產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中的財(cái)稅政策探究

唐霏

摘 ?要：產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧作為當(dāng)前扶貧的主要手段，財(cái)稅政策在其中起著較為重要的作用。扶貧進(jìn)程中，財(cái)稅政策存在零散分散、精準(zhǔn)度不高、激勵(lì)不足等問(wèn)題，未能與精準(zhǔn)扶貧理念有機(jī)契合。必須全面提升財(cái)稅政策的針對(duì)性和動(dòng)員力，助力精準(zhǔn)扶貧。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧 ?產(chǎn)業(yè) ?財(cái)稅政策

一、引言

2014年我國(guó)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，貧困人口大幅減少，從2014年底的7017萬(wàn)人減少到2018年底的1660萬(wàn)人，貧困發(fā)生率降至1.7%。當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入決勝期，需要解決深度貧困、返貧等扶貧難點(diǎn)問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)扶貧越來(lái)越受到重視。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是進(jìn)行產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的重要手段?，F(xiàn)階段貧困地區(qū)扶貧產(chǎn)業(yè)已取得積極進(jìn)展，但總體上還處于探索起步階段，必須加大財(cái)政幫扶力度。產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中，有哪些財(cái)稅激勵(lì)政策？財(cái)稅政策實(shí)施效果如何？財(cái)稅政策是“大水漫灌”還是“精準(zhǔn)滴灌”，是否實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)？財(cái)稅政策對(duì)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響幾何？本文通過(guò)探討上述問(wèn)題，找到財(cái)稅政策精準(zhǔn)扶貧的最佳方法，為打贏“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”助力。

二、財(cái)稅政策與精準(zhǔn)扶貧：從理論到實(shí)踐

（一）財(cái)稅政策促進(jìn)貧困治理的理論解析

財(cái)政資金投入拉動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，資金的稀缺是導(dǎo)致貧困的根本原因。由于資金的增量不足，會(huì)產(chǎn)生貧困的惡性循環(huán)（Nurkse，1953），陷入低水平均衡陷阱（P.R.Nelson，1956），循環(huán)累積因果論下貧富差距更加拉大（K.G.Myrdal，1957）。通過(guò)大規(guī)模資金投入，能打破貧困地區(qū)的惡性循環(huán)，走出低水平均衡陷阱。但是，在貧困地區(qū)投資風(fēng)險(xiǎn)巨大，民間資本通常不愿涉足，必須由政府介入。

財(cái)稅政策引導(dǎo)社會(huì)資源向貧困地區(qū)聚集。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)社會(huì)主體的參與。薩繆爾森的財(cái)政理論認(rèn)為，財(cái)稅政策具有資源配置職能。通過(guò)稅收優(yōu)惠等一系列安排，降低市場(chǎng)主體的交易成本，激勵(lì)市場(chǎng)主體投入到產(chǎn)業(yè)扶貧中去。社會(huì)力量的注入，為貧困地區(qū)帶來(lái)資金的同時(shí)也帶來(lái)先進(jìn)的理念，使貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展更具活力，實(shí)現(xiàn)根本脫貧。

財(cái)稅政策實(shí)現(xiàn)貧困人口增收。在公平和效率的選擇中，市場(chǎng)是偏重于效率的，這也正是市場(chǎng)分配機(jī)制的激勵(lì)功能所在。市場(chǎng)本身不會(huì)使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)利益向窮人傾斜，進(jìn)而導(dǎo)致收入分配差距擴(kuò)大，市場(chǎng)失靈。政府的介入會(huì)緩解這一現(xiàn)象，通過(guò)財(cái)稅政策“劫富濟(jì)貧”，緩解社會(huì)分配不公。根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)前提下的收入分配調(diào)節(jié)，能提高貧困群體的收入份額，增進(jìn)社會(huì)福利，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

