項目制：“類市場化治理”模式實施的重要工具

摘要：：改革開放以來，特別是20世紀(jì)90年代以來，我國在高等教育領(lǐng)域逐步形成了高等教育雙重體制機(jī)制和“類市場化治理”模式，其實質(zhì)是“計劃為體，市場為用”。項目制所具有的雙重體制的精神內(nèi)涵為“類市場化治理”模式的順利實施提供了制度基礎(chǔ)。一方面，項目制所具有的專門的人事安排、專項使用的資金、自上而下的動員機(jī)制、垂直化的管理機(jī)制以及分級運(yùn)作的治理結(jié)構(gòu)為計劃體制的順利運(yùn)行提供了制度基礎(chǔ);另一方面，項目制的制度設(shè)計、建設(shè)程序與組織管理、價值取向和強(qiáng)化激勵措施為市場體制的有效運(yùn)作提供了便利條件。

關(guān)鍵詞：類市場化治理;項目制;非預(yù)期負(fù)效應(yīng)

改革開放以來，特別是20世紀(jì)90年代以來，我國在推進(jìn)高等教育改革進(jìn)程中逐步引入和建立市場競爭體制機(jī)制，由此形成了高等教育雙重體制機(jī)制和“類市場化治理”模式，其實質(zhì)是“計劃為體，市場為用”。[1]在“類市場化治理”模式下，市場只是政府有選擇地推進(jìn)高等教育治理的手段，而政府以計劃思維推進(jìn)高等教育治理的基本價值和哲學(xué)理念并沒有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。項目制所具有的雙重體制的精神內(nèi)涵為“類市場化治理”模式順利運(yùn)行提供了制度基礎(chǔ)和體制機(jī)制框架。

一、項目制的產(chǎn)生、發(fā)展及項目治教的歷史演變

在中央與地方的關(guān)系中，中央政府與地方政府的財政分配關(guān)系，即財權(quán)與事權(quán)的劃分是一個比較核心的內(nèi)容。20世紀(jì)80年代中期，中國在財政體制上實行財政包干制，包干制的主要特征是自收自支、自負(fù)盈虧。財政包干制在調(diào)動地方政府經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)積極性的同時削弱了中央政府在稅收方面的汲取和分配能力。在財政包干制期間，中央財政收入的比重越來越小，由1984年的44%下降到1993年的22%;同時，大量的地方企業(yè)收入被當(dāng)做地方政府的營業(yè)收入或者作為上繳利潤而避開了稅收，財政收入占GDP的比重也迅速下降，由1984年的228%下降到1993年的123%。[2]

過度分權(quán)的財政體制嚴(yán)重削弱了中央政府進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和行政管理的能力。為了改變這一局面，對“分灶吃飯”的財政包干制進(jìn)行改革就成為當(dāng)務(wù)之急。經(jīng)過1992年的著手設(shè)計，1993年的精心準(zhǔn)備，1994年分稅制改革正式實施。[3]分稅制改革將稅種劃分為三大類，即中央稅、地方稅和共享稅，其中規(guī)模最大的企業(yè)增值稅被劃為共享稅，其中中央占75%，地方占25%。分稅制改革使“兩個比重”（即中央財政收入占財政總收入的比重和財政收入占GDP的比重）的比例大大增加。具體情況見表1。

隨著中央政府汲取稅收能力的極大增強(qiáng)，中央與地方出現(xiàn)了財權(quán)與事權(quán)不對稱的情況，即財政支出責(zé)任（事權(quán)）越來越分權(quán)，而財政收入的分配（財權(quán)）卻出現(xiàn)了中央集權(quán)。[4]在“財事不對稱”的情況下，如何彌補(bǔ)地方財政的資金短缺和調(diào)動地方政府參與經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的熱情就成為中央政府必須考慮的重要問題。在這種背景下，把財政資金以“專項”和“項目”的方式向下分配，逐漸成為中央政府進(jìn)行二次分配的最主要的財政手段。分稅制改革后，專項轉(zhuǎn)移支付在國家財政支出中的比重越來越大。據(jù)統(tǒng)計，1994年，轉(zhuǎn)移支付在地方本級支出中的比重為12.6%，到2004年上升到30%，中、西部地區(qū)更高達(dá)45.2%和52.9%，變成了高度依賴中央財政的局面。[5]隨著“專項”和“項目”資金規(guī)模的日益增大，發(fā)改委和財政系統(tǒng)逐漸發(fā)展出一套嚴(yán)格而完備的項目申請、批復(fù)、實施、考核和審計制度，除了工資和日常支出外，幾乎所有的建設(shè)和公共服務(wù)資金都“專項化”和“項目化”了。[6]

