鄉(xiāng)村振興制度建設的內(nèi)涵及路徑探討

宋才發(fā) 宋 強

（貴州民族大學 法學院，貴陽 550025）

一、問題的緣起

2019年3月8日習近平在參加“十三屆全國人大二次會議河南代表團的審議”時指出，制度具有管長遠、管根本的作用，“制度保障是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系”[1]。在“十三五”乃至更長的時期內(nèi)實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標，關鍵在于推進鄉(xiāng)村制度創(chuàng)新和制度建設，改變不利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的城市偏向公共政策，以鄉(xiāng)村振興制度建設為基礎，以完善農(nóng)地“三權分置”制度為契機，以城鄉(xiāng)融合體制機制創(chuàng)新為支撐，以“活業(yè)、活人、活村”為路徑，走出一條“農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展”“城鄉(xiāng)平等發(fā)展”的新路子。

二、鄉(xiāng)村振興制度建設的基本內(nèi)容

（一）土地制度是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本制度

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開制度供給。鄉(xiāng)村振興是促使千百年來貧窮落后村莊發(fā)生巨變的偉大事業(yè)，它需要國家提供保障性制度，包括土地制度、集體產(chǎn)權制度、基本經(jīng)營制度、生態(tài)補償制度等在內(nèi)的完整制度體系。土地是人們最基本的生產(chǎn)生活資料來源，耕地是億萬農(nóng)民安身立命之本?！暗厣偃硕唷薄案刭Y源”奇缺，是中國的基本國情。土地制度是我國廣大鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展最基礎性的制度，也是在中國特色社會主義新時代釋放鄉(xiāng)村發(fā)展能量的鑰匙。牢牢守住18億畝“耕地保護紅線”，遏制亂占濫用耕地的違法行為，是把13億多人的飯碗“牢牢端在自己手里”的根本保證。自1978年改革開放以來，長期實施的農(nóng)村土地“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”，最大的好處就是讓農(nóng)民“吃飽了肚子”，最大的副作用就是“小戶經(jīng)營”，限制了農(nóng)地的規(guī)模化和機械化。當下必須順應城鄉(xiāng)互動新格局快速發(fā)展的需要，構建城鄉(xiāng)資源與資本優(yōu)化組合與合作制度，通過改革完善農(nóng)村集體土地制度，打開鄉(xiāng)村的封閉性。尤其要充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用，通過市場機制實現(xiàn)農(nóng)村土地應有的價值和優(yōu)化配置，提高農(nóng)地有效利用率、產(chǎn)出率和生產(chǎn)率。當前，食品安全問題已引起人們的廣泛重視。食品安全的真正源頭，在農(nóng)副產(chǎn)品供給的來源地。為確保老百姓餐桌上的安全，一定要從鄉(xiāng)村的田頭地間抓起。地方政府對完善土地執(zhí)法監(jiān)管機制、遏制土地違法行為，保證“讓老百姓吃上安全放心農(nóng)產(chǎn)品”負有主體責任。政府要建立健全農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)測體系，完善特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地保護制度、品牌標識保護制度，嚴厲打擊各種形式的食品安全違法犯罪行為。

（二）三權分置是搞活鄉(xiāng)村經(jīng)濟的制度設計

從中共十一屆三中全會到中共十八屆三中全會，農(nóng)村土地制度發(fā)生了根本性的變遷，建立了農(nóng)地所有權、承包權和經(jīng)營權“三權分置”制度?！叭龣喾种谩钡膶嵸|(zhì)是遵循“落實集體土地所有權、穩(wěn)定土地承包權、放活土地經(jīng)營權”的基本思路，按照“以市場配置土地資源”的價值取向穩(wěn)步向前推進的。依法對農(nóng)民承包土地實行“三權分置”制度改革，不僅有利于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，而且是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的一項重要創(chuàng)新[2]。中共中央和國務院明確規(guī)定，“三權分置”制度無論如何不能突破兩條底線：堅持集體土地所有制和農(nóng)民土地權利?，F(xiàn)階段關于農(nóng)村土地政策“放寬搞活”的基本趨向，是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓，由原來限定在本村集體農(nóng)戶之間進行，擴大到本縣范圍內(nèi)農(nóng)戶之間進行，鼓勵零亂分散的地塊向“種糧能手”集中，以利于農(nóng)地耕作、播種、管理和收獲的各個環(huán)節(jié)實行機械化。進行農(nóng)村“集體產(chǎn)權制度”改革的目的非常明確，就是要通過集體產(chǎn)權制度改革的具體途徑，弄清家底、盤活資產(chǎn)、清晰產(chǎn)權關系、落實權責責任，實現(xiàn)對農(nóng)民集體經(jīng)濟組織合法權益的有效保護。2019年1月1日起生效的《農(nóng)村土地承包法》，第47條規(guī)定承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權向金融機構融資擔保。盡管土地承包經(jīng)營權離民法“可自由處分”的“用益物權”的差距有較大的縮小，但是農(nóng)民承包地互換和轉(zhuǎn)讓的自由度并不很高。農(nóng)民宅基地是具有農(nóng)村集體“成員權”資格的居民，經(jīng)過批準無償從集體土地中，獲得一塊用于農(nóng)戶建造住宅的土地。農(nóng)民“宅基地使用權”在本質(zhì)上，負載著憲法保障的農(nóng)民“居者有其屋”的基本權利。自1949年中華人民共和國成立后，我國農(nóng)民與生俱來就享有集體“成員權”的合法資格，每個農(nóng)戶根據(jù)家庭人口多少的實際情況，向村集體申請修建家庭住宅的一塊宅基地，實實在在地具有集體“福利性質(zhì)”。譬如法律規(guī)定，農(nóng)民有權依據(jù)“一戶一宅”“一宅一地”原則，長期無償使用合法取得的一塊宅基地；國家在征收農(nóng)民的承包地抑或宅基地的時候，必須按照法律規(guī)定的標準，對被征地農(nóng)戶實行經(jīng)濟補償。按照農(nóng)民宅基地“無償取得”制度設計的基點，集體成員對宅基地具有占有、使用權能，但是法律還沒有賦予其處分和收益權能。對農(nóng)民宅基地進行“三權分置”改革，必須尊重土地集體所有權，創(chuàng)新所有權實現(xiàn)方式，突出和彰顯農(nóng)民的主體地位；要正確理解和把握農(nóng)民集體成員“資格權”，依法保障農(nóng)戶“住有所居”。從一定意義上說，“農(nóng)民集體組織”是由一個個“單一農(nóng)民”共同資格凝聚而成的，農(nóng)民對集體土地享有“最終所有權”，農(nóng)地承包經(jīng)營權是他們行使自己權利的一種方式。從這個角度看，農(nóng)民個人抑或家庭對于承包土地（包括宅基地）的權利，在本質(zhì)上就是《物權法》中規(guī)定的“自物權”。必須按照《物權法》的規(guī)定做實“土地承包經(jīng)營權”，逐漸把土地承包經(jīng)營權塑造成為權能充分、內(nèi)容實在的“用益物權”，促使“經(jīng)營權”在三權中居于核心地位[3]。

