關(guān)于“十四五”時期加快推進江蘇省開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的思考

王 拯

（江蘇省生態(tài)環(huán)境評估中心，江蘇南京210036）

1 江蘇省開發(fā)區(qū)總體情況研判

1.1 江蘇省開發(fā)區(qū)總量情況

江蘇省作為中國東部沿海經(jīng)濟發(fā)達省份，也是全國興辦開發(fā)區(qū)時間最早、發(fā)展最快、規(guī)模最大、效益最優(yōu)的省份之一。全省現(xiàn)有省級以上開發(fā)區(qū)158家，其中國家級46 家、省級112 家；國家級開發(fā)區(qū)中經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)26家、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)17家，分別占全國的12%、11%，數(shù)量均位居全國第一。目前江蘇省共21 家開發(fā)區(qū)獲批國家級生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)，總量居全國第一，省級生態(tài)工業(yè)園區(qū)40 家；162 家省級特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)形成了新能源、新材料、高端裝備制造、節(jié)能環(huán)保、新醫(yī)藥等具有區(qū)域特色的產(chǎn)業(yè)集群和特色產(chǎn)業(yè)基地；獲批國家級知識產(chǎn)權(quán)示范園區(qū)7 家、試點園區(qū)27 家,位居全國前列。在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略帶動下,江蘇省開發(fā)區(qū)單位GDP能耗、單位產(chǎn)值的COD和SO2排放量均低于全省平均水平［1］。

1.2 江蘇省開發(fā)區(qū)發(fā)展及生產(chǎn)情況

開發(fā)區(qū)是江蘇對外開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的重要載體。從產(chǎn)業(yè)總量看，全省省級及以上開發(fā)區(qū)創(chuàng)造了全省50%以上的地區(qū)生產(chǎn)總值和地方公共預(yù)算收入，實現(xiàn)了60%以上的固定資產(chǎn)投資、80%以上的進出口總額，帶動1600多萬人就業(yè)。從發(fā)展水平看，全省開發(fā)區(qū)內(nèi)的高新技術(shù)企業(yè)已突破1萬家，在江蘇省投資的外商企業(yè)中，80%以上落戶在開發(fā)區(qū)，實現(xiàn)了由單一加工貿(mào)易為主向“一區(qū)多園”形態(tài)轉(zhuǎn)變，為全省經(jīng)濟社會發(fā)展做出了重要貢獻。

1.3 存在的問題和不足

盡管江蘇省開發(fā)區(qū)建設(shè)位居全國前列，但與高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展的要求相比，仍有一定差距。

1.3.1 開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)定位以中低端為主

盡管江蘇省開發(fā)區(qū)規(guī)?？偭看?，但大而不強的特征比較明顯。在國際產(chǎn)業(yè)分工中，50%以上的產(chǎn)業(yè)處于全球價值鏈的中低端，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和一般制造業(yè)所占比重較大，一些核心技術(shù)和關(guān)鍵部件依賴進口，生產(chǎn)過程主要集中在加工和組裝環(huán)節(jié)，自主知識產(chǎn)權(quán)和自主品牌少，自主創(chuàng)新能力不強，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟高位增速與處于價值鏈低端的地位不相匹配，產(chǎn)出效率不高。

1.3.2 開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)性問題亟待解決

受自主知識產(chǎn)權(quán)和自主品牌制約，出口市場主要集中在歐美、日本等國家，服務(wù)貿(mào)易發(fā)展相對滯后，外資的產(chǎn)業(yè)分布、區(qū)域分布相對集中。一些開發(fā)區(qū)缺乏明確的功能定位，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，大大降低了開發(fā)區(qū)的資源配置效率。

1.3.3 環(huán)境管理水平有待提升

一些開發(fā)區(qū)中的化工企業(yè)，其中相當(dāng)一部分是醫(yī)藥、農(nóng)藥、化工染料中間體項目，污染成分復(fù)雜，治理難度大、成本高。個別開發(fā)區(qū)污水處理設(shè)施運行不正常、不能持續(xù)穩(wěn)定達標(biāo)排放，環(huán)境違法行為時有發(fā)生。

1.3.4 開發(fā)區(qū)管理體制機制亟待改革

“特區(qū)管理、特事特辦”是開發(fā)區(qū)的顯著優(yōu)勢之一，從目前情況看，產(chǎn)業(yè)集聚的開放型經(jīng)濟管理體制機制已難以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求。一些開發(fā)區(qū)管委會管理范圍擴大、機構(gòu)膨脹、工作流程繁雜，趨同于一般行政區(qū)，削弱了開發(fā)區(qū)精簡高效的管理體制機制優(yōu)勢。開發(fā)區(qū)規(guī)模不斷擴大，生態(tài)空間擠壓的問題日漸顯現(xiàn)。

