多源流理論視角下的普惠性民辦幼兒園政策議程分析

張譯文，殷玉新

(浙江師范大學(xué)教師教育學(xué)院，浙江金華，321004)

國(guó)務(wù)院于2010年頒發(fā)《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2010〕41 號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展。采取政府購(gòu)買服務(wù)、減免租金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、派駐公辦教師等方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)。在相關(guān)政策推動(dòng)下，普惠性民辦幼兒園的建設(shè)逐漸成為我國(guó)學(xué)前教育改革與發(fā)展的重要趨勢(shì)。但是，普惠性民辦幼兒園建設(shè)政策如何被教育決策者所關(guān)注并納入政策議程，最終成為學(xué)前教育改革與發(fā)展的重要趨勢(shì)，已有的研究對(duì)此還探討不夠。本研究運(yùn)用美國(guó)政策學(xué)家約翰·W.金登所提的多源流模型理論，深入探討普惠性民辦幼兒園政策議程確立等方面的機(jī)理，從而促進(jìn)政策的完善，更好地建立教育政策的內(nèi)在行為機(jī)制。

一、多源流理論視角下的惠普性民辦幼兒園政策議程分析

本文運(yùn)用多源流理論分析框架，基于普惠性民辦幼兒園政策議程的問(wèn)題、政策、政治三大源流分析，對(duì)開(kāi)啟政策之窗的契機(jī)以及議程的確立機(jī)制進(jìn)行探究。

(一)推進(jìn)普惠性民辦幼兒園政策議程設(shè)立的問(wèn)題源流

某些社會(huì)問(wèn)題是如何被決策者關(guān)注并上升到?jīng)Q策議程中的？金登認(rèn)為，社會(huì)環(huán)境中“漂浮”著各種問(wèn)題，反映問(wèn)題重要性的報(bào)告指標(biāo)和焦點(diǎn)事件的爆發(fā)都會(huì)影響對(duì)問(wèn)題重要性的評(píng)價(jià)，從而影響其被關(guān)注的程度。[1]就普惠性民辦幼兒園來(lái)說(shuō)，適齡幼兒面臨著入園難、入園貴、城鄉(xiāng)區(qū)域資源配置差異大等問(wèn)題，這是制定普惠性民辦幼兒園政策的問(wèn)題源流。

第一，學(xué)前教育資源有限，幼兒毛入園率較低?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出，到2020年，普及學(xué)前一年教育，基本普及學(xué)前兩年教育，有條件的地區(qū)普及學(xué)前三年教育。[2]2010年全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市在教育部的號(hào)召和指導(dǎo)下，先后完成了兩輪學(xué)前教育計(jì)劃，極大地提升了學(xué)前教育的毛入園率。但全國(guó)依然有至少30%的兒童在達(dá)到適齡教育階段時(shí)，無(wú)法進(jìn)入幼兒園接受教育。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016 年我國(guó)有2438萬(wàn)幼兒在民辦幼兒園接受教育，相比之下，公辦幼兒園只有1975萬(wàn)，占比44.76%。[3]由此可見(jiàn)，學(xué)前教育在設(shè)計(jì)規(guī)劃以及投入建設(shè)等方面還存在不夠合理的地方。另外，因政府在民辦幼兒園的創(chuàng)立、行為規(guī)范、財(cái)政等方面缺乏有效監(jiān)督與支持，民辦幼兒園出現(xiàn)收費(fèi)高、門檻高、過(guò)分關(guān)注經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)等現(xiàn)象，這種情況也使幼兒面臨著“進(jìn)公辦園難、入私立園貴”的尷尬處境。因此，加大對(duì)普惠性民辦幼兒園的扶持，對(duì)于促進(jìn)學(xué)前教育公平發(fā)展、化解社會(huì)矛盾有重要意義。

