、經濟壓力、顛覆和外交結合在一起。但是眾所周知，它主要的領域還是根據不同的情境使用文字、圖像和觀念開展宣傳和心理戰(zhàn)”。史密斯還對宣傳戰(zhàn)和心理戰(zhàn)進行了區(qū)分。宣傳是社會力量開展的服務于國家，包括意識形態(tài)目標的政治戰(zhàn)，主要針對大眾，通常是公民。它可真可假，這取決于那些使用它的人。而心理戰(zhàn)則是“軍方為了實現戰(zhàn)略性和戰(zhàn)術性軍事目標而開展的政治戰(zhàn)，其作用對象通常是敵對方的軍事力量，但有時也會延伸至中立者和平民”。(4)Paul A. Smith, On Political War, Washington, DC: National Defense University Press, 1989, p.7.

有學者主張政治戰(zhàn)應該比宣傳戰(zhàn)和心理戰(zhàn)具有更廣的內涵。政治科學家卡恩斯·洛德(Carnes Lord)認為，“心理戰(zhàn)(psychological operations)一度被當作心理—政治行動的整體來使用，但最好還是專門用來指軍事心理戰(zhàn)(military psychological operation，PSYOP)。軍事心理戰(zhàn)包括戰(zhàn)爭與和平時期的公開和隱蔽活動，它的范圍涵蓋從戰(zhàn)術性較量到沖突的操作和戰(zhàn)略多個層次”，而“政治戰(zhàn)是包括政治行動、脅迫外交和隱蔽政治戰(zhàn)在內的綜合分類”。(5)Carnes Lord, “The Psychological Dimension in National Security,” in Frank R. Barnett and Carnes Lord, eds., Political Warfare and Psychological Operations: Rethinking the US Approach, Washington, DC: National Defense University Press, 1989, pp.73～89.

蘭德公司的羅維爾·舒爾茨(Lowell H. Schwartz)依據操作主體和核心內容的差異對心理戰(zhàn)、宣傳戰(zhàn)和政治戰(zhàn)進行了詳細區(qū)別。舒爾茨指出，宣傳戰(zhàn)這一術語在英國更加常見，美國人則喜歡用信息項目(information programs)來代替，其操作主體是國務院和專業(yè)的外交官員，是美國(戰(zhàn)爭與和平時期)外交活動的一部分，旨在塑造國外公眾的觀點。軍事官員則喜歡用心理戰(zhàn)這一術語來指稱削弱對手軍隊、領導人和平民抵抗意志的輿論攻勢。政治戰(zhàn)的范圍更加廣泛，宣傳戰(zhàn)和心理戰(zhàn)都只是其中的一部分，此外還包括經濟手段(如馬歇爾計劃)或支持敵對國家的地下抵抗運動等。(6)Lowell H. Schwartz, Political Warfare Against the Kremlin: US and British Propaganda Policy at the Beginning of the Cold War, London: Palgrave Macmillan, 2009, pp.10～12.

喬治·凱南將政治戰(zhàn)引入了美國的戰(zhàn)略思想。源于核武器的出現以及戰(zhàn)勝國需要承擔的政治承諾越來越多等原因，凱南判定，在二戰(zhàn)之后，大國之間爆發(fā)全面戰(zhàn)爭的潮流已經一去不復返。(7)凱南不僅質疑用軍事力量實現美國戰(zhàn)略目標的可行性，甚至否定了現代戰(zhàn)爭的道德性。在1949年訪問德國時，漢堡的戰(zhàn)后景象讓凱南震驚不已。他寫道：“我第一次堅定不移地確信，任何暫時性的軍事優(yōu)勢——即便是那些可能會存在的優(yōu)勢，都沒有資格用如此徹底、無情的方式去摧毀無辜平民的生活，以及人類經過幾個世紀辛勤勞動才創(chuàng)造的物質文明——這些文明跟戰(zhàn)爭沒有任何關系，更沒有資格通過刺耳卻毫無依據的推論‘他們就是這樣對我們的’來證明我們的行為是正當的”，“如果西方國家一定要以追求更高的精神出發(fā)點為借口，……那么就必須學會像發(fā)動軍事戰(zhàn)爭那樣，進行道德上的戰(zhàn)爭，要不就干脆別發(fā)動戰(zhàn)爭。”[美]喬治·凱南著，弗蘭克·斯科蒂廖拉編，曹明玉譯：《凱南日記》，中信出版集團2016年版，第201～202頁。因此，與以前在戰(zhàn)場上一決雌雄不同，核武器時代的大國競爭更像是“一種長期的劍術比賽，在其中使用的武器不僅是軍事力量的發(fā)展，而且是億萬人民的忠誠和信念，以及對他們的政治組織形式的控制或影響”。(8)[美]約翰·劉易斯·加迪斯著，時殷弘譯：《遏制戰(zhàn)略：冷戰(zhàn)時期美國國家安全政策評析》，商務印書館2019年版，第55頁。

凱南進一步認為，在大國的政治對抗中，打動國務家和民眾心靈并影響其行為的是事物的影像(shadow)而不是實質，(9)Giles D. Harlow and George C. Maerz, eds., Measures Short of War: The George F. Kennan Lectures at the National War College, 1946～47, Washington, DC: National Defense University Press, 1990, p.213.因此，美國和蘇聯(lián)之間的較量是長期性的心理博弈。蘇聯(lián)會借助戰(zhàn)后西歐和日本社會、心理的虛弱，民族解放浪潮之下“第三世界”迫切需要指導性理論的心理真空，以及美國輿論場上各種主張相互競爭引發(fā)的心理混亂等情勢發(fā)動心理攻勢。在這種情況下，美國必須適應戰(zhàn)爭與和平之間的模糊狀態(tài)，將克勞塞維茨的戰(zhàn)略邏輯運用到和平時期?！拔覀儾豢赡軐μK聯(lián)發(fā)動摧毀性或毀滅性的戰(zhàn)爭。要與之對抗，我們必須開展一場政治戰(zhàn)，一場為特定目的而進行的消耗戰(zhàn)。我們的人民不適應也不理解這種戰(zhàn)術”，“長久以來，我們一直習慣于要么訴諸武力，要么干脆不發(fā)動戰(zhàn)爭”。(10)[美]喬治·凱南著，弗蘭克·科斯蒂廖拉編，曹明玉譯：《凱南日記》，中信出版集團2016年版，第186～191頁。

因此，心理戰(zhàn)和政治戰(zhàn)之間并不是簡單的文字差異。第一，在核時代大國競爭的背景下，政治戰(zhàn)是“武裝沖突以另外一種形式的繼續(xù)?！?11)Brian Michael Jenkins, “Strategy: Political Warfare Neglected,” https://www.rand.org/blog/2005/06/strategy-political-warfare-neglected.html.心理戰(zhàn)服務于戰(zhàn)場決勝，而政治戰(zhàn)服務于國家政治性大戰(zhàn)略，為避免大國直接爆發(fā)大規(guī)模軍事沖突而在長期競爭中改變對手的心理與行動。第二，和心理戰(zhàn)相比，政治戰(zhàn)的地位得到極大提升。在常規(guī)戰(zhàn)爭中，武裝力量在戰(zhàn)場上的對決是決定性的，心理戰(zhàn)只有輔助功能。但是，在國家的長期競爭戰(zhàn)略(long-term competition strategy)中，(12)Hal Brands, “The Lost Art of Long-Term Competition,” The Washington Quarterly, Vol.41, No.4, 2019, pp.31～51.影響對手精英和民眾的心理被推至一個核心位置，轉變他們的世界觀和自信心等心理內容是美國取得最終勝利的關鍵。第三，政治戰(zhàn)的“政治”還體現在需要美國高級別的政治權威統(tǒng)籌規(guī)劃行動，并協(xié)調所掌握的所有資源為政治戰(zhàn)服務。

美國實施政治戰(zhàn)的一個預設前提是，對手不是(全部有待捕獲或者消滅的)鐵板一塊的整體，而是由那些心懷不滿和屈辱感，渴望榮譽、復仇、地位、意義等復雜心理的個體組成。這意味著競爭對手的領袖、精英和民眾的認知與情緒是動態(tài)流動的，可以通過政治戰(zhàn)因地制宜的分化瓦解。因此，政治戰(zhàn)是“觀念的戰(zhàn)爭”。綜合起來，美國政治戰(zhàn)的本質是，在充分了解目標國政權、文化和民眾等各種信息的基礎上，通過“戰(zhàn)爭以外的一切手段”(measures short of war)(13)在凱南的界定中，“政治戰(zhàn)就是使用國家所掌握的除戰(zhàn)爭以外的所有手段來實現國家目標，深化自己和削弱對手的影響力與權威”。George Kennan, “The Inauguration of Organized Political Warfare,” https://digitalarchive.wilsoncenter.org/document/114320.pdf?v=941dc9ee5c6e51333ea9ebbbc9104e8c。來操縱和破壞競爭對手領導、精英和民眾的知覺與信念等心理內容，其短期目標是改變競爭對手的具體政策和行為，長期目標是推動其政治體系發(fā)生變革。(14)Hal Brands and Toshi Yoshihara, “How to Wage Political Warfare,” https://nationalinterest.org/feature/how-wage-political-warfare-38802.