所謂“項目”，原本指一種事本主義的動員或組織方式，即依照事情本身的內(nèi)在邏輯出發(fā)，在限定的時間和限定資源的約束條件下，利用特定的組織形式來完成一種具有明確預(yù)期目標(biāo)（某一獨特產(chǎn)品或服務(wù)）的一次性任務(wù)。[7]隨著項目現(xiàn)象的逐漸普及，“項目制不單指某種項目的運(yùn)行過程，也非單指項目管理的各類制度，而更是一種能夠?qū)覐闹醒氲降胤降母鲗蛹夑P(guān)系以及社會各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式。項目制不僅僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運(yùn)轉(zhuǎn)起來的機(jī)制;同時，它更是一種思維模式，決定著國家、社會集團(tuán)乃至具體的個人如何構(gòu)建決策和行動的戰(zhàn)略和策略”[8]。換言之，“‘項目的制定、申請、審核分配、變通、轉(zhuǎn)化、檢查與應(yīng)對等一系列環(huán)節(jié)和過程已經(jīng)溢出了財政領(lǐng)域并超出了單個項目所具有的事本主義特征而成為了具有‘體制的精神性內(nèi)涵的一種‘新的國家治理體制”[9]。

作為高等教育治理的一種體制機(jī)制和思維方式，項目制既是對計劃體制機(jī)制的繼承，也是在計劃體制機(jī)制中融入市場體制機(jī)制的產(chǎn)物。1949年以后，在毛澤東“重點論”思想指導(dǎo)下，1954年10月5日，高等教育部通過的《關(guān)于重點高等學(xué)校和專家工作范圍的決議》以指定的方式把北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國人民大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、北京農(nóng)業(yè)大學(xué)和北京醫(yī)學(xué)院等六所院校列入全國重點高校行列。此后至“文化大革命”前夕，經(jīng)過數(shù)次重點大學(xué)建設(shè)，我國指定的重點高校數(shù)量達(dá)到了68所。1978年，經(jīng)過恢復(fù)和調(diào)整，全國重點高校數(shù)量增至88所。這一時期的重點高校建設(shè)是在一個特定時段內(nèi)，集中較為有限的資源完成高校建設(shè)的具體任務(wù)，其充其量只具有單個項目所表現(xiàn)出的事本主義特征。

真正以項目的形式和思維來推動高等教育改革的時間應(yīng)該從20世紀(jì)80年代中期算起。1983年，中國高等教育界發(fā)生了一件大事——“四老上書”。“四老上書”之后，普遍受到經(jīng)費(fèi)短缺困擾的高等院校中的一小部分得到了常規(guī)經(jīng)費(fèi)之外的專項撥款。[10]此后，高等教育的國家撥款方式就逐漸由1985年之前的“基數(shù)+發(fā)展”向“綜合定額+專項補(bǔ)助”轉(zhuǎn)變。隨后一系列改革舉措的推進(jìn)，如“211工程”、“985工程”、“2011計劃”等均遵循了“綜合定額+專項補(bǔ)助”的撥款方式。隨著撥款方式的改變，“項目”或“工程”等概念逐漸被引入到高等教育治理中來。與財政體制改革相對應(yīng)，在經(jīng)過20世紀(jì)80年代中期的興起和90年代中期的發(fā)展之后，項目制也逐漸成為我國高等教育治理的主要方式和重要工具。

二、項目制的精神內(nèi)涵：基于H大學(xué)“211工程”建設(shè)的分析

項目制的制度設(shè)計糅合了計劃體制機(jī)制與市場體制機(jī)制的雙重特征，這為“類市場化”治理模式的順利運(yùn)行提供了制度基礎(chǔ)與便利條件。