2 推動江蘇省開發(fā)區(qū)高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展的思考

“十四五”時期，加快推動開發(fā)區(qū)高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展，事關(guān)江蘇經(jīng)濟社會發(fā)展全局。當(dāng)前我國經(jīng)濟已進入新常態(tài)，經(jīng)濟已由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，開發(fā)區(qū)也處于加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，必須發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極應(yīng)對挑戰(zhàn)，加快推進高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展，致力于不斷增強創(chuàng)新力和綜合競爭力，為建設(shè)經(jīng)濟強、百姓富、環(huán)境美、社會文明程度高的新江蘇做出更大貢獻。筆者認(rèn)為應(yīng)重點抓好以下幾個方面。

2.1 加快推進開發(fā)區(qū)由規(guī)模速度型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變

開發(fā)區(qū)發(fā)展必須堅決走新型工業(yè)化道路，加快提升主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)能級，推動產(chǎn)業(yè)向中高端邁進。要聚焦裝備制造、電子信息、新材料等先進制造業(yè)，集聚一批國際國內(nèi)知名企業(yè)和重大創(chuàng)新平臺，儲備一批重大產(chǎn)業(yè)項目，因地制宜完善主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈。要大力發(fā)展前景好、效益高的新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式，支持重點行業(yè)、高端產(chǎn)品、關(guān)鍵環(huán)節(jié)技術(shù)改造，引導(dǎo)企業(yè)提升設(shè)計、制造、工藝、管理水平，打造一批行業(yè)“單項冠軍”“領(lǐng)軍品牌”。建議在國家級開發(fā)區(qū)開展實施新興產(chǎn)業(yè)試點，重點在5G 通信領(lǐng)域、高檔數(shù)控機床和機器人、航天航空裝備、海洋裝備工程及高技術(shù)船舶、軌道交通裝備、生物醫(yī)藥等領(lǐng)域，建設(shè)一批擁有自主核心技術(shù)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮男屡d產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群，特別爭取在集成電路、物聯(lián)網(wǎng)和云計算、生物醫(yī)藥、芯片研發(fā)、納米技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域形成領(lǐng)先優(yōu)勢，加快形成一批擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的科技原創(chuàng)成果，提升核心競爭力，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)質(zhì)量效益顯著提升。

2.2 堅持把創(chuàng)新引領(lǐng)作為推動開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的第一動力

深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，強化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的主體地位。進一步完善企業(yè)創(chuàng)新政策支持、要素投入、激勵保障、服務(wù)監(jiān)管等長效機制，充分發(fā)揮各類產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金、政府投資基金的作用，引進一批高層次人才，加強與省內(nèi)高校、科研院所的產(chǎn)學(xué)研合作，支持開發(fā)區(qū)企業(yè)創(chuàng)建重點實驗室、技術(shù)創(chuàng)新中心、工程技術(shù)（研究）中心等研發(fā)機構(gòu),實現(xiàn)大中型企業(yè)、規(guī)模以上高新技術(shù)企業(yè)研發(fā)機構(gòu)全覆蓋［2］。加快發(fā)展創(chuàng)新型企業(yè)集群，充分發(fā)揮大型企業(yè)創(chuàng)新骨干引領(lǐng)作用，引導(dǎo)優(yōu)勢資源向骨干企業(yè)、龍頭企業(yè)集聚，著力培養(yǎng)一批品牌知名度高、核心競爭力強、具備行業(yè)帶動作用的創(chuàng)新領(lǐng)軍企業(yè)。更大力度強化科技金融服務(wù)，建立開發(fā)區(qū)銀政通科技金融服務(wù)平臺，著力解決企業(yè)融資難、融資貴問題。加快實施科技企業(yè)上市培訓(xùn)計劃，為有發(fā)展?jié)摿Φ目萍计髽I(yè)上市融資開辟綠色通道。

2.3 全面提升開發(fā)區(qū)綠色發(fā)展能力和水平

堅持開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加強資源節(jié)約集約利用和生態(tài)文明建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行土地管理制度，限制開發(fā)區(qū)域原則上不得建設(shè)開發(fā)區(qū)，禁止開發(fā)區(qū)域嚴(yán)禁建設(shè)開發(fā)區(qū)。持續(xù)推進開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)綠色化改造，嚴(yán)格執(zhí)行重點能耗行業(yè)能耗限額標(biāo)準(zhǔn)，加快淘汰列入國家和省級產(chǎn)業(yè)政策中明令禁止的重污染、高能耗的落后生產(chǎn)工藝、技術(shù)裝備，更大力度關(guān)閉規(guī)模小、污染重、治理無望的化工企業(yè)。加快推進電力、鋼鐵、有色、化工、建材、造紙、紡織等傳統(tǒng)制造業(yè)節(jié)水治污、循環(huán)化利用等專項技術(shù)改造。擴大強制性清潔生產(chǎn)審核范圍，對超標(biāo)、超總量排污和使用、排放有毒有害物質(zhì)的重點企業(yè)實施強制性清潔生產(chǎn)審核。加大污染治理力度，嚴(yán)格項目審查和篩選，堅決將高污染項目擋在門外。進一步規(guī)范設(shè)置危險廢物貯存設(shè)施，嚴(yán)禁混存、庫外堆存和超期超量貯存。加大污染減排力度，推進開發(fā)區(qū)工業(yè)污染源全面達標(biāo)排放和提標(biāo)改造、工業(yè)污水處理及配套設(shè)施建設(shè)、污水處理廠提標(biāo)改造、污水管網(wǎng)及雨污分流建設(shè)、中水回用、電力行業(yè)超低排放改造等減排工程。進一步完善減排統(tǒng)計、監(jiān)測與考核體系，定期通報開發(fā)區(qū)減排工程建設(shè)進展情況和重點減排設(shè)施運營情況。進一步提高生態(tài)資源市場化程度,探索推進用能權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)交易系統(tǒng)、測量與核準(zhǔn)體系建設(shè)，建立用能權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)初始分配制度和交易平臺，規(guī)范用能權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)出讓方式，真正實現(xiàn)“綠水青山”的市場價值［3］。