（三）鄉(xiāng)村治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總抓手

在鄉(xiāng)村治理大概念中的“鄉(xiāng)政村治”概念，是對我國政權結(jié)構以及鄉(xiāng)村治理結(jié)構的學理性表達，比較準確地概括和表達了立法對鄉(xiāng)村的基本定位?，F(xiàn)行的“村民委員會”不是國家權力機構，《憲法》第一百一十一條把“村民委員會”定性為農(nóng)村“基層群眾性自治組織”[4]?！洞迕裎瘑T會組織法》第二條明確規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”[5]?！洞迕裎瘑T會組織法》是政府介入村級治理的主要立法，在該法的第四條和第五條，明確規(guī)定了農(nóng)村黨組織對村委會的領導，確立了“鄉(xiāng)政”與“村治”的基本關系。即是說，對于鄉(xiāng)以下的“村”級組織，主要是采取“村民自治”的方式來實現(xiàn)社會治理。隨著改革開放向縱深發(fā)展以及“鄉(xiāng)政村治”的轉(zhuǎn)型，“鄉(xiāng)政村治”治理模式也陷入了前所未有的困境之中。這主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)政介入疲軟，在鄉(xiāng)村治理中政府缺乏抓手；農(nóng)村基層組織渙散，尤其是在“后稅費時代”，農(nóng)村基層組織與基層政權和村民之間，呈現(xiàn)出“循環(huán)弱化”現(xiàn)象；農(nóng)村出現(xiàn)整體性衰敗，農(nóng)村“空心化”侵蝕了國家基層權威等[6]。在實施鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的過程中，引導千百年來習慣了單門獨戶生產(chǎn)和生活方式的農(nóng)民群體，走上共同發(fā)展、共同富裕的農(nóng)村現(xiàn)代化道路，必須按照中共十九大提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”[7]的總要求進行。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設美麗鄉(xiāng)村，離不開集體經(jīng)濟組織土地制度作支撐。當下必須結(jié)合農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度改革，進一步夯實鄉(xiāng)村振興的制度基礎，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系、走鄉(xiāng)村善治之路。農(nóng)村基層組織既是農(nóng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村治理的“總抓手”和“關鍵點”，也是鄉(xiāng)村治理的主體，它可以借用國家權力作用，采取強干預方式直接進入農(nóng)村，激發(fā)農(nóng)村恢復自治能力，推動各類資源發(fā)揮最佳效率。要通過科學立法引領和規(guī)范村級治理，把國家在農(nóng)村工作中探索出來的成功經(jīng)驗，凡能夠轉(zhuǎn)化為法律的就轉(zhuǎn)化為法律條款，能夠轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)的就轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)規(guī)范；在《鄉(xiāng)村振興法》還沒有出臺之前，地方可以先行制定相應的地方性法規(guī)，推動村級治理法治化進程。當下尤其要通過各個層級的立法實踐活動，完善留守兒童、婦女和老人的關愛服務體系，農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險和大病保險制度，以及特殊貧困群體最低生活保障制度體系。2019年5月29日召開的中央全面深化改革委員會第八次會議指出，在實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化的同時，要進一步推進鄉(xiāng)村移風易俗、建設文明鄉(xiāng)風，這同樣是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。必須“以社會主義核心價值觀為引領，加強農(nóng)村思想道德建設，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，有效發(fā)揮村民自治重要作用，創(chuàng)新工作措施和方法，因地制宜推進移風易俗，遏制陳規(guī)陋習，提高鄉(xiāng)村社會文明程度?！盵8]

