建設(shè)階段消防工程的全過程監(jiān)管
——新《消防法》對(duì)建設(shè)階段消防工程管理的影響

高盛立

（泰州市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站，江蘇 泰州 225300）

0 引言

新《消防法》明確了消防設(shè)計(jì)審查和驗(yàn)收備案由住建主管部門負(fù)責(zé)，但是，對(duì)于建筑消防工程而言，設(shè)計(jì)審查和驗(yàn)收備案只是建設(shè)階段的始和末的短暫環(huán)節(jié)。消防工程建設(shè)階段的監(jiān)管應(yīng)該是貫穿從設(shè)計(jì)到竣工的完整階段，新《消防法》明確了原消防管理部門不再參與建設(shè)階段的消防設(shè)計(jì)審查和驗(yàn)收，同時(shí)明確的還包括消防工程整個(gè)建設(shè)過程的監(jiān)管。在建設(shè)階段，對(duì)于消防工程的管理，住建部門和消防部門的管理職能不再重疊，住建部門完全承擔(dān)了消防工程建設(shè)階段的管理。把消防工程納入到工程建設(shè)的過程中實(shí)施質(zhì)量監(jiān)管，確保消防功能已經(jīng)成為住建部門的主要職責(zé)。至于消防審查和驗(yàn)收環(huán)節(jié)，住建行政管理部門作為具體、直接的審查主體和驗(yàn)收主體，并不符合其行政監(jiān)管者的角色定位，應(yīng)在實(shí)際工作中予以重視。

1 建設(shè)工程消防功能屬于質(zhì)量的一部分

建筑的防火安全是建筑使用功能的一部分，也就是工程質(zhì)量的一部分。防火、滅火功能本身就是建筑質(zhì)量的內(nèi)在屬性。建筑材料的耐火性能、滅火設(shè)施的功能參數(shù)、建筑布局的疏散能力，都是建筑在應(yīng)對(duì)火災(zāi)時(shí)的重要質(zhì)量。

1.1 工程質(zhì)量本身就包含防火安全和滅火功能

工程質(zhì)量的定義有多種，狹義的工程質(zhì)量是指工程符合業(yè)主需要而具備的使用功能，包括適用性（即功能）、耐久性、安全性、可靠性、經(jīng)濟(jì)性及與環(huán)境的協(xié)調(diào)性等。防火、滅火屬于安全性、功能性和可靠性，建筑在預(yù)防火災(zāi)、消除火災(zāi)方面的功能屬于工程質(zhì)量的重要部分，也屬于質(zhì)量管理的重要內(nèi)容。

1.2 工程質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)體系包含消防部分

工程質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)體系從來都包含消防功能，建筑、給排水、電氣、智能建筑、結(jié)構(gòu)專業(yè)的知識(shí)體系、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)都包含著消防內(nèi)容。隨著大體量建筑的發(fā)展，消防在各專業(yè)中所占的比重越來越大。例如人員疏散、防火分隔成為建筑布局時(shí)考慮的重要方面；消防報(bào)警、聯(lián)動(dòng)成為建筑智能中最關(guān)鍵的內(nèi)容；消火栓、自動(dòng)滅火成為建筑給排水的主要內(nèi)容；甚至鋼結(jié)構(gòu)在火災(zāi)條件下的承載能力也成為結(jié)構(gòu)專業(yè)必須考慮的標(biāo)準(zhǔn)。消防功能在工程質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)體系中無處不在。

1.3 工程質(zhì)量的管理過程同時(shí)也是消防實(shí)施過程

工程質(zhì)量的管理從選址規(guī)劃、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)施工到竣工驗(yàn)收，消防貫穿了質(zhì)量管理的全過程。選址規(guī)劃中考慮建筑的火災(zāi)危險(xiǎn)和影響，項(xiàng)目設(shè)計(jì)中充分考慮建筑應(yīng)對(duì)火災(zāi)的能力，建筑施工中保障防火分隔、疏散和滅火能力，竣工驗(yàn)收時(shí)的專項(xiàng)驗(yàn)收，工程建設(shè)管理的各階段也應(yīng)當(dāng)是對(duì)消防實(shí)施管理的過程。

