就業(yè)激勵(lì)政策的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒及啟示

●楊力灃

就業(yè)問(wèn)題是當(dāng)今各國(guó)政府普遍關(guān)注的重大民生問(wèn)題，既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題又是政治問(wèn)題。特別是在當(dāng)前全球疫情蔓延、經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行、失業(yè)率不斷攀升的情形下，通過(guò)適度適時(shí)的政策干預(yù)，利用社會(huì)救助、就業(yè)扶持等政策措施促進(jìn)就業(yè)已成為政府應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)、促進(jìn)發(fā)展、深化改革的重要手段。就業(yè)激勵(lì)政策一頭系著就業(yè)、一頭連著社會(huì)救助，從救助和就業(yè)兩個(gè)層面發(fā)揮作用，首先有助于做好穩(wěn)就業(yè)工作，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“六穩(wěn)”政策，“穩(wěn)就業(yè)”首當(dāng)其沖，關(guān)乎民生改善、關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定、關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就業(yè)問(wèn)題解決好與不好事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局；其次，就業(yè)激勵(lì)是對(duì)社會(huì)救助政策的進(jìn)一步延伸，比社會(huì)救助政策更進(jìn)一步，可以提高低收入群體尤其是弱勢(shì)群體的持久收入、釋放消費(fèi)潛力，更是當(dāng)前刺激有效內(nèi)需的必然選擇和社會(huì)共識(shí)。本文梳理歐美部分國(guó)家就業(yè)激勵(lì)政策的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，并就構(gòu)建我國(guó)就業(yè)激勵(lì)機(jī)制、完善社會(huì)保障、助力就業(yè)和脫貧等方面得出一些啟示。

一、就業(yè)激勵(lì)政策概述

“就業(yè)激勵(lì)”又稱“就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)”是政府對(duì)有勞動(dòng)能力的低收入群體依據(jù)其就業(yè)狀況和收入狀況而發(fā)放的獎(jiǎng)勵(lì)，這一政策直接增加了激勵(lì)對(duì)象的收入但又不會(huì)削弱其就業(yè)激勵(lì)。當(dāng)前世界范圍內(nèi)約有22 個(gè)國(guó)家或地區(qū)正在實(shí)施諸如此類的社會(huì)政策。大多數(shù)實(shí)施“就業(yè)激勵(lì)”的國(guó)家和地區(qū)是以個(gè)稅為抓手。如美國(guó)當(dāng)前正在實(shí)施的勞動(dòng)所得抵免政策和英國(guó)政府正在實(shí)施的“工作家庭稅收抵免”政策，其政府根據(jù)受獎(jiǎng)勵(lì)者的收入水平以家庭為單位對(duì)其進(jìn)行不同程度補(bǔ)貼，為了防止這一政策出現(xiàn)負(fù)向激勵(lì)的效應(yīng)，政策方案的設(shè)計(jì)使其家庭總收入保持隨其獎(jiǎng)勵(lì)收入上升而上升，相比我國(guó)正在實(shí)施的個(gè)稅抵免改革，“就業(yè)激勵(lì)”政策更進(jìn)一步。另一方面，對(duì)難以享受這一稅收抵扣優(yōu)惠的低收入者，基于其收入狀況進(jìn)行補(bǔ)貼，使得低收入者的稅率小于零為負(fù)數(shù)。尤其值得注意的是，“就業(yè)激勵(lì)”政策還可以降低中等收入群體的收入波動(dòng)，進(jìn)而提高未來(lái)預(yù)期收入，增加其家庭消費(fèi)能力。

就業(yè)激勵(lì)政策對(duì)我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展有重大意義。一方面，就業(yè)激勵(lì)是實(shí)施就業(yè)優(yōu)先政策的有效抓手，有助于提升有能力工作的弱勢(shì)群體的職業(yè)技能，挖掘其就業(yè)潛力，進(jìn)而進(jìn)一步完善支持新就業(yè)形態(tài)的政策，促進(jìn)零工市場(chǎng)的發(fā)展和靈活就業(yè)等新就業(yè)形態(tài)的健康發(fā)展，培育新型就業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)。也有助于實(shí)施穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展、開拓就業(yè)崗位、兜牢民生底線等政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)更加充分的就業(yè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。另一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式發(fā)生了深刻變化，高收入但低邊際消費(fèi)傾向、低收入但邊際消費(fèi)傾向高的消費(fèi)現(xiàn)狀下，低收入群體收入往往無(wú)法滿足其消費(fèi)需求，就業(yè)激勵(lì)政策的實(shí)施有利于通過(guò)政府的“有形之手”，提升低收入群體的持久收入、釋放消費(fèi)潛力、刺激有效需求。有助于改善我國(guó)對(duì)低收入群體以“低保”制度為主，以救助供養(yǎng)、傳統(tǒng)救濟(jì)、醫(yī)療救濟(jì)等為輔的社會(huì)救助制度，改變這一制度救助額度偏低、覆蓋面窄的弊端。有效調(diào)節(jié)初次分配后的收入差距，在避免了福利依賴的同時(shí)，可兼得社會(huì)福利和就業(yè)激勵(lì)。