（二）財(cái)稅政策促進(jìn)貧困治理的實(shí)踐探索

財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金。在貧困地區(qū)資金積累不足的情況下，財(cái)政扶貧資金是財(cái)稅扶貧政策的重要支撐。2016-2019年，中央財(cái)政累計(jì)安排專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金3843.8億元，年均增長(zhǎng)28.6%。此筆資金通過(guò)因素法測(cè)算直接下達(dá)到縣，各地可根據(jù)實(shí)際情況培育特色產(chǎn)業(yè)、改善基礎(chǔ)設(shè)施、增強(qiáng)貧困人口自我發(fā)展能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，因地制宜、因戶(hù)施策確定中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用范圍。

政府采購(gòu)。產(chǎn)業(yè)扶貧需要消費(fèi)扶貧的支撐，為了幫助貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，我國(guó)政府采購(gòu)向貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品傾斜。2019年6月，出臺(tái)了《關(guān)于運(yùn)用政府采購(gòu)政策支持脫貧攻堅(jiān)的通知》（財(cái)庫(kù)〔2019〕27號(hào)），8月出臺(tái)了《政府采購(gòu)貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品實(shí)施方案》（財(cái)庫(kù)[2019]41號(hào)），鼓勵(lì)采用優(yōu)先采購(gòu)、預(yù)留采購(gòu)份額的方式采購(gòu)貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品。

稅收優(yōu)惠。助力脫貧的稅收優(yōu)惠政策有很多，散見(jiàn)于各項(xiàng)稅收法律法規(guī)文件中，歸納來(lái)看，主要從完善基礎(chǔ)設(shè)施、加大產(chǎn)業(yè)扶貧、鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、發(fā)展普惠金融、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、鼓勵(lì)慈善捐贈(zèng)六大方面進(jìn)行幫扶，主要措施為稅負(fù)的減免。

三、產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中財(cái)稅政策效果評(píng)價(jià)

（一）預(yù)算軟約束導(dǎo)致扶貧資金使用效率不高

貧困地區(qū)地方財(cái)政困難，很難從自身財(cái)政收入中籌集資金用于扶貧支出，上級(jí)資金撥付的金額和使用效果直接影響到扶貧效果。近兩年，為了加快扶貧資金使用速度，資金被直接下達(dá)到縣，一定程度上解決了審批流程長(zhǎng)、耗時(shí)長(zhǎng)久的難題，也避免了資金下達(dá)過(guò)程中的損耗，調(diào)動(dòng)了基層扶貧的積極性。但是，在當(dāng)前投入型預(yù)算下，財(cái)政預(yù)算類(lèi)似于分錢(qián)工具，缺乏財(cái)政評(píng)審機(jī)制，沒(méi)有建立起完善的績(jī)效評(píng)價(jià)預(yù)算制度，評(píng)價(jià)扶貧效果的主要標(biāo)準(zhǔn)是貧困人口減少數(shù)量，對(duì)扶貧資金使用帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益未進(jìn)行精準(zhǔn)評(píng)估。

微觀來(lái)看，預(yù)算軟約束下的“零成本”使產(chǎn)業(yè)扶貧的經(jīng)營(yíng)者對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r持漠視態(tài)度。在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中，項(xiàng)目的廠房、設(shè)備、資金、技術(shù)大多由政府和其他幫扶單位無(wú)償提供，對(duì)于經(jīng)營(yíng)者而言，投入是零成本，在無(wú)成本約束的情況下，經(jīng)營(yíng)者對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況漠不關(guān)心，因?yàn)闊o(wú)論最終經(jīng)營(yíng)結(jié)果如何，經(jīng)營(yíng)者已經(jīng)獲得了隱性的盈利，也就是前期投入給企業(yè)的各項(xiàng)資源。經(jīng)營(yíng)者可將投入成本中的一部分轉(zhuǎn)化為利潤(rùn)，通過(guò)分發(fā)給貧困戶(hù)的方法完成扶貧任務(wù)。至于扶貧項(xiàng)目能否持續(xù)經(jīng)營(yíng)下去，經(jīng)營(yíng)者并不關(guān)心。“零成本”的預(yù)算軟約束導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧資金使用缺乏效率，具有天生弱性。