在這里，需要將政治戰(zhàn)與公共外交區(qū)分開來。簡單來說，公共外交是通過正常的媒體和公眾接觸渠道，以透明的方式來推動國際政治倡議，而政治戰(zhàn)不僅尋求改變受眾的觀點和態(tài)度，而且同時還帶有操縱國際規(guī)則、對手戰(zhàn)略和防務政策的企圖與目標。然而，兩者也并不是完全沒有聯(lián)系?！爱敼碴P系聲明和紳士的、公共外交風格的勸說——‘軟實力’政策——不能實現需要達到的效果時”，政治戰(zhàn)就可以出場了。(15)J. Michael Waller, “Getting Serious about Strategic Influence: How to Move beyond the State Department’s Legacy of Failure,” Journal of International Security Affairs, No.17, Fall 2009, p.24.

美國在開展政治戰(zhàn)時會深思熟慮的使用自己掌握的所有權勢資源，這些工具不屬于正常的外交手段，但同時也會注意避免引發(fā)全面戰(zhàn)爭，如外交/政治與經濟結合形成經濟破壞策略；經濟與軍事/情報結合生成有條件的軍事援助策略；軍事/情報與信息/網絡結合形成心理戰(zhàn)策略；外交與信息/網絡結合生成宣傳策略；(16)關于敘事與國家安全的研究可以參見Ronald R. Krebs, Narrative and the Making of US National Security, Cambridge: Cambridge University Press, 2015。外交/政治、經濟與信息/網絡三個領域交叉形成援助政治團體策略，培植親美國的政治力量；最后是四個領域交叉形成的援助抵抗組織策略等。(17)Linda Robinson, et al., “Modern Political Warfare: Current Practices and Possible Responses,” https://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/research_reports/RR1700/RR1772/RAND_RR1772.pdf.

表1美國政治戰(zhàn)的工具

凱南認為政治戰(zhàn)是一種跨文化(trans-cultures)現象，普遍存在于國際政治之中，(18)凱南列舉的兩個堪為政治戰(zhàn)典范的國家是大英帝國和蘇聯(lián)：“大英帝國的創(chuàng)生、成功和生存的一部分需要歸因于其對政治戰(zhàn)原則的理解與運用。列寧將馬克思和克勞塞維茨的教義捏合的爐火純青，以至于克里姆林宮的政治戰(zhàn)行為是歷史上最完善和最成功的”。參見George Kennan, “The Inauguration of Organized Political Warfare,” https://digitalarchive.wilsoncenter.org/document/114320.pdf?v=941dc9ee5c6e51333ea9ebbbc9104e8c。因此美國政治戰(zhàn)可以被區(qū)分為防御性和進攻性兩種類型(這兩類政治戰(zhàn)所使用的工具參見表1)。防御性政治戰(zhàn)是美國自己以及鼓動盟友采取的系統(tǒng)的預防和反制行動，以避免或減少對手實施的政治戰(zhàn)的傷害。防御性政治戰(zhàn)針對的是美國“認定”的對手政治戰(zhàn)行為，因此，這些行為既可能是真實存在的，也可能是美國虛構出來的。防御性政治戰(zhàn)的核心機制是動員(見圖1)，即通過渲染對手的威脅調動國內社會和盟友的恐懼、震驚和激情等情感，將社會從由個體組成的消極集合轉變成某項議題的積極參與者。(19)Charles Tilly, From Mobilization to Revolution, New York: Random House, 1988, p.69.美國政府在動員過程中可以提升自己用于政治戰(zhàn)的權力資源，比如強制力(對不服從指令的個體、組織和盟友施加懲罰)、實用性資源(財政撥款、企業(yè)和社會組織參與，以及盟友分擔更多的成本)和規(guī)范性力量(個人和團體對國家的忠誠，盟友對美國的認同)等。

圖1 美國政治戰(zhàn)的作用機制

進攻性政治戰(zhàn)則是指美國主動采取行動向對手開展政治戰(zhàn)。凱南等人擔心持續(xù)的大國競爭會使美國人精神疲憊，最終不得不變成一個“衛(wèi)戍型國家”(garrison state)。(20)Aaron Friedberg, In the Shadow of the Garrison State: America’s Anti-Statism and Its Cold War Grand Strategy, New Jersey: Princeton University Press, 2000.因此，美國需要以勝利來終結長期競爭。但是，凱南堅持，外交戰(zhàn)略必須是現實主義的，美國不能將顛覆對手的政治制度和意識形態(tài)這類超出自身能力的事項作為直接目標。凱南將“進攻”的任務交給了政治戰(zhàn)，希望以此在較長一段時間內逐漸改變對手的想法和思維方式，讓其精英和民眾自己采取行動。

進攻性政治戰(zhàn)的核心機制是脅迫和誘導。在托馬斯·謝林(Thomas C. Schelling)的分析中，脅迫就是充分利用對手的需求和恐懼，通過威脅對其造成傷害，迫使其采取本來不愿意采取的政策。在謝林看來，脅迫是不同于純粹暴力的傷害性力量，它通過威脅施加痛苦來塑造對手的動機及行為。武力只有當它被使用時才會成功，而傷害性力量在“斗而不破”時效果顯著。(21)Thomas C. Schelling, Arms and Influence, New Heaven: Yale University Press, 2008, pp.2～18.誘導是通過勸說和欺騙等方式改變對手對自身目標、國際環(huán)境和外交政策成功可能性的原有認知，從而實現本國的政策目標。總體而言，美國系統(tǒng)化的進攻性政治戰(zhàn)其實是在塑造一種戰(zhàn)略環(huán)境，通過給對手制造危機和不確定性，營造可信的威脅或承諾，限制對手的行動自由，最終改變其動機和行為。(22)Benjamin Jensen, “The Cyber Character of Political Warfare,” The Brown Journal of World Affairs, Vol.24, No.1, 2017, pp.159～171.

凱南對一系列重要事件，如朝鮮戰(zhàn)爭進程、中蘇分裂，尤其是冷戰(zhàn)結束方式的精準預測證明了自己戰(zhàn)略思想的價值，而他搭建的大國戰(zhàn)略競爭框架與政治戰(zhàn)構想已經成為美國戰(zhàn)略傳統(tǒng)的一部分?？傮w而言，政治戰(zhàn)是一個有著鮮明盎格魯—撒克遜特點的概念。首先，美國認為自己的對手一般是非自由主義、富有紀律性、團結高效、政治戰(zhàn)已經融入其精神血液的國家。相比之下，自己作為一個國際政治舞臺的后來者，受限于自由主義本質，即政治斗爭意識淡薄和官僚體系的制衡設計，資源和精力容易分散，因此只有進行精心的組織設計，美國才能更好的參與政治戰(zhàn)較量。其次，美國傾向于將現代大國競爭看成是捍衛(wèi)“美國生活方式”的斗爭。美國的生活方式有兩層內涵，一是基于三權分立的政治結構，二是基于自由而繁榮中產階級的社會結構。(23)Michael Lind, The American Way of Strategy: U.S. Foreign Policy and the American Way of Life, New York: Oxford University Press, 2006.因此，美國理解的政治戰(zhàn)是政府—社會的全面對抗。最后，美國社會力量非?；钴S，這對政治戰(zhàn)來說是一筆寶貴的財富。美國會將本國社會力量動員組織起來，因此能夠投入到政治戰(zhàn)中的資源非常龐大，具備覆蓋各個領域并向全球范圍輻射的能力。

二、美國政治戰(zhàn)在大國競爭中的運用：以冷戰(zhàn)時期的實踐為例

政治戰(zhàn)是美國攀登至國際秩序頂峰的重要武器，(24)Linda Robinson, et al., “Modern Political Warfare: Current Practices and Possible Response,” pdf, pp.11～39.尤其是在冷戰(zhàn)期間，美國將政治戰(zhàn)徹底融入自己的生活方式，使其在最終擊敗蘇聯(lián)、贏得冷戰(zhàn)勝利的過程中發(fā)揮了重要作用。

(一)美國政治戰(zhàn)的經典案例

整個冷戰(zhàn)時期，美國針對蘇聯(lián)本身和蘇東集團的政治戰(zhàn)在兩個時間段內最有成效，即1947～1956年(匈牙利事件)和吉米·卡特至羅納德·里根時期。(25)Hal Brands, “The Dark Art of Political Warfare: A Primer,” pdf, pp.1～2.在這兩個時期里，美國政府高度重視與蘇聯(lián)的政治戰(zhàn)，成立了正式或非正式組織協(xié)調行動，利用蘇聯(lián)本身的弱點及其在東歐的不穩(wěn)定情勢，通過使用電臺廣播、隱蔽和準軍事行動、經濟制裁和“人權運動”等一系列工具開展系統(tǒng)的政治戰(zhàn)。(26)Katalin Kádár Lynn, ed., The Inauguration of Organized Political Warfare: Cold War Organizations, New York: Central European University Press, 2013.

