傳承與創(chuàng)新：黨內(nèi)巡視制度的歷史性資源及創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化

蔡文成

“巡視是黨章賦予的重要職責(zé)，是加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要舉措，是從嚴(yán)治黨、維護(hù)黨紀(jì)的重要手段，是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式?！保?］黨的十八大以來(lái)，在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，巡視工作全方位展開(kāi)，不僅兌現(xiàn)了巡視全覆蓋的政治承諾，而且逐漸形成了巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，黨內(nèi)巡視制度“千里眼”和“順風(fēng)耳”的利劍效能彰顯，成為推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨和完善黨內(nèi)監(jiān)督的重要戰(zhàn)略性舉措。追根溯源，黨內(nèi)巡視制度既是馬克思主義黨內(nèi)監(jiān)督思想與中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物，也是對(duì)中國(guó)古代巡視制度批判性借鑒和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化的結(jié)果，是歷史性和時(shí)代性、傳承性和創(chuàng)新性的有機(jī)統(tǒng)一。以史為鑒，繼往開(kāi)來(lái)，發(fā)展和完善黨內(nèi)巡視制度是推進(jìn)黨的建設(shè)偉大工程、全面提高黨的建設(shè)質(zhì)量的必然選擇。

一、時(shí)代性課題：黨內(nèi)巡視制度的重大意義

黨內(nèi)巡視制度是指中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委，通過(guò)建立專門(mén)巡視機(jī)構(gòu)，按照黨中央有關(guān)規(guī)定對(duì)下級(jí)黨組織、領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督的制度體系。黨的十九大報(bào)告明確指出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。”因此，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，是我們面臨的時(shí)代性課題和緊迫性任務(wù)。黨內(nèi)巡視制度作為新時(shí)代黨的建設(shè)的重要制度安排，是黨內(nèi)監(jiān)督的重要戰(zhàn)略舉措，為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨提供了制度保障，具有鮮明的時(shí)代特征和制度優(yōu)勢(shì)：巡視主體的權(quán)威性、巡視內(nèi)容的政治性、巡視過(guò)程的法治性、巡視范圍的全面性、巡視問(wèn)題的針對(duì)性、巡視結(jié)果的有效性。黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視巡視制度的健全完善，確立巡視工作方針，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾、標(biāo)本兼治，創(chuàng)新組織制度和方式方法，［2］實(shí)現(xiàn)巡視巡察全面覆蓋，形成了上下統(tǒng)一、內(nèi)外結(jié)合、前后銜接的多層次全方位黨內(nèi)監(jiān)督格局和體系，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督的結(jié)構(gòu)性創(chuàng)新和制度化發(fā)展。

隨著全面從嚴(yán)治黨實(shí)踐的不斷深入，利用黨內(nèi)巡視制度推進(jìn)管黨治黨成為不可替代的黨內(nèi)監(jiān)督方式?！把惨暪ぷ鞯牧Χ?、強(qiáng)度、效果大幅提升，成為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的重要平臺(tái)，是黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督結(jié)合的重要方式，是上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織監(jiān)督的重要抓手，為全面從嚴(yán)治黨提供了有力支撐。”［3］首先，建立和完善黨內(nèi)巡視制度是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重大制度創(chuàng)新。巡視是全面從嚴(yán)治黨的利劍，是具有中國(guó)特色的民主監(jiān)督制度。黨的十八大以來(lái)，黨中央以政治巡視為中心，以促進(jìn)執(zhí)政黨建設(shè)為根本點(diǎn)、關(guān)鍵點(diǎn)，緊盯“黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力”等共性問(wèn)題，定位越來(lái)越精準(zhǔn)，指向越來(lái)越聚焦，充分發(fā)揮政治“顯微鏡”、政治“探照燈”作用。其次，建立和完善黨內(nèi)巡視制度是完善我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體系的關(guān)鍵戰(zhàn)略舉措。黨內(nèi)巡視制度在制度設(shè)計(jì)上，主要針對(duì)我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體系以及黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制中存在的制度短板和薄弱環(huán)節(jié)，聚焦現(xiàn)行監(jiān)督體制中的“上級(jí)監(jiān)督遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督軟，下級(jí)監(jiān)督難”核心問(wèn)題，突破黨內(nèi)“條塊分割、以塊為主”的監(jiān)督權(quán)力配置和運(yùn)作模式，由上級(jí)紀(jì)檢部門(mén)設(shè)立巡視組直接對(duì)下級(jí)黨委班子進(jìn)行巡視監(jiān)督，形成垂直領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督體制。再次，實(shí)施和完善黨內(nèi)巡視制度是反腐倡廉建設(shè)的重要制勝法寶。黨員干部的腐敗問(wèn)題嚴(yán)重污染著黨風(fēng)政風(fēng)。黨中央歷來(lái)高度重視貪污腐敗問(wèn)題，黨的十八大報(bào)告指出：“這個(gè)問(wèn)題解決不好，就會(huì)對(duì)黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國(guó)。”嚴(yán)峻復(fù)雜的反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)迫切需要一種切實(shí)有效的反腐敗措施，巡視監(jiān)督工作通過(guò)事前目標(biāo)監(jiān)督、事中過(guò)程監(jiān)督和事后結(jié)果監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、精準(zhǔn)發(fā)力、形成合力、有的放矢、形成震懾，使反腐敗從被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)、從靜態(tài)轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)，推動(dòng)反腐倡廉取得歷史性成就。最后，執(zhí)行和完善黨內(nèi)巡視制度是踐行黨的群眾路線的重要機(jī)制。群眾路線是黨的生命線和根本工作路線，我們黨最大的優(yōu)勢(shì)是密切聯(lián)系群眾。民意表達(dá)是反腐倡廉的社會(huì)基礎(chǔ)，巡視監(jiān)督與群眾監(jiān)督、民主監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，形成環(huán)環(huán)相扣的監(jiān)督鏈。黨內(nèi)巡視工作堅(jiān)持群眾路線，把全面從嚴(yán)治黨的最大決心和根本力量根植于人民群眾之中，動(dòng)員人民群眾積極參加到巡視工作中來(lái)，不僅為民意表達(dá)提供了必要的尊重和保障，也是提高黨執(zhí)政能力、加強(qiáng)執(zhí)政合法性的必然要求和有效途徑。