（一）項目制為計劃體制的順利運(yùn)行提供了制度基礎(chǔ)

作為新雙軌制的增量部分，項目制雖然在某種程度上突破了以單位制為代表的行政科層制的約束，[11]但通過對H大學(xué)“九五”期間“211工程”項目建設(shè)運(yùn)行過程的分析，我們發(fā)現(xiàn)項目制的運(yùn)作過程呈現(xiàn)出依附于既有科層體制并嵌入其中的典型特征。

1.專門的人事安排。為了便于項目建設(shè)與管理，政府往往會在設(shè)立項目的時候成立專門的臨時性機(jī)構(gòu)。例如，為了更好推進(jìn)“211工程”實施，政府成立了“211工程”協(xié)調(diào)小組和領(lǐng)導(dǎo)小組。這些專門的臨時性機(jī)構(gòu)常常依附于政府職能部門，其成員也多由政府機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成。在“211工程”協(xié)調(diào)小組中，組長由國務(wù)委員兼國家教委主任李鐵映擔(dān)任，副組長由國家教委朱開軒同志和國家計委郝建秀同志、財政部劉積斌同志擔(dān)任，小組成員由委內(nèi)有關(guān)的司局長組成。

為了便于和政府部門溝通與協(xié)調(diào)，大學(xué)在進(jìn)行項目建設(shè)時也往往會成立專門性的臨時性機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)也往往會依附于高校職能部門。為了加強(qiáng)對“九五”期間“211工程”建設(shè)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，H大學(xué)專門發(fā)布了《關(guān)于成立H大學(xué)“211工程”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（下簡稱《通知》）。[12]《通知》決定成立“211工程”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，校長擔(dān)任建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組組長，副校長等人擔(dān)任副組長，各有關(guān)項目建設(shè)單位的負(fù)責(zé)人擔(dān)任組員。同樣的情況也發(fā)生在院系層面，在啟動“211工程”建設(shè)項目時，H大學(xué)專門發(fā)布了《關(guān)于啟動我?！?11工程”建設(shè)項目的通知》，該通知要求各建設(shè)項目承擔(dān)單位要成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組和專家小組，實行項目責(zé)任人負(fù)責(zé)制。[13]

2.專項使用的資金。在項目建設(shè)中，項目資金通常會被指定專門的用途，是一種“戴帽資金”?！按髅辟Y金”的?？顚Ｓ锰岣吡苏Y源調(diào)配的能力且增強(qiáng)了政府的權(quán)威性。一般而言，政府會發(fā)布相應(yīng)的政策文件來保證項目資金使用的專門性與規(guī)范性。例如，《“211”工程專項資金管理辦法》規(guī)定，“211工程”專項資金主要用于基建項目支出和其他項目支出，工程的“專項資金不得用于各種罰款、還貸、捐贈贊助、對外投資以及與‘211工程項目無關(guān)的其他支出”。

3.自上而下的動員機(jī)制。對高校而言，政府的專項資金是一種非常規(guī)的增量資源，這種增量資源通常由中央各職能部委掌控，其分配機(jī)制具有“體外循環(huán)”的特點。所謂“體外循環(huán)”的分配機(jī)制指“資金的分配出現(xiàn)依靠‘條線體制零星運(yùn)作的情形，即財政轉(zhuǎn)移支付采用項目制的方式在行政層級體制之外靈活處理”[14]。專項資金“體外循環(huán)”的特點有利于快速有效地動員高校參與到中央政府發(fā)起的項目建設(shè)中來。與常規(guī)科層體制相比，項目制因具有“專項化”特征而使動員活動更加集中和有效。項目制自上而下的動員機(jī)制主要通過頻繁的會議、定期的檢查與及時的匯報和考察等形式表現(xiàn)出來。H大學(xué)在“九五”期間的“211工程”建設(shè)過程中，通過召開會議、定期檢查、審計考察等方式對子項目承擔(dān)單位和有關(guān)職能部門進(jìn)行動員，以確保保質(zhì)保量地完成建設(shè)任務(wù)和實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

