自然資源資產(chǎn)管理與國土空間規(guī)劃淺析

楊遠(yuǎn)志

摘 要：根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定（輔導(dǎo)讀本）》對于自然資源的定義和解析，所謂的自然資源，就是指一些天然存在的、有使用價值的、可提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和。在實(shí)際生活中，自然資源扮演著橋梁和紐帶的角色，對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的作用，因此，加強(qiáng)并完善對自然資源資產(chǎn)的管理，符合我國社會發(fā)展的需求，同時也能促進(jìn)其與空間規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)，從而保證我國社會的健康、穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：自然資源資產(chǎn)管理;國土空間;規(guī)劃策略

引言

生態(tài)文明體制改革自十八大之后逐漸展開，作為生態(tài)文明體制的重要組成部分，自然資源資產(chǎn)管理體制———適應(yīng)于法治實(shí)踐的需要，逐漸開始改革征程。設(shè)置統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為改革的必然路徑。2018年3月21日，根據(jù)新頒布的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，在整合各部門職責(zé)的基礎(chǔ)之上，統(tǒng)一設(shè)立自然資源部，行使對自然資源開發(fā)利用和保護(hù)活動進(jìn)行監(jiān)管的職責(zé)。不過，自然資源資產(chǎn)管理體制一設(shè)立，還存在著內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，舊有體制殘存的弊端，新設(shè)體制需要注意幾個方面以及路徑的選擇等問題，亟待進(jìn)一步探討與完善。

1自然資源管理面臨新挑戰(zhàn)

《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》賦予自然資源部“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”（簡稱“兩統(tǒng)一”職責(zé)）。自然資源部履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)，需要整合與重構(gòu)機(jī)構(gòu)改革前割裂或交叉的職責(zé)，面向“山水林田湖草”生命共同體，從國土空間全覆蓋、開發(fā)利用全生命周期全局視野進(jìn)行管控和治理，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立自然資源有償使用制度，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，對自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管。新時代自然資源管理工作要樹立“人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖草是一個生命共同體”等理念，不斷優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，強(qiáng)化國土空間用途管制，對運(yùn)用信息技術(shù)創(chuàng)新管理和應(yīng)用服務(wù)提出了更高的要求。

（1）實(shí)現(xiàn)以資產(chǎn)臺賬為核心的統(tǒng)一自然資源資產(chǎn)管理。通過自然資源資產(chǎn)清查和資產(chǎn)核算，建立統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度及臺賬，摸清自然資源資產(chǎn)家底;通過編制資產(chǎn)規(guī)劃、制定年度供應(yīng)計(jì)劃、擬定供應(yīng)方案、開展市場交易、更新資產(chǎn)臺賬，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)監(jiān)管與收益…管理。

（2）實(shí)現(xiàn)以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)的統(tǒng)一用途管制和生態(tài)修復(fù)。建立分級分類、全國統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系，以自然資源“一張圖”為本底，形成國土空間規(guī)劃“一張圖”。以空間規(guī)劃為“底盤”，以用途管制為主要抓手，實(shí)現(xiàn)國土空間開發(fā)保護(hù)和國土空間用途管制，開展生態(tài)修復(fù)，最大限度保護(hù)耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等自然生態(tài)…用地。

（3）實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通、部門業(yè)務(wù)協(xié)同共享和數(shù)據(jù)開放。建立縱向貫穿國家、省、市、縣四級的數(shù)據(jù)互通和聯(lián)動機(jī)制，橫向聯(lián)通相關(guān)部門的信息共享和協(xié)同機(jī)制;面向社會公眾同步提供數(shù)據(jù)開放服務(wù);推動國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

2自然資源資產(chǎn)管理與國土空間規(guī)劃策略

2.1積極推動資產(chǎn)調(diào)查技術(shù)方法的發(fā)展與創(chuàng)新

資源資產(chǎn)確認(rèn)和調(diào)查是明確自然資源資產(chǎn)儲量與資產(chǎn)管理的重要前提和基礎(chǔ)。相關(guān)人員需嚴(yán)格按照國家法律規(guī)范的基本要求制定完善的標(biāo)準(zhǔn)，保證資源資產(chǎn)確認(rèn)的科學(xué)性。通常，資產(chǎn)必須滿足資產(chǎn)的基本特征，且其可實(shí)現(xiàn)貨幣計(jì)量，不僅如此，其需具有產(chǎn)權(quán)明確和可交易的特征。資源資產(chǎn)調(diào)查應(yīng)以資源調(diào)查為基礎(chǔ)，對現(xiàn)有資源進(jìn)行科學(xué)分級、評估和登記匯總。國有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記時，要科學(xué)利用非線性物理學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等，建立資產(chǎn)動態(tài)和靜態(tài)調(diào)查體系，以現(xiàn)代技術(shù)為依托做好勘察和盤點(diǎn)工作，不斷研發(fā)和創(chuàng)新調(diào)查技術(shù)方法，從而有效保證自然資源資產(chǎn)綜合信息的挖掘與融合。