進攻性政治戰(zhàn)的經典案例是杜魯門時期政策協(xié)調辦公室(Office of Policy Coordination, OPC)的創(chuàng)立與運作。1947年底的“意大利問題”(27)二戰(zhàn)后，由于經濟和政治崩潰，由共產黨和意大利社會主義黨組成的人民陣線在意大利的影響力大幅攀升。1947年底，人民陣線擁有200萬成員，控制了19%的議會席位，由此美國國家安全委員會將“意大利問題” 列為重要議題，并認定心理行動在與蘇聯(lián)競爭中具有重要性。[美]梅爾文·P. 萊弗勒著，孫建中譯：《權力優(yōu)勢：國家安全、杜魯門政府與冷戰(zhàn)》，商務印書館2019年版，第260～261頁。、1948年2月的捷克斯洛伐克事件和同年6月的柏林封鎖使美國國家安全委員會(National Security Council, NSC)確信，心理較量將會是美蘇競爭的核心內容之一，政治戰(zhàn)由此進入美國決策者的視野。1947年12月22日，NSC4號文件通過秘密附件(NSC4-A)授權國務院負責公開的情報活動，而中央情報局(CIA)負責“隱蔽的心理行動”(covert psychological operations)或“黑色行動”(black operations)。(28)National Security Council, “NSC 4,” https://fas.org/irp/offdocs/nsc-hst/nsc-4.htm.同日，中央情報局成立一個特別行動小組前往意大利開展心理行動，凱南領導的國務院政策規(guī)劃司(Office of Policy Planning Staff)也介入其中。最終，美國的意大利行動大獲成功，親美的基督教民主黨在1948年4月的選舉中獲得勝利。(29)如1948年3月，美國之音開始密集的宣傳攻勢，告訴意大利人一旦共產黨在選舉中獲勝，國外的援助(包括歐洲復興計劃)將會停止，教皇庇護十二世也警告選民，將對那些投票給共產黨的人施以宗教懲戒。Kaeten Mistry, “The Case for Political Warfare: Strategy, Organization and US Involvement in the 1948 Italian Election,” Cold War History, Vol.6, Issue 3, 2006, pp.301～309。

凱南對中央情報局主導政治戰(zhàn)不放心，認為如果缺少國務院的政治指導，中央情報局的行動可能會偏離美國的大戰(zhàn)略目標。因此，1948年5月3日，凱南向美國國家安全委員會遞交了題為《進行有組織的政治戰(zhàn)》的報告，建議成立新的、獨立的組織來計劃和從事政治戰(zhàn)。由于政治戰(zhàn)包含太多的“黑色行動”，在5月19日提交給喬治·馬歇爾(George Marshall)和羅伯特·洛維特(Robert Lovett)的備忘錄中，凱南表示最好的方式是在中央情報局內部成立一個獨立的由國務院實際控制的組織。

1948年6月中旬，美國國家安全委員會在中央情報局成立負責政治戰(zhàn)的特別項目局(Office of Special Projects，OSP)，其顧問委員會由國務院和國防部代表組成。1948年8月，特別項目局更名為政策協(xié)調辦公室，(30)政策協(xié)調辦公室一直獨立運作至1950年，1952年成為中央情報局從事隱蔽行動的計劃處(Directorate of Plans，2005年改名為國家秘密行動處)的一部分。參見中央情報局解密文件“Office of Policy Coordination, 1948-1952,” https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/DOC_0000104823.pdf。凱南提名的弗蘭克·威斯納(Frank Wisner)擔任局長，而他自己則成為國務院派駐顧問委員會的代表，要求知道“每一個行動目標的內容，還要了解政策決策的程序和方法”。凱南批準的第一個政策協(xié)調辦公室項目是“仲裁人工程”(Project Umpire)，即在德國美占區(qū)建立秘密電臺，向東歐和蘇聯(lián)廣播。(31)Sarah-Jane Corke, “George Kennan and the Inauguration of Political Warfare,” Journal of Conflict Studies, Vol.26, No.1, 2006, pp.101～120; John Lewis Gaddis, George F. Kennan: An American Life, New York: The Penguin Press, 2011, pp.746～753; 凱南圍繞政治戰(zhàn)與同僚之間進行溝通的檔案可以參見C. Thomas Thorne and David S. Patterson, eds., “Foreign Relations of the United States, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment(No. 259、267、269、276、279、286、289、290、294),” https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1945-50Intel/ch7。

表2 政策協(xié)調辦公室擬定的政治戰(zhàn)項目

防御性政治戰(zhàn)的典型案例是里根時期建立的積極措施工作小組(Active Measures Working Group, AMWG)。1960和70年代，由于美蘇緩和的宏觀環(huán)境、“豬灣事件”和越南戰(zhàn)爭使得隱蔽行動被曝光，以及國會開始對情報部門進行嚴格審查等原因，美國政治戰(zhàn)活動能力降低。但是“里根革命”(Reagan Revolution)之后，情況發(fā)生了變化。里根認為“美國理想的對蘇政策非常簡單。有人認為太簡單化了。這就是：我們贏，他們輸”,(32)Sean Wilentz, The Age of Reagan: A History, 1974-2008, New York: Harper, 2008, p.151.因此，美國要停止自我懷疑，集中火力與蘇聯(lián)打一場同軍事和經濟競爭同等重要的“觀念戰(zhàn)爭”，“不遺余力地在全世界面前揭示兩種體制的根本差異”。(33)Fletcher Schoen and Christopher J. Lamb, “Deception, Disinformation, and Strategic Communication: How One Interagency Group Made a Major Difference,” pdf, p.26.

里根在國家安全委員會內部設立了秘密的蘇聯(lián)政治行動工作小組(Soviet Political Action Group)，與蘇聯(lián)進行政治戰(zhàn)對抗。同時，國家安全體系內部的一批中層官僚建立了先后由國務院和美國新聞署領導的、公開的、跨部門的積極措施工作小組。1981年前后，負責歐洲事務的副助理國務卿馬克·帕爾默和負責南亞事務的副助理國務卿羅伯特·派克說服國務卿亞歷山大·黑格成立跨部門機構以應對蘇聯(lián)的假信息(disinformation)戰(zhàn)略對美國國家利益造成的損害。國務院情報和研究局(Bureau of Intelligence and Research, INR)局長丹尼斯·庫克斯在1981年夏成立了積極措施工作小組，國務院相關部門代表，以及中央情報局、聯(lián)邦調查局、國防部和美國新聞署等部門的代表參與活動。

在不到一年的時間內，積極措施工作小組就建立了一套完整的與蘇聯(lián)進行宣傳對抗的流程，包括收集信息(要求美國新聞署的海外機構及時提供所有跟蘇聯(lián)宣傳戰(zhàn)有關的材料)、分析信息(材料報送至國務院情報和研究局，相關問題專家和中央情報局的情報專家進行研究)和公開成果(以報告、發(fā)布會、與社會媒體合作等多種方式公布蘇聯(lián)的相關行為)等。作為一個沒有預算和專職成員的非正式機構，積極措施工作小組取得了出人意料的成功，在1981～1992年間出臺了大量的公開報告，在美蘇政治戰(zhàn)博弈中扮演了重要角色。比如，1987年10月，蘇共總書記戈爾巴喬夫向美國國務卿喬治·舒爾茨表達了對積極措施工作小組的一份公開報告《蘇聯(lián)影響力行動：對積極措施和宣傳的一份報告，1986～1987》的憤怒。(34)United States Department of State, “Soviet Influence Activities: A Report on Active Measures and Propaganda, 1986-87,” https://jmw.typepad.com/files/state-department---a-report-on-active-measures-and-propaganda.pdf.但是在內部，戈爾巴喬夫不得不要求蘇聯(lián)相關部門對宣傳政策做出重大調整，因為它們之前的策略已經被美國識破而很難奏效了。(35)Fletcher Schoen and Christopher J. Lamb, Deception, Disinformation, and Strategic Communications: How One Interagency Group Made a Major Difference,Washington, DC: National Defense University Press, 2012.