4.垂直化的管理機(jī)制。為了貫徹國家意志和實現(xiàn)政策意圖，項目制以項目目標(biāo)為導(dǎo)向，實行立項管理，項目的立項、申報、審核、監(jiān)管、考核、驗收、評估和獎懲等都有一套標(biāo)準(zhǔn)化和程序化的操作程序，這有助于實現(xiàn)垂直結(jié)果的專業(yè)化管理和控制。[15]

在H大學(xué)“211工程”建設(shè)中，項目制的垂直化管理與控制集中體現(xiàn)在建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容、資金投入、實現(xiàn)目標(biāo)、檢查驗收等諸多方面，這些內(nèi)容在《國家發(fā)展計劃委員會關(guān)于H大學(xué)“211工程”建設(shè)項目的可行性研究報告的批復(fù)》中均有所體現(xiàn)。[16]例如，在上述批復(fù)意見中，政府批復(fù)H大學(xué)“211工程”建設(shè)的主要內(nèi)容包括重點學(xué)科建設(shè)、公共服務(wù)體系建設(shè)和必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三個方面，并對三個方面的建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行了具體規(guī)定。在檢查驗收上，通常按照建設(shè)項目法人責(zé)任制的有關(guān)規(guī)定，對項目建設(shè)進(jìn)行檢查和監(jiān)督，以確保項目順利實施和實現(xiàn)效益目標(biāo)。

5.分級運(yùn)作的治理結(jié)構(gòu)。在項目制度框架內(nèi)，要進(jìn)入分析的不只是國家和農(nóng)民兩個行動主體，而是中央政府、地方政府和村莊三個行動主體。[17]以上述維度分析，可以發(fā)現(xiàn)在中央集權(quán)的總體模式下，中國形成了中央與地方政府分權(quán)的行政改革與市場化改革同時并存的一種分級治理的制度安排。所謂分級治理，指“在推進(jìn)國家目標(biāo)和調(diào)動地方資源的雙重目標(biāo)下，中央政府（或上級政府）對地方政府（或基層政權(quán)）在某些特定領(lǐng)域和某些公共事項上，進(jìn)行非科層性的競爭性授權(quán)，而不是行政指令性授權(quán)，例如采用項目制等一系列超越行政科層制的方式，以便在集權(quán)模式下讓‘自下而上的市場化競爭機(jī)制配合‘自上而下的分權(quán)原則，形成一種新的國家治理機(jī)構(gòu)”[18]。

根據(jù)折曉葉等人關(guān)于項目主體的分類標(biāo)準(zhǔn)，可以把“211工程”建設(shè)的行動主體劃分為三個不同層級，這三個層級的行動主體分別是政府（這里主要指中央政府及各職能部委）、高校和院系。這樣的劃分標(biāo)準(zhǔn)也與H大學(xué)進(jìn)行“211工程”建設(shè)的實際情況具有較高的契合性。根據(jù)H大學(xué)“211工程”項目建設(shè)的運(yùn)行過程，我們繪制了項目運(yùn)作機(jī)制示意圖，具體情況見圖1。

H大學(xué)“211工程”建設(shè)項目就是在分級治理的制度框架內(nèi)運(yùn)作的：國家部委是“211工程”建設(shè)項目的“發(fā)包”主體，項目的“發(fā)包”過程也是國家貫徹國家意志和實現(xiàn)政策意圖的過程;高校是項目的“打包”主體，項目“打包”是高校在項目建設(shè)宏觀原則的指導(dǎo)下對項目進(jìn)行再組織、再設(shè)計的過程，其目的在于實現(xiàn)自身利益最大化;學(xué)院是項目的“抓包”主體，項目“抓包”既是高?！按虬边^程的延續(xù)，又是教師積極主動爭取項目的過程。通過分級治理的制度框架，中央政府的政策意圖會被層層復(fù)制到地方政府的治理過程中并對院校的治理產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。

