國家現(xiàn)代治理從制度建設到體系建構的發(fā)展

柴 奕

2019年10月，黨的十九屆四中全會在京召開，會議審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），這是總結七十年來中國特色社會主義制度建設實踐經(jīng)驗的重大理論成果，更是在我國國家治理現(xiàn)代化進程中，指導制度建設向體系建構發(fā)展的光輝文獻。中國特色社會主義制度從新中國成立之初全面開啟建設，經(jīng)過改革開放新時期40多年制度實踐的探索，到黨的十九屆四中全會全面部署，其發(fā)展歷程體現(xiàn)了從制度建設向體系建構發(fā)展的實踐飛躍，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時代任務而言，具有極其重要的指導意義。

一、制度建設與體系建構的關系邏輯

“制度”與“體系”是不同的兩個概念，前者代表規(guī)范，后者代表系統(tǒng)。從本質(zhì)上看，現(xiàn)代國家治理同制度治理異曲同工、互通互融。新中國成立以來，黨領導全國人民開展社會主義建設階段性任務各異，但在任何時期都沒有停止過對制度的探尋。但是，以體系建構的要求形成制度建設的任務，則體現(xiàn)了新時代黨中央認識國家治理現(xiàn)代化的思想升華。領會黨的十九屆四中全會精神，首先要從邏輯上理順制度建設與體系建構的內(nèi)在關聯(lián)，才能把握好中國特色社會主義制度的發(fā)展脈搏。

從概念上講，制度建設的重點在于一項項具體制度的制定與形成；體系建構的重點則是整合制度，使既有制度形成相互支撐的運行系統(tǒng)。

制度以思想和行為遵循準則的規(guī)定對實踐起規(guī)范作用，國家治理如果沒有制度約束，整個社會就會無序而亂套。國家治理和社會發(fā)展各種問題呈現(xiàn)形成制度需求，當國家治理的某一領域出現(xiàn)共性問題或集中矛盾時，經(jīng)過分析，總結形成了規(guī)范性指導文本，由此制定的相關制度作用于解決該領域國家與社會出現(xiàn)的現(xiàn)實問題。如改革開放后，計劃經(jīng)濟體制已不適應現(xiàn)代化建設的需求，黨在總結歷史經(jīng)驗的基礎上，創(chuàng)新性地確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，在更新經(jīng)濟體制的同時創(chuàng)新形成了基本經(jīng)濟制度。事實上，不論是居于宏觀層面的經(jīng)濟制度、政治制度、監(jiān)察制度等，還是相對微觀的諸如工作制度、管理制度等，制度大多由國家治理中產(chǎn)生的現(xiàn)實問題催生，對應制定的各項制度也聚焦指導該領域具體實踐。因此，以建立具體制度為工作重點的制度建設，就是著力將國家治理同制度治理形成對應關系的實踐過程（見圖1）。

圖1 制度建設過程

新中國成立70年來，黨領導人民不斷實踐、不斷探索，至今已在國家治理的各個領域都形成了相對成熟的制度。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代任務要求下，新形勢也對中國特色社會主義制度提出了“關注制度間的關聯(lián)協(xié)同以及相互配合”的新要求，制度建設的實踐必須跟上進一步推進的要求，在既有制度基礎上著力內(nèi)在關系的體系化整合。