（二）稅收優(yōu)惠缺乏針對(duì)性導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧激勵(lì)不足

在產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域，稅收優(yōu)惠政策并不具備太強(qiáng)的針對(duì)性，大多政策并不是為精準(zhǔn)扶貧量身定做，而是對(duì)現(xiàn)有優(yōu)惠政策的梳理。國(guó)家稅務(wù)總局為支持精準(zhǔn)扶貧，專(zhuān)門(mén)制作了《支持脫貧攻堅(jiān)稅收優(yōu)惠政策指引》，將現(xiàn)有針對(duì)扶貧工作的稅收優(yōu)惠進(jìn)行了總結(jié)，將其分為六大類(lèi)。然而，這些政策都不具備系統(tǒng)性針對(duì)性支持產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的特點(diǎn)。

推動(dòng)涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠主要從促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流通、優(yōu)化土地資源配置、支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展等方面給予了相關(guān)優(yōu)惠。由于農(nóng)業(yè)屬于天然弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，世界各國(guó)為了保障農(nóng)業(yè)發(fā)展均采取了優(yōu)惠政策，本質(zhì)而言，此類(lèi)稅收優(yōu)惠不是為了產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧，而是為了農(nóng)業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展。

推動(dòng)普惠金融發(fā)展的稅收優(yōu)惠主要通過(guò)鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)發(fā)放小額貸款的方式，給相關(guān)企業(yè)以支持。同樣，這項(xiàng)政策本身和產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧關(guān)系不大，受益更大的群體是小微企業(yè)而非農(nóng)戶(hù)，由于貧困地區(qū)農(nóng)民思想觀念相對(duì)狹隘，對(duì)金融的認(rèn)識(shí)度不高，金融方面的需求并不多，自然也就享受不到這類(lèi)優(yōu)惠的好處。

支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的稅收優(yōu)惠，主要集中在農(nóng)村電網(wǎng)維護(hù)、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村住宅建設(shè)、農(nóng)村飲用水工程，目的多是為了保障農(nóng)村地區(qū)民生，雖然民生保障也是扶貧的一部分，但卻不能達(dá)到扶貧“造血”的目的。

激發(fā)貧困地區(qū)創(chuàng)業(yè)就業(yè)活力的優(yōu)惠政策，政策瞄準(zhǔn)的是小微企業(yè)和殘疾人創(chuàng)業(yè)，關(guān)聯(lián)的是“大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新”，不是產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧。

促進(jìn)“老少邊窮”地區(qū)加快發(fā)展的優(yōu)惠政策屬于區(qū)域性?xún)?yōu)惠，政策發(fā)力點(diǎn)在特定區(qū)域，主要服務(wù)于西部大開(kāi)發(fā)，此類(lèi)區(qū)域雖有很多貧困人口，但側(cè)重點(diǎn)并非扶貧。例如，在支出少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策中，針對(duì)新疆喀什、霍爾果斯等特殊經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策就和扶貧無(wú)關(guān)。

鼓勵(lì)社會(huì)力量加大扶貧捐贈(zèng)的優(yōu)惠政策，多數(shù)是企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅捐贈(zèng)稅前扣除政策的重申，相關(guān)政策主要體現(xiàn)在“個(gè)人對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育捐贈(zèng)允許全額扣除”以及“企業(yè)對(duì)目標(biāo)脫貧地區(qū)扶貧捐贈(zèng)支出準(zhǔn)予全額扣除”兩個(gè)方面，并未將捐贈(zèng)稅前扣除的稅收優(yōu)惠擴(kuò)展到全部貧困地區(qū)和所有行業(yè)。此外，捐贈(zèng)本身雖然具有扶貧性質(zhì)，但并不意味著所有捐贈(zèng)都用在幫助消除貧困的問(wèn)題上，在當(dāng)前諸多企業(yè)個(gè)人通過(guò)設(shè)立慈善基金來(lái)避稅的趨勢(shì)愈演愈烈情況下，捐贈(zèng)是否落了實(shí)處也存在疑問(wèn)。