（二）項目制為市場體制的有效運(yùn)作提供了便利條件

項目制不僅為計劃體制機(jī)制的順利運(yùn)行提供了制度基礎(chǔ)，也為市場體制的有效運(yùn)作提供了便利條件。

1.項目制的制度設(shè)計為市場體制的有效運(yùn)作提供了“制度漏洞”。在項目建設(shè)中，按照政府的嚴(yán)格要求和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行項目建設(shè)是項目制的一個重要特征。這種統(tǒng)一性有著諸多表現(xiàn)：例如，發(fā)布統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的《項目指南》、制定統(tǒng)一的驗收標(biāo)準(zhǔn)，等等。項目建設(shè)的統(tǒng)一性有利于體現(xiàn)并強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控的能力。但中國疆域遼闊、人口眾多，各地區(qū)間發(fā)展也不均衡，因此在項目執(zhí)行過程中又需要各地區(qū)、各高校根據(jù)自身實際情況靈活應(yīng)對。在這種情況下，項目制作為一種解決項目建設(shè)的統(tǒng)一性和執(zhí)行的靈活性之間的矛盾的制度或模式便被理性地設(shè)計了出來。依照設(shè)計初衷，項目制既要能夠增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控的能力，又要能夠賦予地方或高校一定的項目建設(shè)的主動權(quán)。項目制的這種“制度漏洞”賦予了高校一定的“便宜行事權(quán)”，而獲取“便宜行事權(quán)”是高校根據(jù)自身實際情況積極參與市場競爭的前提條件。

2.項目制的建設(shè)程序與組織管理為市場體制的有效運(yùn)行提供了一定的空間。對于大學(xué)來說，幾乎所有事務(wù)都是綜合性的，某個方面的改善必然連帶著其他事務(wù)的規(guī)劃與安排。雖然項目建設(shè)遵從“一事一議”“?？顚Ｓ谩痹瓌t有利于做到預(yù)算結(jié)構(gòu)清晰、程序技術(shù)合理、監(jiān)督審計規(guī)范，但這無形中割裂了高校發(fā)展的整體性。對項目建設(shè)高校來說，只有通過對項目進(jìn)行移植和重組，才能使國家“發(fā)包”的項目更加貼合本校實際情況。從制度設(shè)計來看，項目制為項目在高校的移植和重組提供了一些“制度漏洞”。在項目制的制度設(shè)計下，國家希望通過轉(zhuǎn)移支付的“專項化”和“項目化”來實現(xiàn)垂直化的管理和控制。與此同時，政府又要求高校在申請項目時必須有相應(yīng)的啟動資金或配套措施，這就給予了高校進(jìn)行項目移植和項目重組的權(quán)力，使高?？梢越桧椖恐欣壗ㄔO(shè)之實。例如，“九五”期間，H大學(xué)“211工程”建設(shè)的核心是學(xué)科建設(shè)，這與“211工程”的總體建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)具有高度契合性。另外，H大學(xué)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如科技實驗樓、引力實驗室、附中實驗樓、教工住宅、西十六學(xué)生宿舍以及其他室外工程等與重點學(xué)科建設(shè)與公共服務(wù)體系建設(shè)緊緊捆綁在一起，從而具有了改革的合法性。

通過對項目進(jìn)行移植和重組，高校增加了宏觀調(diào)控和行政管理的能力。在項目移植和重組的過程中，高?？梢猿闪ｉT的跨院系或跨職能部門的機(jī)構(gòu)，以督促項目建設(shè)院系和相關(guān)職能部門通力合作，以保證完成項目建設(shè)的任務(wù)和實現(xiàn)項目建設(shè)的預(yù)期目標(biāo)。此外，高校也可以利用項目移植和重組后的“專項資金”來實現(xiàn)廣泛動員、快速建設(shè)的目的。再者，雖然項目的申報、遴選、管理、檢查、監(jiān)督、評價、驗收等權(quán)力均掌握在政府部門手中，但從H大學(xué)“九五”期間“211工程”建設(shè)的實際情況來看，高校在項目建設(shè)中卻掌握一定的主動權(quán)。例如，在子項目驗收中，驗收專家組成員均由高校自己聘請。