1.4 消防工程參建主體也是質(zhì)量行為主體

廣義的工程質(zhì)量不僅包括工程的實(shí)體，還包括形成實(shí)體質(zhì)量的行為。因此，建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、檢測(cè)各方在消防工程實(shí)施階段的行為也是工程質(zhì)量的一部分。消防工程的管理，本質(zhì)上就是監(jiān)管參建責(zé)任主體的行為。行為規(guī)范、遵守法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，工程質(zhì)量才能合格。無論從質(zhì)量行為監(jiān)管，還是責(zé)任追究方面，消防都是工程質(zhì)量不可或缺的一部分［1］。

2 消防工程在工程質(zhì)量中有一定的特殊性

消防工程強(qiáng)調(diào)防火滅火功能，與其他的工程質(zhì)量屬性并不完全相同?？梢哉J(rèn)為消防工程質(zhì)量即是建筑在“火”的條件下表現(xiàn)出的功能或安全性能。與防火滅火相關(guān)的建筑性能就是消防工程質(zhì)量，消防質(zhì)量是建筑關(guān)于“火”的專項(xiàng)屬性，因此在工程質(zhì)量中具有一定的特殊性。

2.1 質(zhì)量側(cè)重于靜態(tài)的狀態(tài) 消防強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)條件下的功能

工程質(zhì)量通常是建筑本身的屬性，如強(qiáng)度、尺寸等靜態(tài)理化性能，是建筑本體具有的固有屬性，而消防工程則是在火災(zāi)條件下人員疏散、防火分隔、滅火設(shè)施性能?；鹗莿?dòng)態(tài)的，人也是動(dòng)態(tài)的，滅火更是動(dòng)態(tài)的，建筑及相關(guān)設(shè)施在火災(zāi)發(fā)生、發(fā)展、救援、撲滅狀態(tài)下的性能和功能，就是消防工程質(zhì)量。而且消防設(shè)施的報(bào)警、聯(lián)動(dòng)本身也是動(dòng)態(tài)的，報(bào)警信號(hào)的觸發(fā)、信號(hào)傳感變送、主機(jī)的信息處理、聯(lián)動(dòng)設(shè)施的啟動(dòng)、火災(zāi)狀態(tài)的確認(rèn)，整個(gè)過程都是動(dòng)態(tài)的，這與大部分處于靜態(tài)條件的建筑物理性能不太一樣。

2.2 質(zhì)量側(cè)重于局部 消防更具系統(tǒng)性

消防工程有一套完整的消防系統(tǒng)組成，市政供水、供電、道路、建筑周側(cè)消防通道及救援場(chǎng)地、泵房、消控中心、疏散通道及出口、防火門及開閉門器、室內(nèi)外管網(wǎng)、消防設(shè)施等等，分散于建筑內(nèi)外各部分，火災(zāi)時(shí)共同發(fā)揮作用。這與以構(gòu)件、房間、單位建筑等為評(píng)價(jià)單元的常見工程質(zhì)量有較大的不同。如小區(qū)內(nèi)消控中心及單體的區(qū)域控制器、室外道路、供水管網(wǎng)，很難以割裂的單位工程來驗(yàn)收消防工程質(zhì)量，通常以完整的消防系統(tǒng)為對(duì)象實(shí)施調(diào)試、驗(yàn)收，這與常見的以單位工程為對(duì)象實(shí)施工程竣工不同。

2.3 消防質(zhì)量是指“火災(zāi)”風(fēng)險(xiǎn)下的質(zhì)量

工程質(zhì)量通常是指建筑在用戶使用條件下的安全性、適用性、耐久性，而消防工程質(zhì)量是指建筑在特殊條件“火”的條件下的安全性，是指在面對(duì)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)建筑表現(xiàn)的能力，是為預(yù)防和解決火災(zāi)的專項(xiàng)的、特指的功能。正是由于火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的存在，建筑消防工程的質(zhì)量才存在，如果沒有火災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)，就不存在消防工程質(zhì)量的意義。與此類似的，建筑抗震質(zhì)量指地震條件下的性能。消防質(zhì)量是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)建筑表現(xiàn)能力，這和常見的工程質(zhì)量不同。