二、歷史性資源：古代巡視制度的歷史經(jīng)驗(yàn)

巡視制度在中國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。在中國(guó)古代，巡視制度經(jīng)歷了千年的發(fā)展和演進(jìn)。盡管在不同的朝代，巡視制度有不同的名稱與形式，但它始終是中國(guó)古代監(jiān)察體系中重要組成部分，在鞏固政權(quán)、監(jiān)督糾劾、威懾官員、舉薦人才、體察民情等方面發(fā)揮了重要作用。歷經(jīng)千年的發(fā)展和演變，我國(guó)傳統(tǒng)巡視制度總體上比較嚴(yán)密，形成了一套相對(duì)完備的制度體系，蘊(yùn)含著豐富的制度智慧，是黨內(nèi)巡視制度可借鑒的制度資源。

我國(guó)古代巡視制度是具有深厚歷史文化傳統(tǒng)的監(jiān)督制度。最早可以追溯到堯舜時(shí)期的“五歲一巡守”制度，夏商周時(shí)期演變?yōu)樘熳友册髋c方伯巡視相結(jié)合的巡視制度；秦漢之后逐漸形成系統(tǒng)化的巡視監(jiān)察制度，即在中央設(shè)立御史府、丞相司直和司隸校尉三府監(jiān)督中央官員，派遣刺史巡視制約地方要員，奠定了我國(guó)古代巡視制度的基本框架；隋唐時(shí)期的“一臺(tái)三院”和“十道巡按”標(biāo)志著我國(guó)古代巡視制度的成熟；宋元時(shí)期巡視制度進(jìn)一步強(qiáng)化，以相對(duì)規(guī)范的法典對(duì)巡視制度的機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、頻率以及權(quán)限等方面做了規(guī)定，推動(dòng)古代巡視制度走向規(guī)范化；明清逐漸形成了監(jiān)察御史、提刑按察和巡按御史交叉巡視、互為補(bǔ)充的巡視制度，巡視制度更加完備，體系也更加龐大。［4］不難看出，我國(guó)古代巡視制度的發(fā)展軌跡與古代君主集權(quán)和中央集權(quán)制度的產(chǎn)生、發(fā)展、強(qiáng)化的軌跡一脈相承。

古代巡視制度是君主專制和中央集權(quán)制度體系的組成部分，產(chǎn)生與發(fā)展的動(dòng)力源自于加強(qiáng)君主專制和中央集權(quán)的需要。古代君主集大權(quán)于一身，但自身的精力和能力有限，于是衍生出官僚體系代為行使部分權(quán)力，為了使這部分權(quán)力不發(fā)生異化，便需要對(duì)其進(jìn)行制約和監(jiān)督，巡視制度由此產(chǎn)生。古代巡視方式多樣，既有君主親自巡視，也有派遣官員巡視；既有明察，也有暗訪，后來(lái)逐漸發(fā)展成為設(shè)立中央和地方監(jiān)察機(jī)關(guān)，派遣巡視官到中央部門(mén)和各地方部門(mén)進(jìn)行巡視的制度體系。巡視行為的主體和巡視對(duì)象都是君權(quán)的代理人，而二者之間又是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，要捋順這雙重關(guān)系既要激發(fā)監(jiān)督者的動(dòng)力又要制約其權(quán)力。因此，“小大相制、內(nèi)外相維”構(gòu)成了古代巡視制度的核心原則①顧炎武在《日知錄》中總結(jié)了古代巡視制度的基本原則：“夫秩卑而命之尊，官小而權(quán)之重，小大相制、內(nèi)外相維之意也?！?，具體來(lái)說(shuō)，就是將代表著皇權(quán)的巡視監(jiān)察之權(quán)授予品秩較低的官員，以皇權(quán)的權(quán)威來(lái)威懾巡視對(duì)象，漢代刺史的秩位只有六百石，卻能監(jiān)察二千石的地方長(zhǎng)官，明代巡按御史只有七品，卻能監(jiān)督三品以上的布政使、按察使等地方大員。以低階的品秩來(lái)制約巡視官員，也意味著巡視官員具有較大的晉升空間，可以激勵(lì)其履行好糾察百官職能，以立功受賞。

古代巡視制度具有歷史和現(xiàn)實(shí)兩方面的價(jià)值功能。從歷史層面來(lái)說(shuō)，古代巡視制度是沿襲千年、貫穿整個(gè)中國(guó)古代社會(huì)的重要監(jiān)察制度。首先，有利于維護(hù)中央集權(quán)和國(guó)家統(tǒng)一。巡視制度是中央對(duì)地方、君主對(duì)臣子的監(jiān)督和控制，也是加強(qiáng)中央與地方聯(lián)系的重要手段。其次，有利于監(jiān)督百官和減少貪腐。巡視制度是對(duì)文武百官權(quán)力的制約，在一定程度上能夠防范權(quán)力濫用，具有震懾和警戒作用。最后，有利于強(qiáng)化統(tǒng)治和提高決策水平。巡視制度注重實(shí)地調(diào)查、主動(dòng)出擊，便于了解民意、體察民情，掌握地方官員行政的真實(shí)情況，為中央和地方?jīng)Q策提供重要依據(jù)，為國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供保障。從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)說(shuō)，古代巡視制度作為具有中國(guó)特色的監(jiān)督制度，深深扎根于中國(guó)文化傳統(tǒng)，其中蘊(yùn)含的歷史智慧和文明共性，至今仍然存在一定的合理因素和利用價(jià)值，是黨內(nèi)巡視制度所借鑒的制度資源。