(二)美國政治戰(zhàn)的操作策略

第一，單邊和多邊行動相結合。單邊是指美國自己采取行動與對手進行政治戰(zhàn)，其優(yōu)勢是美國有行動自由，能夠把控活動內容，保密工作相對容易實現。但是，在國際政治博弈中，美國僅僅依靠自己的資源是不夠的，需要動員盟友采取集體行動。1948年，杜魯門政府組建了負責出口管制的東西方貿易多邊協(xié)調委員會(East-West trade coordinating committee on security export controls)，對蘇聯(lián)開戰(zhàn)經濟戰(zhàn)。美國國會和商務部等力量尋求對蘇聯(lián)施加最嚴厲的制裁，擴大禁運的物品范圍，但是法國和英國等西歐國家出于原材料供應、緩和東西方關系和其他戰(zhàn)略訴求的需要，主張將經濟戰(zhàn)控制在一定范圍之內，并逐步放松對貿易的管控。美國最終在國內外不同訴求之間找到了折中方案，即一方面，在非核心物資和能源上適當放松管制，另一方面加強與英國、西德的政策協(xié)調力度，對法國施加壓力，保持對蘇聯(lián)經濟戰(zhàn)的持續(xù)性。(36)Ian Jackson, The Economic Cold War: America, Britain and East-West Trade, 1948-63, New York: Palgrave, 2001.

第二，整合政府機構和非政府力量。在國家安全機器內部存在進行政治戰(zhàn)的兩種方式。第一種方式，成立專門的政治戰(zhàn)機構，由該機構負責挑選政治戰(zhàn)的重點領域、擬定作戰(zhàn)計劃。在此之下，設立行動小組，圍繞任務進行跨部門協(xié)調，比如政策協(xié)調辦公室。(37)Sarah-Jane Corke, “George Kennan and the Inauguration of Political Warfare,” Journal of Conflict Studies, Vol.26, No.1, 2006, pp.101～120; Fletcher Schoen and Christopher J. Lamb, “Deception, Disinformation, and Strategic Communications: How One Interagency Group Made a Major Difference,” https://ndupress.ndu.edu/Portals/68/Documents/stratperspective/inss/Strategic-Perspectives-11.pdf.第二種方式，不成立專門機構，由各個部門分散實施政治戰(zhàn)的特定內容，但是可以根據任務需要建立層級較低的部門協(xié)調小組，比如積極措施工作小組。(38)David Talbot, The Devil’s Chessboard: Allen Dulles, the CIA, and the Rise of America’s Secret Government, New York: Harper, 2015.

在政治戰(zhàn)中，政府和非政府力量并不是截然二分的，美國會構建“全政府—全社會”的政治戰(zhàn)對抗路徑(參見圖2)。很多非政府組織是美國政府在冷戰(zhàn)期間籌劃成立或資助的“灰色組織”，其典型代表是民主基金會。美國在政治戰(zhàn)中注意運用非政府力量是出于以下幾方面原因。首先，政治戰(zhàn)涉及經濟、政治、軍事、文化、意識形態(tài)、新聞、情報等各個領域，政府系統(tǒng)內的人不一定具備相應的素質與能力，而社會是巨大的人才儲備庫。比如，在應對蘇聯(lián)假信息戰(zhàn)略過程中，積極措施工作小組與《華盛頓郵報》、《經濟學人》等西方媒體進行了卓有成效的合作。(39)Fletcher Schoen and Christopher J. Lamb, “Deception, Disinformation, and Strategic Communication: How One Interagency Group Made a Major Difference,” pdf, pp.32～64.

圖2 美國政治戰(zhàn)的全政府—全社會路徑

其次，國家安全機器的優(yōu)勢是計劃性和紀律性，但是容易陷入部門利益爭奪和等級制帶來的墨守成規(guī)之中，社會力量則更具想象力和創(chuàng)造力。比如，冷戰(zhàn)期間，美國學術界的積極性和主動性被充分激發(fā)出來，這在“現代化理論”的出現和發(fā)展上體現的特別明顯。雖然“現代化理論”學說的支持者有致使美國力量一度過分擴張的嫌疑，(40)Michael E. Latham, Modernization as Ideology: American Social Science and “Nation Building” in the Kennedy Era, Chapel Hill: The University of North Carolina Press, 2000.但是從長時間段來看，美國因此有了一柄對抗馬克思主義理論全球影響力的思想利器。(41)Nils Gilman, Mandarins of the Future: Modernization Theory in Cold War America, Washington, DC: The Johns Hopkins University Press, 2003.

最后，這跟美國對政治戰(zhàn)的理解，以及美國世界霸權的性質有關。美國是所謂的“市民社會的帝國”(empire of civil society)，(42)Justin Rosenberg, Empire of Civil Society: A Critique of the Realist Theory of International Relations, London and New York: Verso, 1994.政治戰(zhàn)的方式之一就是制造、鼓舞或者強化目標國社會對本國政權的反叛。因此，培育并鼓勵美國自身和目標國的非政府力量開展活動，并試驗出可廣泛推廣的社會運動模式是冷戰(zhàn)期間美國與蘇聯(lián)進行政治戰(zhàn)博弈的重要策略。比如，在里根時期，以團結工會等社會組織為中心的波蘭反政府運動成為美國對蘇聯(lián)陣營開展政治戰(zhàn)的關鍵著力點，美國勞工聯(lián)合會和工業(yè)組織大會(the American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations, AFL-CIO)在中情局的支持下給予了團結工會等力量充分的支持和指導，最終幫助后者在東歐劇變中扮演了重要角色。(43)Melvyn P. Leffler and Odd Arne Westad, eds., The Cambridge History of the Cold War (Vol. III, Endings), Cambridge: Cambridge University Press, 2010, pp.311～332.

第三，隱蔽和公開行動并存。因為政治戰(zhàn)的重要目標之一是把大國之間的較量控制在發(fā)生直接沖突的門檻之下，所以隱蔽行動是政治戰(zhàn)不可缺少的部分。(44)Austin Carson, Secret Wars: Covert Conflict in International Politics, Princeton and Oxford: Princeton University Press, 2018.凱南推薦并在冷戰(zhàn)中被美國頻繁使用的隱蔽行動項目(這些類型的行動現在仍然在使用)包括以下幾類。(45)呂磊：《艾奇遜：美利堅“帝國大廈”的初代建筑師》，北京大學出版社2017年版，第140～143頁。首先，設立“解放委員會”(liberation committee)。目標是將從蘇聯(lián)集團流亡出去的人團結起來，并激勵留在蘇聯(lián)世界的不滿人士進行公開反抗，一旦出現混亂局勢，他們就可以被美國推至前臺。凱南特別強調美國需要在流亡人士中挑選有能力的政治領袖，讓他們在公眾場合保持活躍。其次，支持鐵幕之后的地下活動(underground activities behind the Iron Curtain)。目標是與蘇聯(lián)世界內部抵抗克里姆林宮統(tǒng)治的地下運動保持聯(lián)系。美國政府通過私人企業(yè)或社會組織為這類活動提供綜合指導和經費支持。最后，支持“自由世界”受威脅國家的本土反共力量。這類行動的目標是反擊蘇聯(lián)在世界上其他地區(qū)(尤其是西歐和日本等)的政治戰(zhàn)活動。美國依然需要通過私人機構開展這些活動，而且為了確保隱蔽性，這些私人組織不能參與上述其它類型的活動。

與隱蔽行動相互策應，美國也開展“陽光下的”政治戰(zhàn)。這一類行動的典型策略是抓住對手的不當行為和言論進行宣傳，支持與美國利益一致的個人、團體或者國家，在國際舞臺上向對手施加壓力。比如，1980年代，里根對蘇聯(lián)展開的“修辭攻勢”(rhetorical offensive)就是公開進行的，(46)里根總統(tǒng)的修辭技藝可以參見William K. Muir, “Ronald Reagan’s Bully Pulpit,” in Kurt Ritter and Martin J. Medhurst, eds., Presidential Speech-Writing: From the New Deal to the Reagan Revolution and Beyond, College Station: Texas A & M University Press, 2003。在意識形態(tài)領域對蘇聯(lián)和東歐發(fā)起了猛烈進攻。

第四，直接和間接策略相配合。政治戰(zhàn)可以直接針對對手采取行動，比如支持蘇聯(lián)集團內部的反對力量，在國際舞臺上開展針對蘇聯(lián)的宣傳攻勢等。但是，也有很多政治戰(zhàn)是間接進行的，主要有三類。第一類是采取行動限制和推回競爭對手影響力在其它國家的拓展。比如，1951年，默罕默德·摩薩臺(Mohammad Mosaddegh)出任伊朗首相，美國認為其具有倒向蘇聯(lián)的可能性，因此艾森豪威爾政府發(fā)動了代號為“TPAJAX”(清除杜德黨)的政變，扶植巴列維王朝復辟，摧毀了伊朗民主制。(47)石斌：《“清除人民黨”：1953年美英對伊朗的準軍事行動》，南京大學出版社2018年版。

第二類是通過政治戰(zhàn)改變對手所處的國際和地區(qū)環(huán)境。如果說第一類屬于(發(fā)現危險苗頭后)被動反應的話，第二類間接政治戰(zhàn)則屬于主動“造勢”(“改變自己，影響世界”)和“借勢”(借助國際生態(tài)的變化)。1970年代，美國的國際聲望嚴重下跌。卡特政府上臺后評估認為，已經展露苗頭的“第三波”能夠為自己所用，(48)[美]塞繆爾·P. 亨廷頓著，歐陽景根譯：《第三波：20世紀后期的民主化浪潮》，中國人民大學出版社2013年版。美國可以通過給予相關國家內部的社會力量以支持，引導其向有利于美國國家利益的方向發(fā)展，沖擊蘇聯(lián)的意識形態(tài)合法性與國際影響力，甚至動搖蘇聯(lián)集團的內部穩(wěn)定。(49)Hal Brands, Making the Unipolar Moment: U.S. Foreign Policy and the Rise of the Post-Cold War Order, Ithaca and London: Cornell University Press, 2016, pp.46～53.