三、鄉(xiāng)村振興制度建設存在的主要問題

（一）“城鄉(xiāng)二元結(jié)構”是農(nóng)民獲取城市權利的障礙

1954年頒布的《中華人民共和國憲法》第九十條第二款規(guī)定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由?！标P于公民遷徙自由的規(guī)定，在1975年頒布的憲法中被刪除掉了，1982年頒布的憲法以及后來的所有“憲法修正案”，沒有再列入公民遷徙自由權的條款。從科學和嚴格的意義上講，在實行生產(chǎn)資料公有制的社會主義國家里，一個缺失公民“居住自由”“遷徙自由”的制度安排是不完善的，這種法律規(guī)定的公民權利抑或人的權利也是不完整的。在“一五”規(guī)劃建設時期，確實有大量青年農(nóng)民涌入城市，在當時城市管理制度準備不足的情況下，這種狀況的出現(xiàn)給城市就業(yè)和糧食供應造成了緊張局面。新中國建國初期“農(nóng)民進城”的情況，后來被政府定性為“盲目流動人口”，在每隔幾年就對城市人口清理一次的“清理”中，這些“盲流人口”陸續(xù)被國家“緊縮城市人口政策”清理回農(nóng)村。1958年開始實施的“城鄉(xiāng)二元戶籍管制制度”，建起了一套嚴格限制農(nóng)民進入城市的“城鄉(xiāng)區(qū)別對待”的社會制度。自此幾乎全國所有城市大門對農(nóng)民實行關閉，城市與鄉(xiāng)村自此也就形成相互隔絕的“兩個板塊”。一直到改革開放初期，國家都實行“農(nóng)村支援城市”政策，但是農(nóng)民卻失去了“城市權利”，被無情地排斥在工業(yè)城市化和城市現(xiàn)代化的大門之外。這些年來人們經(jīng)常說，1978年至1998年這個實行改革開放的20年，是農(nóng)民群體離開家園參與城市工業(yè)化和城市現(xiàn)代化建設的黃金時期，農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)人數(shù)由3150萬人增長到8906萬人，農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的總量，由3298 萬人增長到10623萬人[9]，這確實是一個史無前例的大突破、大變革。然而“城鄉(xiāng)二元結(jié)構”的體制和堅如磐石的“戶籍制度”并沒有被打破，農(nóng)民拼命“撞城”但沒有真正“入城”，農(nóng)民始終只是在“城門外”開展自發(fā)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。少數(shù)“被城鎮(zhèn)化”和“被趕上樓”的農(nóng)民，由于城市“門檻太高”，加之醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等公共服務基本上與農(nóng)民無緣，這些農(nóng)民在城市里短暫停留了一段時間后，多數(shù)人在超過勞動年齡后又“知趣”地榮歸故里。對于多數(shù)“農(nóng)民工”來說，他們只不過是這場轟轟烈烈城市化的“過客”，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構”“戶籍制度”是他們獲得城市權利的人為障礙。在新時代鄉(xiāng)村振興推進過程中，要以市場配置農(nóng)地資源為突破口，徹底清除“要素下鄉(xiāng)”的各種制度性障礙?，F(xiàn)在城里的各種要素之所以呈現(xiàn)出“下鄉(xiāng)難”“不下鄉(xiāng)”的狀況，根本原因在于農(nóng)地的權能不清晰、不明確，農(nóng)地“資源”無法抑或難于變?yōu)椤百Y本”，因之也就難于同各種要素進行優(yōu)化配置。鄉(xiāng)村的農(nóng)地資源是鄉(xiāng)村振興最為寶貴的資源，應當通過農(nóng)地確權促使農(nóng)地資源變?yōu)橘Y產(chǎn)，為農(nóng)地市場的優(yōu)化配置創(chuàng)造條件；要通過依法賦予農(nóng)民農(nóng)地資源、宅基地的市場配置價格能力，形成農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、宅基地置換的市場交易條件和權能，從制度改革上推動農(nóng)民的農(nóng)地資產(chǎn)變?yōu)檗r(nóng)地資本，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村農(nóng)地資源“資產(chǎn)化”后的“資本化”。這種依法解決農(nóng)民農(nóng)地價值增值問題的做法，其效應是比單純國家資金投入更為有效的舉措。