2.4 消防更具公共安全屬性

由于火災(zāi)的發(fā)展迅速，危害巨大，直接威脅公共安全。火災(zāi)不以某個(gè)房間、某幢建筑為界線，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)又琳麄€(gè)街區(qū)，例如化工廠的爆炸影響周側(cè)幾十公里，因此防范火災(zāi)的消防工程質(zhì)量更具公共安全屬性。防火分區(qū)試圖將火災(zāi)限制在較小的空間內(nèi)，減少火災(zāi)影響范圍，滅火措施試圖將火災(zāi)消滅在初期階段，防止火災(zāi)發(fā)展到更大范圍，這些都是為了解決公共安全問題。這不同于通常質(zhì)量?jī)H限于局部的安全問題，工程質(zhì)量的影響一般僅限于特定的范圍，例如裝飾外觀質(zhì)量?jī)H限于局部，即便是抗震性能通常也僅限于單位工程內(nèi)。消防質(zhì)量事關(guān)更大范圍的公共安全，值得予以更多重視。

2.5 消防的維護(hù)和檢查更加重要

消防設(shè)施的使用與維護(hù)是消防工程質(zhì)量的重要保證，這與建筑一旦完成，其質(zhì)量基本實(shí)現(xiàn)有很大不同。疏散和救援通道保持暢通，消防設(shè)施保持完好，消控中心值守正常，這些都是消防工程得以發(fā)揮作用的重要前提。通常的建筑質(zhì)量不需要持續(xù)的保持維護(hù)，耐久性通過定期安全檢查也能保證安全。但是消防工程必須保持必要的、持續(xù)的使用維護(hù)和值守，保證相關(guān)設(shè)施處于正常的使用狀態(tài)，離開了使用維護(hù)，消防工程質(zhì)量難以實(shí)現(xiàn)。

3 設(shè)計(jì)審查、驗(yàn)收與日常行政監(jiān)管的關(guān)系

《消防法》明確“實(shí)行建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收制度”，“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門依法對(duì)審查的結(jié)果負(fù)責(zé)”，“應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)消防驗(yàn)收的建設(shè)工程竣工，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門申請(qǐng)消防驗(yàn)收”，這是法律賦予住建部門的職責(zé)。盡管消防法沒有確認(rèn)建設(shè)過程消防工程的監(jiān)管職責(zé)，但在《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》中對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容完全包涵了消防工程內(nèi)容，住建部門對(duì)消防建設(shè)過程的監(jiān)管責(zé)任無需《消防法》重復(fù)。

3.1 設(shè)計(jì)審查、驗(yàn)收分別是施工前、完工后的階段檢查

設(shè)計(jì)審查、驗(yàn)收分別是在工程施工許可前、完工交付前的檢查，而行政監(jiān)管則是從規(guī)劃設(shè)計(jì)到竣工交付的整個(gè)過程。設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收只是消防工程質(zhì)量管理的局部環(huán)節(jié)，而監(jiān)管則應(yīng)對(duì)整改建設(shè)過程實(shí)施行政管理。廣義的住建部門行政監(jiān)管應(yīng)該包含設(shè)計(jì)審查和驗(yàn)收，住建部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起消防工程的建設(shè)過程中建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、備案的整個(gè)行政監(jiān)管職責(zé)。

3.2 設(shè)計(jì)審查、驗(yàn)收是行政許可日常監(jiān)管及行政執(zhí)法行為

按照《消防法》的規(guī)定，“特殊建設(shè)工程未經(jīng)消防設(shè)計(jì)審查或者審查不合格的，建設(shè)單位、施工單位不得施工”，消防審查是施工許可的前置條件；“依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行消防驗(yàn)收的建設(shè)工程，未經(jīng)消防驗(yàn)收或者消防驗(yàn)收不合格的，禁止投入使用”，消防驗(yàn)收是投入使用的前置條件，這規(guī)定了住建部門的行政許可權(quán)力及責(zé)任。而日常監(jiān)管則是建設(shè)行政管理部門對(duì)包括消防在內(nèi)的建設(shè)工程日常的行政執(zhí)法行為。

3.3 設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收的范圍僅限于部分火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目