第三類間接政治戰(zhàn)是設置陷阱或兩難困境，誘使對手暴露和擴大自己的缺陷。被凱南視作公開政治戰(zhàn)典范的“馬歇爾計劃”(屬于有條件的經濟援助策略)就是間接政治戰(zhàn)的代表。二戰(zhàn)結束之后，美國認為西歐糟糕的狀況為蘇聯(lián)拓展自己的影響力提供了近乎完美的土壤，因此，需要給予其大規(guī)模的經濟援助。但是美國既不想蘇聯(lián)陣營因此獲益，也不愿承擔挑起冷戰(zhàn)對抗的歷史責任，因此艾奇遜等人為經濟援助設計了一系列條件，比如市場開放、經濟制度改革等。這最終不但促使蘇聯(lián)“主動”切斷了與西方的經貿聯(lián)系，還在東歐國家和蘇聯(lián)之間埋入了互不信任的種子。(50)Michael J. Hogan, The Marshall Plan: America, Britain, and the Reconstruction of Western Europe, 1947-1952, Cambridge: Cambridge University Press, 1987.

第五，把握政治戰(zhàn)的時間維度：助推和腐蝕。(51)Hal Brands, “The Dark Art of Political Warfare: A Primer,” https://www.aei.org/wp-content/uploads/2020/02/The-dark-art-of-political-warfare.pdf.助推是指借助對手內部發(fā)生的事件或者危機(即抓住特定時機)開展政治戰(zhàn)。1956年2月，赫魯曉夫在蘇聯(lián)共產黨第二十次代表大會的最后一天凌晨發(fā)表《關于個人崇拜及其后果》的秘密演說。同年4月，以色列情報和特殊使命局從華沙獲得演講稿并將其轉送中央情報局。6月，《紐約時報》將其公之于眾。這對蘇聯(lián)的國際形象造成了致命的負面影響，也嚴重沖擊了東歐社會主義國家的主導思想。(52)這一事件的詳細論述可以參見Lowell H. Schwartz, Political Warfare Against the Kremlin: US and British Propaganda Policy at the Beginning of the Cold War, New York: Palgrave Macmillan, 2009, pp.169～173。

與助推不同，腐蝕需要長時間段的經營，目標是慢慢助長對手內部的不滿情緒，侵蝕其賴以存在的國內和國際社會基礎。冷戰(zhàn)期間，從1956年中期一直到1991年，美國中央情報局執(zhí)行了向華沙條約組織(Warsaw Pact)六個國家的關鍵個人、圖書館、研究機構、文化組織、大學和中小學派送圖書的項目。1970年代之前，圖書分送項目通過自由歐洲電臺(RFE)和自由電臺(RL)的渠道進行。1970年中央情報局對自由歐洲電臺和自由電臺的資助被曝光后，中央情報局的前沿組織國際顧問委員會(International Advisory Council，IAC)接管部分圖書派送項目。五年后，這兩個主要的圖書派送工程統(tǒng)一由中央情報局的另一個前沿組織國際文學中心(International Literary Center，ILC)負責，并一直持續(xù)到1991年結束。雖然難以準確統(tǒng)計，但是初略計算， 中央情報局在冷戰(zhàn)期間利用這些項目向六個目標國派送了大約1000萬本圖書和其他出版物。(53)Alfred A. Reisch, Hot Books in the Cold War: The CIA-Funded Secret Western Book Distribution Program Behind the Iron Curtain, Budapest and New York: Central European University Press, 2013.2003年，曾經參與中情局這些項目早期活動的退休官員約翰·馬修斯(John P. C. Matthews)將這些活動稱為“針對思想的秘密馬歇爾計劃”(secret Marshall Plan for the mind)。(54)John P. C. Matthews, “The West’s Secret Marshall Plan for the Mind,” International Journal of Intelligence and Counterintelligence, Vol.16, Issue 3, 2003, pp.409～427.

三、美國政治戰(zhàn)的新態(tài)勢

冷戰(zhàn)結束后，美國國內出現了“趨同神話”(the convergence myth)，(55)Thomas J. Wright, All Measures Short of War: The Contest for the 21st Century and the Future of American Power, New Heaven: Yale University Press, 2017.即自信地認為其它國家的政治制度和意識形態(tài)會逐步的“美國化”。(56)Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man, New York: Free Press, 2006; John J. Mearsheimer, The Great Delusion: Liberal Dreams and International Realities, New Heaven: Yale University Press, 2018.這意味著美國不再處于類似于冷戰(zhàn)那樣戰(zhàn)爭與和平之間的模糊狀態(tài)，而是身置“永久和平”的黎明之中。因此，美國對政治戰(zhàn)的重視程度下降，比如美國新聞署被撤銷(部分功能被并入國務院)，對外經濟援助大規(guī)模下降等。但是，至奧巴馬總統(tǒng)的第二任期，美國戰(zhàn)略界就逐步放棄了對大國關系的樂觀判斷，認為國際政治回歸了權力政治這一歷史常態(tài)。(57)Robert Kagan, The Return of History and the End of Dreams, New York: Alfred A. Knopf, 2008; Thomas J. Wright, All Measures Short of War: The Contest for the 21st Century and the Future of American Power, New Heaven: Yale University Press, 2017; Robert Kagan, The Jungle Grows Back: American and Our Imperiled World, New York: Alfred A Knopf, 2018.到特朗普時期，美國政治戰(zhàn)已經非常活躍。

(一)政治戰(zhàn)與特朗普政府的對華政策

特朗普政府的《國家安全戰(zhàn)略報告》在討論“以實力求和平”(preserve peace through strength)時表示：“中國、俄羅斯和其它國家，以及非國家行為體認識到美國是以兩分法來看待世界的，即國家之間要么‘處于和平狀態(tài)’，要么‘處于戰(zhàn)爭狀態(tài)’，但是實際上國際關系卻是持續(xù)競爭的狀態(tài)”。(58)The White House, “National Security Strategy of the United States of America (2017),” pdf, p.28.這段話與凱南在《進行有組織的政治戰(zhàn)》中對國際政治本質的判斷幾乎完全一致?！叭欢覀儏s被對和平與戰(zhàn)爭概念做截然區(qū)分的流行觀點束縛了手腳，即認為戰(zhàn)爭是脫離了政治內涵的純粹競技，整個國家尋求一個政治性的包治百病的良藥，而不愿意承認國際政治的現實——居于戰(zhàn)爭與和平之間的永恒斗爭。”(59)George Kennan, “The Inauguration of Organized Political Warfare,” https://digitalarchive.wilsoncenter.org/document/114320.pdf?v=941dc9ee5c6e51333ea9ebbbc9104e8c.

在大國競爭中，中國被美國確定為主要對手。美國不少官員和戰(zhàn)略界人士認為中國早就已經開始對美國進行系統(tǒng)性的政治戰(zhàn)。第一，與二戰(zhàn)之后美國面臨的“地緣政治多米諾骨牌”場景不同，(60)Robert Jervis and Jack Snyder, eds., Dominoes and Bandwagons: Strategic Beliefs and Great Power Competition in the Eurasian Rimland, Oxford: Oxford University Press, 1991.目前，“自由國際秩序”的核心地帶并非真正的虛弱，(61)值得注意的是，西方國家在處理新型冠狀肺炎疫情時暴露出來的種種缺陷加劇了它們的焦慮，參見David Maxwell, “China’s Political Warfare Strategy Takes Hit from Coronavirus,” https://www.washingtonexaminer.com/opinion/chinas-political-warfare-strategy-takes-hit-from-coronavirus。“中國模式”也尚未對世界上其它國家產生“致命的”吸引力。但是，美國不少官員和學者認為中國通過宣傳等策略成功地對美國及其盟友實施了“戰(zhàn)略欺騙”。(62)Michael Pillsbury, The Hundred-Year Marathon: China’s Secret Strategy to Replace America as the Global Superpower, New York: Henry Holt and Company, 2015.比如喬治城大學安全研究副教授奧利安娜·馬斯特羅(Oriana Skylar Mastro)在參議院的聽證會上表示，中國之所以能夠擁有越來越大的影響力，不是因為美國衰落了，而是因為美國根本沒有意識到已經跟中國進入了競爭時代。(63)Oriana Skylar Mastro, “A New Approach for An Era of U.S.-China Competition,” https://www.foreign.senate.gov/hearings/a-new-approach-for-an-era-of-us-china-competition.