（二）土地“二元制度”是導致鄉(xiāng)村失去發(fā)展權的根源

在影響和制約鄉(xiāng)村發(fā)展的諸多要素中，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)土地“二元制度”仍然是極為重要的一項制度安排。在20世紀80年代初期，中央政府為支持農(nóng)民群眾發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，鼓勵農(nóng)民群眾利用集體建設用地資源，因地制宜地創(chuàng)辦了一批“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”，農(nóng)村建設用地量基本適應了農(nóng)地改革釋放的大量剩余勞動力。盡管1992年國家對集體建設用地的政策發(fā)生改變，但到1998年《土地管理法》修改之前，國家始終為鄉(xiāng)村“農(nóng)地轉(zhuǎn)為集體建設用地”留有一條合法通道。1998年出臺的《土地管理法》，不僅沿襲了“征地公共利益”原則、“城鄉(xiāng)分治”和“按照原用途補償”原則，而且規(guī)定“農(nóng)地轉(zhuǎn)用”一律實行“土地征收”制度，“建設用地”必須使用“國有土地”。這種“土地二元制度”和“土地征收制度”，事實上成了鄉(xiāng)村振興土地資金來源的巨大障礙。譬如，阻礙了直接從集體土地“因用途改變而產(chǎn)生巨額增值”中獲取資本，限制了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的“非農(nóng)業(yè)”新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，農(nóng)民承包地的法律制度安排滯后于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實踐需求。1999年國家出臺新的“農(nóng)村用地政策”，規(guī)定包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在內(nèi)的所有建設用地，必須嚴格限制在土地利用總體規(guī)劃“確定的用地范圍”之內(nèi)。在這種制度安排下，政府實質(zhì)上是“一手托兩家”，一方面以“公共利益需要”的名義，低價把農(nóng)村集體土地征收到自己的手里；另一方面又把征收來的農(nóng)地高價出售給土地開發(fā)商，城市政府就成了獨家供應土地者，致使“鄉(xiāng)村用地權力關閉”“城市用地渠道暢通”。實事求是地說，鄉(xiāng)村長期發(fā)展滯后甚至出現(xiàn)衰落，新時代仍然存在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)狹窄化、城鄉(xiāng)居民財富差距拉大的現(xiàn)實狀況，與這套二元土地制度規(guī)定脫不了干系。在這種二元土地制度安排下，農(nóng)民利用集體土地從事“非農(nóng)建設”的權利被剝奪，農(nóng)民在鄉(xiāng)村發(fā)展機會受阻，最終導致鄉(xiāng)村失去最基本的發(fā)展權。千百年來形成的、貧瘠的“鄉(xiāng)村空間”，是根本無法與現(xiàn)代化的“城市空間”實現(xiàn)平等發(fā)展權的。當下鄉(xiāng)村振興面臨的重大問題，既有過去遺留下來的制度性問題，也有因農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的新問題。農(nóng)民除了進城打工收入之外，最主要的收入來源就是土地財產(chǎn)性收入。農(nóng)民的財產(chǎn)性收入制度保障不完善、實現(xiàn)不充分，這些年農(nóng)村土地增值收益部分，真正用于解決農(nóng)民切身利益的不多，農(nóng)村建設性用地的制度安排，仍然存在“重城輕鄉(xiāng)”的傾向。以至于不少基層干部和專家學者認為：“現(xiàn)在已經(jīng)到了解決土地增值收益‘取之于農(nóng)、用之于城’的問題，破解農(nóng)村自己的地‘不能用、用不好’困局的時候了?！盵10]只有改革并完善鄉(xiāng)村土地配置制度，從根本上打破城鄉(xiāng)二元土地制度安排，實現(xiàn)集體建設用地和國有建設用地權利平等，才能促進“城鄉(xiāng)一體發(fā)展”，實現(xiàn)“鄉(xiāng)村整體復興”的夙愿。

（三）農(nóng)村“宅基地制度”是制約農(nóng)民發(fā)展權的瓶頸

宅基地制度是中國農(nóng)村的基礎性制度，宅基地是農(nóng)村集體建設用地中的組成部分，構成了鄉(xiāng)村土地制度的重要內(nèi)容，它在保障農(nóng)民住有所居、推進節(jié)約集約用地方面，發(fā)揮了無與倫比的重要作用。但是宅基地制度仍然是制約農(nóng)民發(fā)展的瓶頸，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)民土地財產(chǎn)權益，只有在實現(xiàn)市場化的合法交易情況下，才能實現(xiàn)農(nóng)民土地資源的優(yōu)化配置和利益最大化。自1949年中華人民共和國成立以來，《憲法》及相關法律就明確規(guī)定，農(nóng)村土地除了國有部分之外，其余所有土地歸“農(nóng)民集體所有”?！巴恋丶w所有制”是國家對鄉(xiāng)村最基礎性的制度安排，農(nóng)民“集體成員權”是與“土地集體所有制”捆綁在一起的。自改革開放以來，鄉(xiāng)村實施了一系列大膽的改革舉措，尤其是以立法的形式，賦予農(nóng)民“集體成員”資格權，確實給農(nóng)民群眾“吃了一顆定心丸”。無論他們外出進城務工，還是繼續(xù)在家務農(nóng)，有了村集體承包給他們的“一畝三分地”，農(nóng)民那顆懸著的心就踏實了，也換來了國家在鄉(xiāng)村的長期穩(wěn)定。依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民的“土地承包權”就是農(nóng)民的“財產(chǎn)權”，但同時又是《物權法》規(guī)定的“用益物權”。與此相適應且密不可分的“宅基地”制度，可以說是目前農(nóng)村最落后的一種制度安排。農(nóng)村“宅基地”制度經(jīng)歷了同“農(nóng)地承包經(jīng)營權”制度相類似變遷，農(nóng)民群眾對“宅基地”制度是又愛又恨，鄉(xiāng)村的衰落與無序，不能說與農(nóng)村“宅基地”制度的改革滯后沒有直接關系。（1）宅基地所有權歸農(nóng)民集體所有，依據(jù)“成員權”農(nóng)戶可以從集體無償獲得一塊宅基地的“使用權”，同時依法擁有宅基地占有權和使用權。但是農(nóng)民宅基地不允許出租、轉(zhuǎn)讓和買賣，盡管農(nóng)戶的房屋可以出租和轉(zhuǎn)讓，由于宅基地使用權權能的殘缺不全（房地不可分割），事實上農(nóng)民房屋所有權的權能也就難于實現(xiàn)。（2）宅基地在本質(zhì)上是農(nóng)民集體“成員權”的一種福利，因為申請和獲得宅基地使用權的前提條件，就是申請者必須具有“集體經(jīng)濟組織成員”的資格權，有了這個“資格權”，農(nóng)戶就可以“無期限”地享有“宅基地使用權”。盡管法律還沒有賦予宅基地出租、轉(zhuǎn)讓和買賣的權利，但是當下農(nóng)民宅基地進入市場交易已經(jīng)不是例外現(xiàn)象，這種自發(fā)進入市場交易的做法，確實與現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定發(fā)生了直接沖突。（3）宅基地無序擴張和房屋私搭亂建不利于鄉(xiāng)村振興，也加大了鄉(xiāng)村治理成本和未來更新的難度。尤其是隨著推進鄉(xiāng)村振興步伐的加快，村集體不可能永遠這樣“無償分配”宅基地，受經(jīng)濟利益驅(qū)使少數(shù)農(nóng)民群眾已經(jīng)不顧法律約束，在自己承包的農(nóng)地上興建房屋，處于管理失控狀態(tài)的“宅基地”，不僅危及到國家劃定的“18億畝耕地紅線”，加大了鄉(xiāng)村社會治理的難度和成本，而且有可能成為制約農(nóng)民發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的瓶頸。