二、國(guó)外實(shí)施就業(yè)激勵(lì)政策的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）實(shí)施激勵(lì)性就業(yè)救助

德國(guó)政府的社會(huì)保障政策是基于“國(guó)家負(fù)有扶助貧困的法定責(zé)任”這一法定準(zhǔn)責(zé)實(shí)行的，對(duì)低收入群體和失業(yè)者起著重要的保障和救助作用。德國(guó)的社會(huì)保障制度主要突出三個(gè)特征:一是把社會(huì)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障的基本制度體系; 二是對(duì)男性和女性分別對(duì)待，鼓勵(lì)適齡男性為主要就業(yè)力量;三是實(shí)施轉(zhuǎn)移支付制度并對(duì)社會(huì)服務(wù)付費(fèi)?；谝陨先c(diǎn)的社保政策導(dǎo)向，使得社會(huì)保障的救助水平和救助標(biāo)準(zhǔn)往往依不同的群體區(qū)別對(duì)待，這一制度設(shè)計(jì)目的是要給于弱勢(shì)群體和低收入者更加充分的保障，讓有勞動(dòng)能力的人群不會(huì)因?yàn)榧?lì)不足而不愿意加入勞動(dòng)力市場(chǎng)。在德國(guó)，社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)和水平會(huì)因所在家庭的結(jié)構(gòu)、年齡不同而適用不同的救助政策，受救助的對(duì)象往往被分為單身家庭、無(wú)子家庭、有子家庭和單親家庭幾類。德國(guó)的社會(huì)救助政策設(shè)計(jì)得十分詳細(xì)，比如，對(duì)有兩個(gè)以上孩子并且是單親的家庭，如果孩子尚在幼齡階段，聯(lián)邦政府給予的救助水平是最高的，基本能夠達(dá)到當(dāng)期制造業(yè)工人平均工資水平90%以上。對(duì)于雖然有孩子但是正常雙親的普通家庭，救助水平約是當(dāng)期制造業(yè)工人平均工資水平的70%。對(duì)沒(méi)有孩子的普通家庭，救助水平約為當(dāng)期制造業(yè)工人平均工資水平的50%左右，而對(duì)于單身的失業(yè)者，救助水平往往較低，為當(dāng)期制造業(yè)工人平均工資的不到40%。由此可以看出，德國(guó)政府的社會(huì)救助政策以家庭結(jié)構(gòu)區(qū)分設(shè)計(jì)，注重保障處于弱勢(shì)的單親家庭，尤其是多子女的不正常的單親家庭，給予這一類家庭的救助津貼標(biāo)準(zhǔn)較高，由此，單親多子家庭的父親(或母親)一般不用外出就業(yè)，社會(huì)救助的水平可以保障其家庭正常生活，政府并不鼓勵(lì)其外出工作。另一方面，對(duì)于沒(méi)有子女的普通家庭，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)則會(huì)降低，其救助水平僅相當(dāng)單親家庭的不到一半，對(duì)于單身尚未組建家庭的低收入者，救助更為吝嗇，政策設(shè)計(jì)的主要目的是鼓勵(lì)這一類沒(méi)有家庭負(fù)擔(dān)的有工作能力的年輕人群，盡量擺脫當(dāng)前的困難，積極尋求工作機(jī)會(huì)。事實(shí)表明，社會(huì)救助給付標(biāo)準(zhǔn)與水平和就業(yè)動(dòng)機(jī)呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，也就是說(shuō)社會(huì)救助水平越高對(duì)就業(yè)的正向激勵(lì)作用越小，相反社會(huì)救助給付的標(biāo)準(zhǔn)越低就業(yè)的正向激勵(lì)作用則越大。德國(guó)政府的社會(huì)救助政策設(shè)計(jì)在充分保障弱勢(shì)群體正常生活的同時(shí)，在救助的標(biāo)準(zhǔn)、水平、對(duì)象和時(shí)間上給救助對(duì)象傳遞了就業(yè)激勵(lì)信號(hào)，刺激受救助者在合理的時(shí)限內(nèi)盡量尋求到合適的工作機(jī)會(huì)。

