重大風(fēng)險(xiǎn)事件視角下的新冠肺炎疫情防控機(jī)制構(gòu)想

謝志剛 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院

一、引言

人類進(jìn)化史，是一部馴化和駕馭風(fēng)險(xiǎn)與不確定性的歷史，包括應(yīng)對(duì)各種天災(zāi)與人禍的歷史。

每一次重大風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生，都是一次學(xué)習(xí)和提升認(rèn)知能力、實(shí)踐并總結(jié)應(yīng)對(duì)方法的珍貴機(jī)會(huì)。因此，必須珍惜這場(chǎng)發(fā)生于2020庚子年跨年前后的新型冠狀病毒肺炎（2019-nCoV）疫情突發(fā)事件，無(wú)論對(duì)中國(guó)乃至對(duì)全世界來說，這都是一次重大風(fēng)險(xiǎn)事件，都值得全社會(huì)認(rèn)真總結(jié)和思考，切實(shí)提升我們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與不確定性的認(rèn)知和應(yīng)對(duì)能力。

保險(xiǎn)行業(yè)是最早研究和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，保險(xiǎn)業(yè)中的精算師是專門應(yīng)用量化方法處理風(fēng)險(xiǎn)的職業(yè)人士，當(dāng)然有責(zé)任從自身的專業(yè)特點(diǎn)出發(fā)，積極參與到抗擊疫情的偉大斗爭(zhēng)中。

但是，回顧歷年來我國(guó)發(fā)生過的重大風(fēng)險(xiǎn)事件以及保險(xiǎn)業(yè)在其中所發(fā)揮的作用，比如保險(xiǎn)業(yè)在2002/2003年的非典（SARS）、2008年的汶川地震及目前這場(chǎng)形勢(shì)嚴(yán)峻的抗擊新冠病毒肺炎疫情中的表現(xiàn)，或許并沒有留給社會(huì)公眾多么深刻的印象。

以當(dāng)前的情況為例，筆者注意到：一方面是保險(xiǎn)相關(guān)企業(yè)和人員都在積極參與，典型參與方式是向奮戰(zhàn)在抗疫前線的醫(yī)護(hù)人員贈(zèng)送風(fēng)險(xiǎn)保障產(chǎn)品，或是企業(yè)和個(gè)人直接捐款捐物，眾多企業(yè)員工以志愿者身份參與一些力所能及的服務(wù)工作，個(gè)別有醫(yī)療檢驗(yàn)?zāi)芰蜥t(yī)療研究合作伙伴的保險(xiǎn)企業(yè)則通過合作伙伴提供較為專業(yè)的技術(shù)支持，行業(yè)監(jiān)管部門則調(diào)整費(fèi)率規(guī)則，降低保險(xiǎn)產(chǎn)品價(jià)格，等等；另一方面，從總體來看，保險(xiǎn)企業(yè)與其在之前歷次重大風(fēng)險(xiǎn)事件處置過程中的表現(xiàn)一樣，其所發(fā)揮的作用，似乎與老百姓對(duì)“保險(xiǎn)”二字的理解和期待有較大差異，估計(jì)仍然難以讓社會(huì)公眾和各級(jí)政府感到十分滿意。

筆者作為保險(xiǎn)與精算的教育和研究工作者，最近一直閉門在家自我隔離，每天只能通過網(wǎng)絡(luò)和電視等通訊工具關(guān)注疫情進(jìn)展，唯一能做的，或許只是從教育和研究的立場(chǎng)，從重大風(fēng)險(xiǎn)事件的形成與演變機(jī)制視角出發(fā)，著眼于重大風(fēng)險(xiǎn)事件的導(dǎo)因管控與后果處置方法，進(jìn)行一番思考，并將其整理成文與同仁們分享，或許對(duì)制定突發(fā)公共衛(wèi)生事件的響應(yīng)機(jī)制及實(shí)施措施等相關(guān)制度建設(shè)有一定參考作用。

二、重大風(fēng)險(xiǎn)事件與突發(fā)公共事件

（一）重大風(fēng)險(xiǎn)事件

本文中的“重大風(fēng)險(xiǎn)事件”，意指國(guó)務(wù)院《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（2006，以下簡(jiǎn)稱“總體預(yù)案”）中“特別重大（Ⅰ級(jí)）”和“重大（Ⅱ級(jí)）”的“突發(fā)公共事件”。該總體預(yù)案將突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等四類，并按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素分成4級(jí)，前兩級(jí)屬于“重大”。