第二，城鄉(xiāng)、區(qū)域?qū)W前教育資源配置不均衡。農(nóng)村的幼兒園大都是民辦、家庭式的幼兒園，在硬件建設(shè)方面，大部分農(nóng)村地區(qū)幼兒園辦園條件差，很難為幼兒提供基本的生活設(shè)施與學(xué)習(xí)條件；在軟件建設(shè)方面，農(nóng)村幼兒園師資質(zhì)量偏低，且流失現(xiàn)象嚴(yán)重，這使得城鄉(xiāng)幼兒在入學(xué)準(zhǔn)備的質(zhì)量上存在顯著差距。因此，大力推進(jìn)普惠性民辦幼兒園的建設(shè)，政策向農(nóng)村地區(qū)傾斜，是加快縮小城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展差距的有效辦法。

(二)促進(jìn)普惠性民辦幼兒園政策議程設(shè)立的政策源流

政策意見(jiàn)一般是在某個(gè)問(wèn)題受到廣泛關(guān)注時(shí)提出的，這些政策意見(jiàn)匯合在一起就形成了政策源流。

第一，政府部門的行動(dòng)。黨的十九大首次提出了“幼有所育”的教育理念，即讓所有幼兒享有公平而有質(zhì)量的教育。因此，使公共學(xué)前教育平等有質(zhì)量地惠及每一個(gè)幼兒，是我國(guó)教育政策所追求的基本目標(biāo)及衡量指標(biāo)。為更好地推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展，2010年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》及《意見(jiàn)》，首次專門論述學(xué)前教育發(fā)展問(wèn)題，并提出了學(xué)前教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展任務(wù)。因此，黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)是普惠性民辦幼兒園政策議程確立的核心要素。

第二，專家學(xué)者的建議。就學(xué)前教育的實(shí)際發(fā)展情況來(lái)看，《意見(jiàn)》提出了有關(guān)學(xué)前教育的中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，如“堅(jiān)持公益與普惠教育，全面覆蓋城市、農(nóng)村，建立平衡的學(xué)前教育公共服務(wù)體系”“堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，公民辦并舉”等。但是，目前學(xué)前三年的毛入園率依然不高，入園難、入園貴的問(wèn)題仍未得到根本性解決。對(duì)于學(xué)前教育因缺乏充足的教育資源而出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性短缺的問(wèn)題，學(xué)前教育專家紛紛建言獻(xiàn)策：積極推進(jìn)普惠性幼兒園的發(fā)展，是解決入園難、入園貴問(wèn)題的根本；采取多種措施加強(qiáng)普惠性教育資源支持；構(gòu)建完善的企事業(yè)單位、普惠性民辦幼兒園和集體辦園的補(bǔ)助機(jī)制等。[4]因此，專家學(xué)者的建議成為促進(jìn)普惠性幼兒園政策議程設(shè)立的重要來(lái)源。

第三，其他相關(guān)群體的積極參與。與學(xué)前教育政策議程緊密相關(guān)的利益群體由適齡兒童、家長(zhǎng)和公辦幼兒園、民辦幼兒園負(fù)責(zé)人等構(gòu)成。當(dāng)前，公辦幼兒園由于經(jīng)費(fèi)不足、編制短缺等問(wèn)題，入園壓力加劇。民辦幼兒園由于缺乏政府有效的扶持，呈現(xiàn)出運(yùn)營(yíng)成本高、教育質(zhì)量參差不齊等問(wèn)題。相關(guān)群體為解決這些問(wèn)題，提出建議：通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式對(duì)普惠性民辦園給予一部分財(cái)政投入，將普惠性和辦園質(zhì)量作為投入的原則依據(jù)。另外，應(yīng)加快建立健全普惠性民辦園的教師補(bǔ)充機(jī)制。[5]相關(guān)群體的積極有效的發(fā)聲成為普惠性民辦幼兒園政策議程確立的“助燃劑”。

(三)推動(dòng)普惠性民辦幼兒園政策議程設(shè)立的政治源流

在政策制定過(guò)程中，政治源流是極其重要的組成部分，主要來(lái)自公眾情緒、黨和政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變等，獨(dú)立于政策源流和問(wèn)題源流而存在。本文將從公眾情緒以及來(lái)自他山之石的政策外溢效應(yīng)分析普惠性民辦幼兒園政策設(shè)立的政治誘因。