（二）從“失業(yè)性福利”向“工作性激勵(lì)”轉(zhuǎn)變

上世紀(jì)90 年代，歐洲國(guó)家對(duì)其社會(huì)保障和福利制度進(jìn)行了大刀闊斧的改革，其時(shí)的英國(guó)和德國(guó)政府紛紛將其對(duì)失業(yè)者的福利性救助逐漸地向?qū)Ψe極參與工作的低收入群體進(jìn)行救助轉(zhuǎn)變，即把原來(lái)單純性的“失業(yè)福利”向?qū)δ切┓e極準(zhǔn)備再就業(yè)的勞動(dòng)者發(fā)放“工作性福利”。比如英國(guó)政府著名的“求職者津貼”和德國(guó)政府實(shí)施的“哈茨法案”。此時(shí)福利改革的核心就是鼓勵(lì)有工作能力的人積極再就業(yè)。1996 年起，英國(guó)逐漸取消了對(duì)失業(yè)人員發(fā)放的失業(yè)津貼，逐步開始用“求職者津貼”取代了原有的“失業(yè)津貼”。相較于“失業(yè)者津貼”，“求職者津貼”適用更為嚴(yán)格的獲取條件，有意愿領(lǐng)取求職津貼的人需要簽訂詳細(xì)的規(guī)定了具體求職活動(dòng)的“求職協(xié)議”，如果領(lǐng)取人存在與協(xié)議條款違背的情況，領(lǐng)取人就要接受具體指定的工作機(jī)會(huì)或必須參加就業(yè)相關(guān)培訓(xùn)，不然將會(huì)受到相應(yīng)的懲罰。求職津貼根據(jù)貢獻(xiàn)多少和收入多少分為兩種不同的類型。基于貢獻(xiàn)的評(píng)判主要是根據(jù)工作時(shí)間的長(zhǎng)短，工作時(shí)間長(zhǎng)則貢獻(xiàn)多，相應(yīng)的就業(yè)津貼也較高;基于收入多少的就業(yè)津貼則要對(duì)其家庭財(cái)產(chǎn)和收入進(jìn)行調(diào)查。根據(jù)法律規(guī)定，失業(yè)者領(lǐng)取津貼要滿足以下條件，即失業(yè)超過(guò)一年者須參加私人企業(yè)提供的工作機(jī)會(huì)或參加志愿團(tuán)體工作，時(shí)間至少4 周;失業(yè)者失業(yè)時(shí)間超過(guò)兩年的，必須全職從事提供的工作，才能領(lǐng)取相關(guān)社保津貼。這一法律規(guī)定解決了失業(yè)者長(zhǎng)期依賴“失業(yè)津貼”維持生活，消極對(duì)待再就業(yè)的問(wèn)題，使原有領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)維持生活失業(yè)者，強(qiáng)制用工作機(jī)會(huì)換取社會(huì)救濟(jì)，激勵(lì)了失業(yè)者再就業(yè)。實(shí)行于2004 年的德國(guó)“哈茨法案”，核心內(nèi)容就是通過(guò)縮短享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的期限，將原有的單純地對(duì)失業(yè)者發(fā)放失業(yè)津貼的政策，以“創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼”的形式將失業(yè)救濟(jì)與社會(huì)救濟(jì)合并。哈茨共有4 個(gè)法案，其中對(duì)于就業(yè)市場(chǎng)沖擊力最大的是哈茨Ⅱ法案和Ⅳ法案?！肮蘑颉狈ò该魑囊?guī)定失業(yè)者只有愿意接受較低水平的工作機(jī)會(huì)時(shí)，才可以獲得失業(yè)補(bǔ)貼。“哈茨Ⅱ”法案從根本上顛覆了失業(yè)者把失業(yè)津貼作為福利的懶漢思維，真正從法律上確立了只有參加工作才能獲得相關(guān)津貼的理念，同時(shí)“哈茨Ⅱ”法案強(qiáng)制要求失業(yè)者不能以新工作機(jī)會(huì)沒(méi)有原來(lái)的工作機(jī)會(huì)優(yōu)越而拒絕新的工作機(jī)會(huì)?！肮蘑簟狈ò竾?yán)格規(guī)定了失業(yè)補(bǔ)貼的領(lǐng)取時(shí)間，即最長(zhǎng)不超過(guò)12 個(gè)月，并規(guī)定失業(yè)者如果在過(guò)去的12 個(gè)月內(nèi)多次（三次）拒絕評(píng)估認(rèn)為“可以擔(dān)當(dāng)?shù)墓ぷ鳈C(jī)會(huì)”，法案則會(huì)強(qiáng)制取消申領(lǐng)者的住房和暖氣費(fèi)補(bǔ)貼?！肮母母铩苯o當(dāng)時(shí)的德國(guó)社會(huì)產(chǎn)生了強(qiáng)大的社會(huì)震動(dòng)，支持福利改革的人們認(rèn)為，導(dǎo)致德國(guó)有些人愿意并接受長(zhǎng)期失業(yè)的根本原因就是較高的社會(huì)福利和長(zhǎng)期的無(wú)原則的失業(yè)救濟(jì)，必須對(duì)這種漏弊進(jìn)行改變。英國(guó)實(shí)行的“求職者津貼”和德國(guó)政府的“哈茨法案”是“失業(yè)福利模式”向“工作性福利模式”轉(zhuǎn)變的突破性代表。以參加適當(dāng)性工作為條件來(lái)獲得社會(huì)保障性補(bǔ)貼，有利于提高社會(huì)整體就業(yè)率，有利于整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率的提升。從英德兩國(guó)政府的實(shí)踐看，在既定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，實(shí)施“哈茨法案”后的德國(guó)，失業(yè)率呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢(shì);英國(guó)在實(shí)施“求職者津貼”的社會(huì)保障措施后，失業(yè)率下降趨勢(shì)也很明顯。