可見(jiàn)，當(dāng)前稅收優(yōu)惠政策沒(méi)有系統(tǒng)性針對(duì)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧，多數(shù)仍然處于“大水漫灌”階段，未能“對(duì)癥下藥”，精準(zhǔn)性不足，沒(méi)有充分起到振興貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的作用。

（三）財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致缺乏脫貧長(zhǎng)效機(jī)制

近年來(lái)，雖然財(cái)政扶貧資金逐年增加，規(guī)模不斷擴(kuò)大，但財(cái)政支出主要集中在建設(shè)性支出和政府消費(fèi)性支出方面，對(duì)扶貧對(duì)象更為關(guān)心的知識(shí)技能水平提高、生產(chǎn)救助、創(chuàng)收活動(dòng)、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)等方面的扶貧支出存在不足，未能促使貧困地區(qū)人才集聚、技術(shù)提高和投資環(huán)境改善，而這些恰恰是產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧最核心的部分。產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目和一般市場(chǎng)化運(yùn)作項(xiàng)目不同，政府在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中發(fā)揮非常重要的作用。政府在考慮投資項(xiàng)目時(shí)，往往不會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、市場(chǎng)需求和貧困戶(hù)能力進(jìn)行綜合分析，選擇最適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的扶貧項(xiàng)目，而是傾向于選擇那些容易出成績(jī)、見(jiàn)效快的項(xiàng)目?；A(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目很容易投資泛濫，而有助于貧困地區(qū)長(zhǎng)期發(fā)展的文化教育產(chǎn)業(yè)類(lèi)投入則被忽略。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致扶貧人才、技術(shù)缺乏，產(chǎn)生主體性缺失問(wèn)題，貧困人口、貧困戶(hù)在產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中處于被動(dòng)的附屬低位，參與度較低，合作度不高，難以產(chǎn)生主人翁意識(shí)，不利于長(zhǎng)效脫貧機(jī)制的確立。

（四）財(cái)稅政策未能打通連接消費(fèi)端的渠道導(dǎo)致缺乏社會(huì)動(dòng)員

產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略下，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)社會(huì)對(duì)其產(chǎn)出產(chǎn)品和服務(wù)的需求，與產(chǎn)業(yè)扶貧相對(duì)應(yīng)，消費(fèi)扶貧必不可少。2019年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于深入開(kāi)展消費(fèi)扶貧助力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2018]129號(hào)），正式對(duì)消費(fèi)扶貧給予明確的政策支持。該意見(jiàn)雖在拓展銷(xiāo)售途徑、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、完善利益機(jī)制、加大政策激勵(lì)、強(qiáng)化督促落實(shí)等保障舉措里點(diǎn)名財(cái)政部門(mén)需要承擔(dān)的職責(zé)。但是，意見(jiàn)并沒(méi)有對(duì)財(cái)稅政策如何幫助消費(fèi)扶貧進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，對(duì)財(cái)政部門(mén)的要求與其他部門(mén)融合在一處，較為籠統(tǒng)。當(dāng)前，除了在政府采購(gòu)領(lǐng)域有對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品傾斜的條款外，并沒(méi)有其他財(cái)稅政策支持消費(fèi)扶貧。

四、產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財(cái)稅激勵(lì)政策的優(yōu)化

（一）強(qiáng)化預(yù)算約束，精準(zhǔn)使用資金

建立強(qiáng)化約束的預(yù)算績(jī)效管理體系，讓預(yù)算從“分錢(qián)工具”中走出來(lái)，變成“約束工具”，形成有目標(biāo)、有監(jiān)控、有評(píng)價(jià)、有反饋的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。財(cái)政扶貧資金直接幫扶到戶(hù)，不得隨意擴(kuò)大資金的適用范圍。完善績(jī)效評(píng)估體系，堅(jiān)持貧困地區(qū)“有財(cái)政資金，就必須有財(cái)政評(píng)審”的原則，將績(jī)效評(píng)估制度覆蓋到預(yù)算編制、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)支付、資產(chǎn)移交等方方面面。同時(shí)，在財(cái)政資金分配中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式促進(jìn)績(jī)效的提高，使有限的財(cái)政扶貧資金真正用到推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“造血”的“刀刃”上，做到精準(zhǔn)分配。