當(dāng)然，古代巡視制度由于“家天下”的權(quán)力運(yùn)行邏輯和制度設(shè)計(jì)的缺陷，很難保證巡視制度的科學(xué)性和有效性。古代官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，巡視官對(duì)抗的往往不是單個(gè)官員，而是其背后的群黨勢(shì)力，巡視工作阻力巨大，隨著統(tǒng)治王朝的衰弱和更迭，巡視制度的監(jiān)督功能遞減。而且，巡視官員腐化，與巡視對(duì)象同流合污甚至結(jié)黨營(yíng)私、為禍一方的現(xiàn)象并不罕見(jiàn)。究其原因，與其制度缺陷是分不開(kāi)的。首先，在古代巡視制度中，巡視官與巡視對(duì)象地位極度不對(duì)等。在巡視監(jiān)督過(guò)程中，相比被巡視官員，巡視官“權(quán)重”“位顯”，擁有著監(jiān)督、查辦和面呈君主的權(quán)力，處于優(yōu)勢(shì)地位。其次，在古代巡視制度中，監(jiān)察權(quán)與行政職權(quán)相混淆，有時(shí)甚至合二為一。例如，唐代按察使多由節(jié)度使兼任，明代督撫后期總掌地方軍政財(cái)政大權(quán)。［5］最后，古代巡視制度對(duì)群眾力量動(dòng)員、信息收集不充分，這是由封建制度的專制特性和古代社會(huì)信息不發(fā)達(dá)的現(xiàn)實(shí)困境所決定的。

三、可能性條件：古今巡視制度的傳承基礎(chǔ)

古代巡視制度在我國(guó)歷史上發(fā)揮了積極作用，具有重要借鑒意義。我國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)的單一性傳統(tǒng)、監(jiān)督結(jié)構(gòu)的相似性形式和歷史文化的延續(xù)性基礎(chǔ)等為批判地借鑒古代巡視制度創(chuàng)造了條件，奠定了黨內(nèi)巡視制度借鑒古代巡視制度的基礎(chǔ)。

（一）相同的國(guó)家結(jié)構(gòu)是古今巡視制度傳承的歷史前提

在國(guó)家組織結(jié)構(gòu)形式上，中國(guó)的古代與現(xiàn)代都具有單一制的結(jié)構(gòu)特征。單一制是國(guó)家權(quán)力縱向分配方式，其特點(diǎn)是中央有著絕對(duì)的主權(quán)和權(quán)威，地方則是中央的派出機(jī)構(gòu)或代理人。在單一制結(jié)構(gòu)下，中央政府承擔(dān)著統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)的職責(zé)，政策的制定、資源的整合、社會(huì)的管理等都具有全國(guó)性意義，而這些工作一旦與地方實(shí)際差異太大，就會(huì)產(chǎn)生難以估量的后果；同時(shí)，單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)下的官僚體系呈現(xiàn)出金字塔結(jié)構(gòu)，越往下層，越接近政治統(tǒng)治的根基——人民，政治清明關(guān)乎民生，更關(guān)乎統(tǒng)治基礎(chǔ)。從秦以來(lái)，中國(guó)都保持著中央集權(quán)制度的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)，這一政治體制結(jié)構(gòu)延續(xù)至今。可以說(shuō)，單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)是巡視制度存在的理由和前提。

我國(guó)現(xiàn)行單一制結(jié)構(gòu)是歷史與現(xiàn)實(shí)綜合作用的結(jié)果。一方面，中國(guó)在歷史上形成的一套頗具特色的關(guān)于中央和地方關(guān)系的制度安排，受制度慣性的作用，在今天仍然發(fā)揮著至關(guān)重要的影響；另一方面，當(dāng)今中國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，幅員遼闊、地區(qū)差異巨大，單一制是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)安定的制度保障。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，在組織安排上同我國(guó)地方與中央的機(jī)構(gòu)配置高度一致，通過(guò)基層到地方再到中央的層層集中實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。因而，黨內(nèi)巡視制度在黨組織上下系統(tǒng)內(nèi)顯得尤為重要，它既承擔(dān)著傳達(dá)中央精神、督查精神落實(shí)情況的任務(wù)，又承擔(dān)著肅清貪腐、整頓黨風(fēng)的使命。簡(jiǎn)而言之，不管是古代巡視制度還是黨內(nèi)巡視制度，都是一種自上而下的制約和監(jiān)督機(jī)制，只有存在清晰的上下級(jí)關(guān)系時(shí)，巡視制度才可能存在并且發(fā)揮作用，所以，單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)是黨內(nèi)巡視制度能夠借鑒古代巡視制度的歷史前提。

（二）相似的監(jiān)督體制是古今巡視制度傳承的制度條件

監(jiān)督體制的相似性是黨內(nèi)巡視制度借鑒古代巡視制度的制度基礎(chǔ)。在監(jiān)督體制結(jié)構(gòu)上，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)社會(huì)的監(jiān)督結(jié)構(gòu)存在相似性，都是異體監(jiān)督薄弱或缺失的條件下進(jìn)行的同體監(jiān)督模式。古代社會(huì)的等級(jí)觀念、神化皇權(quán)、愚民政策等使得自下而上的民主參與機(jī)制基本不存在，導(dǎo)致自下而上的民主監(jiān)督體系缺位。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，中國(guó)古代不存在人民對(duì)官僚體系的異體監(jiān)督，普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣，君權(quán)是神圣的，立法、行政、司法三權(quán)均集中于君權(quán)衍生出的官僚體系，平民力量弱小，不能與之相抗，更談不上監(jiān)督。因此，依賴君權(quán)、官僚體系內(nèi)部的巡視監(jiān)督是權(quán)力監(jiān)督至關(guān)重要的途徑和方式。

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是中國(guó)最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量，能否實(shí)現(xiàn)有效的自我監(jiān)督、正確行使人民賦予的權(quán)力，是一個(gè)關(guān)系黨和國(guó)家前途命運(yùn)的重大課題。對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)，外部監(jiān)督是客觀需要，在中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐中已經(jīng)形成行政監(jiān)督、民主監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督等有機(jī)統(tǒng)一的監(jiān)督體系。但從根本上講，黨的執(zhí)政地位決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家各種監(jiān)督形式中是最基本的、第一位的，而巡視監(jiān)督是增強(qiáng)黨在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力的一項(xiàng)重大舉措，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)黨的自我革命。在這個(gè)意義上，古今巡視制度有著相似功能需求，從而也有相似的監(jiān)督機(jī)制，這是黨內(nèi)巡視借鑒古代巡視的制度性緣由。