第二，美國認為自己現在必須處理對華接觸戰(zhàn)略造成的幾個“非意圖性結果”(unintended consequences)。(64)圍繞冷戰(zhàn)后美國對華接觸戰(zhàn)略是否失敗的討論可以參見Alastair Iain Johnston, “The Failure of the ‘Failure of Engagement’ with China,” The Washington Quarterly, Vol. 42, Issue 2, 2019, pp.99～114。首先，因為美國的接觸戰(zhàn)略，中國獲得了巨大的發(fā)展資源(市場、資金和人才)，綜合國力極大提升，共產黨的執(zhí)政合法性得到鞏固，而且“中國模式”在國際上的吸引力也在提升。其次，中國正“巧妙”的運用自己強大的綜合國力對其它國家發(fā)動政治戰(zhàn)。比如在“南海問題”上，美國認為中國正利用經濟杠桿、輿論攻勢、軍事施壓等方式將脅迫和誘導結合起來，逐步實現自己的目標。(65)Patrick M. Cronin and Ryan Neuhard, “Total Competition: China’s Challenge in the South China Sea,” https://s3.us-east-1.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/CNAS-Report-Total-Competition-final-web.pdf?mtime=20200107110003&focal=none.最后，中國正通過政治戰(zhàn)向全球輻射自己的影響力。(66)Clive Hamilton, Silent Invasion: China’s Influence in Australia, Hardie Grant Books, 2018; Ross Babbage, “Winning without Fighting: Chinese and Russian Political Warfare Campaigns and How the West Can Prevail,” https://csbaonline.org/uploads/documents/Winning_Without_Fighting_Final.pdf.2020年5月19日，白宮公布的《美國對中華人民共和國的戰(zhàn)略路徑》認為，中國已經威脅到了美國的基本價值?！爸袊刂浦澜缟腺Y源最豐富的宣傳工具。北京通過國營電視臺、報紙、廣播和網絡組織來傳播它的故事，這些組織正在美國和世界各地擴散”。中國政府要求海外留學生“抗議與中國政府的政治言論背道而馳的事件，并限制學術自由——這是美國教育體系的特點和優(yōu)勢”，正“培訓外國合作伙伴掌握宣傳和審查技術，并使用收集來的大量數據塑造公眾情緒”。(67)The White House, “United States Strategic Approach to the People’s Republic of China,” https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/05/U.S.-Strategic-Approach-to-The-Peoples-Republic-of-China-Report-5.24v1.pdf.

表3 美國認定的中國政治戰(zhàn)行為及其對華政治戰(zhàn)目標

第三，與冷戰(zhàn)時期的蘇聯(lián)不同，中國已經與美國以及“自由國際秩序”深度交融在了一起，這意味著中美政治戰(zhàn)呈現出一些新的形態(tài)，并延伸至國際制度領域。美國認為，與蘇聯(lián)直接與“自由世界”開展二元對抗不同，中國現在實際上是直接在“自由國際秩序”內部采取行動，因此其政治戰(zhàn)更具靈活性、隱蔽性和欺騙性。而且美國鼓吹中國正在“篡改”國際制度的“精神內核”，推進自己的修正主義議程，最終目標是構建對“威權主義國家”有利的國際秩序。(68)Matthew Kroenig, The Return of Great Power Rivalry: Democracy Versus Autocracy from the Ancient World to the U.S. and China, New York: Oxford University Press, 2020.

基于上述評估，美國戰(zhàn)略界不少人士正呼吁，像冷戰(zhàn)時期對蘇政策一樣，將對華政策作為美國今后較長一段時間內外交戰(zhàn)略的核心，認真對待中美之間的政治戰(zhàn)對抗。(69)2020年，《奧比斯》(Orbis)雜志在第64期第2卷推出特別?？?，組織杰克斯·德利爾(Jacques DeLisle)、米歇爾·克拉克(Michael Clarke)、吉原恒淑(Toshi Yoshihara)等學者對所謂的中國政治戰(zhàn)進行了專門討論。詳見《奧比斯》雜志的網站https://www.sciencedirect.com/journal/orbis/vol/64/issue/2。阿隆·弗里德伯格(Aaron Friegberg)認為，美國必須清醒的認識到，中美之間的競爭歸根結底是兩種不同未來愿景(visions of future)之間的較量，如果西方國家不立刻對中國的政治戰(zhàn)予以嚴肅回應的話，它們將很快發(fā)現自己所堅守的價值觀危在旦夕。(70)Aaron L. Friegberg, “Competing with China,” Survival, Vol.60, No.3, 2018, pp.7～64.

實際上，特朗普政府已經將防御性和進攻性政治戰(zhàn)系統(tǒng)地融入其對華大戰(zhàn)略。第一，在宣傳領域，特朗普政府積極構建關于“中國威脅”的敘事，并推動其廣泛傳播。在美國國內，白宮、國務院、國會、國防部和情報共同體等公布的各項報告中都將有關中國威脅和挑戰(zhàn)的敘事放在了最突出的位置，向公眾傳遞了一個明確訊息，即中國已經對美國政治體系和社會生活造成了嚴重傷害，而國家安全共同體正在為對抗來自中國的威脅做準備。(71)美國情報共同體關于中國的報告可以參見National Counterintelligence and Security Center, “Foreign Economic Espionage in Cyberspace,” https://www.dni.gov/files/NCSC/documents/news/20180724-economic-espionage-pub.pdf。美國加大了對中國人員、資金、僑民，甚至是那些被懷疑與中國存在秘密聯(lián)系的美國公民的審查力度。2020年2月18日，美國國務院宣布將五家中國媒體機構認定為“外國使團”，這被國內外專家視為是美國限制中國在美影響力的重要舉措。(72)《美國務卿宣布對五家中國駐美官媒實行人員上線》，https://www.voachinese.com/a/US-CHINA-MEDIA-PERSONNEL-CAP-20200302/5311954.html。

在國際上，美國針對不同的對象，推出不同版本的“中國威脅論”。對中國周邊國家，美國宣揚中國擁有“重建中央帝國”、謀求建立“勢力范圍”和“地區(qū)霸權”的野心；針對“一帶一路”倡議沿線國家，美國炒作“債務陷阱論”，“環(huán)境破壞論”和“地緣野心論”；(73)耿協(xié)峰：《“一帶一路”遭受的地緣冷戰(zhàn)思維挑戰(zhàn)及其思想根源》，《國際觀察》2019年第6期，第69～84頁。對于西歐等發(fā)達國家，美國突出“威權國家”對自由民主社會的秘密滲透與“顛覆陰謀”，努力激發(fā)它們對中國人員和投資的猜疑與恐懼。

第二，在經濟破壞政策上，特朗普政府挑起了跟中國的貿易摩擦。無數案例表明，制裁和其它形式的經濟強制很難改變一個國家的行為，那么特朗普政府挑起與中國貿易摩擦的動機是什么？美國學者裴斗虎(Gregg A. Brazinsky)對冷戰(zhàn)時期美國對華貿易禁運的研究為我們提供了一個觀察視角。裴斗虎認為，杜魯門等決策者在朝鮮戰(zhàn)爭中就已經發(fā)現貿易禁運并不能迫使中國坐到談判桌前，更不能強迫中國讓步。但是，朝鮮戰(zhàn)爭后，杜魯門和艾森豪威爾政府還是繼續(xù)實施對華貿易管制。美國政府堅持這樣一個已經被證明屬于無效，甚至是反效果的政策的核心動因是，改變北京的行為從來不是美國唯一的目標，美國官員希望貿易禁運能夠產生與經濟效果一樣重要的心理影響。制裁所隱含的道德譴責可能會加劇中國與國際社會的隔閡，讓中國更加孤立。此外，即使貿易禁運沒有摧毀中國的經濟，它也可能緩延中國經濟復蘇和工業(yè)化的速度，從而限制中國作為其他亞洲國家榜樣的吸引力。想象一下如果中國不僅能夠在短時間內建立穩(wěn)定的民族國家，還能在很短的時間內快速的發(fā)展經濟，那么中國共產黨和中國革命模式將會對當時正在進行民族解放運動的第三世界產生多么強大的吸引力。(74)Gregg A. Brazinsky, Winning the Third World: Sino-American Rivalry during the Cold War, Chapel Hill: The University of North Carolina Press, 2017, pp.68～73.