第一，社會(huì)大眾對(duì)學(xué)前教育公平機(jī)制的基本訴求。研究發(fā)現(xiàn)，教育不公與社會(huì)和諧呈負(fù)相關(guān)，即每提高0.1的教育不公平度，就會(huì)降低0.583個(gè)社會(huì)和諧指數(shù)。[6]學(xué)前教育作為國(guó)民教育體系的起始階段，在實(shí)現(xiàn)教育公平乃至社會(huì)公平的過(guò)程中起著不可或缺的作用。因此，政府部門應(yīng)積極回應(yīng)公眾對(duì)學(xué)前教育公平制度的焦點(diǎn)訴求，加大財(cái)政投入與政策保障，從而促進(jìn)我國(guó)學(xué)前教育公平真正實(shí)現(xiàn)。

第二，來(lái)自其他方面的政策輻射性。一方面是毗鄰領(lǐng)域中政策的輻射。目前，普惠性政策已基本在除學(xué)前教育外的所有學(xué)段實(shí)施，而且對(duì)相應(yīng)學(xué)段的改革與發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。比如，職業(yè)教育的資助政策具有顯著的普惠性，資助對(duì)象主要是中等職業(yè)學(xué)校一、二年級(jí)在校生，資助條件是擁有農(nóng)村戶口、鄉(xiāng)鎮(zhèn)非農(nóng)戶口或城市戶口但家庭收入水平較低的學(xué)生，防止其因?yàn)榻?jīng)濟(jì)問(wèn)題而失學(xué)。[7]加大財(cái)政投入落實(shí)普惠性發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)職業(yè)教育量的擴(kuò)大、質(zhì)的提升都發(fā)揮了不可磨滅的作用。2006年義務(wù)教育法修訂版實(shí)施，此后，義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)了“全免”，再次驗(yàn)證了其本身具有的統(tǒng)一性、公益性及義務(wù)性。由此可見(jiàn)，隨著教育改革和發(fā)展的深入，公共教育普惠性的路徑已在我國(guó)逐步鋪開(kāi)。因此，學(xué)前教育發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，可參考借鑒義務(wù)教育、職業(yè)教育中所采取的解決方案，深入貫徹執(zhí)行普惠性民辦幼兒園政策，根治適齡幼兒入園難、入園貴等問(wèn)題。另一方面是來(lái)自他國(guó)的有效經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，學(xué)前教育的現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r已成為國(guó)家在教育方面競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的重要衡量指標(biāo)之一。例如，為滿足公眾對(duì)學(xué)前教育資源的高質(zhì)量需求，2002年，美國(guó)佛羅里達(dá)州正式開(kāi)啟州立普惠性學(xué)前教育的發(fā)展進(jìn)程，依據(jù)州憲法修正案八：州內(nèi)凡是滿4歲的幼兒，都可以享受到免費(fèi)、普惠的學(xué)前教育，即VUPK(Voluntary/ Universal Pre-Kindergarten)項(xiàng)目。[8]可見(jiàn)，一些國(guó)家運(yùn)用普惠的手段較好地解決了學(xué)前教育發(fā)展進(jìn)程中的常見(jiàn)問(wèn)題。我們要依據(jù)我國(guó)學(xué)前教育的實(shí)際發(fā)展情況和未來(lái)趨勢(shì)，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的普惠性政策進(jìn)行批判性學(xué)習(xí)，為我國(guó)普惠性幼兒園政策的制定和優(yōu)化提供借鑒和參照。