（三）相承的社會(huì)傳統(tǒng)是古今巡視制度傳承的文化基礎(chǔ)

古今巡視制度都是生長(zhǎng)于中國(guó)大地的監(jiān)督制度，都包含中國(guó)優(yōu)秀制度文化的基因。一方面，我國(guó)古代巡視制度深受我國(guó)傳統(tǒng)政治倫理觀念和政治文化傳統(tǒng)的影響，中國(guó)傳統(tǒng)文化作為中華共同體生活經(jīng)驗(yàn)的積累，對(duì)古今中國(guó)人的精神世界和社會(huì)制度具有潛移默化和根深蒂固的影響。另一方面，古代巡視制度所包含的關(guān)于國(guó)家制度和國(guó)家治理的價(jià)值理想、天下觀念、德治主張、民本思想、平等觀念、正義追求、改革精神、思維習(xí)慣、道德操守、行為模式等，已成為中國(guó)文化和中國(guó)精神的重要組成部分，在當(dāng)代中國(guó)仍然具有影響力和生命力。譬如，中國(guó)傳統(tǒng)文化的集體主義觀更重視整體性，個(gè)體服從于整體的歷史文化傳統(tǒng)塑造了社會(huì)成員傾向于認(rèn)可并遵循集體利益需求的思維與行為習(xí)慣，民眾有依靠國(guó)家和集體權(quán)威解決問(wèn)題、訴求利益的傳統(tǒng)，所以，能夠反映和代表集體意志的巡視制度是為民眾所能廣泛接受的。又如，中國(guó)文化的非對(duì)抗性和諧觀念，更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)和諧與自制，巡視制度本質(zhì)上是體制內(nèi)部不以對(duì)抗和沖突為手段的自我糾察與反思，符合人們普遍的思維、行為習(xí)慣以及價(jià)值取向。再如，中國(guó)古代賢能政治倫理具有濃厚的道德色彩，人們更加注重官員的個(gè)人修養(yǎng)與德行，期望官僚系統(tǒng)清正廉明，這些心理反映在巡視制度中就是看重對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和考核。［6］巡視制度的制度價(jià)值與這些政治理想相契合。中國(guó)傳統(tǒng)政治倫理在現(xiàn)代社會(huì)仍然存在，為黨內(nèi)巡視制度借鑒古代巡視制度提供了社會(huì)心理支撐。

四、批判性選擇：黨內(nèi)巡視制度的制度借鑒

毫無(wú)疑問(wèn)，黨內(nèi)巡視制度和古代巡視制度存在著根本區(qū)別。黨內(nèi)巡視制度是中國(guó)特色社會(huì)主義民主監(jiān)督制度的獨(dú)特設(shè)計(jì)，本質(zhì)上是為實(shí)現(xiàn)和保障黨的先進(jìn)性和純潔性。因此，對(duì)于古代巡視制度，我們需要批判地繼承其合理內(nèi)核、借鑒精華、剔除糟粕，汲取有益的資源和養(yǎng)分，不斷完善新時(shí)代黨內(nèi)巡視制度。

（一）獨(dú)立性：巡視監(jiān)督制度的基礎(chǔ)

獨(dú)立性是權(quán)力監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行所遵循的基本原則，是實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督有效性的基本前提，是巡視工作發(fā)揮作用的穩(wěn)固基石。監(jiān)督的獨(dú)立性意味著監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間保持清晰的界限，不存在直接關(guān)系、利益勾連或人情往來(lái)。古代巡視制度與黨內(nèi)巡視制度都屬于組織系統(tǒng)內(nèi)的自我監(jiān)督，在同一組織體系內(nèi)的成員之間必然廣泛存在著依附與被依附、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力關(guān)系、人事關(guān)聯(lián)與利益關(guān)系，這樣錯(cuò)綜復(fù)雜的內(nèi)部聯(lián)系，就有可能削弱、異化監(jiān)督功能，導(dǎo)致權(quán)力監(jiān)督流于形式。因此，通過(guò)建立專門(mén)機(jī)構(gòu)，在保持相對(duì)獨(dú)立性的前提下開(kāi)展巡視工作是權(quán)力監(jiān)督的需要使然。

在獨(dú)立性上，黨內(nèi)巡視制度相較于古代巡視更加靈活、高效。古代巡視制度通常采用兩種方式來(lái)保持自身獨(dú)立性，一是專門(mén)授權(quán)的方法。古代中央巡視官員的權(quán)力來(lái)自于君主，對(duì)君主直接負(fù)責(zé)，代表君主行使監(jiān)督權(quán)，巡視者的權(quán)限較大，不受被巡視部門(mén)及其官員的干預(yù)，能夠獨(dú)立行使職權(quán)。二是巡視回避機(jī)制。巡視官員往往跨地區(qū)、跨部門(mén)進(jìn)行巡視，長(zhǎng)期流動(dòng)，削弱利益、人情糾葛對(duì)巡視監(jiān)督的掣肘，便于官員獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。這種獨(dú)立性原則在黨內(nèi)巡視制度中得以借鑒和延承，并加以創(chuàng)造性發(fā)展。在黨的巡視工作中，巡視機(jī)構(gòu)及工作人員都由上級(jí)派出黨組織所決定和任命，巡視在“一次一授權(quán)”的基礎(chǔ)上，探索實(shí)行“三個(gè)不固定”，一是巡視組長(zhǎng)不固定，二是巡視的地區(qū)和單位不固定，三是巡視組與巡視對(duì)象的關(guān)系不固定，破除社會(huì)牽連的難題；巡視工作人員實(shí)行任職回避、地域回避、公務(wù)回避原則，切斷巡視者與被巡視者之間的利益關(guān)系，避免巡視機(jī)構(gòu)受到被巡視對(duì)象的牽制和干預(yù)，以此來(lái)加強(qiáng)巡視工作的獨(dú)立性。