但本文實(shí)際上只針對(duì)“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，亦即國(guó)務(wù)院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（國(guó)務(wù)院令第376號(hào)，2003）第2條中定義的“突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件”。

根據(jù)公開資料，2019年12月1日發(fā)現(xiàn)首例肺炎患者1：確認(rèn)首例患者的時(shí)間點(diǎn)非常敏感、重要，這里應(yīng)用了由武漢金銀潭醫(yī)院等多家機(jī)構(gòu)共29名研究人員共同署名于2020年1月24日發(fā)表于《柳葉刀》論文中的結(jié)論，原文表述是“The symptom onset date of the first patient identified was Dec 1,2019”。；12月26日由湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院張繼先醫(yī)生接診一對(duì)夫妻患者（加上其兒子）和華南海鮮市場(chǎng)一商戶患者，并于次日（27日）通過醫(yī)院上報(bào)江漢區(qū)疾控中心，12月29日下午又連同近兩天收治的另外3位患者情況再次上報(bào)江漢區(qū)和武漢市疾控中心2：這個(gè)有很多詳細(xì)報(bào)道，包括武漢市獎(jiǎng)勵(lì)張繼先醫(yī)生的事跡報(bào)道。較早詳細(xì)報(bào)道的還有紐約華人資訊網(wǎng)2020年2月1日標(biāo)題為《武漢肺炎羅生門：誰(shuí)說了真話？誰(shuí)又在撒謊？》的報(bào)道。；2020年1月9日經(jīng)中國(guó)衛(wèi)生專家組確認(rèn)，不明原因肺炎患者感染的為“新型冠狀病毒”；2020年1月30日，此次新型冠狀病毒感染肺炎事件被世界衛(wèi)生組織界定為“國(guó)際公共衛(wèi)生緊急事件（Public Health Emergency of International Concern，簡(jiǎn)稱PHEIC）”；2020年2月8日，中國(guó)衛(wèi)生健康委員會(huì)確認(rèn)新冠肺炎英文名為“Novel coronavirus pneumonia”（簡(jiǎn)稱NCP），肯定相關(guān)疫情屬于“重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件”。

由于筆者自己的專業(yè)背景并非醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，而是屬于金融保險(xiǎn)業(yè)中的風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域，因此采用“重大風(fēng)險(xiǎn)事件”來描述同一事件，并希望風(fēng)險(xiǎn)管理中的思路和方法能夠用于進(jìn)一步完善包括上述國(guó)務(wù)院關(guān)于《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等在內(nèi)的文件內(nèi)容，以及具體的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制與措施，至少可以提供一些參考。

（二）系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

在金融保險(xiǎn)領(lǐng)域，“重大風(fēng)險(xiǎn)事件”是一種比較含糊的表述，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)定義。針對(duì)“新型冠狀病毒感染肺炎”這一“重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件”，更為恰當(dāng)?shù)膶?duì)應(yīng)表述是“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（systemic risk）”，以金融系統(tǒng)（financial system）為例，2007/2008年美國(guó)發(fā)生次貸危機(jī)及其所引發(fā)的“金融海嘯（financial tsunami）”之后，世界各國(guó)都高度重視系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)事件。為此，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）和國(guó)際清算銀行（BIS）于2009年10月聯(lián)合向G20集團(tuán)提交了一份著名報(bào)告（IFM，F(xiàn)SB&BIS，2009），其中給出了（金融）系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的定義如下：

（金融）系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是指由系統(tǒng)內(nèi)部部件故障（稱為系統(tǒng)性重大事故）導(dǎo)致的、可能對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響的（金融）系統(tǒng)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。（Therisk of disruption to the flow of financial services that is(i)caused by an impairment of all or parts of the financial system;and (ii)has the potential to have serious negative consequences for the real economy.）

嚴(yán)格地說，IFM，F(xiàn)SB&BIS（2009）對(duì)金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的定義更像是一種直觀描述而非嚴(yán)謹(jǐn)定義，尤其是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)因的概括比較籠統(tǒng)，而這正是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜之處。但該定義還是明確指出了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)主要特征，亦即從系統(tǒng)內(nèi)部的某一部件損害開始逐漸放大，不僅導(dǎo)致整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行故障，而且進(jìn)一步擴(kuò)散，影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