（三）實(shí)行就業(yè)援助和就業(yè)激活政策

就業(yè)援助在歐洲社會(huì)是非常普遍的一種社會(huì)保障形式。這種政策往往帶有社會(huì)福利的色彩，即由政府通過(guò)財(cái)政資金進(jìn)行實(shí)施和支持。從2003 年開始，法國(guó)和葡萄牙政府針對(duì)就業(yè)困難群體和低收入群體先后實(shí)施了“就業(yè)激活援助計(jì)劃”。“就業(yè)激活援助計(jì)劃”是一項(xiàng)結(jié)合人力資源、社會(huì)投入、心理咨詢和文化資源的龐大社會(huì)投資，在激活勞動(dòng)力市場(chǎng)和整合社會(huì)階層方面具備經(jīng)濟(jì)和政治雙重含義?！熬蜆I(yè)激活援助計(jì)劃”主要針對(duì)長(zhǎng)期失業(yè)者，該計(jì)劃采用持續(xù)不斷培訓(xùn)的方式試圖為存在就業(yè)困難的群體提供重新就業(yè)的機(jī)會(huì)，目的是幫助他們改善提高就業(yè)能力和職業(yè)技能，賦予這一特定群體更好就業(yè)環(huán)境、就業(yè)技能和更好的社會(huì)包容性，使之融入社會(huì)。數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前歐洲約有1000 萬(wàn)長(zhǎng)期失業(yè)者，這一群體大多居無(wú)定所或是定居在當(dāng)?shù)氐呢毭駞^(qū)和棚戶區(qū)內(nèi)，其生活主要依賴政府的社會(huì)救助。法國(guó)政府和葡萄牙政府要求低收入者和失業(yè)群體通過(guò)培訓(xùn)的方式接受語(yǔ)言、技能等方面的培訓(xùn)，統(tǒng)一進(jìn)行就業(yè)資助和工作安置?！熬蜆I(yè)激活援助計(jì)劃”的實(shí)施，涉及到了龐大的社會(huì)群體，其經(jīng)費(fèi)均以公共服務(wù)支出的方式由國(guó)家財(cái)政支出，不增加地方政府和相關(guān)個(gè)體的成本，引起了廣泛的社會(huì)關(guān)注。經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示，在實(shí)施就業(yè)援助激活計(jì)劃的三年后，雖然短期內(nèi)法國(guó)和葡萄牙的失業(yè)率降低不明顯，但長(zhǎng)期效果十分顯著，長(zhǎng)期失業(yè)人群及低收入人群的再就業(yè)率明顯上升，“就業(yè)激活援助計(jì)劃”對(duì)非正規(guī)就業(yè)群體產(chǎn)生的正向就業(yè)激勵(lì)明顯。

