四川省民辦學前教育領域政府購買服務研究

殷 鷺，葉水平

(中華女子學院，北京，100101)

隨著我國“全面二孩”政策推行，人口數(shù)量和結構發(fā)生了改變，新增的大量學前兒童對學前教育服務領域提出了挑戰(zhàn)。[1]2018年，我國民辦幼兒園在讀人數(shù)占全國幼兒園在讀人數(shù)的56.69%，民辦幼兒園數(shù)量占全國幼兒園數(shù)量的62.17%。[2]民辦幼兒園在學前教育的普及中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

今年受新冠肺炎疫情的影響，全國一半以上的民辦幼兒園面臨倒閉，教育部發(fā)文要求各地做好疫情防控期間的民辦幼兒園扶持工作。2020年全國兩會將“幫助民辦幼兒園紓困”首次寫入了《政府工作報告》。只有政府扶持民辦幼兒園，逐步形成公辦、民辦幼兒園協(xié)同發(fā)展的良好態(tài)勢，大多數(shù)適齡兒童才能接受學前教育。政府購買學前教育服務能夠有效整合公辦、民辦幼兒園的優(yōu)質(zhì)教育資源，很大程度上解決學前教育服務短缺的問題。

政府購買學前教育服務是指政府由原來直接辦幼兒園，調(diào)整為向有資質(zhì)的社會組織或公民個人購買幼兒教育服務，并根據(jù)其提供服務的數(shù)量和質(zhì)量進行評估付費。[3]本研究以政府購買學前教育服務為視角，分析四川省在實施學前教育的過程中存在的問題，并提出相應的對策與思路。

一、四川省民辦學前教育領域政府購買服務概況

一方面，政府購買服務得到了政策層面的支持。四川省政府以中央政府出臺的政策為依據(jù)，結合本省實際情況，出臺了《四川省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》、《四川省人民政府關于當前發(fā)展學前教育的實施意見》(川府發(fā)〔2011〕12號)、《四川省財政廳四川省教育廳關于加大財政投入支持學前教育發(fā)展的通知》(川財教〔2011〕224號)，以及四川省第一、二、三期學前教育三年行動計劃等。這一系列的政策和意見反映了當?shù)卣畬W前教育發(fā)展的重視和決心。

另一方面，普惠性學前教育資源覆蓋面擴大。政府實施購買服務的重要目標是擴大普惠性學前教育資源的覆蓋面。截至2019年，四川省共有普惠性民辦幼兒園5044所，占民辦幼兒園總數(shù)的47.58%；普惠性民辦幼兒園在園幼兒73.23萬人，占民辦幼兒園在園幼兒的48.5%。[4]學前教育三年行動計劃實施期間，政府引導和支持各地增加公益性學前教育資源，落實學前教育激勵獎補機制，扶持普惠性民辦幼兒園，進一步緩解入園難、入園貴的問題。

二、政府購買民辦學前教育服務存在的問題

(一)政府服務職能轉(zhuǎn)變緩慢，政策、制度有待完善

政府職能的轉(zhuǎn)變，要求政府既扮演支持者，又充當服務者。民辦幼兒園普遍認為政府應扮演支持者，給予幼兒園相對自由的發(fā)展空間，但政府是監(jiān)督者、主導者，在給予民辦幼兒園自主管理權的同時，仍較多干預幼兒園內(nèi)部的運行。目前，有關發(fā)展學前教育的文件還有完善的空間，尤其是關于政府購買學前教育服務專門的政策性、制度性文件，這些政策性、制度性文件的不健全較大程度影響了購買服務的有效開展。

(二)資金投入不足、分配不均

根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)統(tǒng)計， 2018年我國學前教育總投入3672億元，占教育經(jīng)費總投入的7.96%，與發(fā)達國家占10%的比例相比仍有差距。以2015年為例，財政性學前教育經(jīng)費占教育經(jīng)費的3.88%，而同時期的普通小學、中學、大學的比例分別為32.07%、29.38%、19.99%。通過對比可看出，學前教育未能得到足夠的重視。同年，我國公立幼兒園數(shù)量僅為民辦幼兒園數(shù)量的一半左右，但得到的財政性教育經(jīng)費是民辦幼兒園的12.4倍。從四川省級一般公共預算支出安排中不難發(fā)現(xiàn)，過去五年間，盡管學前教育資金安排占教育資金安排的比例從5.86%上升到8.96%，但是學前教育資金預算比例與其他各級教育相比，總額較小，極大限制了學前教育的普及。分配不均衡也成為阻礙民辦幼兒園發(fā)展的一個關鍵因素。