筆者曾經(jīng)撰文（謝志剛，2016）分析IFM，F(xiàn)SB&BIS（2009）關(guān)于金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的定義并指出，對(duì)于某一特定“系統(tǒng)”的“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”，不能武斷地認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)的形成和演變路徑一定是“由內(nèi)而外”的，也可能“由外而內(nèi)”然后再向系統(tǒng)外部擴(kuò)散。還有，要定義系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，必須要先明確“參照系統(tǒng)”的邊界以及該系統(tǒng)的運(yùn)行目標(biāo)。筆者在文中還重新給出了“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”的定義，抄錄如下：

系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是指，相對(duì)于某一參照系統(tǒng)及其既定的系統(tǒng)運(yùn)行目標(biāo)而言，一個(gè)由系統(tǒng)外部原因與系統(tǒng)內(nèi)部原因共同起作用，導(dǎo)致系統(tǒng)實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)嚴(yán)重偏離預(yù)期運(yùn)行目標(biāo)的故障效應(yīng)并傳導(dǎo)至更大范圍的動(dòng)態(tài)過程。

對(duì)某一特定參照系統(tǒng)而言，比如以“中國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)”作為參照系統(tǒng)，該系統(tǒng)發(fā)生“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”是指：

由行業(yè)外部的不確定因素與行業(yè)內(nèi)部各行為主體的判斷、選擇及實(shí)際行為的相互作用，導(dǎo)致運(yùn)行結(jié)果嚴(yán)重偏離系統(tǒng)既定的運(yùn)行目標(biāo)，并將其負(fù)面效應(yīng)傳導(dǎo)至更大的金融和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的動(dòng)態(tài)過程。

三、將“重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件”作為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

（一）參照系統(tǒng)及其運(yùn)行目標(biāo)

與突發(fā)公共衛(wèi)生事件相對(duì)應(yīng)的“參照系統(tǒng)”進(jìn)行比較，金融系統(tǒng)相對(duì)簡(jiǎn)單，一個(gè)國(guó)家、區(qū)域或者全世界的金融系統(tǒng)，其構(gòu)成元素主要是金融機(jī)構(gòu)和組織，具體說就是其中的錢和人。但突發(fā)公共衛(wèi)生事件所對(duì)應(yīng)的參照系統(tǒng)，是某一特定區(qū)域內(nèi)人與環(huán)境形成的關(guān)系總和，亦即“社會(huì)”。這個(gè)區(qū)域可大可小，可以直接按行政區(qū)域來劃分，比如最小可以從城市里的居民小區(qū)或者農(nóng)村里最小的村民組織“社”或“村民小組”（相當(dāng)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的生產(chǎn)隊(duì)），然后到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市、省、國(guó)家，等等，直到全世界（地球村），都可以用來劃分參照系統(tǒng)及其邊界。

將某個(gè)“社會(huì)”作為參照系統(tǒng)并考察其內(nèi)部構(gòu)成元素，以前往往強(qiáng)調(diào)人及其相互間的關(guān)系，但對(duì)于公共衛(wèi)生事件來說，同樣重要的還有“環(huán)境”，亦即，人們賴以生存的空間及其可以直接或間接影響人類生活與發(fā)展的各種自然因素，除了山川河流土地空氣之外，還有動(dòng)物、植物及可能附著其上的各種微生物，系統(tǒng)內(nèi)的人與這些自然因素之間的關(guān)系也是參照系統(tǒng)的構(gòu)成元素。

無(wú)論是動(dòng)物還是植物，又可以區(qū)分為“已馴化”和“野生”兩類，人與它們各自的關(guān)系差別很大，廣受關(guān)注。

伴隨著科技的不斷進(jìn)步，每一個(gè)系統(tǒng)都不再封閉，而是越來越開放和動(dòng)態(tài)，系統(tǒng)內(nèi)部元素之間、內(nèi)部元素與外部元素之間的交流活動(dòng)越來越頻繁，包括人、動(dòng)植物和微生物都如此。

如果將參照系統(tǒng)的運(yùn)行目標(biāo)概括為“和諧社會(huì)”，包括人與人之間、人與各種自然因素之間都處于和諧狀態(tài)，至于如何界定或量化什么是“和諧”，這里不必展開。