“體系”一詞最初來源于自然科學領域相關問題的討論中，具體指“有相互關系的元素的集合”。但在社會科學領域中，“體系”的概念也有廣泛的使用，通常是指若干有關事物或某些意識相互聯(lián)系而構成具有特定功能的有機整體，如國家體系、工業(yè)體系、文化體系等。但制度體系絕不是多個制度相加起來的數(shù)量概念，而是一個具有內(nèi)在關聯(lián)的系統(tǒng)概念。各項制度就是這個系統(tǒng)的構成元素，當作為體系子單元存在的制度元素組成了整體系統(tǒng)后，制度體系就具備了單個制度所不具備的功能效用。這就是系統(tǒng)論中關于系統(tǒng)質(zhì)的規(guī)定性論斷，揭示“整體大于部分之和”思想。［1］一項項獨立構成的制度形成體系集成后，整體功能就表現(xiàn)為銜接更加流暢的各項制度間產(chǎn)生的合力。制度的單向力要經(jīng)過系統(tǒng)整合發(fā)揮出制度合力，不單聚焦于某一領域，而是要解決國家治理過程中所出現(xiàn)的、單項制度難以獨立解決的復雜問題，形成“1+1>2”的治理效能。這正是中國特色社會主義的制度優(yōu)勢所在。由此可見，制度體系建構就是在各項制度內(nèi)容相對完善、成熟的基礎上，聚焦制度整合、制度銜接、制度執(zhí)行所開展的實踐工作；是以“體系”為核心，致力于讓各單項制度從分散到整合，從獨立運行到協(xié)同運作，進而發(fā)揮“制度合力”。一套成熟的制度體系必然要面向國家治理層面宏觀問題的解決，在推進國家治理體系現(xiàn)代化的形成的同時也能夠為國家治理提供強有力的制度保障（見圖2）。

從關系上看，制度建設與體系建構相互關聯(lián)、相互促進，制度建設是體系建構的基礎，體系建構促進制度的協(xié)同與銜接，是制度的“再建設”。

一方面，制度建設是體系建構的基礎。在制度建設中形成的各項制度內(nèi)容就是制度體系這一有機系統(tǒng)的構成元素。沒有國家治理長期實踐形成的各領域具體制度，體系建構就如同“無米之炊”，沒有進行的可能。因此，制度建設是體系建構的前置條件和基礎工作。如果將中國特色社會主義制度體系比作一幢高大的建筑，那么制度建設就是這幢建筑打下的地基，沒有堅實基礎的建筑，即使修建得再高也只能是空中樓閣，搖搖欲墜。因此，夯實制度基礎是重中之重。早在2004年習近平就對此有明確認知：“必須把制度建設貫徹于機關效能建設的各個方面和各個環(huán)節(jié)?！保?］黨的十八大以來，中國特色社會主義制度建設向體系建構發(fā)展，是以習近平同志為核心的黨中央頂層設計的戰(zhàn)略謀劃，更是回應推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展要求的重大戰(zhàn)略舉措。

圖2 體系建構與國家治理效能

另一方面，制度的體系建構具有制度“再建設”的意義。單項制度主要著眼于該領域的現(xiàn)實問題，但事物的聯(lián)系普遍存在，在國家治理和社會發(fā)展層面上，沒有哪一項事物能夠完全孤立地存在，既不依賴別的事物也不對其他領域產(chǎn)生影響。單項制度不僅作用于特定的領域，也會對其他領域產(chǎn)生連帶影響。制度間可能會因為交叉重疊而產(chǎn)生沖撞性的矛盾，也可能因為界限分割而產(chǎn)生制度盲區(qū)。這些問題會直接影響到制度的治理效能轉化。要讓各項制度最大限度地發(fā)揮出制度的治理效能，就要做好制度的銜接配套、執(zhí)行配合、作用互補，體系建構就是做這個工作的。作為有機的制度整體，體系建構要求各單項制度不能僅作為單獨個體而存在，而要從整體的系統(tǒng)性出發(fā)，對交叉重復的部分進行整合，對沖突矛盾的問題進行協(xié)調(diào)，對失效過時的制度進行廢止，對遺漏空缺的規(guī)范進行新增。因此，體系建構也是制度進一步完善的“再建設”，有助于為制度發(fā)展提供更廣闊的空間。

二、中國特色社會主義制度形成和發(fā)展的歷史進程

回顧中國特色社會主義制度的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)，它是具有深厚的歷史基礎，閃爍著中國智慧，彰顯了中國力量的制度創(chuàng)造。黨的十九屆四中全會全面審視新中國成立以來全黨全國人民不懈奮斗的歷史過程，尤其是系統(tǒng)總結黨的十八大以來推進國家治理現(xiàn)代化實踐的新鮮經(jīng)驗，立體地展現(xiàn)了中國特色社會主義制度的歷史厚度和現(xiàn)實深度。《決定》指出：“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系?！保?］從時間維度看，中國特色社會主義制度縱貫新中國70年，是在黨領導人民長期治國實踐與制度建設的探索進程中，逐步取得的科學化、經(jīng)驗化理論成果。從空間維度看覆蓋國家治理各個領域各個方面，它的形成和發(fā)展構成不斷深入、逐漸豐富、日趨成熟的演進過程。