(三)購買形式相對單一，難以發(fā)揮不同模式的整合作用

政府購買服務的不同模式整合起來，有助于提高其實施效果。而國內(nèi)外普遍的做法是“學位購買”。以美國為例，美國政府在3—4歲兒童的年齡階段的早期教育里就已經(jīng)開始實施“學位購買”政策，以此提供優(yōu)質(zhì)教育。[5]學位購買是指在公共教育資源不足時，向非公立學前教育機構購買學位，學生可以到民辦幼兒園就讀，但學生就讀的經(jīng)費由政府承擔。受資助的家庭經(jīng)濟條件較差，其學前教育免費。還有一種做法是發(fā)放教育券。教育券是政府把原來直接投入公立學校的教育經(jīng)費按照生均單位成本折算以后，以面額固定的有價證券(即教育券)的形式直接發(fā)放給家庭或?qū)W生，學生憑教育券自由選擇政府認可的學校(公立學校或私立學校)就讀。教育券能夠在學校教育經(jīng)費不足時促使學校提高辦學質(zhì)量，同時受資助家庭有權利選擇較為優(yōu)質(zhì)的學前教育機構。在四川，政府購買形式多為資金補助。例如，免除稅收，發(fā)放獎金補貼、“三兒”(家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童)補助、房屋補貼。受助家庭可以使用資金選擇公辦幼兒園或民辦幼兒園。

(四)缺乏有效的監(jiān)管機制，執(zhí)行困難

從實踐來看，為確保提供普惠性、高質(zhì)量的學前教育服務，四川省政府對民辦幼兒園的服務質(zhì)量和水平的有效監(jiān)管還有提高的空間。在運營幼兒園的過程中，當?shù)卣O(jiān)管民辦幼兒園財務的制度與辦法還可以更加細化，要確保政府給予的資金全部用于提升幼兒園的辦園質(zhì)量。如果缺乏有效的監(jiān)督管理機制，勢必造成承辦方提供的學前教育服務與政府投入有出入，公共服務成本和價格難以計算，服務質(zhì)量得不到保障。

三、完善四川省民辦學前教育領域政府購買服務的建議

從目前四川省在政府購買民辦學前教育服務的實踐情況來看，制定政府購買服務政策、實施政府購買服務仍處在探索階段，還存在一些問題。本研究從營建行政環(huán)境、細化服務、多措并舉、考核監(jiān)管等方面提出建議。

(一)打造健全有效的行政環(huán)境

政府應當明確自身職能，在購買服務中承擔監(jiān)督、為民服務的責任。政府購買學前教育服務是一項創(chuàng)新舉措，制定法律法規(guī)是進一步規(guī)范和推進相關政策制定與實施的根本保障。[6]應加快立法進程，就學前教育的性質(zhì)、政府職能、管理與投入機制、辦園模式等做出規(guī)定。我國對政府購買服務做出規(guī)定的最高法律為2002年頒布的《中華人民共和國政府采購法》，但其中的部分條文并不完全適用于政府購買學前教育服務。政府部門應當根據(jù)當?shù)靥攸c及實際需求，在探索實踐過程中形成一系列完整的規(guī)章制度，使政府購買服務更加規(guī)范化。

(二)細化購買服務的內(nèi)容與方式

細化購買服務的內(nèi)容與方式，對于促進民辦學前教育的發(fā)展尤為重要。學前教育發(fā)展較快的地區(qū)，應激勵當?shù)赜變簣@注重質(zhì)量的提升，以獎代補為主；學前教育發(fā)展適中的地區(qū)，應重視教師專業(yè)的發(fā)展，以給教師提供專業(yè)發(fā)展機會為主；學前教育發(fā)展較薄弱的地區(qū)，應先解決問題，確?；镜慕逃|(zhì)量，以基礎性設施的補充、租金稅收的減免、創(chuàng)園的補貼為主。

(三)多措并舉，優(yōu)化財政資金使用效益

要實現(xiàn)政府購買服務這一政策目標，僅靠單一措施是遠遠不夠的，只有采用組合拳，因地制宜地混合使用各種政策工具，才能化解事關民生和社會穩(wěn)定的復雜問題。例如，補貼的對象可以包括幼兒園、教師、家長。又如，補貼可以采取雙補形式：非競爭性資金側(cè)重需求，滿足各類幼兒園發(fā)展的基本需求，確?；举|(zhì)量；競爭性資金側(cè)重質(zhì)量，激勵幼兒園保障和提高辦園質(zhì)量。

(四)構建多元績效考核與監(jiān)管機制

政府購買學前教育服務，應同時在政府、民辦幼兒園中構建多元績效考核與監(jiān)管機制。一是政府應對購買服務的實施過程和結果進行績效考核與監(jiān)督；二是應對此類民辦幼兒園實行前期資格審核、中期監(jiān)督管理、后期考核評估的機制，確保質(zhì)量；三是應保證財務與監(jiān)管部門之間的平行關系，借助績效考核和監(jiān)管機制，避免購買服務中出現(xiàn)腐敗問題。

綜上所述，我國的政府購買學前教育服務仍處于探索試行階段，只有充分預估到政策實施的風險與困難，積極進行相關政策制度的制定與完善，才能真正發(fā)揮購買服務這一政策工具的優(yōu)勢，提高政府公共教育服務供給的效率與質(zhì)量，滿足公眾多元化、個性化的教育需求。[7]政府購買服務政策對促進民

辦學前教育的整體發(fā)展有著積極作用，已取得了階段性成效，并探索出適宜四川省本地民辦學前教育發(fā)展的路徑。各級政府應基于區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的實際水平，結合實際進行大膽探索和嘗試，發(fā)揮政府購買教育服務這一政策工具的優(yōu)勢，發(fā)展符合社會公眾多元化、個性化需求的學前教育。