強(qiáng)制設(shè)計(jì)審查的工程項(xiàng)目范圍為“國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門規(guī)定的特殊建設(shè)工程”，強(qiáng)制驗(yàn)收的范圍為“國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門規(guī)定應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)消防驗(yàn)收的建設(shè)工程”，這與建設(shè)工程行政監(jiān)管的范圍大不相同。大部分工程項(xiàng)目，一般火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目是不需要設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收的，設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收只是為了解決特殊項(xiàng)目，即火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)大、潛在損失大的項(xiàng)目的消防問題，一般項(xiàng)目的消防問題并不在消防審查驗(yàn)收范圍內(nèi)［2］。

3.4 設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收是住建行政監(jiān)管的特殊方式

新《消防法》頒布前，建設(shè)階段的消防工程由住建和公安消防兩個(gè)行政部門共同管理，在職能上由于重疊，容易職責(zé)不清。新《消防法》實(shí)施以后，消防審查驗(yàn)收由住建部門負(fù)責(zé)，應(yīng)急消防部門不再對(duì)建設(shè)階段的消防工程實(shí)施行政管理，完全由住建部門承擔(dān)管理職責(zé)。設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收只是行政監(jiān)管職責(zé)的一部分，是行政監(jiān)管中的行政許可部分。從整體看，設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收只是建設(shè)階段消防行政管理的一種特殊方式。

4 落實(shí)建設(shè)階段消防的全過程監(jiān)管

住建部門以往承擔(dān)的建設(shè)階段消防工程管理與消防部門重疊，住建部門通常弱化了對(duì)消防的監(jiān)管，但新《消防法》實(shí)施后，設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)從消防部門轉(zhuǎn)移到住建部門，標(biāo)志著消防部門完全退出了建設(shè)階段消防工程的行政管理，由住建部門一家承擔(dān)消防工程從設(shè)計(jì)到竣工的管理工作。住建承擔(dān)的不僅僅是轉(zhuǎn)移過來的設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收，而應(yīng)該是承擔(dān)原先弱化的整個(gè)消防工程建設(shè)階段全過程的監(jiān)管。

4.1 住建部門應(yīng)同時(shí)承擔(dān)強(qiáng)制和非強(qiáng)制項(xiàng)目的行政監(jiān)管

強(qiáng)制設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收的項(xiàng)目通常只是建設(shè)項(xiàng)目的少部分，大部分項(xiàng)目都不需要強(qiáng)制消防審查和驗(yàn)收，這部分消防工程的行政監(jiān)管責(zé)任不應(yīng)忽視，住建部門應(yīng)該完全承擔(dān)建設(shè)階段消防工程的行政監(jiān)管。無論是否強(qiáng)制設(shè)計(jì)審查和驗(yàn)收，消防工程都是建設(shè)工程內(nèi)容的一部分，住建部門必須完全承擔(dān)起所有建設(shè)工程項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)管責(zé)任。如果發(fā)生火災(zāi)事故，建設(shè)階段消防工程存在質(zhì)量缺陷，住建部門應(yīng)承擔(dān)管理責(zé)任。這避免了原先住建與消防重疊管理的問題，增加了住建的管理責(zé)任。

4.2 住建部門作為審查驗(yàn)收主體帶來的問題

按照新《消防法》的要求，住建部門承擔(dān)消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收，并“依法對(duì)審查的結(jié)果負(fù)責(zé)”。住建部門作為行政機(jī)關(guān)，也作為設(shè)計(jì)審查和驗(yàn)收的責(zé)任主體，具體參與審查驗(yàn)收工作，并承擔(dān)責(zé)任，這不符合“誰建設(shè)誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任落實(shí)和追究制度，也不符合行政機(jī)關(guān)的角色定位，由此帶來的責(zé)任追究也是行政機(jī)關(guān)難以承擔(dān)的。行政機(jī)關(guān)作為管理部門，不應(yīng)參與具體的審查驗(yàn)收工作，只應(yīng)該承擔(dān)監(jiān)督管理工作。行政機(jī)關(guān)具體實(shí)施審查和驗(yàn)收，混淆了“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”的角色定位，在火災(zāi)責(zé)任追究中，行政機(jī)關(guān)處于不利地位。