3.項目制的價值取向為市場體制的有效運(yùn)作提供了內(nèi)在依據(jù)。項目制以效率或效益、競爭、績效管理等為核心價值旨?xì)w。《“211工程”建設(shè)實施管理辦法總則》規(guī)定工程建設(shè)的驗收內(nèi)容為：主要是建設(shè)目標(biāo)和主要指標(biāo)的實現(xiàn)情況，建設(shè)任務(wù)和資金的完成情況，取得的標(biāo)志性成果和建設(shè)效益等，并對項目管理情況進(jìn)行總結(jié)。在具體的驗收過程中，“標(biāo)志性成果”被重點強(qiáng)調(diào)，這點在H大學(xué)“211工程”“九五”期間建設(shè)的總結(jié)匯報中有著鮮明的體現(xiàn)。“九五”期間H大學(xué)在SCI、EI、ISTP以及國內(nèi)核心期刊上發(fā)表了上千篇論文，具體情況如表2所示。此外，在“九五”期間H大學(xué)承擔(dān)國家自然科學(xué)基金項目數(shù)和獲資助經(jīng)費(fèi)數(shù)也獲得了較大的增長，如承擔(dān)國家“863”計劃研究項目52項，承擔(dān)“九五”國際愛科技攻關(guān)項目40余項，承擔(dān)國際計委高技術(shù)及產(chǎn)業(yè)化研究項目4項，等等。項目制注重效率或效益、競爭、績效管理的價值理念將為市場機(jī)制的運(yùn)行提供內(nèi)在依據(jù)。

4.項目制的強(qiáng)化激勵措施為市場體制的有效運(yùn)作提供了直接驅(qū)動力。為了加強(qiáng)校際之間的競爭和提高項目建設(shè)的效率和效益，政府在項目建設(shè)中采取了強(qiáng)化激勵的措施。《“211工程”“九五”期間建設(shè)項目驗收辦法》第8條規(guī)定：“學(xué)校整體建設(shè)項目驗收結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、一般、較差四檔。驗收結(jié)果由‘211工程部際協(xié)調(diào)小組發(fā)布。根據(jù)驗收結(jié)果，‘211工程部際協(xié)調(diào)小組辦公室將選擇建設(shè)成效突出的單位及個人予以表彰。對于驗收不合格的單位，將取消其例如‘211工程二期的資格，并由其主管部門對直接責(zé)任者按有關(guān)規(guī)定處理?！备鶕?jù)驗收辦法的規(guī)定，如果驗收結(jié)果優(yōu)秀，那么學(xué)校將獲得進(jìn)入“211工程”二期建設(shè)的資格，否則其資格將被取消。獲得進(jìn)入“211工程”二期建設(shè)的資格不僅意味著獲得較大數(shù)額的中央專項資金，而且也意味著獲得較高的地位和聲譽(yù)。另外，優(yōu)異的驗收結(jié)果對于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)而言無疑是政績斐然的表現(xiàn)，而斐然的政績對于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的升遷或留任具有顯著的作用。不論是出于學(xué)校發(fā)展的角度還是出于個人晉升的立場，項目制的強(qiáng)化激勵措施都為市場機(jī)制的有效運(yùn)作提供了直接的驅(qū)動力。

三、小結(jié)

通過技術(shù)化、理性化的目標(biāo)管理和過程控制，項目制試圖達(dá)到既能實現(xiàn)中央統(tǒng)一管控，又能調(diào)動地方（高校）參與項目的積極性，既能發(fā)揮計劃體制的統(tǒng)籌作用，又能體現(xiàn)市場機(jī)制的競爭優(yōu)勢，既能維護(hù)自上而下的集權(quán)權(quán)威，又能實現(xiàn)自下而上的分權(quán)自治的理想目標(biāo)。[19]