四、鄉(xiāng)村振興制度建設的基本路徑

（一）為鄉(xiāng)村振興建設提供規(guī)劃安排

衡量新時代鄉(xiāng)村振興的一個基本標志，是看是否達到和實現(xiàn)空間的活業(yè)、活人與活村?！盎顦I(yè)”是基礎、“活人”是關鍵，“活村”則是鄉(xiāng)村振興的最終歸宿。新時代鄉(xiāng)村振興不是對原來意義上“鄉(xiāng)土中國”的重構，而是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動情勢下的“鄉(xiāng)村整體復興”。必須通過政府有組織、有目的的規(guī)劃安排，通過提供鄉(xiāng)村振興用地保障的途徑，促成新型城鄉(xiāng)要素流動與再配置，強化基本公共服務、老人群體養(yǎng)老保障、對特困群體實施精準脫貧，形成鄉(xiāng)村與城市互動的人流和資本流，扭轉(zhuǎn)乃至改變鄉(xiāng)村在衰落而未消亡的現(xiàn)實狀態(tài)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村“整體復興”的振興目標。要成功地實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)“鄉(xiāng)村整體復興”，迫切需要做到“有序推進”“規(guī)劃先行”，必須突出《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》的引領作用。規(guī)劃先行的價值在于政府能夠統(tǒng)籌安排各類資源，盡快補齊鄉(xiāng)村振興的短板，突出重點、注重質(zhì)量、從容建設。中央農(nóng)辦等5部委在聯(lián)合發(fā)布的《關于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》（農(nóng)規(guī)發(fā)[2019]1號文件）中指出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的編制實施，要將現(xiàn)有規(guī)模較大的中心村，確定為集聚提升類村莊；將歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族村寨、特色景觀旅游名村等，確定為特色保護類村莊；對一時還看不準的村莊暫時不做分類，留出足夠的觀察和論證時間。有條件的村可以結(jié)合實際單獨編制村莊規(guī)劃，實現(xiàn)村莊建設有規(guī)劃、有目標、“一張圖紙干到底”，確保村莊建設的質(zhì)量水平不降低。山水林田湖草原本就是一個生命共同體，在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的進程中，特色產(chǎn)業(yè)布局和村莊發(fā)展要尊重規(guī)劃方案，尊重農(nóng)民真實意愿，體現(xiàn)地方優(yōu)勢和農(nóng)村特色。要以多樣化為美，既突出地方特色，又藴含時代特征和文化底藴，避免出現(xiàn)“千村一面”的局面，始終保留村莊特有的民居風貌、鄉(xiāng)土文化和農(nóng)業(yè)景觀。尤其要通過城鄉(xiāng)建設規(guī)劃的科學實施，打造山水林田湖草綜合治理的平臺，為鄉(xiāng)村“人居環(huán)境整治”“美麗鄉(xiāng)村建設”探索新路子。

土地利用總體規(guī)劃是當下優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源，依法實行農(nóng)村集體土地“用途管制”，保障“鄉(xiāng)村建設發(fā)展”的法規(guī)依據(jù)；是各級地方政府統(tǒng)一安排和調(diào)劑各類鄉(xiāng)村建設用地數(shù)量，統(tǒng)一規(guī)劃建設用地規(guī)模、結(jié)構和時序的法治手段。然而在過去相當長的一段時期內(nèi)，農(nóng)村集體建設用地的安排配置，基本上是由地方政府官員“拍腦袋”說了算。因而呈現(xiàn)出嚴重的“耕地碎片化”“村莊建設無序化”的混亂格局；村莊周邊雜亂零細的“邊角地”“插花地”和“四荒地”，基本上處于無人管轄的無序狀態(tài)；農(nóng)民承包的耕地糧食產(chǎn)出率低效化，“廁所包圍村莊”的自然環(huán)境、鄉(xiāng)村整體生態(tài)環(huán)境惡化的情況相當嚴重。為此，在實施和落實“十三五”規(guī)劃期間，鄉(xiāng)村整治和鄉(xiāng)村建設發(fā)展規(guī)劃，需要按照十九大報告提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！盵7]的總要求進行調(diào)整布局。各級領導在思想觀念上，要進一步強化“土地利用總體規(guī)劃”的法規(guī)意識；在建設用地規(guī)劃上，要對鄉(xiāng)村振興所需各類用地進行統(tǒng)籌調(diào)配，因地制宜地編制適合鄉(xiāng)村土地利用的具體規(guī)劃，引導鄉(xiāng)村形成村莊集約緊湊、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、農(nóng)田集中連片的新型田園景觀。要花大力氣改革長期存在的城鄉(xiāng)二元體制，改變鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活要素配置制度，尤其要改革土地配置方式、保障鄉(xiāng)村發(fā)展空間，實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等發(fā)展權，在繼續(xù)推進農(nóng)民市民化的同時，逐漸向城市市民開放鄉(xiāng)村權利；要進一步夯實實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所需建設用地基礎，充分考慮到現(xiàn)實鄉(xiāng)村地域遼闊、布局分散的特殊情況和實際特點，優(yōu)先安排農(nóng)村基礎設施建設用地和公共服務設施建設用地項目。在不超過5%規(guī)劃建設用地指標的范圍內(nèi)，要給地方政府留有一定的建設用地彈性空間，便于統(tǒng)籌解決必要的分散單獨選址的農(nóng)業(yè)設施建設和鄉(xiāng)村軟硬件基礎設施建設；要在堅持鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃的前提下，鼓勵農(nóng)村土地復合利用、完善設施農(nóng)用地政策，嚴厲禁止以設施建設用地之名行非農(nóng)建設之實。要設立農(nóng)村基礎設施和公共服務設施用地標示牌，加強土地執(zhí)法監(jiān)察和土地督察，自覺接受當?shù)厝罕妼ν恋乩靡?guī)劃的監(jiān)督，促進各類設施建設用地布局合理、形成鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的嶄新格局，加快推進鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化進程。