對照現實，特朗普、彭斯和蓬佩奧等人多次提到，延緩中國經濟發(fā)展速度既能延長美國保持優(yōu)勢的“時間窗口”，又能降低“中國模式”的國際吸引力，甚至松動共產黨在國內的“控制力”。特朗普政府還把中國海外經濟利益拓展與對它國實施政治控制聯(lián)系起來，以此動員其它國家與自己一起審查、限制和推回中國的影響力。比如2019年4月12日，美國國務卿蓬佩奧在智利接受采訪時表示：“中國的貿易活動經常與他們的國家安全任務、技術性目標和竊取知識產權、強制技術轉讓和非經濟活動緊密的糾纏在一起?！總€國家在明白貿易重要性的同時，要遠離中國以邪惡方式開展的活動?！?75)“Secretary of State Michael R. Pompeo and Chilean Foreign Minister Roberto Ampuero at a Press Availability,” https://www.state.gov/secretary-of-state-michael-r-pompeo-and-chilean-foreign-minister-roberto-ampuero-at-a-press-availability/.

第三，政治領域，特朗普政府加大了對中國政治體制的攻擊力度。特朗普政府高層官員開始用“中國共產黨”取代“中國”來指稱自己打交道的對象，并推出針對中國共產黨黨員的限制令，這是政治戰(zhàn)中對目標國進行國家(政權)—社會二分的典型策略。(76)近期，這一策略最為顯著的體現包括美國副國家安全顧問博明(Matthew Pottinger)2020年5月4日在弗吉尼亞大學米勒中心(Miller Center at the University of Virginia)發(fā)表的視頻演講，以及2020年6月24日，美國國家安全事務顧問羅伯特·奧布萊恩(Robert C. O’Brien)在亞利桑那州商業(yè)局發(fā)表的關于中國的講話。奧布萊恩聲稱“中國共產黨構成的挑戰(zhàn)，以及中國共產黨的興起及其對美國和我們的盟國造成的威脅，是我們目前面臨的至關重要的問題”，美國對華接觸戰(zhàn)略是“上世紀30年代以來美國對外政策最大的敗筆。那么，我們?yōu)槭裁磿高@樣的錯誤？我們?yōu)槭裁床荒芸辞逯袊伯a黨的本質？答案很簡單，是因為我們沒有注意中國共產黨的意識形態(tài)”。分別參見 “Remarks by Deputy National Security Advisor Matt Pottinger to the Miller Center at the University of Virginia,” https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-deputy-national-security-advisor-matt-pottinger-miller-center-university-virginia/; Robert C. O’Brien, “The Chinese Communist Party’s Ideology and Global Ambitions,” https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/chinese-communist-partys-ideology-global-ambitions/。與此同時，越來越有跡象表明，特朗普政府正在以“兩種制度”的較量為主題圍繞臺灣、香港、西藏和新疆等開展對華活動。

在臺灣問題上，2018年3月16日，《與臺灣交往法案》生效，“鼓勵美國與臺灣在所有層級上的互訪”。(77)“Taiwan Travel Act,” https://www.congress.gov/115/plaws/publ135/PLAW-115publ135.pdf.2020年臺灣地區(qū)領導人選舉期間，美國在情報、輿論和經濟等領域予以民進黨幫助。美中經濟與安全審查委員會在2019年年度報告中宣稱大陸正在采取多重維度的策略削弱和孤立臺灣，包括影響美國國內關于臺灣的政策辯論，因此，報告建議美國加強臺灣的軍事和國際活動能力。(78)U.S.-China Economic and Security Review Commission, “2019 Annuel Report to Congress,” https://www.uscc.gov/annual-report/2019-annual-report-congress.

美國對境外反中國政府力量的支持力度也在提高。2016年之后，美國大幅度提高了對“西藏流亡政府”的經濟援助力度，(79)根據“西藏基金”的年度報表，2016年來自美國的“不受限制的公共捐贈資金”為530萬美金，2017年這一數額上升到888萬美金。美國國會的數據也顯示2017年之后，美國對“西藏工程”的財政支持力度加大。2019年，美國國會的財政預算報告顯示，美國投入到對“藏人社區(qū)”財政支持不少于1700萬美元?！癟he Tibet Fund Annual Report 2016，”https://tibetfund.org/financial/; “The Tibet Fund Annual Report 2017,” https://tibetfund.org/financial/。目標之一是改善達蘭薩拉的基礎設施，試圖拯救正在分崩離析的“流亡藏人社區(qū)”，對沖中國政府在當地藏胞中不斷提升的吸引力。2018年6月，《2018年對等進入西藏旅行法案》在參眾兩院全票通過，特朗普迅速簽署該法案。2019年，美國發(fā)起的《西藏政策與支持法案》涉及達賴喇嘛轉世、中國宗教管理、西藏高原水資源和環(huán)境等純屬中國內政的問題，該法案于2020年1月29日在眾議院通過。(80)The Congress, “To Modify and Reauthorize the Tibet Policy Act of 2002, and for Other Purpose,” https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/4331/text.

第四，在軍事領域，美國正積極布局和開展對華心理戰(zhàn)，依托美國強大的軍事實力提振“印太地區(qū)”國家與中國博弈的“信心”?！?018年美國國防戰(zhàn)略報告(摘要)》表示“與中國和俄羅斯的長期戰(zhàn)略競爭是國防部的首要優(yōu)先事項”，“長期戰(zhàn)略競爭需要國家權力多重要素，包括外交、信息、經濟、財政、情報、法律強制和軍事的無縫融合。與其它國家相比，美國更能拓展競爭空間，在我們有優(yōu)勢而它們缺乏實力的地方，主動挑戰(zhàn)我們的競爭對手?！?81)Department of Defense, “Summary of the 2018 National Defense Strategy of The United States of America: Sharpening the American Military’s Competitive Edge,” https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.2019年6月出臺的《亞太戰(zhàn)略報告：備戰(zhàn)、伙伴，以及推動一個網絡化的地區(qū)》聲稱，中國正在利用自己的經濟和軍事優(yōu)勢從內部破壞地區(qū)和國際秩序，主張美國的應對策略應該是與有共同目標的盟友與伙伴合作，形成相對于競爭對手的持續(xù)的、不對稱的、難以匹配的優(yōu)勢。2019年特朗普政府向臺灣出售66架價值80億美元的F—16戰(zhàn)斗機，以及108輛價值22億美元的坦克。(82)Edward Wong, “U.S. Tries to Bolster Taiwan’s Status, Short of Recognizing Sovereignty,” https://www.nytimes.com/2020/08/17/us/politics/trump-china-taiwan-hong-kong.html?_ga=2.13487870.890775666.1599985432-1707414139.1553592287.在美方看來，對臺軍售并不足以扭轉兩岸的軍力對比，其在很大程度發(fā)揮的是心理戰(zhàn)功能，即向北京和臺北表明，美國將“保衛(wèi)”臺灣，以此增強美國的威懾力，提振臺獨分子的“信心”。

(二)美國對華政治戰(zhàn)前景展望

第一，美國對華政治戰(zhàn)將會繼續(xù)，并可能加劇。重回大國競爭時代已經是美國戰(zhàn)略界的共識，而中國被當作首要競爭對手這一狀況也難以逆轉。首先，從特朗普期間美國國內政治局勢來看，民主黨與共和黨在幾乎所有國內外問題上都針鋒相對，但是唯獨在對中國采取更加強硬的競爭性政策上，兩黨比較一致。當然，兩黨在宏觀目標和具體策略上仍有差異。其次，在國家安全領域，美國其實存在著“雙重政府”(double government)，一個是“表面政府”，即“憲法設立的機構”(國會、總統(tǒng)和最高法院)，另外一個是穩(wěn)定的“杜魯門網絡”(The Trumanite Network)，該網絡由行政部門里負責國家安全政策制定的數百個軍事、情報、外交和法律高層級官員構成。不管“表面政府”如何風起云涌，“杜魯門網絡”在核心目標、人事更迭和政策制定上保持相對穩(wěn)定。(83)Michael J. Glennon, National Security and Double Government, Oxford: Oxford University Press, 2014.最后，隨著中美實力對比的愈加接近，美國人對于自身制度、道路和身份的危機感會更加強烈(此次疫情使得這一態(tài)勢愈加明顯)，與中國戰(zhàn)略競爭的力度也會因此而加強。因此，不管2020年大選結局如何，美國對華政治戰(zhàn)的基調不會發(fā)生大變化。如果拜登當選，其策略可能會與特朗普存在較大不同，比如更加重視與盟友的協(xié)調。(84)Ben Rhodes, “The Democratic Renewal: What It Will Take for Joe Biden to Fix U.S. Foreign Policy,” https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-08-11/democratic-renewal.