但我們不難理解什么是“和諧”的反面，不和諧，就是參照系統(tǒng)發(fā)生嚴(yán)重運(yùn)行故障，而目前發(fā)生的新型冠狀病毒肺炎疫情正是這樣，整個(gè)系統(tǒng)已經(jīng)發(fā)生嚴(yán)重運(yùn)行故障，而且已經(jīng)向系統(tǒng)外部蔓延。

站在風(fēng)險(xiǎn)控制的立場(chǎng)和視角，重要的不是結(jié)果而是原因，不僅僅要治療患者，更要控制疫情蔓延。

（二）內(nèi)部與外部導(dǎo)因

由于社會(huì)系統(tǒng)的構(gòu)成遠(yuǎn)比金融系統(tǒng)復(fù)雜，至少需要通過兩個(gè)參照或維度來區(qū)分系統(tǒng)的“內(nèi)”和“外”，一個(gè)是參照系統(tǒng)的地域邊界，另一個(gè)則是人與環(huán)境因素的邊界。

第一個(gè)參照，比如以武漢市的行政轄區(qū)為邊界，轄區(qū)內(nèi)的每一個(gè)居民、動(dòng)植物、山川河流土地以及其上的所有微生物，都屬于“內(nèi)部因素”，而武漢市行政區(qū)域以外與其相對(duì)應(yīng)的人和物則屬于外部因素。

第二個(gè)參照，以人為主體，人的主觀行為是內(nèi)因，其他環(huán)境因素都是外因。

按照“外因通過內(nèi)因起作用”的基本原理（假設(shè)），風(fēng)險(xiǎn)事件包括重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件的發(fā)生，都是外部環(huán)境因素與人的主觀行為相互作用的結(jié)果。

比如這次新型冠狀病毒肺炎疫情，可能按照這樣的邏輯路線演變：某種病毒從其寄生的野生動(dòng)物比如蝙蝠或是鳥類（病原體宿主）從武漢外部經(jīng)自然遷徙或是經(jīng)人為進(jìn)入武漢區(qū)域，傳染給當(dāng)?shù)氐囊吧鷦?dòng)物比如穿山甲或者家畜、鳥類（中間宿主），進(jìn)一步與當(dāng)?shù)厝说牟稓?、售賣以及烹飪食用或其他人類行為相互作用，然后突變并偶然傳染給人（終末宿主），進(jìn)一步人傳人并不斷擴(kuò)散，向更大的人群和區(qū)域傳播，不僅導(dǎo)致武漢這個(gè)社會(huì)系統(tǒng)發(fā)生嚴(yán)重運(yùn)行故障，還擴(kuò)散并影響到更大系統(tǒng)的正常運(yùn)行。

當(dāng)然，這只是一種猜測(cè)，可能還有更多和更復(fù)雜的形成和演變路徑，但無(wú)論如何變化，如何復(fù)雜，我們確實(shí)需要一種理論假設(shè)，這就是“外因通過內(nèi)因起作用”，這就需要建立區(qū)分“內(nèi)”與“外”的兩個(gè)參照系，一個(gè)是地域邊界，另一個(gè)是人與自然環(huán)境的邊界。概括而言就是人與自然的關(guān)系，人與自然的和諧也是社會(huì)系統(tǒng)的理想運(yùn)行目標(biāo)。

從管控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的視角來看待突發(fā)公共衛(wèi)生事件，最重要的是管控風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)因，出發(fā)點(diǎn)和基礎(chǔ)是對(duì)其進(jìn)行分類與識(shí)別。以地域邊界和人作為參照，進(jìn)而將各種可能導(dǎo)因區(qū)分為“外因”和“內(nèi)因”，有助于識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)源，進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行控制。

以下說幾則筆者自己的觀察和體會(huì)。

例1：2000年的八九月份，筆者在澳大利亞悉尼做訪問研究，發(fā)現(xiàn)悉尼市周邊地區(qū)森林覆蓋率特別高，都是數(shù)十年甚至上百年前人工播種形成的森林，相當(dāng)比例的樹種是桉樹，樹干非常粗大，樹徑普遍在一至兩米左右，導(dǎo)致樹林十分密集，人是不大可能鉆得進(jìn)樹林的。問題是，桉樹在生長(zhǎng)過程中會(huì)不斷蛻皮，每蛻一層皮又長(zhǎng)大一圈，多年下來，樹林中不斷堆積形成很厚一層干樹皮，有幾米厚，人又沒法走進(jìn)林中清理，面積又這么大。看了非常害怕，一旦哪天被雷電或人為事故點(diǎn)燃這些樹皮形成森林大火，該如何撲滅?。?！其規(guī)模和能量恐怕不亞于原子彈或核電站事故。