（二）為鄉(xiāng)村振興用地提供制度支撐

自中共十八屆三中全會以來，在堅持“農(nóng)村土地公有制性質(zhì)不變”的前提下，政府大刀闊斧地推進“農(nóng)村土地征收”“集體經(jīng)營性建設用地入市”兩大土地制度改革。為了順應農(nóng)村“人口城市化”和“城鄉(xiāng)互動”新階段的快速到來，農(nóng)村宅基地制度改革和基本服務供給方式改革，為保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供土地制度支撐：（1）推行農(nóng)民承包土地“三權分置”制度改革，依法保護農(nóng)民合法土地權益，維護鄉(xiāng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。（2）完善鄉(xiāng)村土地征收制度，規(guī)范鄉(xiāng)村土地征收程序、縮小土地征收范圍，健全“程序規(guī)范、補償合理”的土地補償機制。 （3）建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度，實行“同權同價、收益共享、流轉(zhuǎn)順暢”的制度安排，建立健全農(nóng)地市場交易規(guī)則和服務監(jiān)管制度。（4）改革完善農(nóng)民宅基地制度，建立依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出制度。中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要通過保障農(nóng)戶宅基地用益物權的方式，穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、流轉(zhuǎn)，依法實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加[11]。2018年“中央1號文件”還提出要“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權”[12]。2018年12月第十三屆全國人大常委會第七次會議通過《關于修改中華人民共和國農(nóng)村土地承包法的決定》，明確土地經(jīng)營權的“可融資性”，允許土地承包方以自己承包的土地經(jīng)營權、土地經(jīng)營權受讓方以自己通過流轉(zhuǎn)獲得的土地經(jīng)營權，向金融機構進行融資擔保[13]。2019年5月29日召開的中央全面深化改革委員會第八次會議強調(diào)：要“完善建設用地使用權轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場，要堅持建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場方向，銜接好國土空間規(guī)劃及相關產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，著力完善交易規(guī)則，創(chuàng)新運行模式，健全服務監(jiān)管，促進土地要素流通順暢，提高存量土地資源配置效率，提高節(jié)約集約用地水平?！盵8]在“十三五”期間，要在保障農(nóng)民“戶有所居”的前提下，改革和完善農(nóng)民宅基地“無償分配”制度，逐漸實施集體成員宅基地“有償獲得”制度，對農(nóng)戶超過當?shù)卣?guī)定面積的宅基地，要嚴格實行有償使用抑或收回制度；要適度放活農(nóng)村宅基地使用權，為城鄉(xiāng)要素平等交換和優(yōu)化配置奠定基礎，推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，對長期處于閑置和低效利用狀態(tài)的宅基地，要引導農(nóng)戶自愿退出和有序流轉(zhuǎn)；要落實農(nóng)村宅基地“三權分置”政策，逐漸建立農(nóng)民宅基地“有償退出”“依法轉(zhuǎn)讓”制度，嘗試以宅基地財產(chǎn)權交換福利分配權，增加農(nóng)民群眾宅基地合法性財產(chǎn)收入；要逐漸把農(nóng)民宅基地管理制度納入國土空間規(guī)劃范圍，通過“集體成員資格權”保障制度和宅基地“跨區(qū)域使用”制度，控制和鎖定新建村莊宅基地總量，促進原有村莊適度集聚和集約式用地，提升鄉(xiāng)村建設性用地資源的配置效率，為鄉(xiāng)村振興提供土地制度支撐。