（二）權(quán)威性：巡視監(jiān)督制度的關(guān)鍵

權(quán)威性是保證巡視制度有效運(yùn)行的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)巡視目標(biāo)和達(dá)到巡視成效的保障。無(wú)論是古代君主將巡視制度當(dāng)成鞏固和強(qiáng)化君權(quán)的工具，還是中國(guó)共產(chǎn)黨將其作為加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的“利劍”，如果沒(méi)有權(quán)威性，巡視制度的價(jià)值和功能將大打折扣，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾的作用就難以發(fā)揮。古代巡視官員具有極高的權(quán)威性，巡察官員代表君主行使監(jiān)察權(quán)，盡管有時(shí)巡察官員的品級(jí)較低，但卻可以“以下制上”“以卑察尊”，正是由于君權(quán)的權(quán)威加持，對(duì)地方官員能夠起到威懾作用。

黨內(nèi)巡視制度的建立和發(fā)展也吸收了古代巡視制度的權(quán)威性原則。首先，黨內(nèi)巡視的權(quán)威性來(lái)自黨中央自上而下對(duì)巡視工作充分賦權(quán)。黨的十七大將巡視制度正式寫(xiě)入黨章，巡視是黨章賦予的重要職責(zé)，黨的根本大法是黨內(nèi)巡視制度權(quán)威性的源頭。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)“中央巡視組是中央直接派的”，“中央給了巡視組尚方寶劍”，因此，巡視工作背負(fù)著黨中央的權(quán)威和信任，為巡視機(jī)構(gòu)從嚴(yán)從實(shí)開(kāi)展工作奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。其次，黨內(nèi)巡視是發(fā)現(xiàn)、解決黨自身問(wèn)題的重要措施。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是巡視工作生命線，針對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、從嚴(yán)治黨不力等問(wèn)題進(jìn)行巡視，形成巡視反饋意見(jiàn)向上級(jí)黨組織進(jìn)行匯報(bào)，被巡視單位根據(jù)反饋在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行整改，并采取“回頭看”等方式確保整改落實(shí)，對(duì)整改情況與整改要求存在較大差距的單位部門(mén)進(jìn)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)了巡視工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。最后，巡視制度運(yùn)行的嚴(yán)格性和規(guī)范性是權(quán)威性的重要來(lái)源。打鐵還需自身硬，巡視工作的運(yùn)行具有嚴(yán)格的要求與規(guī)定，巡視人員必須嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，以及黨內(nèi)與巡視相關(guān)法規(guī)制度；認(rèn)真遵守巡視程序，在權(quán)限范圍內(nèi)行使監(jiān)督權(quán)力；在工作過(guò)程中，始終保持嚴(yán)明的巡視紀(jì)律與作風(fēng)，對(duì)于違反紀(jì)律的人員，嚴(yán)肅追究其責(zé)任，過(guò)硬的要求與紀(jì)律是巡視制度能夠發(fā)揮權(quán)威性作用的重要基礎(chǔ)和保障。

（三）規(guī)范性：巡視監(jiān)督制度的保障

規(guī)范性是巡視制度高效運(yùn)行的重要保障，也是制度治黨和依規(guī)治黨的必然要求。巡視制度的獨(dú)立性和權(quán)威性是充分發(fā)揮巡視制度效能的基石與關(guān)鍵，同時(shí)，還需要不斷加強(qiáng)巡視制度的規(guī)范性、制度化建設(shè)：一方面使巡視工作的具體開(kāi)展有據(jù)可循，高效運(yùn)行，另一方面通過(guò)劃定巡視工作的權(quán)責(zé)邊界，形成對(duì)巡視工作的有效制約與管控。古代巡視制度中有完備的法規(guī)依據(jù)對(duì)巡視工作進(jìn)行規(guī)范。早在秦漢時(shí)期，統(tǒng)治者便開(kāi)始有意識(shí)地完善巡視制度；到隋唐時(shí)期，巡視制度逐步成型穩(wěn)定；宋朝曾制定《監(jiān)司互察法》等相關(guān)律法對(duì)巡視工作進(jìn)行規(guī)范和約束；明朝先后制定了《出巡相見(jiàn)禮儀》《巡歷事例》和《御史回道考察》等一系列法規(guī)來(lái)規(guī)范巡視制度；清朝制定了我國(guó)古代較為完整的監(jiān)察法規(guī)匯編《欽定臺(tái)規(guī)》，為巡察官員行使監(jiān)察權(quán)提供了法律依據(jù)。［7］

巡視制度規(guī)范化既是古代巡視制度的歷史傳統(tǒng)，也是黨巡視制度發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)。自黨內(nèi)巡視制度建立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨就非常重視巡視監(jiān)督的規(guī)范化建設(shè)，積累了一系列有效的經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)入21世紀(jì)，不斷推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，2003年中共中央頒發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，2004年中紀(jì)委、中組部又先后出臺(tái)《關(guān)于巡視工作的暫行規(guī)定》《關(guān)于派駐紀(jì)檢組履行監(jiān)督職責(zé)的意見(jiàn)》，2009年中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》。黨的十八大以來(lái)，全面加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，2015年修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》，2017年黨中央再次對(duì)《條例》進(jìn)行了深化和修改，構(gòu)建起黨內(nèi)巡視制度的法治體系。不僅如此，《條例》與其他黨內(nèi)法規(guī)相互配合，形成以黨章為核心、《條例》為主體、相關(guān)配套制度為支撐的系統(tǒng)完善的巡視制度體系，黨內(nèi)巡視規(guī)范化、制度化建設(shè)取得重大突破。

五、創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化：黨內(nèi)巡視制度的創(chuàng)新發(fā)展

實(shí)踐永無(wú)止境，創(chuàng)新永無(wú)止境。黨內(nèi)巡視制度對(duì)古代巡視傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新性發(fā)展，形成具有鮮明特色和顯著優(yōu)勢(shì)的新時(shí)代黨內(nèi)巡視制度體系。在巡視布局、巡視模式、監(jiān)督機(jī)制、巡視內(nèi)容、巡視過(guò)程上進(jìn)行了具有時(shí)代性的創(chuàng)新，為新時(shí)代黨內(nèi)巡視制度體系的健全與黨內(nèi)巡視制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮、轉(zhuǎn)化創(chuàng)造了條件。