例2：2017年8月，筆者中學(xué)畢業(yè)并下鄉(xiāng)插隊(duì)四十周年紀(jì)念，與老同學(xué)相約回到當(dāng)年插隊(duì)當(dāng)知青的生產(chǎn)隊(duì)去看看、懷懷舊，所看到的景象同樣令人揪心。與當(dāng)年生產(chǎn)隊(duì)時(shí)期的狀況完全不同，青壯年基本外出打工，多數(shù)人家的經(jīng)濟(jì)情況大為改善，留在村里的老人和兒童似乎沒有太多的農(nóng)活需要做，導(dǎo)致許多坡地雜草叢生，缺乏人工管理。筆者看見山坡上有幾棵番石榴樹上掛滿成熟的果子，很想嘗嘗，鄉(xiāng)親們立馬攔住說別吃，因?yàn)楣永镩L(zhǎng)滿了一種會(huì)跳的小蟲，沒人敢吃。更為嚴(yán)重的是，草叢中還有一種霉蚊，個(gè)頭非常小，咬人卻特別厲害，只要是裸露的皮膚，一會(huì)兒工夫就會(huì)被咬很多包，有同學(xué)被咬后回去曾發(fā)燒，到醫(yī)院吊了幾天鹽水。聽鄉(xiāng)親們說，村里現(xiàn)在蛇和蜈蚣之類的小動(dòng)物也特別多，需要處處小心。這與當(dāng)年在澳洲的所見類同，筆者看了憂心忡忡，如果大片農(nóng)村都簡(jiǎn)單地以“退耕還林”為借口而對(duì)土地放任不管，鄉(xiāng)親們可能逐漸會(huì)付出巨大代價(jià)，即使不至于達(dá)到突發(fā)公共衛(wèi)生事件的程度，但疾病發(fā)生率和醫(yī)療費(fèi)用開銷將大大增加。

例3：筆者自己常住的居民小區(qū)，約兩千戶業(yè)主，在上海算是管理水平較好的小區(qū)，筆者每天在小區(qū)里散步、活動(dòng)，也有不少觀察和感觸。小區(qū)綠化不錯(cuò)，物業(yè)雇有不少園丁管理綠化，但仍有少數(shù)不常住此地的業(yè)主一樓花園里雜草叢生，其中有我認(rèn)識(shí)的外來植物“一枝黃花”，也可能還有其他不認(rèn)識(shí)的外來植物。動(dòng)物類別更加豐富，首先，至少有三十只以上的野貓，晚上常常亂叫；其次，數(shù)量最多的還是業(yè)主們飼養(yǎng)的貓、狗等寵物，尤其是狗，大大小小品種很雜；然后是鳥，小區(qū)里有不斷自然繁殖、增長(zhǎng)顯著的麻雀、斑鳩等熟悉的鳥，也有部分業(yè)主養(yǎng)在家里陽(yáng)臺(tái)上鳥籠里的鸚鵡、畫眉之類，偶爾還能看到成群的像是遷徙途中路過這里歇腳、以前從未見過的其他鳥群。筆者的感觸是，一方面是小區(qū)里物種確實(shí)豐富多彩，另一方面則是人的活動(dòng)空間被擠壓，而且對(duì)動(dòng)物尤其是寵物的管理有點(diǎn)過于放任，真擔(dān)心哪天會(huì)發(fā)生從動(dòng)物感染到人的疾病。

以上三個(gè)例子，說的都是關(guān)于人與所生活的自然環(huán)境之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)的是人必須對(duì)環(huán)境有所管控。澳洲對(duì)桉樹林里的樹皮不加管理形成一個(gè)定時(shí)炸彈；筆者原來插隊(duì)的農(nóng)村地區(qū)如果不通過勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)有管控的“退耕還林”，也可能衍生出新的健康問題，包括傳染病疫情；而筆者現(xiàn)在生活的居民小區(qū)，雖然管理水平已經(jīng)十分不錯(cuò)，但如果不對(duì)居民飼養(yǎng)的各種寵物包括流浪貓進(jìn)行管理，一旦與外來遷徙鳥類或其他微生物相互作用而衍生出新型傳染病毒或者細(xì)菌，再傳染上人并發(fā)生人傳人，就將成為突發(fā)公共衛(wèi)生事件，成為重大風(fēng)險(xiǎn)事件。