國家立法機關要及時修改《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權法》《擔保法》等涉農(nóng)法律，明確農(nóng)民承包地的所有權、承包權和經(jīng)營權三種權能，依法明晰農(nóng)戶對承包地占有、使用、收益和處置的權利邊界，夯實農(nóng)民承包土地“三權分置”的產(chǎn)權基礎。要進一步完善農(nóng)村土地征收制度，征地的基本前提只有一個，那就是征地必須屬于公共利益需要、給予的補償標準明確、安置方式適當。建議廢除《土地管理法》第四十三條規(guī)定，明確國家征地公共利益的具體范圍，減少經(jīng)營性建設使用農(nóng)村集體土地通過國家征收的唯一方式轉(zhuǎn)變土地用途的情形，使得政府不再是唯一建設用地的提供主體，解除農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利用社會資本對集體土地進行經(jīng)營性開發(fā)的法律限制。同時建議修改《土地管理法》第四十七條規(guī)定，在提高征地補償標準的基礎上，明確規(guī)定征地必須遵守和執(zhí)行法定程序，對被征地的農(nóng)民真實地提供“多元保障”措施。要進一步完善農(nóng)民宅基地“用益物權”權能，通過立法途徑在保障農(nóng)戶居住權的同時，通過賦權擴能的方式兌現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)權。要依法明晰宅基地“三權分置”中的“宅基地使用權”，不只是指農(nóng)戶的居住權，還要包括宅基地的經(jīng)營權，明確“宅基地經(jīng)營權”可以轉(zhuǎn)讓。建議在相關法律中明確規(guī)定，宅基地的抵押擔保權，農(nóng)戶對宅基地的退出機制等。最高人民法院《關于為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務和保障的意見》指出，要依法審理農(nóng)村耕地保護糾紛案件，落實“永久基本農(nóng)田”特殊保護制度，依法維護國家糧食安全；要依法審理農(nóng)村土地承包案件，落實農(nóng)民承包地“三權分置”制度，依法保護承包地的土地經(jīng)營權依法有序流轉(zhuǎn)。尤其要依據(jù)《物權法》《農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)定，保護農(nóng)民對承包土地享有的“占有、使用、收益”等法定權利，依法調(diào)處農(nóng)民宅基地“三權分置”和集體經(jīng)營性建設用地入市糾紛，保護農(nóng)民宅基地和集體經(jīng)營性建設用地使用權合法流轉(zhuǎn)。對那些違法違規(guī)買賣宅基地、違反農(nóng)村集體土地用途管制規(guī)定，在農(nóng)民宅基地上建設樓堂館所和私人別墅的行為，各級法院一律做出“依法認定無效”的判決。

（三）為鄉(xiāng)村振興資金提供政府投入保障

鄉(xiāng)村振興須臾離不開政府資金投入。但是現(xiàn)行的國家土地征收制度，限制了農(nóng)村集體土地因“用途改變”增值部分對鄉(xiāng)村振興的資金貢獻率，即是說現(xiàn)行政策對集體建設用地和宅基地權利的設置，不利于各類主體通過實現(xiàn)土地權獲取鄉(xiāng)村發(fā)展資金[14]。政府應當怎樣向鄉(xiāng)村投資才能解決問題呢？既不能把鄉(xiāng)村振興單純作為“政治任務”來抓，不談“資金需求”和“資金來源”；也不能繼續(xù)憑“長官意志”搞“拍腦袋”的行政行為，像過去搞“新農(nóng)村建設示范村”那樣，由政府盲目地、大規(guī)模地“砸錢”，必須遵循市場經(jīng)濟規(guī)律才行，這是總結(jié)過去“新農(nóng)村建設”一條極為重要的經(jīng)驗教訓。因此，中共中央和國務院在做出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的時候，就提出要“確保投入力度不斷增強、總量持續(xù)增加”[12]的要求，這是確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成功實施的資金投入保障。各級地方政府必須認真落實中央政府關于鄉(xiāng)村振興資金投入保障的要求，建立健全資金投入保障制度、創(chuàng)新投融資機制，“加快形成財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局”[12]。我國現(xiàn)行投融資機制在鄉(xiāng)村發(fā)展中存在的突出問題，就是政府投入力度有限、投融資渠道不多、投融資環(huán)境不佳，導致金融服務“三農(nóng)”成為“短板”，鄉(xiāng)村發(fā)展長期處于貸款難、貸款貴、保險弱、風險大、擔保少、呆壞賬多的狀況。政府要為鄉(xiāng)村振興提供資金投入保障，就必須克服過去那種僅僅“抓示范試點”，始終鋪不開、落實不下去的做法，盡快實現(xiàn)從單純“抓試點”“抓局部”到“全面鋪開”轉(zhuǎn)變，不能再搞“撒胡椒面”式的“平均分配”那一套。

在健全和完善金融支持鄉(xiāng)村振興方面，起碼要抓好如下幾件事：（1）改變現(xiàn)行的以財政平衡編制財政支持鄉(xiāng)村振興的方式，一定要按照實際需要編制財政支持計劃。（2）組建國家農(nóng)業(yè)信貸擔保聯(lián)盟體系，穩(wěn)妥解決“融資難、融資貴”問題。（3）建立基金、民辦公助、以獎代補等多種有效形式，引導社會資本投向鄉(xiāng)村振興和解決三農(nóng)問題。（4）建立健全農(nóng)業(yè)保險政策制度體系，大力發(fā)展符合適度規(guī)模經(jīng)營需求的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品與服務。要打破過去那種由一兩個部門抑或機構，把住農(nóng)村金融體系改革試點的壟斷行為。政府不僅要引導多種所有制金融組織開展公平競爭，而且要依法規(guī)范民間借貸在陽光下運作，盡快形成以農(nóng)民合作金融組織為主體的、有社會資本參與的多種所有制金融體系，鼓勵農(nóng)村合作經(jīng)濟組織借鑒村民基金會的經(jīng)驗，廣泛開展集資、放貸和保險等金融業(yè)務，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供足夠資金支持。