(四)政策之窗的開(kāi)啟

在政策之窗打開(kāi)之前，這三個(gè)源流之間是彼此獨(dú)立的。政策之窗的開(kāi)啟為三個(gè)源流的匯合提供了機(jī)會(huì)，就推進(jìn)普惠性民辦幼兒園政策來(lái)說(shuō)，這些愿意將自身資源投入進(jìn)來(lái)，幫助組織解決政策難題的“政策企業(yè)家”，主要有人大代表、專家學(xué)者、政協(xié)委員、新聞媒介人員、幼兒教育工作人員等，如果能緊緊把握推進(jìn)“合流”的機(jī)會(huì)，就能構(gòu)建政策議程，促進(jìn)政策轉(zhuǎn)變。“政策企業(yè)家”們具有一定的企業(yè)家精神，具有充足的專業(yè)知識(shí)技能和良好的溝通能力，對(duì)社會(huì)問(wèn)題有獨(dú)到的見(jiàn)解和獨(dú)特的政策意見(jiàn)，他們能采取多元化的策略，將自己的政策理念“推銷”出去，最大限度吸引決策人員的關(guān)注，從而促進(jìn)政策目標(biāo)的達(dá)成。

二、討論與建議

采用多源流理論框架，深度挖掘和研究普惠性民辦幼兒園政策的決議過(guò)程，有助于普惠性民辦幼兒園政策動(dòng)力及機(jī)制的優(yōu)化，為各地方政府在后續(xù)出臺(tái)的相關(guān)政策中提供科學(xué)的參照，以確保學(xué)前教育發(fā)展需求得到滿足。

(一)將普惠性民辦幼兒園政策的政治源流作為基本動(dòng)力

多源流理論指出，政治源流代表的是新的政治、管理理念，它可以將公眾情緒和意見(jiàn)充分考慮進(jìn)來(lái)，繼而制訂系統(tǒng)計(jì)劃方案。[9]對(duì)于普惠性民辦幼兒園政策來(lái)說(shuō)，這種方案有助于目標(biāo)、進(jìn)程、步驟和方式的系統(tǒng)設(shè)定，以確保政策的系統(tǒng)性，并且能夠根據(jù)問(wèn)題適時(shí)地調(diào)整。因此，政治源流理應(yīng)成為普惠性民辦幼兒園政策議程的最基本動(dòng)力源。

(二)將普惠性民辦幼兒園政策的政策源流作為重要內(nèi)容

政策源流雖然很少作為政策議程確立的主要?jiǎng)恿?，但可以為政策議程的確立提供更多的政策選擇，即政策源流為普惠性民辦幼兒園政策的制定提供更多的選擇空間。不同利益主體由于立場(chǎng)不同，對(duì)同一問(wèn)題持有不同的意見(jiàn)和訴求，其政策方案就可能大相徑庭。通過(guò)構(gòu)建利益表達(dá)機(jī)制，不同主體間能實(shí)現(xiàn)有效的溝通交流，提出相應(yīng)的操作方式等，以滿足政策決策人員的選擇需求。[10]因此，政策源流在普惠性民辦幼兒園政策議程的確立和施行過(guò)程中起著舉足輕重的作用。

(三)將普惠性民辦幼兒園政策的問(wèn)題源流作為重要補(bǔ)充

在普惠性民辦幼兒園政策議程確立過(guò)程中，政治源流作為主要?jiǎng)恿Γ兄锰飒?dú)厚的優(yōu)勢(shì)，但也存在一些缺陷，如無(wú)法準(zhǔn)確估量某些問(wèn)題，問(wèn)題源流卻能使這些不足得到彌補(bǔ)。我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展存在優(yōu)質(zhì)教育資源不足且布局不均衡等問(wèn)題，這極大地制約著學(xué)前教育的發(fā)展。因此，無(wú)論是從政府部門的職責(zé)角度考慮，還是從學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展的層面來(lái)看，都應(yīng)大力加快普惠性民辦幼兒園政策的施行。作為政治源流的補(bǔ)充，問(wèn)題源流對(duì)普惠性民辦幼兒園政策議程的完善具有重要意義。

總的來(lái)說(shuō)，普惠性民辦幼兒園改革成效有賴于國(guó)家教育政策的支持力度。我們依然要加大改革力度，積極擴(kuò)充公立幼兒園，同時(shí)給予普惠性民辦幼兒園相應(yīng)的支持與扶助。只有這樣，才能加快學(xué)前教育普及，提高幼兒園保教質(zhì)量，確保適齡幼兒接受高質(zhì)量的學(xué)前教育，推進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。