（四）對(duì)靈活就業(yè)者實(shí)行減稅和免稅政策

靈活就業(yè)是近年來(lái)新興出現(xiàn)的就業(yè)形式，歐美許多國(guó)家已經(jīng)將靈活就業(yè)群體納入社會(huì)保障范圍。在鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)和靈活就業(yè)方面，歐盟國(guó)家普遍采取三種措施。一是對(duì)靈活就業(yè)者的支持，比如在一定程度上對(duì)靈活就業(yè)者的收入給以免稅減免。二是對(duì)雇用靈活就業(yè)者的企業(yè)支持，比如對(duì)相關(guān)企業(yè)在繳納社保費(fèi)用及相關(guān)稅收上給以優(yōu)惠。三是直接通過(guò)公共服務(wù)的形式，對(duì)靈活就業(yè)者發(fā)放“培訓(xùn)券”。歐盟國(guó)家在勞工法中明確規(guī)定，非全日制等靈活就業(yè)者與全日制員工在工資及福利待遇方面要同工同酬同社會(huì)保障，充分保障靈活就業(yè)員工在工資薪酬、假期、生育、職業(yè)年金方面獲得平等待遇。美國(guó)從1975 年開始實(shí)施實(shí)施勞動(dòng)所得抵免（Earned Income Tax Credit，簡(jiǎn)稱EITC）政策，為應(yīng)對(duì)通貨膨脹對(duì)政策效果的影響，從1986 年實(shí)施的稅收改革法案大幅提升了EITC 的抵免額并使其與通貨膨脹之間實(shí)現(xiàn)了指數(shù)化。從2007 年開始，德國(guó)政府對(duì)吸納臨時(shí)工、小時(shí)工等靈活就業(yè)形態(tài)的雇主和企業(yè)全額免繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，對(duì)靈活就業(yè)者如鐘點(diǎn)工實(shí)行免繳工資稅的政策優(yōu)惠，這一政策的執(zhí)行使當(dāng)年德國(guó)的失業(yè)率顯著下降，就業(yè)人數(shù)激增。法國(guó)對(duì)臨時(shí)工等靈活就業(yè)者實(shí)行50%的收入稅免稅政策，政策的執(zhí)行使得當(dāng)年法國(guó)社會(huì)超市清潔員、護(hù)士助理、保姆、家庭教師等靈活就業(yè)人數(shù)增加一倍。靈活就業(yè)是就業(yè)模式的多元化以及順應(yīng)市場(chǎng)的應(yīng)變結(jié)果，政府通過(guò)減免靈活就業(yè)者收入稅、減免雇傭企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等政策手段，在就業(yè)激勵(lì)方面產(chǎn)生了明顯作用。

三、我國(guó)構(gòu)建就業(yè)激勵(lì)機(jī)制的啟示

（一）建立健全基于就業(yè)激勵(lì)的保障機(jī)制

隨著社會(huì)救助體系的持續(xù)完善，我國(guó)對(duì)于就業(yè)幫扶的力度不斷加大，各地也以不同形式探索發(fā)放就業(yè)補(bǔ)貼的方式對(duì)就業(yè)進(jìn)行激勵(lì)，穩(wěn)就業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成為一項(xiàng)重要的民生話題。但是，我們也應(yīng)看到，總體上貧困地區(qū)、貧困人口的就業(yè)狀況仍然差強(qiáng)人意。尤其是結(jié)合當(dāng)前的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，部分地區(qū)貧困人口再就業(yè)以后，工資水平不同和社會(huì)保險(xiǎn)無(wú)法解決的現(xiàn)象大量存在，就業(yè)幫扶政策沒(méi)有明顯優(yōu)勢(shì)。貧困家庭、貧困人群往往退而求其次，繼續(xù)選擇領(lǐng)取社會(huì)救助，這一癥結(jié)正是就業(yè)促進(jìn)機(jī)制不完善所致。所以從根本上講，政策的設(shè)計(jì)應(yīng)該通過(guò)增加配套的就業(yè)激勵(lì)，從而加大對(duì)就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)的政策支持力度，進(jìn)而提高貧困人口勞動(dòng)收入，從制度上解決其社會(huì)保障問(wèn)題，讓有意愿參加就業(yè)人群能夠明確地識(shí)別再就業(yè)的利益得失，主動(dòng)地去選擇就業(yè)而不是領(lǐng)取社會(huì)救助。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，作為一種制度設(shè)計(jì)的就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)政策，應(yīng)實(shí)行全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌，切忌因不同地區(qū)的差異而導(dǎo)致不同地區(qū)幫扶水平、標(biāo)準(zhǔn)、范圍不統(tǒng)一。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)就業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)間范圍應(yīng)在再就業(yè)后三年內(nèi)，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，阻礙再就業(yè)的各種風(fēng)險(xiǎn)往往在再就業(yè)后初期，這一時(shí)間內(nèi)潛藏的就業(yè)持續(xù)問(wèn)題往往會(huì)造成再就業(yè)者“失業(yè)反彈”，此時(shí)就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)政策的及時(shí)介入會(huì)幫助其克服危機(jī)、平穩(wěn)度過(guò)危險(xiǎn)期，確保再就業(yè)者的可持續(xù)性。