總之，將重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件作為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)看待，可以先以行政轄區(qū)作為地域邊界，區(qū)分系統(tǒng)內(nèi)部與系統(tǒng)外部的人與自然環(huán)境因素，然后再將人作為內(nèi)因，自然因素作為外因，這些人與自然因素相互作用的后果，就是導(dǎo)致事件發(fā)生的內(nèi)因和外因。

（三）系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的綜合效應(yīng)

一旦發(fā)生重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件，或者說發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)事件，對(duì)其后果或損失的描述已經(jīng)無(wú)需多言，我們正在見證，每天數(shù)十條生命消逝，大量家庭生死離別，無(wú)數(shù)企業(yè)停工停產(chǎn)……既有身體和生命傷亡，也有精神和心理重創(chuàng)，既有當(dāng)前損失，也有潛在影響，確實(shí)很難計(jì)算，也不必計(jì)算。

需要強(qiáng)調(diào)的是，必須將“事件發(fā)生之前”和“事件發(fā)生之后”區(qū)分為兩個(gè)不同階段的重要問題，前者叫疫情防控或風(fēng)險(xiǎn)管理，后者稱之為醫(yī)療救治或風(fēng)險(xiǎn)處置，或者又叫應(yīng)急響應(yīng)或危機(jī)處理。前者是防，是未雨綢繆，針對(duì)事件的導(dǎo)因；后者是治，是事后應(yīng)對(duì)，針對(duì)事件的后果。

最忌諱的做法是，事件發(fā)生之前忘乎所以，任性妄為，事件發(fā)生之后的緊急處置過程中卻大談原因和責(zé)任，拖延最佳處置良機(jī)，繼續(xù)犯錯(cuò)。因此，必須建立事前防控和事后處置的管理機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)治理體系的建設(shè)水平和提升治理能力。

本文重點(diǎn)關(guān)注事前防控體系的完善。

四、事前防控與事后處置

武漢新冠病毒疫情發(fā)生以來，黨中央和各級(jí)政府高度重視疫情防控和處置工作，總書記親自指揮，全國(guó)上下各行各業(yè)、男女老少都全面投入到阻擊疫情蔓延的戰(zhàn)斗中，包括海外友好人士和組織也在積極支持，解放軍部隊(duì)和全國(guó)各地醫(yī)療機(jī)構(gòu)派出的醫(yī)療救護(hù)人員會(huì)同武漢市及湖北其他城市的醫(yī)療醫(yī)護(hù)人員，日夜奮戰(zhàn)在抗疫前線，全國(guó)各地有組織的后援支持和服務(wù)保障更加強(qiáng)化了“眾志成城、全面抗疫”的制度優(yōu)勢(shì)和危機(jī)處置動(dòng)員能力。

盡管在這次疫情阻擊過程中也暴露出這樣那樣的問題，但暴露出的問題也正好成為我們總結(jié)教訓(xùn)、幫助我們不斷完善和提高的寶貴經(jīng)驗(yàn)。實(shí)際上，現(xiàn)在的許多做法正是從上一次抗擊“非典”疫情中獲得的，比如政府及時(shí)宣布對(duì)確診患者的醫(yī)療免費(fèi)，又比如仿照當(dāng)年的“小湯山”模式新建“雷神山”與“火神山”兩座醫(yī)院，以及及時(shí)隔離疑似患者人群，等等。

但所有這些，都屬于重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件發(fā)生之后的應(yīng)急處置過程，這是世界各國(guó)都高度重視的事項(xiàng)，也是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分。其中需要進(jìn)一步總結(jié)、建設(shè)和完善的內(nèi)容還有很多，除了醫(yī)療救治本身之外，還有財(cái)政、金融、交通等方方面面的協(xié)同配合。

另一方面，從風(fēng)險(xiǎn)管理、尤其是從防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的視角看，如何避免或盡量減少重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件的發(fā)生，如何防范于未然，是更為重要的議題，盡管它與事后處置是同一問題的兩個(gè)方面，彼此密切關(guān)聯(lián)。