（一）形成全面覆蓋和重點(diǎn)聚焦相統(tǒng)一的巡視布局

巡視全覆蓋與聚焦重點(diǎn)相統(tǒng)一的巡視布局，是堅(jiān)持兩點(diǎn)論與重點(diǎn)論相統(tǒng)一在巡視制度中的具體體現(xiàn)，也是黨內(nèi)巡視制度相比于傳統(tǒng)巡視的科學(xué)性、合理性和有效性所在。巡視全覆蓋就是巡視監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)，不留空白，將巡視作為一項(xiàng)全面系統(tǒng)的制度，以發(fā)揮其強(qiáng)大的監(jiān)督功能。從巡視范圍上來(lái)說(shuō)，巡視全覆蓋要求要層層傳導(dǎo)壓力、層層落實(shí)責(zé)任，上下聯(lián)動(dòng)，形成全國(guó)“一盤(pán)棋”的態(tài)勢(shì)；從巡視對(duì)象上來(lái)說(shuō)，巡視對(duì)象覆蓋了地方、部門(mén)、企事業(yè)單位黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員；從完成時(shí)限上來(lái)說(shuō)，巡視全覆蓋要求巡視組要在黨中央每屆任期之內(nèi)對(duì)巡視對(duì)象至少巡視一次。巡視全覆蓋展現(xiàn)了全面從嚴(yán)治黨的強(qiáng)大態(tài)勢(shì)，充分發(fā)揮了巡視監(jiān)督的政治作用，增強(qiáng)了巡視的震懾力。

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“工作沒(méi)有重點(diǎn)就抓不出成績(jī)。巡視工作要明確職責(zé)定位，巡視內(nèi)容不要太寬泛，要圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)這個(gè)中心進(jìn)行。”［8］新時(shí)代巡視工作需要明確任務(wù)，聚焦重點(diǎn)，突出巡視特點(diǎn)。首先，巡視工作以黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)為中心。黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)是黨的建設(shè)的重大任務(wù)，關(guān)系到黨和國(guó)家生死存亡，關(guān)系到黨執(zhí)政的根基和人民群眾的根本利益，以巡視制度建設(shè)肅清貪腐，是維護(hù)黨的先進(jìn)性和純潔性的必然要求。其次，巡視監(jiān)督以被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及成員為主要對(duì)象。領(lǐng)導(dǎo)班子是其所在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，是本地區(qū)或本部門(mén)事業(yè)改革和發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，權(quán)力集中，責(zé)任重大，巡視監(jiān)督抓住了黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及成員等關(guān)鍵少數(shù)，形成以上率下的示范引導(dǎo)作用，達(dá)到效用最大化。再次，巡視工作以問(wèn)題為導(dǎo)向。巡視是政治巡視，要堅(jiān)持政治定位，突出問(wèn)題導(dǎo)向，每一輪巡視的工作要求與任務(wù)重點(diǎn)也各有側(cè)重，從貪污腐敗問(wèn)題，到講紀(jì)律守規(guī)矩問(wèn)題，到聚焦“兩個(gè)維護(hù)”，不斷針對(duì)新問(wèn)題提出新要求，從治標(biāo)向治本轉(zhuǎn)變，從根源上防止黨內(nèi)的腐敗問(wèn)題產(chǎn)生，取得了顯著成效。

（二）構(gòu)建組織監(jiān)督與民主監(jiān)督相統(tǒng)一的巡視模式

建構(gòu)組織監(jiān)督與民主參與互補(bǔ)的雙向監(jiān)督模式是黨內(nèi)巡視制度的制度創(chuàng)新。在黨內(nèi)巡視制度中，自上而下的組織監(jiān)督是主要方面，自下而上的民主監(jiān)督是重要補(bǔ)充，二者關(guān)系相輔相成。相比而言，古代巡視制度運(yùn)行主要依靠“君權(quán)”自上而下的推動(dòng)與施壓，這種單向的監(jiān)督面臨著兩方面的問(wèn)題：一是高度依賴于統(tǒng)治者的個(gè)人意志，缺乏自下而上的參與機(jī)制，缺乏穩(wěn)定性，無(wú)法實(shí)現(xiàn)制度化監(jiān)督；二是自上而下的監(jiān)督動(dòng)力會(huì)隨著行政層級(jí)增加和官場(chǎng)關(guān)系網(wǎng)盤(pán)結(jié)而衰減，隨著巡視工作深入地方或王朝統(tǒng)治的衰落，巡察效果難以保證。而黨內(nèi)巡視制度是黨自我監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督的統(tǒng)一，將自上而下的組織監(jiān)督和自下而上的民主監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，形成了雙向監(jiān)督模式，保證國(guó)家權(quán)力服務(wù)人民的意志和利益。