2.2健全工作制度，構(gòu)建完善的工作體系

隨著“多規(guī)合一”政策的實(shí)施，要想加強(qiáng)自然資源管理與國土空間規(guī)劃，我們還必須健全工作制度，構(gòu)建完善的工作體系，這樣才能更好地利用資源環(huán)境承載能力的評價，更合理地進(jìn)行國土空間的規(guī)劃，并不斷優(yōu)化國土空間規(guī)劃的流程，促使整個規(guī)劃工作各環(huán)節(jié)能相互銜接，緊密聯(lián)系，進(jìn)而提高規(guī)劃工作的質(zhì)量和效率，更好地為我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供支撐，不斷增強(qiáng)我國的綜合國力。

2.3協(xié)調(diào)管理主體與市場的關(guān)系

首先，資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)權(quán)利確認(rèn)和分配之后，對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行核查、登記、監(jiān)測，編制資產(chǎn)負(fù)債表，量化自然資源的價值，進(jìn)行負(fù)債存量和增量核算，探索資產(chǎn)的審計(jì)制度;其次，管理機(jī)構(gòu)要考慮到資源開發(fā)對環(huán)境的外部性，永續(xù)利用的要求，對資源資產(chǎn)進(jìn)行合理定價;第三，加強(qiáng)資源稅制理論研究和生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫冉ㄔO(shè)，管理主體遵循自然資源有償使用的原則，將環(huán)境污染的外部成本內(nèi)部化，進(jìn)行合理開發(fā)利用;第四，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，探索全國范圍內(nèi)的公共資源交易平臺，按照“統(tǒng)一、開放、競爭、有序”的原則，對各類自然資源產(chǎn)權(quán)市場進(jìn)行清理、規(guī)范和整合，制定完善交易規(guī)則，保證公平公正的市場交易秩序。最后，自然資源資產(chǎn)體系在傳統(tǒng)自然資源之外，也包括作為生態(tài)系統(tǒng)的整體上的環(huán)境資源。傳統(tǒng)的所有權(quán)四大權(quán)能（占有、使用、收益和處分）之上也會產(chǎn)生復(fù)合產(chǎn)權(quán)的需求（如知識產(chǎn)權(quán)），也需要設(shè)立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，處理資產(chǎn)市場交易、監(jiān)管等問題。

2.4協(xié)同資產(chǎn)管理的省部級關(guān)系

具體管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，省級及以下政府中的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)可以以原有的國土資源管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，結(jié)合行政區(qū)域內(nèi)不同自然資源分布的特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)布局———如濱海濕地，海洋與海島的保護(hù)———設(shè)置與之相匹配的管理機(jī)構(gòu)和管理隊(duì)伍。自然資源部可以在地方進(jìn)行垂直管理，并與屬地管理相結(jié)合，設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。自然資源部與各省政府之間，一方面要加強(qiáng)信息溝通，資產(chǎn)管理要協(xié)同好財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需求，統(tǒng)籌考慮，合理劃分央地權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)一致、分工配合和聯(lián)防聯(lián)動機(jī)制;另一方面，在立法和執(zhí)法過程中要加強(qiáng)監(jiān)管，完善對干部的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，評價考核機(jī)制和獎勵懲戒制度，遵守《中辦國辦印發(fā)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)對行政人員有效制約，提高行政效率。

2.5加強(qiáng)教育培養(yǎng)，提高規(guī)劃工作人員的綜合素養(yǎng)

在實(shí)際工作中，工作人員的工作能力直接關(guān)系到工作的質(zhì)量和效率。因此，在完善法律體系、健全工作制度的同時，還必須加強(qiáng)教育培養(yǎng)，提高工作人員的綜合素質(zhì)。在實(shí)際操作中，國土空間規(guī)劃部門應(yīng)組織工作人員進(jìn)行教育培訓(xùn)，通過教育培訓(xùn)提升他們的專業(yè)素養(yǎng)，提高他們的專業(yè)知識儲備，同時傳授他們相關(guān)的法律法規(guī)，促使他們能夠科學(xué)、合理、準(zhǔn)確地判斷資源環(huán)境承載能力，進(jìn)而科學(xué)進(jìn)行國土空間規(guī)劃，促進(jìn)社會的發(fā)展。

結(jié)語

綜上所述，在“多規(guī)合一”政策實(shí)施的背景下，自然資源資產(chǎn)管理與國土空間規(guī)劃越來越受到人們的廣泛關(guān)注，且成為影響我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)的重要因素。因此，我們必須了解自然資源資產(chǎn)管理和國土空間規(guī)劃之間的關(guān)系及存在的不足，采取有效的措施，促進(jìn)我國社會的發(fā)展進(jìn)步，落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]程美才.自然資源資產(chǎn)管理與國土空間規(guī)劃[J].百科論壇電子雜志，2019（7）：593-594.

[2]董祚繼，田樂.自然資源資產(chǎn)管理與國土空間規(guī)劃[J].景觀設(shè)計(jì)學(xué)（英文），2019，7（1）：88-93.

[3]劉昌昊，向丹.關(guān)于自然資源資產(chǎn)管理與國土空間規(guī)劃的思考[J].中國標(biāo)準(zhǔn)化，2019（18）：223-224.

（貴州省興仁市自然資源局? 貴州? 興仁? 562300）