對(duì)此議題，黨和政府同樣高度重視。2020年2月5日下午，習(xí)近平總書記主持召開了中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議，審議通過了《中央全面依法治國(guó)委員會(huì)關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的意見》等文件，要求完善疫情防控相關(guān)立法，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，完善處罰程序，強(qiáng)化公共安全保障，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系。

實(shí)際上，早在2002/2003年的“非典”疫情之后，我國(guó)便于2004年12月1日起開始實(shí)施《傳染病防治法》，2013年6月又進(jìn)一步修訂，該法第二條明確了我國(guó)“對(duì)傳染病防治實(shí)行預(yù)防為主的方針”，而且，《傳染病防治法》第二章的內(nèi)容就是“傳染病預(yù)防”。

筆者也正是出于以上考慮，才選擇借鑒風(fēng)險(xiǎn)管理的邏輯原理，針對(duì)事前防控的相關(guān)制度建設(shè)目標(biāo)，做出以上分析和以下梳理。

五、結(jié)論與建議

管控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)事件的理念和方法，可以借鑒并應(yīng)用于完善對(duì)重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件的防控與處置的制度建設(shè)，因?yàn)閮烧叩倪壿媰?nèi)涵是一致的，兩者都需要進(jìn)行事前積極防控和事后有序處置，兩者都強(qiáng)調(diào)重在事前防控。

事前防控針對(duì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的原因，而事件導(dǎo)因又可以區(qū)分為“內(nèi)因”與“外因”并服從“外因通過內(nèi)因起作用”的原理。為了區(qū)分“內(nèi)”與“外”，進(jìn)而更準(zhǔn)確地識(shí)別主要導(dǎo)因，本文將重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件視為（社會(huì)）系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并選擇兩個(gè)維度作為參照，一個(gè)是各級(jí)政府管轄的行政轄區(qū)邊界，另一個(gè)是人與其所處的自然環(huán)境。比如以中華人民共和國(guó)的主權(quán)范圍作為系統(tǒng)邊界，系統(tǒng)內(nèi)每一個(gè)中國(guó)公民（自然人）和組織（法人）的主觀行為，包括其判斷、預(yù)期目標(biāo)、選擇和實(shí)際行動(dòng)都是內(nèi)因，而他們所不知道的系統(tǒng)內(nèi)、外部環(huán)境因素以及系統(tǒng)外部其他人的行為，則屬于外因。

按照上述原理，發(fā)生重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件的機(jī)制是：系統(tǒng)內(nèi)部的人和組織，基于對(duì)外部因素的了解、判斷及預(yù)測(cè)，為了實(shí)現(xiàn)自己的某一預(yù)期目標(biāo)，進(jìn)而主動(dòng)選擇某種行為并付諸實(shí)施，這些行為與外部因素相互作用后導(dǎo)致某種違背原預(yù)期目標(biāo)的后果，而且后果具有嚴(yán)重危害性和傳染性特征，不斷快速擴(kuò)散并導(dǎo)致系統(tǒng)發(fā)生嚴(yán)重運(yùn)行故障，進(jìn)而向系統(tǒng)外部擴(kuò)散。

防控重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件的原理，應(yīng)該與其形成及演變機(jī)制一脈相承，亦即，首先明確系統(tǒng)的邊界及其防控行為主體，進(jìn)而按照“外因通過內(nèi)因起作用”的原理，建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分類、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告制度。

（1）系統(tǒng)邊界是一個(gè)相對(duì)概念，對(duì)于防控重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件的目標(biāo)而言，最大的系統(tǒng)是“中國(guó)社會(huì)”，亦即中華人民共和國(guó)的主權(quán)范圍，而各省、直轄市和自治區(qū)則屬于子系統(tǒng)，還有若干與這些子系統(tǒng)交叉的其他子系統(tǒng)，比如制藥、交通運(yùn)輸、電力等行業(yè)系統(tǒng)，這些子系統(tǒng)又有下一級(jí)和再下一級(jí)的子系統(tǒng)，總之，這是非常復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)。

（2）每一級(jí)系統(tǒng)的運(yùn)行目標(biāo)，簡(jiǎn)單概括為人與自然環(huán)境的和諧，系統(tǒng)內(nèi)的每一個(gè)自然人和法人組織的行為，都是系統(tǒng)的構(gòu)成元素之一，但系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)則的制定者，必須承擔(dān)起防控重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件的主要責(zé)任，亦即，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防控行為主體，正如我國(guó)《傳染病防治法》第5條所要求的，“各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)傳染病防治工作”。