第二，美國會更加重視跨部門協(xié)調，通過多領域互動對中國開展政治戰(zhàn)。2019年《國防授權法案》強調印太司令部以“全政府”路徑規(guī)劃其行動，調動所有資源維持美國的地區(qū)優(yōu)勢。(85)張帆：《一加一大于二？——試析“全政府”在美國國家安全體制中的應用》，《世界經濟與政治》2019年第8期，第91頁。蘭德公司的報告顯示，大量美國政策專家和官員正呼吁國務院成立專門的政治戰(zhàn)領導機構，由國務卿直接指派負責人，根據國家安全委員會的整體戰(zhàn)略部署開展活動。在政治戰(zhàn)領導機構之下，還要成立各種聯(lián)絡、協(xié)調和行動小組，整合美國政府所能調動的外交、經濟、宣傳、網絡、軍事和情報等各種資源，配合行動，對中國施加戰(zhàn)略壓力。(86)Linda Robinson, et al., “Modern Political Warfare: Current Practices and Possible Response,” https://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/research_reports/RR1700/RR1772/RAND_RR1772.pdf.

第三，美國將會在信息/網絡領域投入更多的資源和精力。布魯金斯學會的一份報告指出，“網絡攻擊和假信息活動這些工具已是昨日黃花，而人工智能領域的技術進步、自動化、及其學習與可用性日益增強的大數據相結合，已經為新時代更復雜的、低成本的和高度有效的政治戰(zhàn)搭建好了舞臺?！?87)Alina Polyakova and Spencer P. Boyer, “The Future of Political Warfare: Russia, the West, and the Coming Age of Global Digital Competition,” https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2018/03/fp_20180316_future_political_warfare.pdf.

當前，美國正從多方向入手提高自己在數字時代進行宣傳戰(zhàn)和心理戰(zhàn)的能力。首先，美國正在對政府信息體系、網絡安全和保密體系進行審查，評估自身的脆弱性和潛在威脅，完善防御體系，提升抵御網絡進攻的能力。其次，美國正努力控制在數字時代進行宣傳和心理戰(zhàn)的主動權。美國正敦促私營技術企業(yè)和社交媒體公司研發(fā)識別假新聞的技術，鼓勵政府相關部門、私人基金和智庫等加大對人工智能和計算機宣傳(computational propaganda)進行學術研究和技術研發(fā)的投入。(88)Ibid.最后，美國正努力把網絡空間中的輿論競爭嵌入到其全球話語體系中，最大限度的控制信息傳播的內容與途徑，利用突發(fā)事件，精準釋放信息，左右國際社會和對象國民眾的情緒與態(tài)度。

但是，美國對華政治戰(zhàn)仍然存在嚴重缺陷和掣肘，中國可以有針對性的采取行動，阻止美國對華政治戰(zhàn)升級。第一，美國尚未形成能夠凝聚國內外共識的大戰(zhàn)略。凱南1948年就指出，政治戰(zhàn)應該服務于明確的對蘇大戰(zhàn)略，否則非但不能達到效果，反而會因為不同手段和策略之間的矛盾沖突對美國的整體戰(zhàn)略造成損害。(89)Sarah-Jane Corke, “George Kennan and the Inauguration of Political Warfare,” Journal of Conflict Studies, Vol.26, No.1, 2006, pp.101～120.美國現在的政治戰(zhàn)就面臨這樣的情況。在美國設想的未來國際秩序中，中國到底占據一個什么位置尚不明確。是中國只要能在“自由國際秩序”內行事，美國就能接受一個強大的社會主義中國，還是說中國只有徹底變更其意識形態(tài)和政治體系，美國才能與中國在同一個國際秩序內互動？

如果是前一個，美國政治戰(zhàn)應該以推動中國政府改變具體的行為和制度作為目標，對中國整個體制，甚至對中國民族國家形態(tài)(比如頻繁介入中國新疆和西藏事務)進行攻擊就會加劇中國對美國的不信任，使其對美國主導的地區(qū)和國際秩序產生根本質疑。如果是后一個，僅憑美國自己的力量是無法實現的，而且美國在經濟制度、貿易行為和網絡管理等具體問題上對中國的要求會自我挫敗，因為美國會不斷加碼，直到動搖中國的核心制度，而中國是不會在這些問題上讓步。同時，美國對華(無論是進攻性和還是防御性)政治戰(zhàn)在道義上很難站住腳。政治戰(zhàn)不但引發(fā)了美國國內恐慌，也刺激了中國的民族情緒，因此不但沒有松動中國的政治體系，反而加強了其內部團結。

第二，面對政治戰(zhàn)動員，美國的核心盟友仍然在猶豫徘徊，尚未形成穩(wěn)定而堅固的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”。特朗普上臺之后，美國政府加強了對盟友的施壓力度，要求它們在對華政策上與美國統(tǒng)一立場。但是，與二戰(zhàn)之后不同，國際秩序目前的基本架構安全無虞，以中國“尋求顛覆自由世界”為藍本構建的陰謀論式威脅敘事顯然不足以動員盟友。況且，在國際政治格局變動的大背景下，美國盟友自身的獨立性和自主性也在增強，它們在對華關系上有自己的訴求。正如尤里·弗里德曼(Uri Friedman)所指出的，“美國官員發(fā)現他們很難讓盟友相信，美國是一個可靠的伙伴，有能力替代中國供應各國所需，即投靠華盛頓的好處超過疏遠北京的代價?！?90)Uri Friedman, “America is Alone in Its Cold War with China,” https://www.defenseone.com/ideas/2020/02/america-alone-its-cold-war-china/163164/.

第三，面對特朗普政府的對華政治戰(zhàn)，中國可以采取非對稱措施使其無處發(fā)力。一國只有采取“以己之長，克敵之短”的非對稱戰(zhàn)略，才能將大國之間的長期競爭引入對自己有利的戰(zhàn)略節(jié)奏，否則很容易會陷入對手的優(yōu)勢領域。(91)A. W. Marshall, “Long-Term Competition with the Soviets: A Framework for Strategic Analysis (U),” https://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/reports/2014/R862.pdf.美國政治戰(zhàn)的發(fā)動與升級需要特定的戰(zhàn)略情境，只要中國拒絕被拖入由美國設計并主導的所謂“大國戰(zhàn)略競爭”，美國對華政治戰(zhàn)就將會因為缺少互動者而難以為繼。因此，如果中國在保護好自身核心利益的同時，按照十一屆三中全會以來的基本國策，繼續(xù)堅定推進改革開放，以經濟建設為中心，保持外交行為的溫和審慎，積極為國際社會提供公共產品，主動推進與西方國家在各個層次的交流互動，那么中國將會使美國對華政治戰(zhàn)喪失合理性，從而拓寬自己的“戰(zhàn)略機遇期”，成為國際社會持續(xù)穩(wěn)定和繁榮的積極貢獻者。

小 結

重提政治戰(zhàn)是美國近年來“冷戰(zhàn)思維”甚囂塵上的一種表現，這由多重原因造成。第一，美國全球優(yōu)勢相對衰落的客觀事實；第二，美國冷戰(zhàn)后的全球目標受挫，與盟友之間的分歧加?。坏谌?，美國國內問題嚴重，民眾對美國國際地位的支持度下降等。在這些因素的共同作用下，美國傾向于夸大其它國家，尤其是中國對自己和國際秩序的威脅。

“政治戰(zhàn)”這一術語有將大國關系引入意識形態(tài)和政治制度對抗的重大風險，因此，美國國內的討論到目前為止還比較謹慎。第一，與冷戰(zhàn)時期相比，美國還沒有將政治戰(zhàn)的目標明確定位為顛覆某個大國的政治制度和意識形態(tài)；第二，美國對政治戰(zhàn)的措辭目前還是較為傾向“防御性”的，即防止其它國家介入美國和盟友的政治安排和決策進程，防止其它國家進行針對“自由國際秩序”的顛覆活動；第三，美國國內目前對政治戰(zhàn)議程的討論比較寬泛，將目標對準了俄羅斯、伊朗和中國等，還沒有完全聚焦到某一個對手身上。

美國締造的國際秩序并不盡善盡美，但是政治戰(zhàn)否認了其它國家提出合理訴求和貢獻新方案的正當性，這是傲慢和強權的表現。美國正在形成新的長期競爭戰(zhàn)略，中國學術界應該對其政治戰(zhàn)的策略與態(tài)勢予以持續(xù)關注和研判，并在理論上予以回應。中國一方面要向國際社會闡明這一趨向的危險性，表明自己和平發(fā)展的決心，另一方面也要為越來越激烈的大國競爭在心理和政策上做好準備。