（二）對(duì)靈活就業(yè)形態(tài)擴(kuò)大保障覆蓋

靈活就業(yè)形態(tài)是近年來(lái)新興的就業(yè)形式，以雇傭關(guān)系簡(jiǎn)單、工作時(shí)間靈活、工作形式多樣等在國(guó)外廣受歡迎，對(duì)緩解失業(yè)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)有重要作用，當(dāng)前國(guó)外政府視其為正規(guī)就業(yè)形式對(duì)其實(shí)施就業(yè)保障。我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，加大對(duì)非常規(guī)就業(yè)的靈活就業(yè)人群社會(huì)保障力度，并根據(jù)其現(xiàn)實(shí)需要調(diào)整社會(huì)保障范圍、標(biāo)準(zhǔn)和水平；構(gòu)建靈活就業(yè)形態(tài)的社會(huì)保障制度應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，采用循序漸進(jìn)的方式，將在新興就業(yè)領(lǐng)域靈活就業(yè)的群體按照收入的高、中、低劃分為不同的部分，分類進(jìn)行政策設(shè)計(jì)。當(dāng)前階段，低收入的靈活就業(yè)群體面臨較大的生活困境，其生存壓力相較其他群體更大，更應(yīng)首先得到社會(huì)救助，政策設(shè)計(jì)應(yīng)首先考慮將低收入的靈活就業(yè)群體納入社會(huì)保障范圍。目前我國(guó)對(duì)靈活就業(yè)形態(tài)從業(yè)者的社會(huì)保障極不平衡更不充分，在部分先進(jìn)省份和發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府還可對(duì)靈活就業(yè)者中困難人群給予一定保障，比如三險(xiǎn)一金等；但在落后的省份和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，靈活就業(yè)群體的社會(huì)保障嚴(yán)重缺失，靈活就業(yè)者往往得不到應(yīng)有的社會(huì)尊重，甚至受到社會(huì)歧視。因此，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)保障范圍，將靈活就業(yè)群體納入社會(huì)保障覆蓋范圍不僅是社會(huì)保障的目標(biāo)，也是一項(xiàng)事關(guān)社會(huì)公平正義和民生發(fā)展的重要任務(wù)。