黨內(nèi)巡視制度堅(jiān)持民主集中制原則，民主集中制賦予了黨的上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，正如習(xí)近平所言：“上級(jí)對(duì)下級(jí)尤其是上級(jí)一把手對(duì)下級(jí)一把手的監(jiān)督最管用、最有效?！保?］黨的十八大以來(lái)，黨中央不斷強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，取得了顯著成效，形成了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)的巡視體系；自上而下的組織監(jiān)督突出和強(qiáng)化上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織特別是其主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督功能，這種依靠上級(jí)組織權(quán)威開(kāi)展監(jiān)督的模式與古代巡視制度具有相似性。但與古代巡視制度不同的是，作為馬克思主義執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨的權(quán)力運(yùn)作既講集中又講民主。黨內(nèi)巡視制度堅(jiān)持黨的群眾路線，充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性和參與性，深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智，將自下而上的民主監(jiān)督與自上而下的組織監(jiān)督結(jié)合在一起，形成立體雙向的監(jiān)督模式。巡視工作與黨內(nèi)民主監(jiān)督之間形成良性互動(dòng)機(jī)制，巡視監(jiān)察既是對(duì)權(quán)力的規(guī)范，也是對(duì)黨員民主監(jiān)督、檢舉權(quán)利的維護(hù)。一方面，黨內(nèi)巡視制度成為黨員群眾利益表達(dá)的重要渠道，民主監(jiān)督為黨內(nèi)巡視制度不斷注入新的動(dòng)力，黨內(nèi)成員廣泛的民主參與，使巡視監(jiān)察制度能夠真正有效運(yùn)轉(zhuǎn)?！包h已經(jīng)很大，在黨內(nèi)絕對(duì)自由地交換意見(jiàn)是必要的”，［10］在巡視運(yùn)行中采取多種方法，進(jìn)行實(shí)地考察和暗訪，廣泛動(dòng)員黨內(nèi)外各界別、各方面的監(jiān)督力量，深入挖掘問(wèn)題線索與獲取信息，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與規(guī)范。另一方面，只有不斷完善巡視制度，黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)接受黨員群眾監(jiān)督，才能激發(fā)廣大黨員群眾對(duì)巡視工作的參與熱情，形成敢講話、講真話、講實(shí)話的良好風(fēng)氣，構(gòu)建良好的黨內(nèi)政治生態(tài)。

（三）完善同體監(jiān)督和異體監(jiān)督相統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)制

“自我監(jiān)督是世界性難題，是國(guó)家治理的哥德巴赫猜想”。［11］在人類社會(huì)實(shí)踐中，將同體監(jiān)督與異體監(jiān)督相結(jié)合是建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體系的必然選擇和普遍經(jīng)驗(yàn)。同體監(jiān)督是組織系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督，動(dòng)力和資源支撐均來(lái)自于內(nèi)部，監(jiān)督的主體和客體之間相互了解，監(jiān)督過(guò)程中間環(huán)節(jié)少，具有內(nèi)源性、直接性和針對(duì)性等特征；異體監(jiān)督是來(lái)自組織系統(tǒng)外部的監(jiān)督，動(dòng)力和資源支撐均來(lái)自于外部，監(jiān)督過(guò)程中存在中間環(huán)節(jié)，側(cè)重于事后監(jiān)督，具有外源性、間接性和事后性特征。［12］在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，組織體系的自我監(jiān)督和自我約束具有重要作用，但是單一的同體監(jiān)督機(jī)制在權(quán)力監(jiān)督的實(shí)踐中往往因動(dòng)力缺失而陷入監(jiān)督軟化、淡化、虛化的困境，這是同體監(jiān)督固有的制度缺陷。我國(guó)古代巡視監(jiān)察制度在強(qiáng)化巡察官員獨(dú)立性的過(guò)程中，已經(jīng)體現(xiàn)了運(yùn)用異體監(jiān)督的傾向與意識(shí)，但是由于缺乏合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)、完善的制度體系，使其與現(xiàn)代政治中的異體監(jiān)督機(jī)制還相去甚遠(yuǎn)。

黨內(nèi)巡視制度充分吸收了古代巡察豐富的制度資源，繼承和弘揚(yáng)了黨注重自我革命的優(yōu)良政治傳統(tǒng)，結(jié)合推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨過(guò)程中積累的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將同體監(jiān)督和異體監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，是破解自我監(jiān)督難題的重要制度創(chuàng)新。黨內(nèi)巡視制度在同體監(jiān)督的基礎(chǔ)上充分體現(xiàn)了異體監(jiān)督原則，借鑒了異體監(jiān)督的合理元素。一方面，巡視是出于黨的高度自覺(jué)，動(dòng)力與資源來(lái)自于黨自身，范圍上也是在黨的內(nèi)部進(jìn)行的監(jiān)督活動(dòng)，總體而言，巡視依然屬于同體監(jiān)督的制度形式。另一方面，作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，巡視制度堅(jiān)持自我監(jiān)督和外部監(jiān)督有機(jī)銜接起來(lái)，統(tǒng)合黨自我監(jiān)督的多項(xiàng)制度優(yōu)勢(shì)，吸收異體監(jiān)督的動(dòng)力和資源，成為了內(nèi)外結(jié)合、系統(tǒng)開(kāi)放的管黨治黨重要舉措。首先，巡視制度建立專門(mén)的巡視機(jī)構(gòu)和專門(mén)巡視隊(duì)伍，作為上級(jí)黨組織監(jiān)督權(quán)力的延伸，具有獨(dú)立運(yùn)行的權(quán)限與資源，職責(zé)重大，工作機(jī)動(dòng)，影響廣泛，具有鮮明的主體性和獨(dú)立性。其次，巡視制度對(duì)巡視的權(quán)責(zé)作出了科學(xué)清晰的界定，巡視組作為派出黨組織的“眼睛”和“耳朵”，負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和反映問(wèn)題，并不能作為“手”越權(quán)處理問(wèn)題，巡視監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查的相對(duì)分離，保障了巡視監(jiān)督的公正性。最后，巡視過(guò)程充分動(dòng)員黨員和群眾參與，提供線索，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，充實(shí)信息，為黨內(nèi)形成異體監(jiān)督提供了制度基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了同體監(jiān)督與異體監(jiān)督相統(tǒng)一的雙重制約機(jī)制，賦予了巡視制度強(qiáng)有力的監(jiān)督合力，有效彌補(bǔ)了黨在自我監(jiān)督過(guò)程中的制度困境。

（四）健全政治巡視和業(yè)務(wù)監(jiān)督相統(tǒng)一的巡視內(nèi)容

巡視方向和內(nèi)容上的差異性，是古今巡視制度的根本區(qū)別所在。古代巡視實(shí)質(zhì)上是君主對(duì)臣民的單向監(jiān)督，主要內(nèi)容是以會(huì)審案件、審錄囚徒以及核查積案為主的司法監(jiān)督，在這一過(guò)程中糾正地方官吏管理上的缺失和弊政，從而加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)管監(jiān)控，以強(qiáng)化皇權(quán)統(tǒng)治為目的。［13］而黨內(nèi)巡視制度作為加強(qiáng)黨的建設(shè)重要舉措，在巡視內(nèi)容上堅(jiān)持政治性與業(yè)務(wù)性相統(tǒng)一，主要聚焦反腐敗斗爭(zhēng)和黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨重要抓手，發(fā)揮了其黨之利劍、國(guó)之利器的重大作用。