4.3 備案抽查項(xiàng)目的責(zé)任落實(shí)

新《消防法》規(guī)定，除了強(qiáng)制消防驗(yàn)收的項(xiàng)目外，其他項(xiàng)目實(shí)施備案抽查。對(duì)于備案抽查項(xiàng)目，未抽中的項(xiàng)目與抽中的項(xiàng)目的責(zé)任落實(shí)發(fā)生了較大區(qū)別，在實(shí)踐中未抽中項(xiàng)目完全由參建責(zé)任主體承擔(dān)，而抽中項(xiàng)目部分責(zé)任則由驗(yàn)收方承擔(dān)。備案抽查本意是通過抽查震懾備案的項(xiàng)目，但在實(shí)踐中由于抽樣比例偏小，并沒有發(fā)揮預(yù)期的作用。備案抽查有抽中驗(yàn)收與直接備案的原因，產(chǎn)生了兩種不同的結(jié)果和責(zé)任追究，不利于非強(qiáng)制驗(yàn)收項(xiàng)目的消防管理。住建部門是建設(shè)整個(gè)過程的行政管理者，建設(shè)階段有更多的機(jī)會(huì)實(shí)施抽查，竣工階段備案抽查并無實(shí)際的意義和作用。

4.4 委托質(zhì)量監(jiān)督與消防質(zhì)量監(jiān)管的融合及區(qū)分

住建部門對(duì)于工程質(zhì)量的監(jiān)督管理主要通過委托質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施，是一種委托執(zhí)法的形式，其中也包含了消防工程的質(zhì)量監(jiān)督。但消防驗(yàn)收是行政許可項(xiàng)目，不得委托非行政機(jī)關(guān)實(shí)施，因此，質(zhì)量監(jiān)督不能完全承擔(dān)消防驗(yàn)收工作，消防驗(yàn)收必須以住建行政機(jī)關(guān)為主。但工程質(zhì)量監(jiān)督與消防驗(yàn)收之間的關(guān)系緊密，建設(shè)階段的消防工程質(zhì)量監(jiān)管主要都由質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施，最終的消防驗(yàn)收質(zhì)量監(jiān)督應(yīng)該提供參考意見和建議，質(zhì)量監(jiān)督與消防驗(yàn)收應(yīng)相互融合，但又必須區(qū)分委托執(zhí)法與行政許可的差別。

4.5 建設(shè)階段消防監(jiān)管及驗(yàn)收應(yīng)與使用維護(hù)階段可靠銜接

消防工程竣工完成后，使用階段的管理由應(yīng)急救援消防部門負(fù)責(zé)，住建和消防部門應(yīng)穩(wěn)妥地銜接和交接。消防相關(guān)的圖紙、建設(shè)階段的資料、審查驗(yàn)收備案的資料，由住建部門及相關(guān)檔案部門交接給消防部門，利于使用階段的維護(hù)，也使火災(zāi)后的責(zé)任追究成為可能。同樣，消防使用值守人員需要前期介入調(diào)試階段的相關(guān)資料，也應(yīng)在竣工階段有所反映。從竣工到使用，住建與消防應(yīng)信息互通、資料共享，與參建主體共同實(shí)現(xiàn)建筑工程的消防安全。

5 結(jié)語

新《消防法》確認(rèn)了住建部門負(fù)責(zé)消防工程的設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收，同時(shí)確認(rèn)了住建部門承擔(dān)建設(shè)階段的消防質(zhì)量管理職責(zé)。住建部門應(yīng)當(dāng)處理好建設(shè)全過程監(jiān)管與設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收的關(guān)聯(lián)，處理好質(zhì)量監(jiān)督管理與消防驗(yàn)收許可之間的關(guān)系。建議在建設(shè)工程日常監(jiān)督管理的基礎(chǔ)上，實(shí)施消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收，重視建設(shè)全過程的監(jiān)管，同時(shí)突出設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收的作用。明確和落實(shí)消防建設(shè)主體質(zhì)量責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，在竣工驗(yàn)收階段，最大程度地降低火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，與消防部門無縫銜接，共同實(shí)現(xiàn)建設(shè)工程全壽命的消防安全。