（二）瞄準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧，優(yōu)化稅收激勵(lì)

要實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策瞄準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧，做到精準(zhǔn)滴灌，必須使稅收政策與產(chǎn)業(yè)扶貧的特征相契合。根據(jù)前文分析，有關(guān)精準(zhǔn)扶貧的稅收激勵(lì)措施普惠性政策多，針對(duì)性政策少，和產(chǎn)業(yè)扶貧的契合度不高，政策之間相互獨(dú)立，缺乏協(xié)同效應(yīng)。為了瞄準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧，稅收激勵(lì)措施必須一方面瞄向產(chǎn)業(yè)主體，另一方面要瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象。只有強(qiáng)化稅收優(yōu)惠政策的產(chǎn)業(yè)和區(qū)域?qū)蛐?，才能推?dòng)貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。具體可以從以下三點(diǎn)入手：首先，將針對(duì)殘疾人、失業(yè)人口等特殊群體的稅收優(yōu)惠政策平移至建檔立卡的貧困戶(hù)身上，促進(jìn)貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)。其次，減少諸如西部大開(kāi)發(fā)這種區(qū)域性稅收優(yōu)惠，著眼于精準(zhǔn)性更強(qiáng)的點(diǎn)狀式區(qū)域稅收優(yōu)惠，對(duì)在貧困地區(qū)興辦產(chǎn)業(yè)給予明確的優(yōu)惠規(guī)定。再次，在構(gòu)建貧困地區(qū)專(zhuān)項(xiàng)稅收扶貧政策時(shí)，對(duì)人才支農(nóng)給予稅收優(yōu)惠，并輔以研發(fā)加計(jì)扣除、設(shè)備加速折舊等優(yōu)惠，引導(dǎo)資金、人才、技術(shù)向貧困地區(qū)流動(dòng)，這是提升貧困地區(qū)“造血”能力的根本。

（三）改善支出結(jié)構(gòu)，保障人才供給

扶貧先扶智，人是產(chǎn)業(yè)扶貧中最關(guān)鍵的因素，加大對(duì)“人”的財(cái)政支出力度，促進(jìn)貧困地區(qū)人力資源集聚。一方面，增大扶貧資金向公共教育支出的傾斜力度，改善貧困地區(qū)辦學(xué)條件，提升基礎(chǔ)教育質(zhì)量;另一方面，整合各方力量，開(kāi)辟一條人才培養(yǎng)、引進(jìn)、積累配置的“綠色通道”，吸引人才投身扶貧事業(yè)。

（四）鏈接消費(fèi)扶貧，發(fā)起社會(huì)動(dòng)員

針對(duì)當(dāng)前消費(fèi)扶貧集中于政府采購(gòu)，社會(huì)參與度不高的問(wèn)題，前期可通過(guò)財(cái)政資金補(bǔ)助的方式吸引社會(huì)對(duì)扶貧事業(yè)的關(guān)注。由于消費(fèi)扶貧對(duì)消費(fèi)者和貧困人口是一種雙贏，只要做好了前期引導(dǎo)，在汲水原理作用下就會(huì)形成一種社會(huì)氛圍，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)對(duì)消費(fèi)扶貧的參與。此外，科技的手段必不可少，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”概念，推動(dòng)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈改造升級(jí)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出和消費(fèi)的有效對(duì)接。

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[4]周艷，王嫚.稅收促進(jìn)貧困治理的政策分析：路徑、效果與創(chuàng)新[J].山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào).2019，（3）.

（作者單位：廣東技術(shù)師范大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院）

責(zé)任編輯：張捷