（四）為鄉(xiāng)村振興社會穩(wěn)定提供安全秩序

充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障作用。要抓緊制定處于基礎地位的《鄉(xiāng)村振興法》，依法確立“鄉(xiāng)風文明”和“有效治理”的法律地位，推進鄉(xiāng)村社會治理法治化和現(xiàn)代化，明確自治、法治與德治都是社會治理的重要手段。新時代鄉(xiāng)村治理要堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，以基層基礎建設為重點，推動各級政府社會治理重心向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移。尤其要創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理體制機制，堅持以自治、法治、德治相結(jié)合為基本方式，推行以政府為主導、企業(yè)和社會多元主體參與共建、共治、共享的新格局，最終形成以地方“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體系，扎實提高鄉(xiāng)村社會治理社會化、智能化和專業(yè)化水平。2019年5月5日中共中央、國務院發(fā)布《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，要求盡快建立健全有利于城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享的體制機制，到2022年初步建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，2035年實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制趨于完善，到本世紀中葉實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制成熟定型。改革人身損害賠償制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民賠償標準，依法實現(xiàn)農(nóng)村與城市居民“同命同價”[15]。

法治是鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化的重要標志。地方有立法權的立法機關，要加強鄉(xiāng)村社會治理領域的立法，規(guī)范地方執(zhí)法機關的行政執(zhí)法，完善公共法律服務體系，發(fā)揮公正司法在良好社會風尚形成中的引領作用。要科學運用“公序良俗”原則來處理鄉(xiāng)村的民事糾紛，我國1986年通過的《民法通則》，就曾使用“社會公共利益、社會公德”等詞匯表達相關立法精神。2017年通過的《民法總則》，首次使用“公序良俗”原則，分別體現(xiàn)在《民法總則》第八條、第十條和第一百四十三條之中，第一百五十三條第二款還明確規(guī)定，凡“違背公序良俗的民事法律行為無效”[16]。刑事處罰是一種專門適用于犯罪分子的特殊制裁方式，體現(xiàn)國家政權對犯罪分子實施一定利益和權利的剝奪。在社會主義初級階段的社會里，它不僅能夠起到改造罪犯分子、警醒他人的獨特作用，而且能夠起到保護社會公共利益、維護社會秩序和諧穩(wěn)定的作用。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，一定要用好用活“刑事治安制裁”手段，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供社會穩(wěn)定秩序。凡有違反刑罰抑或治安管理處罰規(guī)定行為的人，必須依法予以嚴厲的刑罰制裁，絕對不能心慈手軟、姑息養(yǎng)奸。要嚴格規(guī)范基層政府的行政執(zhí)法行為，堅決做到“有法必依、執(zhí)法必嚴和違法必究”，自覺維護國家法治統(tǒng)一和憲法法律權威，為鄉(xiāng)村振興保駕護航、提供法治保障。

村民自治是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施重要的制度保障。必須進一步貫徹落實2018年新修訂的《村民委員會組織法》，依法保護村民自治權利和村民委員會的自治作用，審慎把握村民自治與國家法治之間的邊界，促進和完善自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?；鶎尤罕娮灾沃贫仁菓椃ㄒ?guī)定的一項基本政治制度，必須構建以黨委領導、村民委員會為主導、村民群眾為主體的新型基層社會治理體系，做到民事民議、民事民辦、民事民管。通過調(diào)研組在鄉(xiāng)村深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當下村民委員會組織和村民自治工作，確實存在著如下幾個現(xiàn)實問題：（1）村級領導體制不順，村級組織關系難協(xié)調(diào)。（2）基層黨組織建設弱化，基層黨組織與村民委員會職能混淆不清。（3）基層政府對村民自治工作指導缺失，村委會承擔了基層政府過多的行政事務。（4）村民自治組織呈現(xiàn)空心化傾向，村民自治干部基礎弱化，削弱了村民及村委會的自治能力。（5）村民自治法律體系不完善，村民自治的獎懲、救濟制度缺失。為此最高人民法院《關于為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務和保障的意見》指出，要厘清村民自治組織與基層政府之間的關系，加強基層黨組織對村民自治工作的領導和指導，準確把握村民自治與國家法治的關系，推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅持寓德治于法治、用法治促德治，促使道德與法律在鄉(xiāng)村治理中相得益彰。必須發(fā)揮農(nóng)民群眾在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，依法保護農(nóng)民群眾合法權益，處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、承包農(nóng)戶和各類其他主體之間的權利義務關系，維護農(nóng)村正常的生產(chǎn)生活秩序；依法懲治破壞農(nóng)村經(jīng)濟秩序犯罪，加大對涉及“三農(nóng)非法集資”犯罪打擊力度，依法懲治生產(chǎn)安全責任事故犯罪，維護農(nóng)村安全有序的生產(chǎn)生活環(huán)境；依法嚴懲各類造成農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境污染、自然生態(tài)破壞的犯罪行為，依法審理法定機關提起的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，筑牢鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境安全司法保護屏障；依法懲治農(nóng)村各類社會安全犯罪，妥善審理因婚姻財產(chǎn)糾紛、土地權屬糾紛、征地拆遷糾紛、鄰里鄉(xiāng)間糾紛等引起的刑事案件，依法保護未成年人、婦女和老人的合法權益，從源頭上防范農(nóng)村各類犯罪，推進“法治鄉(xiāng)村”“平安鄉(xiāng)村”建設，維護農(nóng)村地區(qū)社會安全穩(wěn)定；依法從嚴從快懲處農(nóng)村各類黑惡勢力和黑惡勢力的“保護傘”，推動“掃黑除惡”專項斗爭向縱深發(fā)展，增強農(nóng)村群眾的安全感和幸福感。