（3）“各級(jí)人民政府”作為防控主體，首先需要“依法”防控，明確防控“對(duì)象”。雖然我國(guó)已發(fā)布并實(shí)施《傳染病防治法》多年，但借鑒金融保險(xiǎn)業(yè)中將普通風(fēng)險(xiǎn)管理與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)區(qū)別對(duì)待的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)將與《傳染病防治法》第3條中甲類和部分乙類傳染病危害相當(dāng)?shù)?、類似于“非典”和“新冠”這樣的疫病單獨(dú)進(jìn)行立法防控。而且，按照風(fēng)險(xiǎn)管控原理，《傳染病防治法》第3條中所羅列的甲、乙、丙三類傳染病，都是已知疾病，但重大公共衛(wèi)生事件往往是由未知新病毒引發(fā)，屬于“黑天鵝”或是“未知的未知（unknown unknowns）”。

（4）各層級(jí)系統(tǒng)內(nèi)的防控主體，牽頭制定和實(shí)施對(duì)重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件導(dǎo)因的識(shí)別、評(píng)估、監(jiān)測(cè)和報(bào)告制度。本文特別提出要基于兩個(gè)維度的參照區(qū)分外部導(dǎo)因和內(nèi)部導(dǎo)因，識(shí)別外因主要在于識(shí)別自然環(huán)境因素中的“病原體”，包括寄生于原宿主和中端宿主身上的病原體，而識(shí)別內(nèi)因則針對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部每一個(gè)自然人和法人組織的行為，包括識(shí)別“易感染人群”及其“傳播途徑”。

（5）識(shí)別外因是十分專業(yè)的事業(yè)，從上到下有一套完整的制度體系，相當(dāng)于建立一套風(fēng)險(xiǎn)（病毒）數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)系統(tǒng)外部和內(nèi)部自然環(huán)境因素中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)的病毒建立資料庫(kù)，而系統(tǒng)外部相關(guān)的專業(yè)人員資料也屬于需要識(shí)別外因的范疇，這是一個(gè)防控主體探索未知世界的過程，從未知到已知，從黑到灰再到白，永無(wú)止境。

（6）識(shí)別內(nèi)因的工作，更多是通過教育與宣傳來改善系統(tǒng)內(nèi)部自然人和法人組織的行為，這在我國(guó)《傳染病防治法》中有較多涉及，不僅包括專業(yè)人士和行政管理者的職業(yè)行為，也包括培養(yǎng)防疫意識(shí)和衛(wèi)生習(xí)慣，等等。

（7）如何基于對(duì)重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件外部和內(nèi)部導(dǎo)因的識(shí)別及分類工作，進(jìn)而建立一套系統(tǒng)的評(píng)估、監(jiān)測(cè)和報(bào)告制度，同樣是十分專業(yè)的事業(yè)，但金融保險(xiǎn)業(yè)中關(guān)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管控研究和實(shí)踐中的相應(yīng)做法確實(shí)可以借鑒，比如風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告制度中的定期報(bào)告和臨時(shí)報(bào)告制度，又比如政府決策部門與專業(yè)研究機(jī)構(gòu)、新聞發(fā)布機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制等，不在此展開。

（8）最后想強(qiáng)調(diào)的三點(diǎn)。第一，關(guān)于防控主體，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，尤其結(jié)合近些年來多次重大風(fēng)險(xiǎn)事件的處置經(jīng)驗(yàn)，筆者覺得可以將防控主體“各級(jí)人民政府”分解為相互獨(dú)立、各有側(cè)重、彼此配合、目標(biāo)一致的兩條防控線，一條線是各級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)，另一條則由中央軍委直接領(lǐng)導(dǎo)的軍隊(duì)線。第二，如前所述，將“事前防控”與“事后處置”的制度建設(shè)與完善先分別進(jìn)行，從制定法律法規(guī)到具體操作與實(shí)施細(xì)則，然后再協(xié)同管理，因?yàn)楦髯缘膬?nèi)容都很龐大和復(fù)雜。第三，需要將“重大疫情”與“普通傳染疫情”分別對(duì)待，正如將系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與普通風(fēng)險(xiǎn)區(qū)別對(duì)待一樣。