但從實際情況來看，這種基于理性的制度設(shè)計未免帶有濃厚的烏托邦色彩，學(xué)者們對項目制的批評與質(zhì)疑已經(jīng)充分說明了這一點。這些批評與質(zhì)疑在馬良燦關(guān)于農(nóng)村扶貧項目的考察，[20]龔為綱對一個全國糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣的糧食增產(chǎn)項目的研究，[21]陳家建對國家婦女小額貸款項目在四川省的實施演變過程的分析[22]以及陳水生對文化惠民工程的考察[23]和馮猛對東北特拉河鎮(zhèn)的大鵝養(yǎng)殖項目的研究[24]中并不鮮見。不論是經(jīng)驗觀察還是邏輯推導(dǎo)均表明，在高等教育領(lǐng)域把項目制作為推進(jìn)改革的手段或工具將會導(dǎo)致諸如權(quán)力的“設(shè)租尋租”、項目建設(shè)的“馬太效應(yīng)”、大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由受到侵犯、高校自治權(quán)力式微等多種非預(yù)期負(fù)效應(yīng)的產(chǎn)生。

致使諸多非預(yù)期負(fù)效應(yīng)產(chǎn)生的重要原因在于：在進(jìn)行制度頂層設(shè)計時忽略了市場與計劃是兩種性質(zhì)不同甚至截然相反的體制機(jī)制。市場體制機(jī)制崇尚平等、自由和分權(quán)，而計劃體制機(jī)制尊崇等級、服從和集權(quán)。當(dāng)試圖把兩種性質(zhì)不同甚至截然相反的體制機(jī)制糅合在一起時，諸多問題的出現(xiàn)也就不足為奇了。

參考文獻(xiàn)：

[1]張應(yīng)強(qiáng)，張浩正.從類市場化治理到準(zhǔn)市場化治理：我國高等教育治理變革的方向[J].高等教育研究，2018（6）：3-17.

[2]中國經(jīng)濟(jì)景氣月報雜志社.數(shù)字中國三十年：改革開放30年統(tǒng)計資料匯編[G].中國經(jīng)濟(jì)景氣月報，2008：34-36.

[3]樓繼偉.中國政府間財政關(guān)系再思考[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2013：12-13.

[4][6]渠敬東，周飛舟，應(yīng)星.從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析[J].中國社會科學(xué)，2009（6）：104-127+207.

[5]陳毅.現(xiàn)代國家的內(nèi)在邏輯與中國的國家建設(shè)[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報，2012（1）：60-65.

[7][美]項目管理協(xié)會：項目管理知識體系指南[M].王勇，張斌譯.北京：電子工業(yè)出版社，2009.轉(zhuǎn)引自：渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制[J].中國社會科學(xué)，2012（5）：113-130.

[8][9][11][15]渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制[J].中國社會科學(xué)，2012（5）：113-130.

[10]張國兵.高等教育重點建設(shè)政策研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010：31-32.

[12]校辦字【1998】001號.關(guān)于成立H大學(xué)“211工程”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的通知.1998-01-04.

[13]校辦字【1998】014號.關(guān)于啟動我?！?11工程”建設(shè)項目的通知.1998-04-03.

[14][18]折曉葉，陳嬰嬰.項目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對項目進(jìn)村案例的社會學(xué)分析[J].中國社會科學(xué)，2011（4）：126-148.

[16]計社會[1998]761號文件.國家發(fā)展計劃委員會關(guān)于H大學(xué)“211工程”建設(shè)項目的可行性研究報告的批復(fù)[Z].1998-05-05.

[17]周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響[J].社會學(xué)研究，2006（3）：1-38+243.

[19]張瑞瑞，張浩正.項目治教的政策考察——以高等教育“質(zhì)量工程”為例[J].高教探索，2018（6）：26-30.

[20]馬良燦.項目制背景下農(nóng)村扶貧工作及其限度[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線，2013（4）：211-217.

[21]龔為綱.項目制與糧食生產(chǎn)的外部性治理[J].開放時代，2015（2）：103-122+5-6.

[22]陳家建，張瓊文，胡愈.項目制與政府間權(quán)責(zé)關(guān)系演變：機(jī)制及其影響[J].社會，2015（5）：1-24.

[23]陳水生.項目制的執(zhí)行過程與運(yùn)作邏輯——對文化惠民工程的政策學(xué)考察[J].公共行政評論，2014（3）：133-156+179-180.

[24]馮猛.后農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目包裝行為——以東北特拉河鎮(zhèn)為例[J].社會，2009（4）：59-78+225.

（責(zé)任編輯 陳志萍）