黨的巡視制度在內(nèi)容上將政治性與業(yè)務(wù)性有機(jī)統(tǒng)一，是新時(shí)代巡視制度的重大創(chuàng)新。一方面，在巡視內(nèi)容中，政治性內(nèi)容統(tǒng)領(lǐng)業(yè)務(wù)性內(nèi)容，業(yè)務(wù)性內(nèi)容服務(wù)政治性內(nèi)容。政治屬性是政黨第一屬性，旗幟鮮明地講政治是中國(guó)共產(chǎn)黨的特色和優(yōu)勢(shì)，巡視作為一項(xiàng)管黨治黨的黨內(nèi)監(jiān)督制度，明確地將政治性放在了巡視工作的第一位。黨的十八大以來(lái)，黨中央根據(jù)黨內(nèi)監(jiān)督的新形勢(shì)、新任務(wù)和新特點(diǎn)，明確政治巡視的制度定位和工作方向，主要內(nèi)容是檢查被巡視對(duì)象對(duì)黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)律的遵守和執(zhí)行情況，著力發(fā)現(xiàn)黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛、管黨治黨失之于寬松軟等問(wèn)題，將政治性作為巡視內(nèi)容的聚焦點(diǎn)，始終堅(jiān)持正確的政治方向，確保巡視工作順利推進(jìn)。另一方面，業(yè)務(wù)性是政治性的具體表現(xiàn)，政治性與業(yè)務(wù)性緊密相連。不能脫離具體業(yè)務(wù)空談黨的領(lǐng)導(dǎo)，講政治的要求要貫徹到具體行動(dòng)和實(shí)際工作中，融入到“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中，落實(shí)到國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展中。“沒(méi)有離開(kāi)業(yè)務(wù)的政治，更沒(méi)有離開(kāi)政治的業(yè)務(wù)”，［14］實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)巡視的全覆蓋，覆蓋省區(qū)市、國(guó)有重要骨干企業(yè)以及中央部門(mén)和事業(yè)單位等對(duì)象，涉及了各領(lǐng)域各行業(yè)各方面的具體業(yè)務(wù)。以政治審查業(yè)務(wù)，以業(yè)務(wù)夯實(shí)政治，黨內(nèi)巡視制度實(shí)現(xiàn)了政治巡視和業(yè)務(wù)監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一，推進(jìn)從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。

（五）協(xié)同發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與解決問(wèn)題相統(tǒng)一的巡視過(guò)程

問(wèn)題是時(shí)代的聲音，實(shí)踐是創(chuàng)新的源泉。相比于古代巡視傳統(tǒng)，黨內(nèi)巡視制度適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨的現(xiàn)實(shí)需要，吸收現(xiàn)代政治文明的制度成果，構(gòu)建了更加完備、更加規(guī)范的運(yùn)行程序，在價(jià)值目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制、實(shí)踐方式及功能功效等方面具有現(xiàn)代性和先進(jìn)性?！吨醒胙惨暪ぷ饕?guī)劃（2018—2022年）》提出：“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是巡視工作的生命線”“推動(dòng)解決問(wèn)題是巡視工作的落腳點(diǎn)”。以問(wèn)題為導(dǎo)向，以程序?yàn)楸Ｕ?，注重發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題是黨內(nèi)巡視制度的鮮明特征，也是巡視工作高質(zhì)、高效完成的保障，更是巡視工作權(quán)威性和生命力的重要源泉。

黨內(nèi)巡視制度是一個(gè)系統(tǒng)而復(fù)雜的過(guò)程。首先，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是巡視制度的根本導(dǎo)向。黨內(nèi)的主要任務(wù)就是要準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，問(wèn)題導(dǎo)向貫穿于巡視工作的各個(gè)環(huán)節(jié)之中。在巡視準(zhǔn)備階段，巡視組突出政治巡視，找準(zhǔn)工作定位；聚焦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，合理部署巡視工作計(jì)劃；準(zhǔn)確把握發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的切入點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)；注重提升問(wèn)題線索與信息收集的質(zhì)量；積極采用和借助多種方式突破問(wèn)題，深入分析問(wèn)題。在巡視進(jìn)行階段，巡視工作組向被巡視黨組織通報(bào)巡視任務(wù)，在權(quán)責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行深入全面地調(diào)查。在巡視反饋階段，巡視組需要及時(shí)和準(zhǔn)確地反映巡視工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，并在派出巡視組的黨組織同意下，根據(jù)問(wèn)題實(shí)際情況形成真實(shí)的情況反饋和合理的整改意見(jiàn)。其次，成果運(yùn)用是巡視制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的目的在于解決問(wèn)題，善用巡視成果、強(qiáng)化巡視整改是加強(qiáng)巡視監(jiān)督作用、提升巡視實(shí)效、完善巡視制度的重要手段，也是做好巡視“后半篇文章”的必然要求。成功運(yùn)用的落腳點(diǎn)是解決問(wèn)題：一是突出巡視整改和成果運(yùn)用的重要地位，增強(qiáng)巡視反饋的政治性、權(quán)威性與嚴(yán)肅性。二是明確被巡視黨組織的整改主體責(zé)任，要求對(duì)巡視反饋意見(jiàn)做到條條要整改，件件有著落。三是積極開(kāi)展巡視“回頭看”，對(duì)巡視整改落實(shí)情況進(jìn)行再監(jiān)督，對(duì)整改敷衍、整改不力、拒不整改的部門(mén)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，公開(kāi)曝光。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與成果運(yùn)用相統(tǒng)一的運(yùn)行程序使得巡視工作達(dá)到了標(biāo)本兼治的戰(zhàn)略作用，推動(dòng)巡視工作取得顯著成效。