1.中國特色社會主義制度建設伴隨新中國的成立而開啟

1949年9月，新中國成立前夕，第一屆中國人民政治協(xié)商會議在京召開，會議討論通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》，影響深遠，意義非凡。共同綱領確立了人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度以及民族區(qū)域自治制度這三項新中國的政治制度，這樣的制度設計奠定了新中國政治制度的格局且一直沿用至今，未來仍將是我國政治制度領域的“定海神針”。政治制度確立后，經(jīng)濟建設有關方面的規(guī)定也走上制度構建的軌道。1956年底，隨著三大改造任務的基本完成，我國確立了生產(chǎn)資料公有制為基礎的社會主義經(jīng)濟制度，并相應形成了計劃經(jīng)濟體制。社會主義經(jīng)濟制度的確立保證了黨和國家對土地等自然資源宏觀調(diào)控、統(tǒng)一使用、統(tǒng)籌調(diào)配的主導權力，在新中國成立初期，各方資源有限的不利客觀條件下，通過推動資源整合、產(chǎn)出最高效能，做到了充分集中力量辦大事，保證了國家重點領域的建設，一改近代中國積貧積弱的面貌，真正做到了讓中華民族站起來。

2.中國特色社會主義制度建設伴隨改革開放創(chuàng)新實踐而開展

1978年底，具有劃時代意義的黨的十一屆三中全會，開啟了中國特色社會主義制度建設的新時期。1980年8月18日，鄧小平在中央政治局擴大會議上發(fā)表了題為《黨和國家領導制度的改革》的重要講話，首次將制度建設上升到同國家命脈相聯(lián)的高度加以強調(diào)：“這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”［4］經(jīng)過制度建設的曲折發(fā)展，黨中央也認識到制度建設不能一蹴而就，而是一項需要長期堅持、持續(xù)推進的接續(xù)事業(yè)，“這個任務，我們這一代人也許不能全部完成，但是，至少我們有責任為它的完成奠定鞏固的基礎，確立正確的方向”。［5］在鄧小平的指導下，江澤民、胡錦濤領導黨中央接續(xù)努力，不斷堅持推進制度建設發(fā)展，從根本政治制度、基本政治制度、基本經(jīng)濟制度等宏觀層面的制度堅持和完善，到中國特色社會主義法律體系和經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制等中觀層面的制度改革和發(fā)展，以及各領域各方面微觀層面的具體制度設計，均取得了顯著成果，成為了中國特色社會主義制度的體系建構的堅實基礎。

3.中國特色社會主義制度建設伴隨進入新時代而完善

2012年黨的十八大推動全面深化改革進入新的發(fā)展階段，以習近平同志為核心的黨中央領導治國理政實踐推動中國特色社會主義進入新時代。黨的十八屆三中全會“開啟了全面深化改革、系統(tǒng)整體設計推進改革的新時代”［6］。國家治理現(xiàn)代化重大戰(zhàn)略命題在此次會議上首次被明確提出，使堅持和發(fā)展中國特色社會主義制度與之相應而形成體系建構的時代新任務。習近平在繼承歷屆黨中央領導人關于加強制度建設思想的同時，突出強調(diào)必須與時俱進地使各項制度形成系統(tǒng)完備的體系。他指出：“我們用改革的辦法解決了黨和國家事業(yè)發(fā)展中的一系列問題。同時，在認識世界和改造世界的過程中，舊的問題解決了，新的問題又會產(chǎn)生，制度總是需要不斷完善”，［7］“這些年來，從中央到地方搞了不少制度性規(guī)范……但有的相互脫節(jié)、彼此缺乏銜接和協(xié)調(diào)配合，形不成系統(tǒng)化的制度鏈條，產(chǎn)生不了綜合效應”，［8］“要搞好配套銜接，做到彼此呼應，增強整體功能。”［9］這些重要論述表明，僅僅關注具體制度內(nèi)容的設計與建設已經(jīng)不能滿足推進改革開放全面地向縱深發(fā)展、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標需求。必須適時而變，致力于建構完備系統(tǒng)、配套銜接、相互支撐、內(nèi)外協(xié)調(diào)的制度體系，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐進程中發(fā)揮出獨一無二的顯著優(yōu)勢。這是中國特色社會主義進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央面向“推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”形成的重大理論創(chuàng)新成果與思想武器。