（三）完善基于就業(yè)的社會(huì)救助

要正確處理“授人以魚”與“授人以漁”的關(guān)系，就社會(huì)發(fā)展而言，對(duì)低收入人群和失業(yè)弱勢(shì)群體的直接救助固然重要，但從長(zhǎng)期可持續(xù)來(lái)說(shuō)，獲取就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)能力才是其擺脫困境的最終出路。應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情形，以就業(yè)激勵(lì)為導(dǎo)向設(shè)計(jì)社會(huì)救助機(jī)制，對(duì)老、弱、病、殘以及情況特殊的單親家庭的社會(huì)救助，可以保障其基本生活為政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)；對(duì)失業(yè)者和單身者等有工作能力的救助政策應(yīng)以使其獲得就業(yè)能力和重返勞動(dòng)力市場(chǎng)為重點(diǎn)，就業(yè)激勵(lì)政策的設(shè)計(jì)切忌避免受救助對(duì)象滋生長(zhǎng)期依賴救助的“懶漢行為”。當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)救助政策仍然具有十分明顯的“一鍋燴”特征，雖然一些地方在部分方面實(shí)現(xiàn)分類施保，但由于維穩(wěn)需求其差別化不大，具備勞動(dòng)力與不具備勞動(dòng)力的人群基本上享有同樣的社會(huì)保障待遇。由于領(lǐng)取社會(huì)救助與參加就業(yè)之間的待遇差距的不合理使得受救助群體缺乏就業(yè)激勵(lì)，反而更傾向于領(lǐng)取社會(huì)救助，沒(méi)有尋找工作的動(dòng)力，這樣的制度設(shè)計(jì)等于為這些人提供了鉆失業(yè)救濟(jì)的套利機(jī)會(huì)。進(jìn)一步來(lái)看，如果這一現(xiàn)象進(jìn)一步擴(kuò)大形成“懶漢”機(jī)制，將很難平衡就業(yè)群體心理，致使“貧困就業(yè)家庭”和普通工薪階層失去工作動(dòng)力，對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定和公平效率都產(chǎn)生負(fù)面影響。所以有必要基于就業(yè)激勵(lì)來(lái)進(jìn)行政策調(diào)整，可以從救助時(shí)間、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助對(duì)象等方面對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整完善，達(dá)到促進(jìn)就業(yè)的政策目標(biāo)。

（四）圍繞“人力資本”再生產(chǎn)進(jìn)行財(cái)政投入與公共服務(wù)

在政策實(shí)施中，要避免只注重對(duì)“物”的投入，而忽視對(duì)“人”的投入。對(duì)弱勢(shì)群體和低收入群體的社會(huì)救助，最直接的當(dāng)然是通過(guò)“物”的投入，但著眼于從人的未來(lái)發(fā)展入手，對(duì)人力資源的長(zhǎng)期發(fā)展進(jìn)行的投入更為重要。直接的“物”的投入是從解決眼前的“結(jié)果公平”出發(fā)，對(duì)“人”的長(zhǎng)期發(fā)展投入則是為了解決“起點(diǎn)公平”。就整個(gè)社會(huì)長(zhǎng)期永續(xù)發(fā)展來(lái)看，對(duì)“人”的投入是人力資本積累和人的再生產(chǎn)的重要途徑。對(duì)于低收入群體、貧困人口的再培訓(xùn)、再教育以及基本醫(yī)療、基本保障和職業(yè)技能培訓(xùn)等的投入，在進(jìn)行政策設(shè)計(jì)時(shí)，要更加注重和考慮其人力資源的資本屬性，而不應(yīng)簡(jiǎn)單地把這些投入當(dāng)作一次性福利救助。政府部門向低收入群體和失業(yè)弱勢(shì)群體提供的公共產(chǎn)品或是公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)更加注重其就業(yè)能力的提升，注重對(duì)其就業(yè)狀態(tài)的改善，公共服務(wù)或公共產(chǎn)品不應(yīng)成為政策設(shè)計(jì)的最終目標(biāo)。

（五）對(duì)就業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)資源進(jìn)行整合

由于缺乏職業(yè)技能，在就業(yè)市場(chǎng)上低收入群體和弱勢(shì)群體往往競(jìng)爭(zhēng)力不足，尋求工作機(jī)會(huì)存在著現(xiàn)實(shí)的困難。從另一個(gè)方面看，社會(huì)提供給低收入群體和失業(yè)弱勢(shì)群體的工作機(jī)會(huì)，往往是一些專業(yè)要求相對(duì)較低、工作收入也相對(duì)較少的工作崗位，這種現(xiàn)象也會(huì)降低低收入群體和失業(yè)弱勢(shì)群體的就業(yè)興趣，不利于提高其工作參與的積極性。借鑒德國(guó)實(shí)施就業(yè)培訓(xùn)的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)和做法，統(tǒng)籌整合相關(guān)就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)資源，打造上下統(tǒng)一的、面對(duì)低收入群體和失業(yè)者再就業(yè)為導(dǎo)向的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為低收入群體和短暫失業(yè)群體再就業(yè)培訓(xùn)提供一條龍服務(wù)。通過(guò)加強(qiáng)用工企業(yè)與低收入群體和弱勢(shì)群體之間的充分銜接，有效對(duì)接用工需求和用工供給，提高職業(yè)技能培訓(xùn)的精準(zhǔn)度和就業(yè)服務(wù)工作效率，促進(jìn)低收入群體和失業(yè)弱勢(shì)群體再就業(yè)。