2.4 持續(xù)深化開發(fā)區(qū)重點行業(yè)專項整治

持續(xù)推進開發(fā)區(qū)化工企業(yè)專項整治行動，開展化工園區(qū)規(guī)范化發(fā)展綜合評價，全面推動沿海、沿江、沿運河等重點區(qū)域化工企業(yè)整治，加快推進人口密集區(qū)危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)改造搬遷，重點對長江沿岸非?；犯劭诎毒€、京杭大運河（南水北調(diào)線）和通榆河清水通道沿岸兩側(cè)1 公里范圍內(nèi)化工企業(yè)實施關(guān)停或搬遷，加快推進太湖流域一、二級保護區(qū)化工企業(yè)關(guān)停或轉(zhuǎn)遷任務(wù)。同時，嚴(yán)格執(zhí)行化工園區(qū)開發(fā)邊界與居住區(qū)等環(huán)境敏感目標(biāo)之間設(shè)置隔離帶的要求，對隔離帶內(nèi)現(xiàn)有環(huán)境敏感目標(biāo)，實施限期搬遷安置到位。更大力度加強安全生產(chǎn)和環(huán)境保護，堅持標(biāo)本兼治、綜合治理，嚴(yán)格安全生產(chǎn)準(zhǔn)入，落實安全生產(chǎn)責(zé)任，牢牢守住安全生產(chǎn)的紅色底線，推動綠色發(fā)展、安全發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展，切實維護人民群眾生命財產(chǎn)安全。

2.5 強化園區(qū)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測

在工業(yè)園區(qū)內(nèi)、園區(qū)邊界、重點企業(yè)廠界、周邊環(huán)境敏感目標(biāo)處，全面建成大氣監(jiān)測預(yù)警監(jiān)控點。要把大氣污染治理擺在更加突出的位置，全面開展開發(fā)區(qū)大氣污染現(xiàn)狀監(jiān)測調(diào)查，鎖定“污染物”，探明“排放源”，制定有針對性的整治方案，尤其要加強有毒有害、惡臭氣體的集中收集和處理，著力解決廢氣擾民問題。更大力度強化對工業(yè)園區(qū)、化工園區(qū)的在線監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)，力爭“十四五”時期，實現(xiàn)所有企業(yè)自行監(jiān)測數(shù)據(jù)與環(huán)境監(jiān)管部門聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)自動獲取、依法依規(guī)公開。加強污染源排放自動監(jiān)控與預(yù)警，完善重點排污單位污染排放自動監(jiān)測與異常報警機制，全面提升開發(fā)區(qū)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控水平。

2.6 深化開發(fā)區(qū)管理體制機制改革

建議在江蘇省內(nèi)選取典型開發(fā)區(qū)，先期開展管理體制機制改革試點，加快制度創(chuàng)新和先行先試，破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端。堅持依法依規(guī)加強開發(fā)區(qū)建設(shè)管理，開發(fā)區(qū)建設(shè)應(yīng)加強與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的有效銜接，進一步深化“放管服”改革，根據(jù)開發(fā)區(qū)實際情況擴大經(jīng)濟管理和投資服務(wù)權(quán)限，建設(shè)科學(xué)規(guī)范、富有效率的開發(fā)區(qū)預(yù)算管理及核算制度，積極復(fù)制推廣自由貿(mào)易試驗區(qū)的成功經(jīng)驗，擇機在國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)開展自貿(mào)試驗區(qū)改革試點。進一步推進工程建設(shè)項目審批制度改革，推行網(wǎng)上審批服務(wù)，對于規(guī)模較小的項目可以直接在網(wǎng)絡(luò)上自主進行辦理,合理減少開發(fā)區(qū)項目審批的時間［4］。加快實現(xiàn)一網(wǎng)通辦、異地辦理，讓更多的事項不見面辦理，現(xiàn)場辦理的事項落實“一窗受理、一次辦理、限時辦結(jié)”，有效提升開發(fā)區(qū)整體服務(wù)水平。