中國特色社會主義制度歷史地生成，與實踐同進，與時代共振，來之不易，立之維艱。艱難而又光輝的發(fā)展歷程不斷積累了制度探索的經(jīng)驗，深化了制度建設的認識，創(chuàng)新了制度體系建構的實踐，是黨領導人民為實現(xiàn)全面建成小康社會和中華民族偉大復興目標而不懈奮斗的歷史記錄。倍加珍惜制度探索走過的這條道路，必須堅定“四個自信”，發(fā)揮出中國特色社會主義制度在國家治理層面的顯著優(yōu)勢、最佳效能。

三、深刻把握黨中央部署制度體系建構的重要精神

習近平在黨的十九屆四中全會上作《決定》說明的講話中指出：黨的十九大、十九屆二中和三中全會“在制度建設和治理能力建設上邁出了新的重大步伐”，“現(xiàn)在，我們黨有必要對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行系統(tǒng)總結，提出與時俱進完善和發(fā)展的前進方向和工作要求。”［10］從全會和《決定》的精神看，黨中央作出的新部署體現(xiàn)著中國特色社會主義制度體系建構的重大戰(zhàn)略思想，具體體現(xiàn)在以下四個方面：

第一，全會形成根本制度、基本制度、重要制度的制度建構思路，搭建起中國特色社會主義制度體系的“四梁八柱”。制度體系是諸多制度組成的集合體，各項制度既相對獨立，又互相聯(lián)系。黨的十九屆四中全會要求“突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度”，［11］這是中國特色社會主義制度體系建構的最近發(fā)展思路。根本制度即能夠在制度體系中起到統(tǒng)領性作用的制度。如：中國共產(chǎn)黨領導制度是根本領導制度，人民代表大會制度是根本政治制度，馬克思主義指導制度是根本意識形態(tài)制度。這些根本制度居于頂層地位，需長期堅持，對各項制度具有根本決定和全局指導的意義?；局贫雀鼜娬{(diào)制度在制度體系中的基礎作用。如新型政黨制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度，或是公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟體制等基本經(jīng)濟制度?；A性表現(xiàn)為它們是國家治理現(xiàn)代化所需要的、必須長期堅持、始終堅守的制度內(nèi)容。重要制度則指向了制度的發(fā)展性。重要制度需要不斷適應形勢變化、黨的中心工作要求和實踐需要而創(chuàng)新發(fā)展，《決定》提出“抓緊制定國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化急需的制度、滿足人民對美好生活新期待必備的制度”［12］，就是立足發(fā)展現(xiàn)實提出的制度需求，這部分制度都具備了重要制度的特質(zhì)。根本制度、基本制度、重要制度構成三個層次關系，搭建了“四梁八柱”，形成支撐中國特色社會主義制度的體系布局。

第二，全會提出13個方面的制度建設任務，呈現(xiàn)了中國特色社會主義制度的體系架構。在新中國成立以來國家治理各項制度陸續(xù)建立的發(fā)展史上，以系統(tǒng)完備的整體架構呈現(xiàn)社會主義制度，黨的十九屆四中全會還是第一次?！稕Q定》從宏觀上把握制度體系建構的必要性，明確了階段性計劃與目標，對制度體系建構提出任務和要求。在由15個部分構成的《決定》中，部署制度建設內(nèi)容的13個部分是主體內(nèi)容，13個部分分別涉及堅持和完善黨的領導制度體系、人民當家作主制度體系、中國特色社會主義法治體系、中國特色社會主義行政體制、社會主義基本經(jīng)濟制度、繁榮發(fā)展社會主義先進文化的制度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度、共建共治共享的社會治理制度、生態(tài)文明制度體系、黨對人民軍隊的絕對領導制度、“一國兩制”制度體系、獨立自主的和平外交政策、黨和國家監(jiān)督體系等方面。涉及內(nèi)容極其廣泛，涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明以及國家治理各個環(huán)節(jié)、黨的建設各個方面，形成了一個邏輯嚴密、體系完整的制度架構，同國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展要求高度契合。新時代加強中國特色社會主義制度體系建構，必須推進這13個方面的制度建設全面、協(xié)調(diào)、同步發(fā)展。

第三，全會概括的13個顯著優(yōu)勢，凸顯了中國特色社會主義制度體系的整體效能。我們黨始終堅信，社會主義具有無可比擬的制度優(yōu)越性，歷屆黨中央領導人都有很多相關論述。社會主義的優(yōu)越性無疑表現(xiàn)在一項項具體制度上，但更表現(xiàn)在制度的整體優(yōu)勢上。黨的十九屆四中全會第一次對中國特色社會主義制度優(yōu)勢作出了系統(tǒng)概括，《決定》從13個方面揭示了其顯著優(yōu)勢的主要表現(xiàn)，其深刻意義就在于凸顯了制度體系的整體效能，這是國家治理的巨大能量來源。中國特色社會主義制度顯著優(yōu)勢是一種全面的能量發(fā)揮，它不是一個個單項制度優(yōu)勢的相加，而是各項制度優(yōu)勢的整合，在國家治理的實踐領域相輔相成、相得益彰。進一步說，中國特色社會主義制度顯著優(yōu)勢不在于制度所涉及的方面是否廣泛，而在于要素的合力是否強大。只有形成了體系的制度才能在國家治理的綜合層面展露出最顯著的制度優(yōu)勢。改革開放以來，中國取得的成就世所罕見，但這絕非偶然，而是黨領導人民創(chuàng)造出的經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡。中國奇跡體現(xiàn)的絕不是哪一個單項制度的具體優(yōu)勢，而是中國特色社會主義制度體系治理效能在國家發(fā)展與社會進步層面的整體顯現(xiàn)。

第四，全會設計的總體目標，揭示了中國特色社會主義制度體系的建構路線。中國特色社會主義制度始終處于發(fā)展的進行時，因此，想要深刻把握其發(fā)展內(nèi)涵，不僅要了解它從哪里來，更要認清它將到哪里去。黨領導人民不斷嘗試，將這一套行之有效的制度體系探索出來了，改革開放新時代就要把它更好地堅持和發(fā)展下去。鄧小平在視察南方時的談話中就曾用發(fā)展的眼光看待制度問題，強調(diào)：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化。”［13］實踐表明，這是一個極具深邃眼光的戰(zhàn)略構想。2012年召開的黨的十八大，距鄧小平這個講話的時間已經(jīng)過去了整整20年，經(jīng)過20年的實踐與總結，中國特色社會主義制度已形成了較為完善的狀態(tài)，這成為達到鄧小平提出的戰(zhàn)略構想的堅實制度基礎。黨的十九屆四中全會在鄧小平提出的構想基礎上，進一步制定了更為詳細的發(fā)展計劃，“到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國成立一百年時，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)”［14］。通過三個時間節(jié)點讓這一新時代偉大實踐的階段任務更加明確，發(fā)展方向更加清晰，結果展望更加樂觀。體系建構是中國特色社會主義制度更加成熟更加定型的必然要求，續(xù)寫新時代中國特色社會主義制度顯著優(yōu)勢的歷史新篇章，需要全黨全國人民樹立堅定的制度自信，以彰顯中國特色社會主義制度顯著優(yōu)勢為目標，在不斷加強中國特色社會主義制度體系建構的道路上再進一步，更勝一籌。